Urteil des VG Münster, Az. 1 K 2113/07

VG Münster: reservefonds, kapitalerhöhung, satzung, anteil, ausübung der option, wirtschaftliche tätigkeit, feststellungsklage, wettbewerbsfähigkeit, erwerb, fremdfinanzierung
Verwaltungsgericht Münster, 1 K 2113/07
Datum:
24.10.2008
Gericht:
Verwaltungsgericht Münster
Spruchkörper:
1. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 K 2113/07
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung oder
Hinterlegung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrags vorläufig
vollstreckbar.
Die Berufung wird zugelassen.
T a t b e s t a n d :
1
Die Klägerin ist Mitglied des Beklagten. Sie wendet sich gegen eine Beteiligung des
Beklagten an einer Kapitalerhöhung bei der WestLB AG und gegen die Bildung eines
Reservefonds.
2
Mit dem Gesetz zur Neuregelung der Rechtsverhältnisse der öffentlich- rechtlichen
Kreditinstitute in Nordrhein-Westfalen vom 2. Juli 2002 (im Folgenden:
Neuregelungsgesetz; GV. NRW. S. 284) wurden die bisher von der WestLB als Anstalt
des öffentlichen Rechts wahrgenommenen Funktionen als Staats- und als
Geschäftsbank aufgespalten. Die neu gegründete Landesbank Nordrhein-Westfalen
übernahm die Aufgaben einer Staats- und Kommunalbank (Art. 3 § 58 Abs. 1
Neuregelungsgesetz). Das Betreiben bankmäßiger Geschäfte aller Art und die
Aufgaben einer Sparkassenzentral- und Kommunalbank übernahm die zum 1. August
2002 gegründete WestLB AG (§ 2 Absätze 1 und 2 der Satzung der WestLB AG). Als
Gründer der WestLB AG gilt die Landesbank Nordrhein-Westfalen, die auch das
Grundkapital übernahm (Art. 1 § 8 Abs. 2 Neuregelungsgesetz).
3
Die Landesbank Nordrhein-Westfalen stand zunächst in der Trägerschaft des Landes
Nordrhein-Westfalen (zu 43,164 %), des Rheinischen Sparkassen- und Giroverbands
(RSGV, zu 16,666 %), des Beklagten (zu 16,666 %), des Landschaftsverbands
Rheinland (LVR, zu 11,752 %) und des Landschaftsverbands Westfalen-Lippe (LWL, zu
11,752 %; Art. 3 § 59 Abs. 1 Neuregelungsgesetz).
4
Die Gewährträger - mit Ausnahme des Landes Nordrhein-Westfalen - erhielten durch
das Neuregelungsgesetz jedoch das Recht, aufgrund einer Vereinbarung aller
Gewährträger unter Übertragung ihrer jeweiligen Rechte und Pflichten auf die
Landesbank Nordrhein-Westfalen aus dem Kreis der Gewährträger der Landesbank
Nordrhein-Westfalen auszuscheiden und statt dessen einen dem Wert ihrer jeweiligen
Gewährträgerschaft an der Landesbank Nordrhein-Westfalen entsprechenden Anteil am
Grundkapital der WestLB AG zu erhalten (Art. 3 § 59 Abs. 5 Satz 1
Neuregelungsgesetz). Der Anteil der Landesbank Nordrhein-Westfalen an der WestLB
AG sollte sich dementsprechend verringern (Art. 3 § 59 Abs. 5 Satz 2
Neuregelungsgesetz).
5
Bereits am 12. Dezember 2001 hatten die (künftigen) Träger der Landesbank Nordrhein-
Westfalen mit der WestLB eine Vereinbarung über die Ausübung dieses Optionsrechts
getroffen. Danach sollten der Landschaftsverband Rheinland, der Landschaftsverband
Westfalen-Lippe, der Rheinische Sparkassen- und Giroverband und der Beklagte
berechtigt sein, als Träger aus der (künftigen) Landesbank Nordrhein-Westfalen unter
Übertragung ihres jeweiligen Trägeranteils auf die Landesbank Nordrhein-Westfalen
auszuscheiden. Als Abfindung sollten der Beklagte und der Sparkassen- und
Giroverband Rheinland im Falle der Ausübung ihres Rechts jeweils einen Anteil an der
WestLB AG in Höhe von 14,661 % erhalten (§ 1 Abs. 1 und 4 der Vereinbarung). Diese
Vereinbarung wurde durch die Landesbank Nordrhein-Westfalen unter dem 10.
Dezember 2002 bestätigt. Zum 31. März 2004 wurde die Landesbank Nordrhein-
Westfalen zur NRW.BANK umstrukturiert.
6
In den Jahren 2002 und 2003 wurden große finanzielle Probleme der WestLB AG
bekannt.
7
Im Jahr 2004 beabsichtigte der Beklagte, sein Optionsrecht auszuüben und sich an
einer Kapitalerhöhung bei der WestLB AG zu beteiligen. In der Verbandsversammlung
am 21. April 2004 wurde der Ausübung der Option durch den Verbandsvorsteher, die
Beteiligung an der NRW.BANK gegen 14,661 % der Anteile an der WestLB AG zu
tauschen, zugestimmt. Ferner wurde der Beschlussvorschlag
8
´"Die westfälisch-lippischen Sparkassen stehen der Beteiligung an einer
Kapitalmaßnahme bei der WestLB AG grundsätzlich positiv gegenüber. ..."
9
bei zwei Enthaltungen und zwei Gegenstimmen - darunter die der Klägerin -
angenommen.
10
Am 16. Juni 2004 beschloss die Verbandsversammlung bei vier Gegenstimmen -
darunter die der Klägerin - und drei Enthaltungen, sich unter bestimmten
Voraussetzungen an einer allein von ihm und dem Rheinischen Sparkassen- und
Giroverband getragenen Kapitalerhöhung bei der WestLB AG in Höhe von insgesamt
1,5 Mrd. Euro mit einem Betrag von 750 Mio. Euro zu beteiligen und diesen Betrag
fremd zu finanzieren.
11
Nach Durchführung der Kapitalerhöhung sollten der Beklagte und der Rheinische
Sparkassen- und Giroverband ca. 60 % der Anteile an der WestLB AG halten.
12
Den Betrag von 750 Mio. Euro erhielt der Beklagte durch die Begebung von Anleihen,
13
und zwar von 15.000 Teilschuldverschreibungen mit einem Nennwert von je 50.000,-
Euro. Die Schuldverschreibungen haben eine Laufzeit von zehn Jahren (vom 24.
September 2004 bis zum 24. September 2014) und weisen einen Nominalzinssatz von
jährlich 4,375 % bei einem Ausgabepreis von 99,176 % auf. Die Kosten der
Fremdfinanzierung werden durch eine zusätzliche jährliche Umlage der
Mitgliedssparkassen aufgebracht. Der Anteil der einzelnen Mitgliedssparkasse richtet
sich nach der jeweiligen geprüften Bilanzsumme.
Am 29. Juni 2004 schlossen der Rheinische Sparkassen- und Giroverband, der
Beklagte, der Landschaftsverband Rheinland, der Landschaftsverband Westfalen-
Lippe, das Land Nordrhein-Westfalen, die NRW.BANK und die WestLB AG eine
Konsortialvereinbarung, in der unter anderem die Durchführung der Kapitalerhöhung
geregelt wurde.
14
Mit Wirkung zum 1. Juli 2004 schied der Beklagte als Gewährträger der NRW.BANK aus
und erhielt eine Beteiligung an der WestLB AG in Höhe von 14,661 %. Nach
Durchführung der Kapitalerhöhung hielten der Beklagte und der Rheinische
Sparkassen- und Giroverband an der WestLB AG einen Anteil von jeweils 30,625 %.
Inzwischen sind sie mit jeweils 25,154 % an der WestLB AG beteiligt.
15
Bereits im Juni 2004 hatte die Ratingagentur T. & Q. zu erkennen gegeben, der WestLB
AG ein Rating im „A"-Bereich nur dann zu erteilen, wenn seitens der nordrhein-
westfälischen Sparkassen- und Giroverbände ein weiteres „materiell unterlegtes
Zeichen der Verbundenheit" erfolge. In einem darauf folgenden Gespräch mit den
Vorstandsvorsitzenden der NRW.BANK und der WestLB AG sowie dem
Verbandsvorsteher des Beklagten und des Rheinischen Sparkassen- und Giroverbands
hatte der Präsident der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht T1. vor den
Folgen einer Bewertung der WestLB AG unterhalb des Bereichs „A" gewarnt und für
diesen Fall bankaufsichtliche Schritte nicht ausgeschlossen.
16
Vor diesem Hintergrund beschloss die Verbandsversammlung am 21. Juli 2004 bei vier
Gegenstimmen, im Falle der Zusage eines „A"-Ratings einen Reservefonds mit einem
Gesamtvolumen von 500 Mio. Euro als unselbständiges Sondervermögen des
Beklagten zu bilden, der in Höhe von 250 Mio. Euro durch jährliche Einzahlungen der
WestLB AG in Höhe von 12,5 Mio. Euro und jährliche Einzahlungen des Beklagten in
Höhe von 12,5 Mio. Euro sowie aus Zinszahlungen für die Fondsmittel des bereits
bestehenden Sparkassenunterstützungsfonds aufgebracht werden soll. In Höhe des
Restbetrags besteht eine Nachschusspflicht. Seit 2007 beteiligt sich die Westdeutsche
Immobilienbank (WIB) an der Dotierung des Reservefonds mit jährlich 1,5 Mio. Euro, so
dass sich die jährlichen Einzahlungen des Beklagten und der WestLB AG seitdem auf
11,75 Mio. Euro beziffern. Die Einzahlungen des Beklagten werden durch jährliche
zusätzliche Umlagen der Mitgliedssparkassen aufgebracht. Der Anteil der einzelnen
Mitgliedssparkasse richtete sich zunächst nach den jeweiligen Kundenforderungen.
2006 wurde damit begonnen, den Umlagemaßstab schrittweise über einen 6-Jahres-
Zeitraum umzustellen, um den jeweiligen Anteil schließlich nur noch nach einem
risikoorientierten Beitragssystem zu berechnen.
17
Am 22. Juli 2004 hob T. & Q. ´ das Rating der WestLB AG für vorrangige ungesicherte,
nicht garantierte Schuldverschreibungen von „BBB+" auf „A-" an.
18
Am 23. März 2005 schlossen die WestLB AG und ihre Aktionäre eine Vereinbarung,
19
durch die unter anderem die Dividendenberechtigung des Beklagten hinsichtlich der
von ihm gehaltenen Stückaktien der Gattung B als Ausgleich für die Bildung des
Reservefonds befristet von 0,67 Euro je Aktie auf 2,26 Euro je Aktie angehoben wurde.
Am 14. Juni 2005 beschloss die Verbandsversammlung einstimmig, die Unterhaltung
eines Reservefonds klarstellend in die Verbandssatzung mit aufzunehmen.
Unter Vorbehalt zahlte die Klägerin im September und Oktober 2005 153.354,68 Euro
für den Reservefonds (für die Jahre 2004 und 2005) und 332.596,78 Euro für
Zinsaufwendungen (für die Jahre 2004 und 2005) der fremdfinanzierten
Kapitalerhöhung bei der WestLB AG. Im Jahr 2006 betrug ihr Anteil an den
Zinsaufwendungen der begebenen Anleihe 309.159,13 Euro und ihr Anteil an der
Aufbringung des Reservefonds 77.822,25 Euro. Im Jahr 2007 betrug ihr Anteil an den
Zinsaufwendungen der begebenen Anleihe 323.854,27 Euro und ihr Anteil an der
Aufbringung des Reservefonds 34.689,26 Euro.
20
Die Klägerin hat am 18. Dezember 2007 Klage erhoben.
21
Sie macht geltend, als Zwangsmitglied des Beklagten könne sie nur durch rechtmäßige
Mehrheitsbeschlüsse der Verbandsversammlung verpflichtet werden. Es bestünden
jedoch bereits Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der angegriffenen
Beschlüsse, da die Ladungsfrist von einem Monat aus § 7 Abs. 2 der Satzung des
Beklagten nicht eingehalten worden und nicht belegt sei, dass der Verbandsvorstand
der Kürzung der Ladungsfrist zugestimmt habe. Die beschlossenen Maßnahmen
überschritten überdies den Aufgabenbereich des Beklagten. Der Beteiligung an einer
Kapitalerhöhung habe bereits entgegen gestanden, dass der Gesetzgeber eine
Beteiligung an der WestLB AG nur in dem durch das Neuregelungsgesetz
vorgesehenen Umfang habe ermöglichen wollen. Der Kapitalbedarf der WestLB AG
habe nur aufgrund von Verlusten aus ihrer Geschäftsbankentätigkeit bestanden. Diese
Verluste auszugleichen, sei nicht Aufgabe des Beklagten gewesen. Die Beteiligung an
der Kapitalerhöhung lasse sich auch nicht damit rechtfertigen, dass der Beklagte zu den
Trägern der Landesbank Nordrhein-Westfalen gehört und damit eine indirekte Haftung
für Verluste der WestLB AG bestanden habe. Denn ein Haftungsfall habe nicht
vorgelegen. Bei Eintritt eines Haftungsfalls wäre die finanzielle Belastung des
Beklagten im übrigen wesentlich geringer, und zwar auf 250.500.000,- Euro begrenzt
gewesen. Der Beschluss zur Bildung eines Reservefonds sei rechtswidrig, da die
Satzung des Beklagten nur die Bildung eines Stützungsfonds für die
Mitgliedssparkassen vorsehe. Der Reservefonds sei jedoch nicht für die
Mitgliedssparkassen gebildet worden, sondern um der WestLB AG ein Rating im „A"-
Bereich zu verschaffen. Die angefochtenen Maßnahmen schränkten die
Eigenständigkeit der Klägerin als Wirtschaftsunternehmen der Gemeinde
unangemessen ein und beachteten nicht die innerhalb der Klägerin geltenden
Entscheidungszuständigkeiten. Der geltend gemachte Zahlungsanspruch ergebe sich
aus ungerechtfertigter Bereicherung, da die angefochtenen Beschlüsse ihr gegenüber
unwirksam seien.
22
Die Klägerin hat ursprünglich sinngemäß beantragt,
23
1. festzustellen, dass die Beschlüsse der Verbandsversammlung des Beklagten vom 21.
April 2004 (dort: unter Tagesordnungspunkt 3) und vom 16. Juni 2004 (dort: unter
Tagesordnungspunkt 6) über die Zustimmung zu einer Kapitalmaßnahme bei der
WestLB AG über 1,5 Mrd. Euro mit einem auf den Beklagten entfallenden Volumen von
24
750 Mio. Euro sowie der Beschluss über die Finanzierung dieser Kapitalmaßnahme
(einschließlich Nebenkosten) über eine Fremdfinanzierung, soweit sie zu Lasten der
Klägerin gehen, unwirksam sind;
2. festzustellen, dass der Beschluss der Verbandsversammlung des Beklagten vom 21.
Juli 2004 (dort: unter Tagesordnungspunkt 2) über die Bildung eines Reservefonds,
soweit er zu Lasten der Klägerin geht, unwirksam ist,
25
3. den Beklagten zu verurteilen, an die Klägerin 485.951,46 Euro nebst Zinsen in Höhe
von acht Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 21. Dezember 2007 zu
zahlen.
26
Die Klägerin beantragt nunmehr,
27
1. festzustellen, dass die in Umsetzung der Beschlüsse der Verbandsversammlung des
Beklagten vom 21. April 2004 (dort: unter Tagesordnungspunkt 3) und 16. Juni 2004
(dort: unter Tagesordnungspunkt 6) erfolgte Beteiligung des Beklagten an einer
Kapitalerhöhung bei der WestLB AG in Höhe von 750 Mio. Euro und deren
Fremdfinanzierung sowie die Beschlüsse selbst rechtswidrig waren,
28
2. festzustellen, dass die in Umsetzung des Beschlusses der Verbandsversammlung
des Beklagten vom 21. Juli 2004 (dort: zu Tagesordnungspunkt 2) erfolgte Bildung eines
Reservefonds sowie der genannte Beschluss selbst rechtswidrig waren,
29
3. den Beklagten zu verurteilen, an die Klägerin 485.951,46 Euro nebst Zinsen in Höhe
von acht Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 21. Dezember 2007 zu
zahlen.
30
Der Beklagte beantragt,
31
die Klage abzuweisen.
32
Er macht geltend, die von der Klägerin erhobenen Feststellungsklagen seien bereits
nicht statthaft. Die von der Klägerin angegriffenen Beschlüsse wirkten entweder
gegenüber allen Verbandsmitgliedern oder gegenüber keinem. Sie könnten jedenfalls
nicht teilweise - soweit sie die Klägerin betreffen - unwirksam sein. Ferner habe die
Klägerin kein Feststellungsinteresse. Unabhängig davon seien die angegriffenen
Maßnahmen auch materiell nicht zu beanstanden. Sie dienten der Förderung des
Sparkassenwesens und seien damit von dem Aufgabenkreis des Beklagten umfasst.
Das dem Beklagten in Art. 3 § 59 Abs. 5 Neuregelungsgesetz eingeräumte Recht,
seinen Anteil an der Gewährträgerschaft der Landesbank Nordrhein-Westfalen gegen
einen entsprechenden Anteil am Grundkapital der WestLB AG einzutauschen, mache
deutlich, dass der Erwerb, das Halten und das Ausüben der Beteiligung am
Stammkapital der WestLB AG durch die Sparkassen- und Giroverbände Teil ihrer
Aufgabe zur Förderung des Sparkassenwesens sei. Die Beteiligung an einer
Kapitalerhöhung gehöre zu den Rechten eines Aktionärs. Die beschlossene Art der
Finanzierung sei sachgerecht und schränke die Klägerin nicht in ihrer Eigenständigkeit
ein. Die Beteiligung des Beklagten verursache nicht nur Aufwendungen, sondern
erwirtschafte auch Erträge in Form von Ausschüttungen. Auch mit der Bildung des
Reservefonds habe der Beklagte nicht seinen Aufgabenkreis überschritten, denn er
diene der Förderung des Sparkassenwesens und der Wettbewerbsfähigkeit der
33
Sparkassen. Der Reservefonds habe die Aufgabe, bei drohenden oder bestehenden
finanziellen Schwierigkeiten von Mitgliedssparkassen oder der WestLB AG
Unterstützungsmaßnahmen zu ergreifen. Er diene damit auch der Sicherung der
Mitgliedssparkassen. Soweit mit der Bildung des Reservefonds auch das Rating der
WestLB AG stabilisiert werde, gehöre dies - wie bereits ausgeführt - ebenfalls zu den
Aufgaben des Beklagten als Aktionär. Sofern die WestLB AG kein Rating im „A"-Bereich
erhalten hätte, wären die Investitionen der Sparkassen in Westfalen-Lippe und im
Rheinland massiv gefährdet gewesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vorbringens der
Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vorgelegten
Verwaltungsvorgänge (6 Ordner) ergänzend Bezug genommen.
34
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
35
Die Klage hat keinen Erfolg.
36
Soweit die Klägerin ihre Feststellungsklage nunmehr über die bisher allein
angegriffenen Beschlüsse der Verbandsversammlung des Beklagten vom 21. April
2004, 16. Juni 2004 und 21. Juli 2004 hinaus auch auf die zu ihrer Umsetzung
ergangenen Maßnahmen erstreckt, handelt es sich nicht um eine Klageänderung im
Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO, sondern um eine bloße Erweiterung des Klageantrags in
der Hauptsache ohne Änderung des Klagegrundes (vgl. § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. §
264 Nr. 2 ZPO).
37
Die Klage ist bereits unzulässig, soweit sie auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der
Beschlüsse der Verbandsversammlung gerichtet ist. Insoweit fehlt es der Klägerin an
der Klagebefugnis. Eine Rechtsverletzung durch die Beschlüsse selbst kommt nicht in
Betracht. Die Klägerin belastende Wirkungen gehen erst von den Maßnahmen aus, mit
denen die Beschlüsse umgesetzt werden. Auch bei der Feststellung, dass die
Beschlüsse rechtswidrig wären, bestünden die Maßnahmen fort.
38
Im übrigen ist die Feststellungsklage zulässig.
39
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder
Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein
berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.
40
Unter einem Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich
aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das
Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person
zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes
tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht.
41
Ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, vgl. z. B. Urteil vom 23.
August 2007 - 7 C 13/06 -, NVwZ 2007, 1311 = GewArch 2008, 75; Beschluss vom 26.
Juli 2007 - 6 B 25/07 -, Buchholz 442.066 § 28 TKG Nr. 2.
42
Ein Rechtsschutzbegehren ist ohne Rücksicht auf die Klageart nur dann zulässig, wenn
es sich auf Rechte stützt, die gerade dem Kläger zustehen können. Zwar ist das in § 43
Abs. 1 VwGO geforderte berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung nicht
43
gleichbedeutend mit einem "rechtlichen Interesse", sondern schließt darüber hinaus
jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse, insbesondere auch wirtschaftlicher
oder ideeller Art, ein. Daraus folgt indessen nicht, dass jeder in diesem Sinne
Interessierte auch ohne eigene Rechtsbetroffenheit Feststellungsklage erheben kann.
Auf diese Klage ist vielmehr die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO entsprechend
anzuwenden. Klagen auf Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines
Rechtsverhältnisses (§ 43 Abs. 1 VwGO) sind nur zulässig, wenn der Kläger geltend
machen kann, in seinen Rechten verletzt zu sein, entweder weil er an dem
festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist oder weil von dem Rechtsverhältnis
eigene Rechte abhängen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19/94 -, BVerwGE 100, 262 = NJW 1996,
263 = DVBl. 1996, 993 = Buchholz 454.9 Mietpreisrecht Nr. 15; OVG NRW, Urteil vom
13. November 1996 - 16 A 4461/95 -, FamRZ 1997, 647 = NWVBl. 1997, 232.
44
Die Klägerin kann geltend machen, durch die Kapitalerhöhung und die Bildung des
Reservefonds deshalb in ihren eigenen Rechten verletzt zu sein, weil diese
Maßnahmen nicht zu den Aufgaben des Beklagten gehört hätten. Zwar stehen dem
einzelnen Verbandsmitglied als Anstalt des öffentlichen Rechts keine Grundrechte zu,
deren Verletzung es gegenüber dem Verband geltend machen könnte.
45
Vgl. zur Grundrechtsfähigkeit von öffentlich- rechtlichen Sparkassen: BVerfG, Beschluss
vom 15. August 1994 - 2 BvR 1430/94 -, NJW 1995, 582 = NVwZ 1995, 371; Beschluss
vom 14. April 1987 - 1 BvR 775/84 -, BVerfGE 75, 192 = DÖV 1987, 819 = DVBl. 1987,
844 = NVwZ 1987, 879.
46
Jedoch begründet das Sparkassengesetz in Verbindung mit der jeweiligen
Verbandssatzung einen Abwehranspruch der Mitgliedsparkassen unmittelbar gegen
eine rechtswidrige Aufgabenwahrnehmung durch den Verband. Die durch die
Regelungen des Sparkassengesetzes und der jeweiligen Satzung vorgegebene
Ausgewogenheit des Verhältnisses zwischen Sparkassen und Sparkassen- und
Giroverband erfordert es, dass sich das einzelne Verbandsmitglied gegen zwar
mehrheitlich beschlossene, gleichwohl rechtswidrige Verbandstätigkeiten auf seine
Kosten effektiv schützen kann.
47
Die Klägerin ist nach § 2 SpkG eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, die
gemäß § 36 SpkG Mitglied des körperschaftlich verfassten Beklagten ist. Sie hat nach §
3 Abs. 1 SpkG als Wirtschaftsunternehmen der Stadt S. die Aufgabe, der geld- und
kreditwirtschaftlichen Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft insbesondere
ihres Geschäftsgebietes und der Stadt S. zu dienen. Der Beklagte hat nach § 38 SpkG
die Aufgabe, das Sparkassenwesen zu fördern, Prüfungen bei den Mitgliedssparkassen
durchzuführen und die Aufsichtsbehörden gutachtlich zu beraten. Den Verpflichtungen
der Sparkassen- und Giroverbände steht die Verpflichtung der Sparkassen gegenüber,
sich nach § 37 Satz 1 SpkG in Verbindung mit der jeweiligen Satzungsbestimmung an
der Finanzierung der Verbandsaufgaben mit einer Umlage zu beteiligen. Die Aufgaben
der Sparkassen und der Sparkassen- und Giroverbände sind durch diese Ausgestaltung
in vielfältiger Weise aufeinander bezogen und miteinander verflochten. Insbesondere
bei der Förderung des Sparkassenwesens handeln die Sparkassen- und Giroverbände
im Gesamtinteresse der Mitgliedssparkassen
48
- vgl. Berger, Niedersächsisches Sparkassengesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2006, § 29,
49
Rn. 2 -,
indem sie dazu beitragen, die Rahmenbedingungen für die wirtschaftliche Tätigkeit der
Mitgliedssparkassen zu verbessern. Dieses ausbalancierte und auf ein wechselseitiges
Ergänzen und Unterstützen
50
- vgl. Schlierbach, Das Sparkassenrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 5. Aufl.
2003, S. 291 (Kap. 24.1) -
51
angelegte Gefüge wird gestört, wenn die Sparkassen über die Verbandsumlage zur
Finanzierung von Aufgaben herangezogen werden, für die der Sparkassen- und
Giroverband nicht zuständig ist. Weil der Einwand rechtswidriger
Aufgabenwahrnehmung gegenüber dem Umlagebescheid nicht erhoben werden kann,
begründet das Sparkassengesetz in Verbindung mit der jeweiligen Satzung einen
Abwehranspruch unmittelbar gegen die rechtswidrige Aufgabenwahrnehmung als
solche. Dieser Abwehranspruch kann prozessual im Wege der Unterlassungs- oder -
bei Vorliegen eines entsprechenden Feststellungsinteresses - der Feststellungsklage
geltend gemacht werden.
52
Vgl. zu dem Verhältnis zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden: OVG NRW,
Urteil vom 22. Februar 2005 - 15 A 130/04 -, DVBl. 2005, 652 = DÖV 2005, 568 =
NWVBl. 2005, 431.
53
An der Feststellung der Rechtswidrigkeit der in den Anträgen zu 1. und 2. bezeichneten
Maßnahmen hat die Klägerin auch ein berechtigtes Interesse, da die
Verbandsversammlung des Beklagten nach den gegebenen Umständen zukünftig
ähnliche Maßnahmen beschließen könnte. Auch mit Blick auf die gegenwärtige
Situation auf den Finanzmärkten und die Diskussionen um die WestLB ist eine
Wiederholungsgefahr als hinreichend konkret anzusehen.
54
Die im vorbeschriebenen Umfang zulässige Feststellungsklage und die zulässige
Leistungsklage sind indes nicht begründet.
55
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrten Feststellungen und die begehrte
Erstattungszahlung.
56
Die in Umsetzung der Beschlüsse der Verbandsversammlung vom 21. April 2004 und
16. Juni 2004 erfolgte Beteiligung des Beklagten an einer Kapitalerhöhung bei der
WestLB AG in Höhe von 750 Mio. Euro und deren Fremdfinanzierung sowie die in
Umsetzung des Beschlusses der Verbandsversammlung vom 21. Juli 2004 erfolgte
Bildung eines Reservefonds waren rechtmäßig und verletzten die Klägerin nicht in ihren
Rechten. Der Beklagte hat mit diesen Maßnahmen - unter Berücksichtigung des ihm
zukommenden Einschätzungs- und Gestaltungsspielraumes - seinen Aufgabenkreis
nicht überschritten.
57
Der Beklagte hat nach § 38 SpkG die Aufgabe, das Sparkassenwesen zu fördern,
Prüfungen bei den Mitgliedssparkassen durchzuführen und die Aufsichtsbehörden
gutachtlich zu beraten. Die Aufgaben des Beklagten werden in § 2 der auf der
Grundlage von § 37 Satz 1 SpkG erlassenen Satzung des Beklagten (in der hier
maßgeblichen Fassung vom 20. Juni 2000) präzisiert. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 der
Satzung unterstützt der Beklagte die Mitgliedssparkassen bei der Erfüllung ihres
58
öffentlichen Auftrags und dient der Förderung des Sparkassenwesens und der
Wettbewerbsfähigkeit der Sparkassen. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 lit. e seiner Satzung
obliegt ihm insbesondere die Unterhaltung eines Stützungsfonds für die
Mitgliedssparkassen. Zur Wahrnehmung seiner Aufgaben kann sich der Beklagte nach
§ 2 Abs. 5 seiner Satzung an Rechtspersonen des öffentlichen und privaten Rechts und
anderen Einrichtungen beteiligen, Rechtspersonen des privaten Rechts und andere
Einrichtungen schaffen und die Durchführung seiner Aufgaben sonstigen Dritten
übertragen.
Bei der Beurteilung der Frage, ob bestimmte Maßnahmen das Sparkassenwesen
fördern, steht dem Beklagten eine gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare
Einschätzungsprärogative zu. Denn insoweit handelt es sich um eine wertende
Einschätzung mit prognostischem Charakter, die besondere Sachkenntnis und
Erfahrung auf dem Gebiet des Sparkassenwesens und der Finanzwirtschaft voraussetzt
und für die das nordrhein-westfälische Sparkassengesetz keine konkreten
Entscheidungsvorgaben vorsieht. Institutionell ist durch die Besetzung der
Verbandsversammlung mit den über spezielle Sachkunde in der Finanzwirtschaft und
im Sparkassenwesen verfügenden Sachwaltern des Sparkasseninteresses Sorge dafür
getragen, dass der erforderliche besondere Sachverstand zur Geltung kommt. Vor
diesem Hintergrund trägt eine von der Verbandsversammlung mehrheitlich
beschlossene Maßnahme die Vermutung in sich, den Interessen der
Verbandsmitglieder und damit dem Sparkassenwesen zu dienen, insbesondere die
Wahrnehmung der den Sparkassen nach § 3 Abs. 1 SpkG zukommenden Aufgaben
nicht zu gefährden. Die gerichtliche Prüfung ist darauf beschränkt, ob das von dem
Beklagten im Zeitpunkt der Beschlussfassung angenommene Szenario der
wirtschaftlichen Entwicklung plausibel erscheint und die ins Auge gefassten und
schließlich beschlossenen Maßnahmen nicht offensichtlich ungeeignet waren, die
erwarteten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zugunsten der Verbandsmitglieder zu
beeinflussen.
59
Ob die Ziele des Beklagten mit anderen, gleich geeigneten, die finanzielle
Betätigungsfreiheit der Mitgliedssparkassen weniger einschneidenden Maßnahmen
hätten erreicht werden können, ist einer gerichtlichen Überprüfung grundsätzlich nicht
zugänglich. Denn dem Beklagten steht insoweit als Ausfluss seines
Selbstverwaltungsrechts
60
- vgl. hierzu: Heinevetter, Sparkassengesetz Nordrhein- Westfalen, Loseblatt-
Kommentar, 2. Aufl., Stand: August 1992, § 45, Erl. 2 -
61
ein Gestaltungsspielraum zu
62
- vgl. zur Aufgabenwahrnehmung durch die Kreise: OVG NRW, Urteil vom 22. Februar
2005 - 15 A 130/04 -, a.a.O.; zur Aufgabenwahrnehmung durch die Industrie- und
Handelskammern: BVerwG, Urteil vom 19. September 2000 - 1 C 29/99 -, BVerwGE
112, 69 = DVBl. 2001, 139 = Buchholz 451.09 IHKG Nr. 15 -,
63
dessen Wahrnehmung lediglich auf Willkür überprüft wird.
64
Gemessen an diesen Grundsätzen zu seinem Einschätzungs- und
Gestaltungsspielraum hat der Beklagte mit seiner Beteiligung an einer Kapitalerhöhung
bei der WestLB AG in Höhe von 750 Mio. Euro und der Bildung eines Reservefonds den
65
ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgabenbereich nicht überschritten. Denn diese
Maßnahmen verfolgten auf der Grundlage eines plausibel erscheinenden Szenarios der
wirtschaftlichen Entwicklung das Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit der Sparkassen und
damit das Sparkassenwesen zu fördern und waren hierzu nicht offensichtlich
ungeeignet.
Die Kapitalerhöhung in Höhe von insgesamt 1,5 Mrd. Euro sollte den nordrhein-
westfälischen Sparkassen- und Giroverbänden eine Stimmrechtsmehrheit und der
WestLB AG ein Rating im „A"-Bereich der Agentur T. & Q. ´ verschaffen, und so das
erfolgreiche Bestehen der Bank am Markt gewährleisten. Der Beklagte ging davon aus,
dass die Geschäftschancen der WestLB AG ohne ein entsprechendes Rating erheblich
sinken und ihre Refinanzierungskosten wesentlich steigen würden. Eine solche
Entwicklung hätte nach Einschätzung des Beklagten weitere Verluste der WestLB AG
und eine etwaige Haftung des Beklagten als ehemaliger Gewährträger der Landesbank
Nordrhein-Westfalen nach Art. 3 § 59 Abs. 6, Art. 1 § 11 Neuregelungsgesetz zur Folge
gehabt. Diese Einschätzung ist in sich schlüssig und ohne weiteres nachvollziehbar.
66
Die Kapitalerhöhung war angesichts dieses plausiblen Szenarios nicht offensichtlich
ungeeignet, die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die Mitgliedssparkassen zu
verbessern und damit das Sparkassenwesen zu fördern. Im Ergebnis war die
Kapitalerhöhung darauf gerichtet, eine Haftung des Beklagten und weitere Verluste der
WestLB AG zu vermeiden.
67
Der Eintritt eines Haftungsfalls hätte für den Beklagten einen außerordentlichen Bedarf
im Sinne von § 23 Abs. 2 seiner Satzung verursacht, den er nach der vorgenannten
Vorschrift durch Rückgriff auf sein Vermögen, durch eine außerordentliche Umlage oder
durch Aufnahme eines Darlehens hätte decken können. Die Kosten der Aufnahme eines
Darlehens hätten die Erträge des Beklagten vermindert und so zu einer höheren
ordentlichen Umlage der Mitgliedssparkassen auf der Grundlage von § 23 Abs. 1 der
Satzung geführt. Die gleichen Auswirkungen hätte ein Rückgriff auf das
Verbandsvermögen gehabt. Der Eintritt eines Haftungsfalls hätte mithin unabhängig
davon, ob dessen Kosten geringer gewesen wären als die Kosten der Kapitalerhöhung,
zu einer im Vergleich zu seinem Ausbleiben höheren Zahlungsverpflichtung der
Mitgliedssparkassen geführt und damit deren Wettbewerbsfähigkeit negativ beeinflusst.
Ob es mit Blick auf eine möglicherweise geringere Zahlungslast der
Mitgliedssparkassen wirtschaftlich sinnvoller gewesen wäre, das Risiko einer Haftung
des Beklagten einzugehen, ist durch das erkennende Gericht nicht zu überprüfen. Diese
Entscheidung ist Teil des Gestaltungsspielraums des Beklagten. Dass dieser willkürlich
ausgeübt worden wäre, ist nicht ersichtlich.
68
Mit dem Erwerb eines bestimmenden Einflusses auf die Geschäftspolitik der WestLB AG
gemeinsam mit dem Rheinischen Sparkassen- und Giroverband erwarb der Beklagte
die nicht von vornherein auszuschließende Möglichkeit, das Entstehen weiterer Verluste
zu verhindern. Anhand einer Stimmrechtsmehrheit hätte auch maßgeblicher Einfluss auf
den Geschäftszweck der WestLB AG, die Funktion einer Sparkassenzentralbank zu
übernehmen und bankmäßige Produkte für die Sparkassen zu entwickeln und
bereitzustellen (vgl. § 2 Abs. 2 der Satzung der WestLB AG), ausgeübt werden können.
69
Auf die Ursache für den Kapitalbedarf der WestLB AB kommt es danach ebenso wenig
an wie auf die ohnehin erst rückblickend und nicht im maßgeblichen Zeitpunkt der
Beschlussfassung feststellbare Ertragssituation des WestLB-Engagements für die
70
Mitgliedsparkassen.
Die Beteiligung an der Kapitalerhöhung zur Förderung des Sparkassenwesens
widersprach auch nicht etwa den Wertungen des Gesetzgebers bei der Neuregelung
des öffentlich-rechtlichen Bankensektors. Das wird durch das dem Beklagten durch Art.
3 § 59 Abs. 5 Neuregelungsgesetz eingeräumte Recht, aus dem Kreis der Gewährträger
der Landesbank Nordrhein-Westfalen auszuscheiden und stattdessen eine Beteiligung
an der WestLB AG zu erhalten, deutlich. Der Gesetzgeber hat den nordrhein-
westfälischen Sparkassen- und Giroverbänden dieses Recht in Kenntnis ihrer
gesetzlichen Aufgabenstellung und ohne diese abzuändern eingeräumt und damit zum
Ausdruck gebracht, dass der Erwerb einer Beteiligung an der WestLB AG der
Wahrnehmung der den nordrhein-westfälischen Sparkassen- und Giroverbänden
zugewiesenen Aufgaben dient. Soweit in der Gesetzesbegründung ausgeführt wird,
eine Direktbeteiligung der Sparkassen- und Giroverbände könne „künftig grundsätzlich
sinnvoll" sein, wird hierdurch die Einschätzung, die Beteiligung diene der
Wahrnehmung der zugewiesenen Aufgaben, nicht infrage gestellt. Hiermit wird lediglich
auf das Ermessen der Sparkassen- und Giroverbände hingewiesen, das eingeräumte
Recht wahrzunehmen oder nicht. Wenn aber der Erwerb einer Beteiligung an der
WestLB AG zu den Aufgaben der nordrhein-westfälischen Sparkassen- und
Giroverbände gehört, kann für die Ausübung der mit der Beteiligung verbundenen
Rechte, insbesondere des Erwerbs weiterer Anteile im Rahmen einer Kapitalerhöhung,
nichts anderes gelten. Das Recht, im Rahmen einer Kapitalerhöhung weitere Aktien zu
beziehen, gehört zu den dem Beklagten als Aktionär nach den §§ 182ff. AktG
zustehenden Rechten. Einer zusätzlichen gesetzlichen Ermächtigung für den Erwerb
weiterer Anteile an der WestLB AG bedurfte es mit Blick auf die durch Art. 3 § 59 Abs. 5
Neuregelungsgesetz getroffene Grundentscheidung und die bereits vorhandene
Beschränkung in § 38 SpkG nicht. Dass die Beteiligung an der WestLB AG auf den
Umfang begrenzt bleiben sollte, der nach Ausübung des Optionsrechts bestand, lässt
sich dem Neuregelungsgesetz nicht entnehmen.
71
Die Entscheidung, die Kosten der Kapitalerhöhung durch die Aufnahme eines
Darlehens (Begebung von Schuldverschreibungen) aufzubringen, gehört zu dem
Gestaltungsspielraum des Beklagten. Dass der Beklagte von diesem Ge-
staltungsspielraum insoweit willkürlich Gebrauch gemacht hätte, ist nicht ersichtlich.
72
Mit der Bildung des Reservefonds verfolgte der Beklagte wie bereits mit der
Durchführung der Kapitalerhöhung das Ziel, der WestLB AG zu einem Rating im „A"-
Bereich durch die Agentur T. & Q. zu verhelfen. Zum Zeitpunkt der diesbezüglichen
Beschlussfassung war der Beklagte der Ansicht, eine schlechtere Bewertung der
WestLB AG hätte neben den bereits aufgezeigten Konsequenzen zur Folge, dass die
bereits getätigten Investitionen des Beklagten deutlich geringere Erträge erwirtschaftet
hätten. Darüber hinaus erwartete der Beklagte, dass bei der nach dem Wegfall von
Anstaltslast und Gewährträgerhaftung zu erwartenden Bewertung der
Mitgliedssparkassen die Beteiligung des Beklagten an der WestLB AG berücksichtigt
werden würde. Eine schlechtere Bewertung der WestLB AG hätte nach Einschätzung
des Beklagten daher auch höhere Refinanzierungskosten für die Mitgliedssparkassen
zur Folge gehabt. Demgegenüber wäre das Rating der Mitgliedssparkassen mit der
Bildung des Reservefonds aufgrund der damit verbundenen zusätzlichen Absicherung
unabhängig von dem positiven Effekt auf das Rating der WestLB AG ebenfalls positiv
beeinflusst worden. Auch diese Einschätzung ist ohne weiteres nachvollziehbar und
daher rechtlich nicht zu beanstanden.
73
Die Bildung des Reservefonds war angesichts dieses plausiblen Szenarios ebenfalls
nicht offensichtlich ungeeignet, die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die
Mitgliedssparkassen zu verbessern und damit das Sparkassenwesen zu fördern. Sie
war auf die Sicherung von Erträgen der WestLB AG zugunsten des Beklagten und die
Vermeidung höherer Refinanzierungskosten der Mitgliedssparkassen gerichtet.
74
Ein geringerer Ertrag des Beklagten hätte zu einer höheren ordentlichen Umlage der
Mitgliedssparkassen auf der Grundlage von § 23 Abs. 1 der Satzung geführt. Dieser
Umstand und höhere Refinanzierungskosten hätten sich negativ auf die Ertragsstruktur
und damit die Wettbewerbsfähigkeit der Mitgliedssparkassen unabhängig davon
ausgewirkt, ob deren finanzielle Auswirkungen geringer gewesen wären als die Kosten
des Reservefonds. Ob es mit Blick auf eine möglicherweise geringere Zahlungslast der
Mitgliedssparkassen wirtschaftlich sinnvoller gewesen wäre, das Risiko eines
geringeren Ertrags des Beklagten und höherer Refinanzierungskosten der
Mitgliedssparkassen einzugehen, ist durch das erkennende Gericht nicht zu überprüfen.
Diese Entscheidung ist Teil des Gestaltungsspielraums des Beklagten. Dass dieser
willkürlich ausgeübt worden wäre, ist nicht ersichtlich.
75
Der Reservefonds dient darüber hinaus auch deshalb den Interessen der
Verbandsmitglieder, weil auch bei finanziellen Schwierigkeiten von
Mitgliedssparkassen auf ihn zurückgegriffen werden kann.
76
Die Klägerin kann den angefochtenen Maßnahmen schließlich nicht entgegenhalten,
diese griffen angesichts der finanziellen Dimensionen in die Kompetenzen ihrer
Entscheidungsorgane und in ihre Eigenständigkeit als Wirtschaftsunternehmen der
Stadt S. unangemessen ein. Über den aufgezeigten Rahmen hinaus gibt es für das
Tätigwerden des Beklagten keine auf ein Finanzvolumen abstellende gesetzliche
Grenze. Im übrigen kann dahin stehen, ob eine unverhältnismäßige wirtschaftliche
Belastung einer einzelnen Mitgliedssparkasse durch von der Verbandsversammlung
beschlossene Maßnahmen die Rechtswidrigkeit dieser Aufgabenwahrnehmung zur
Folge haben kann, wenn die Belastung im Zeitpunkt der Beschlussfassung bereits
absehbar war und sie zur Folge hat, dass die Mitgliedssparkasse in der Wahrnehmung
der ihr nach § 3 SpkG zugewiesenen Aufgaben wesentlich eingeschränkt wird. Denn
derartige Beeinträchtigungen der Klägerin sind weder substantiiert geltend gemacht
noch anderweitig erkennbar.
77
Der Klägerin, die nach den Angaben ihres Vorstandsvorsitzenden in der mündlichen
Verhandlung wirtschaftlich gesund ist, ist nach den von ihr und dem Beklagten für die
Jahre 2004 bis 2007 zur Verfügung gestellten Zahlen bislang trotz der aus diesen
Maßnahmen resultierenden Zahlungsverpflichtungen ein substanzieller finanzieller
Spielraum zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung
78
- vgl. zu den Auswirkungen der Kreisumlage: Nds. OVG, Urteil vom 27. Januar 1999 - 10
L 6960/95 -, DVBl. 1999, 842 = NdsVBl. 1999, 163 -
79
verblieben. Auch in Anbetracht der gewählten Umlagemaßstäbe, die die individuelle
Situation der jeweiligen Mitgliedssparkasse berücksichtigen, ist nicht absehbar, dass
sich diese Situation ändern könnte. Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, dass die
Klägerin durch die angefochtenen Maßnahmen in der Vergangenheit in ihren
wirtschaftlichen Betätigungsmöglichkeiten wesentlich eingeschränkt wurde oder dies in
80
der Zukunft sein wird. Konkrete Gefährdungen ihrer Aufgabe, der geld- und
kreditwirtschaftlichen Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft insbesondere
ihres Geschäftsgebietes zu dienen, hat die Klägerin auch nicht geltend gemacht.
Vor diesem Hintergrund steht der Klägerin kein Anspruch auf Erstattung der für die
angefochtenen Maßnahmen bereits erbrachten Zahlungen zu. Diese sind mit Blick auf
die vorstehenden Ausführungen und auf die zwischenzeitlich bestandskräftig
gewordenen Umlagebescheide, denen der Einwand rechtswidriger
Aufgabenwahrnehmung ohnehin nicht hätte entgegen gehalten werden können, mit
Rechtsgrund erfolgt.
81
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO, § 709
Sätze 1 und 2 ZPO.
82
Das Gericht lässt die Berufung gegen das Urteil gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu,
weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
hat. Die Frage, welche Rechte den Sparkassen gegenüber den Sparkassen- und
Giroverbänden zustehen, und die Auslegung der Vorschrift des § 38, 1. Fall SpkG
haben im Hinblick auf künftige gleichgelagerte Streitigkeiten über den hier zu
entscheidenden Sachverhalt hinaus allgemeine Bedeutung für die in Nordrhein-
Westfalen durch die Regelung betroffenen Sparkassen und Sparkassen- und
Giroverbände. Die einschlägigen Rechtsfragen sind obergerichtlich noch nicht geklärt.
83
84