Urteil des VG Münster, Az. 7 K 111/05

VG Münster: zwischenlager, ermächtigung, zertifizierung, firma, abfallbeseitigung, schmieröl, trennung, vollstreckung, behandlung, behörde
Verwaltungsgericht Münster, 7 K 111/05
Datum:
09.03.2007
Gericht:
Verwaltungsgericht Münster
Spruchkörper:
7. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
7 K 111/05
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe
des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor
der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
T a t b e s t a n d :
1
Die Klägerin, eine technische Überwachungsorganisation (TÜO), reichte beim
Rechtsvorgänger der Beklagten, dem M. O. , im Dezember 2003 einen
Überwachungsvertrag gemäß § 52 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes
(KrW-/AbfG) sowie gemäß § 12 ff. der Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) mit
der Bitte um Zustimmung ein. Der Überwachungsvertrag betraf eine Niederlassung der
Firma S. (inzwischen umfirmiert in Firma S1. J. T. GmbH) in Andernach mit folgenden
Anlagen: „Chemisch-physikalische Behandlungsanlage, Zwischenlager, Labor,
Logistik." Als anzuerkennende Tätigkeiten wurden aufgeführt: „Einsammeln, befördern,
lagern, behandeln, verwerten, beseitigen."
2
In der Anlage zur chemisch-physikalischen Behandlung (CP-Anlage) werden im
wesentlichen flüssig angelieferte Abfallarten in Einzelfraktionen zerlegt (Ölphase,
Schlammphase und Wasserphase) und einer weiteren Entsorgung zugeführt. Die
Ölphase wird der Altölaufbereitung zugeführt und als Getriebe- bzw. Schmieröl weiter
vertrieben; die Wasserphase wird aufbereitet und zusammen mit kommunalen
Abwässern in die Kläranlage weitergeleitet; die Schlammphase wird unter hohem Druck
bis zur Stichfestigkeit entwässert und dann auf Deponien abgelagert. Mengenmäßig
verhalten sich die einzelnen Phasen zueinander wie folgt: Wasserphase 79,4 %,
Schlammphase 19,4 %, Ölphase 1,5 %.
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Im (Sonderabfall-)Zwischenlager werden flüssige Abfälle gelagert. Wenn sich eine
hinreichende Menge angesammelt hat, werden die Abfälle zu dafür zugelassenen
Entsorgungsanlagen gebracht.
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Mit Bescheid vom 6. Oktober 2004 erteilte der Rechtsvorgänger der Beklagten der
Klägerin die Zustimmung zum Überwachungsvertrag mit der Maßgabe, dass sich die
Zertifizierung ausschließlich auf die Tätigkeiten „einsammeln, befördern, lagern und
behandeln" bezieht. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass sich aus den
Stellungnahmen der zuständigen Vorortbehörde (M2. S2. - Q. ) Bedenken hinsichtlich
der Zertifizierung für die abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten „verwerten" und „beseitigen"
ergeben hätten.
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Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies der Rechtsvorgänger der Beklagten mit
Widerspruchsbescheid vom 11. Januar 2005 als unbegründet zurück.
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Mit der hiergegen erhobenen Klage wird vorgetragen:
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Die Beklagte sei nicht berechtigt, materiell zu prüfen, ob die in der Anlage
durchgeführten Tätigkeiten auch das Verwerten und Beseitigen von Abfall beinhalten.
Dies ergebe sich aus § 15 Abs. 1 EfbV, wonach die Beklagte ausschließlich berechtigt
sei, den Inhalt des Überwachungsvertrages sowie die Zuverlässigkeit, Unabhängigkeit
und Fachkunde der technischen Überwachungsorganisation zu überprüfen.
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Unabhängig davon seien die in der Anlage vorgenommenen Tätigkeiten als Verwerten
bzw. Beseitigen einzuordnen. Die Begriffe Abfallverwertung und Abfallbeseitigung in
der EfbV seien mit den Begriffen im KrW-/AbfG deckungsgleich. Aus §§ 4 Abs. 5, 10
Abs. 2 KrW-/AbfG ergebe sich, dass die in mehraktigen Entsorgungsverfahren
durchzuführenden Teilschritte entweder als Verwertung oder als Beseitigung
einzuordnen seien.
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Die Klägerin beantragt,
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die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des M1. O. vom 6. Oktober
2004 und des Widerspruchsbescheides vom 11. Januar 2005 zu verpflichten, die
Zustimmung zum Überwachungsvertrag zwischen der Firma S1. J. T. GmbH und der F.
GmbH auch im Hinblick auf die zu zertifizierenden Tätigkeiten „verwerten und
beseitigen" zu erteilen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie trägt vor: Die Zustimmungsbehörde sei in der Überprüfung der
Zustimmungsvoraussetzungen nicht auf die Überprüfung des Vertragstextes beschränkt.
Ansonsten hätte es der Regelungen in § 15 Abs. 4 Nr. 3, § 15 Abs. 3 und § 15 Abs. 1
Satz 2 EfbV nicht bedurft. Des Weiteren ergebe sich die Prüfungsbefugnis aus § 15 Abs.
3 EfbV.
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Das im KrW-/AbfG angelegte System der Entsorgungshandlungen (§§ 4 Abs. 5, 10 Abs.
2) könne nicht unbesehen auf die Tätigkeitsbeschreibungen in § 2 Abs. 1 Nr. 1 EfbV
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übertragen werden. Wortlaut und Systematik der EfbV sprächen dafür, die Tätigkeiten
des Verwertens und Beseitigens enger auszulegen.
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
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Die Klage ist unbegründet.
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Die Bescheide des M1. O. vom 6. Oktober 2004 und 11. Januar 2005 sind nicht
rechtswidrig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO).
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Anspruchsgrundlage für die begehrte Zustimmung zum Überwachungsvertrag ist § 52
Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG. Nach dieser Vorschrift bedürfen Überwachungsverträge der
Zustimmung der für die Abfallwirtschaft zuständigen obersten Landesbehörde oder der
von ihr bestimmten Behörde.
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Diese Bestimmung verfolgt in erster Linie den Zweck, dem jeweiligen
Entsorgungsunternehmen den Status eines Entsorgungsfachbetriebes zu verschaffen;
Anspruchsinhaber ist daher auch in erster Linie zunächst nur das jeweilige
Entsorgungsunternehmen. Jedoch kann aus dem Umstand, dass die TÜO in § 52 Abs. 1
Satz 1 KrW-/AbfG aufgeführt ist sowie aus der Regelung in § 15 Abs. 3 Satz 2 EfbV
geschlossen werden, dass auch die Überwachungsorganisationen in
Rechtsbeziehungen zur Behörde stehen, so dass auch ihnen ein Anspruch gemäß § 52
Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG zugesprochen werden kann.
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Vgl. hierzu die Literaturmeinungen, die dieses Rangverhältnis genau umgekehrt sehen,
allerdings ohne weitere Begründung: Jarass, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz,
Stand: September 2006, § 52 KrW-/AbfG Rdnr. 135, 155; Kaminski/Konzak, Das
untergesetzliche Regelwerk zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 1997, Seite
533; Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Band 3, Stand: Februar
2005, § 15 EfbV Rdnr. 10.
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Bei der Prüfung, ob die Zustimmungsvoraussetzungen vorliegen, kann nicht auf die
hierzu erlassene Vorschrift des § 15 Abs. 1 EfbV abgestellt werden, da diese
Verordnungsbestimmung mangels ausreichender gesetzlicher Ermächtigung nichtig ist.
Die Verordnungsermächtigung des § 52 Abs. 2 KrW-/AbfG bezieht sich lediglich darauf,
dass ein besonderes Anerkennungsverfahren für Entsorgungsfachbetriebe geregelt
werden kann. Aufgrund des eindeutigen Wortlautes in § 52 Abs. 1 kann die gesetzliche
Einführung der Zustimmung zum Überwachungsvertrag nicht mit der Ermächtigung zur
Regelung des besonderen Anerkennungsverfahrens gleichgesetzt werden.
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Vgl. Kaminski/Konzak, Seite 531, 532; Fluck § 15 EfbV Rdnr. 11.
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Auf den Umstand, dass für die Zustimmung und das Zustimmungsverfahren eine
Regelung der Voraussetzungen durch Rechtsverordnung in § 52 Abs. 2 KrW-/AbfG nicht
vorgesehen ist, hat bereits die Bundesregierung zutreffend im entsprechenden
Verfahren zur Verabschiedung der Verordnung hingewiesen.
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Vgl. Bundesratsdrucksache 353/96, Seite 53.
25
Dennoch hat der Bundesrat dafür Sorge getragen, dass entsprechende materielle
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Bestimmungen zum Zustimmungsverfahren in die EfbV aufgenommen wurden, um
sicherzustellen, dass bundesweit einheitliche Regelungen vollzogen werden.
Vgl. Bundesratsdrucksache 353/96, Seite 7.
27
Seiner Begründung, die Ermächtigung hierzu folge aus § 52 Abs. 2 Satz 3 KrW- /AbfG,
da die Zustimmung zum dort geregelten Verfahren der Anerkennung gehöre, kann nicht
gefolgt werden. Denn der Gesetzgeber hat in § 52 KrW-/AbfG eindeutig eine Trennung
zwischen Zustimmungsverfahren in Abs. 1 und besonderem Anerkennungsverfahren für
Entsorgungsfachbetriebe in Abs. 2 vorgenommen und ausschließlich für das Letztere
eine Verordnungsermächtigung erteilt.
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In der danach als alleinige Anspruchsgrundlage in Frage kommenden Bestimmung des
§ 52 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG finden sich keine ausdrücklichen materiellen
Anforderungen an die zu erteilende Zustimmung. Jedoch ist davon auszugehen, dass
mit der Einführung eines Zustimmungsverfahrens der Zustimmungsbehörde bestimmte
grundlegende Prüfungskompetenzen zugewiesen werden sollten; ansonsten wäre die
Einführung dieses besonderen, über die bloße Kenntnisnahme hinausgehenden
Verfahrens ohne Sinn gewesen. Insofern ergeben sich aus dem Zweck des
Zustimmungsverfahrens ungeschriebene Anforderungen.
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Es ist zunächst davon auszugehen, dass die Prüfung sich wenigstens daran orientiert,
ob der Überwachungsvertrag den formalen Anforderungen in § 12 ff. EfbV entspricht.
Darüber hinaus kann nach Auffassung des Gerichts die Zustimmungsbehörde aber
auch überprüfen, ob der Betrieb die im Überwachungsvertrag aufgeführten Tätigkeiten
(§ 2 Abs. 1 Nr. 1 EfbV), die die TÜO gem. § 13 Abs. 1 Nr. 1 EfbV zu zertifizieren hat,
tatsächlich durchführt. Die Zustimmungsbehörde steckt hierbei insoweit den rechtlichen
Rahmen ab. Die technische Überwachungsorganisation prüft demgegenüber, ob die
jeweiligen Tätigkeiten fachgerecht durchgeführt werden; sie nimmt rein technische
Prüfungen, aber keine rechtlichen Beurteilungen vor.
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Ausgehend hiervon ist die Zustimmung im Ergebnis zu Recht verweigert worden, da die
Tätigkeiten „verwerten" und „beseitigen" in der Anlage des Entsorgungsunternehmens
nicht durchgeführt werden.
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In § 2 Abs. 1 Nr. 1 EfbV ist geregelt, dass ein Betrieb Entsorgungsfachbetrieb werden
kann, wenn er Abfälle einsammelt, befördert, lagert, behandelt, verwertet oder beseitigt.
Diese Tätigkeiten stehen gleichberechtigt nebeneinander, ein bestimmtes
Rangverhältnis ist ebenso wenig erkennbar wie etwaige Oberbegriffe, die bestimmte
Tätigkeitsmerkmale beinhalten. Angesichts des eindeutigen Wortlauts ist der Vortrag der
Klägerin, unter Berücksichtigung des KrW-/AbfG seien die Tätigkeiten einsammeln,
befördern, lagern und verwalten immer nur Teilschritte der Beseitigung oder Verwertung,
nicht zutreffend. Ebenso wenig können die speziellen Regelungen in § 4 Abs. 5, 10 Abs.
2 KrW-/AbfG, wonach zur Abfallbeseitigung nicht nur der Beseitigungsvorgang als
solcher, sondern auch einige Vorstufen zur Abfallbeseitigung zählen, auf die
Regelungen der EfbV übertragen werden. Das ergibt sich aus Sinn und Zweck der
gesetzlichen Einführung von Entsorgungsfachbetrieben. Hierdurch sollte die
Abfallentsorgung auf eine solide fachliche Grundlage gestellt werden, darüber hinaus
dient dies auch dem Vertrauensschutz Dritter (Abfallerzeuger, Abfallbesitzer), die darauf
vertrauen können, dass bei Erfüllung und Aufrechterhaltung der Zertifizierungskriterien
in hohem Maße eine ordnungsgemäße Durchführung der Entsorgungstätigkeit
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gewährleistet ist.
Vgl. Kunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 2. Auflage 2003, §
52 Rdnr. 1, 3.
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Die genannten Vorschriften im KrW-/AbfG weisen diese spezielle Intention nicht auf und
können daher zur Begriffsauslegung auch nicht entsprechend herangezogen werden.
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Vielmehr sind die genannten sechs Tätigkeiten als eigenständig zu betrachten. Das
bedeutet im Übrigen in der Konsequenz, dass ein Betrieb seine Zertifizierung auch auf
einige Tätigkeiten (oder auch nur eine einzelne) beschränken kann, sofern er diese
tatsächlich erfüllt.
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Hier werden in der Anlage des Entsorgungsunternehmens offensichtlich keine
Verwertungs- oder Beseitigungsmaßnahmen durchgeführt. Bei der Prüfung ist zwischen
den Anlagenteilen Zwischenlager und Anlage zur chemisch-physikalischen
Behandlung (CP-Anlage) zu unterscheiden:
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Im (Sonderabfall-) Zwischenlager werden Abfälle lediglich gelagert und anschließend
weitertransportiert, sobald sich eine hinreichende Menge angesammelt hat. Die
tatsächliche Verwertung bzw. Beseitigung findet damit außerhalb der Anlage der
Klägerin statt. Wie die Klägerin insoweit selbst einräumt, erfüllt das Zwischenlager in
erster Linie eine logistische Funktion.
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Dasselbe gilt im Ergebnis für die CP-Anlage. Nach der Anlieferung der flüssigen
Abfallstoffe und der Trennung in Wasser-, Schlamm- und Ölphasen wird lediglich die
Ölphase der Altölaufbereitung zugeführt und als Getriebe- bzw. Schmieröl
weitervertrieben; lediglich insoweit könnte von einer Verwertung gesprochen werden.
Jedoch ist ein Anteil der Ölphase von nur 1,5 % zu gering, um von einer Verwertung der
gesamten angelieferten Stoffe ausgehen zu können.
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Es ist bereits aufgrund dieses Umstandes die Zustimmung zu Recht verweigert worden.
Die Kammer ist nicht gehalten, zusätzlich zu prüfen, ob noch weitere materielle
Überprüfungskriterien der Zustimmungsbehörde im Rahmen des § 52 Abs. 1 Satz 2
KrW-/AbfG aufgestellt werden dürfen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Die Zulassung der Berufung folgt aus § 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.
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