Urteil des VG Münster vom 29.11.1989
VG Münster (verhältnis zu, kläger, stadt, höhe, aufwand, kag, gebühr, satzung, zimmermann, verwaltungsgericht)
Verwaltungsgericht Münster, 6 K 973/88
Datum:
29.11.1989
Gericht:
Verwaltungsgericht Münster
Spruchkörper:
6. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
6 K 973/88
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
T a t b e s t a n d: Der Kläger erwarb für die Beisetzung seiner im Januar 1987
verstorbenen Ehefrau das Nutzungsrecht an einer Stelle eines Wahlgrabes auf dem
Friedhof B. Mit Heranziehungsbescheid vom 4. Februar 1987 setzte der Beklagte - u.a.-
für diese Grabstätte eine Gebühr in Höhe von 2.130,-- DM fest. Für das vom Kläger
etwas später erworbene Nutzungsrecht an der zweiten GrabsteIle des Doppelgrabes
setzte der Beklagte mit Heranziehungsbescheid vom 24. Februar 1987 wiederum eine
Grabnutzungsgebühr in gleicher Höhe fest. Gegen die Festsetzung der
Grabnutzungsgebühren in beiden Bescheiden hat der Kläger nach erfolglosem
Vorverfahren Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus, dass die
Gebührenkalkulation nicht ordnungsgemäß erfolgt sei. Unstimmigkeiten bestünden
beispielsweise hinsichtlich der eingestellten Personalkosten. Bei der Abschreibung
gehe der Beklagte vermutlich vom zeitlichen Wiederbeschaffungswert aus, obgleich die
Stadt diese Flächen nicht jeweils erneut erwerben müsse. Zudem sei nicht
nachvollziehbar, wie die Nutzungsdauer angenommen worden sei, zumal die
Nutzungsrechte auf 30 Jahre reduziert worden seien. Diese Frage habe gleichzeitig
Auswirkungen auf die Verzinsungen. Der Zinssatz für Eigenkapital sei vermutlich
niedriger als der für Fremdkapital. Weiter sei nicht nachvollziehbar, wie die Aufschläge
die auf Personal- und Sachkosten und der Grünflächenanteil ermittelt worden seien. Vor
allem aber seien die Kosten für ein Wahlgrab im Verhältnis zu denen für ein Reihengrab
zu hoch. Soweit der Beklagte insoweit den größeren Verwaltungsaufwand, den höheren
Wasserverbrauch, den erhöhten Flächenbedarf und die - 3 - unterschiedliche
Ausstattung - unter anderem - geschätzt habe, habe er die Grenzen zulässiger
Schätzung überschritten. Dabei sei zu berücksichtigen, dass es sich bei dem heutigen
"Wahlgrab" um nichts anderes handele als um die Halbierung des früheren
"Doppelgrabes". Auf dem Friedhof B. würden die Gräber der Reihe nach angelegt.
Dabei zeige sich, dass der Unterschied zwischen Wahlgrab und Reihengrab
hinsichtlich des Flächen- und sonstigen Bedarfes nicht gravierend sei. Gleichwohl
müsse heute für ein Wahlgrab mit zwei Stellen das Doppelte der Gebühr bezahlt
werden, die noch im Jahre 1985 für ein Doppelgrab zu entrichten gewesen sei. Die
Flächenzuordnung für die einzelnen Grabformen sei willkürlich und diene der
Subvention der Reihengräber. Es sei nicht nachweisbar, dass der Flächenbedarf bei
einem Wahlgrab, das zudem noch in den häufigsten Fällen gleich als Doppelgrab
1
vergeben werde, mehr als doppelt so groß wie bei einem Reihengrab sei. Schließlich
sei die Bewertung der Flächen fragwürdig. Der Kläger beantragt, die Bescheide des
Beklagten vom 4. und 24. Februar 1987 sowie den Widerspruchsbescheid des
Beklagten vom 23. Juni 1988 insoweit aufzuheben, als darin Grabnutzungsgebühren in
Höhe von jeweils 2.130,-- DM festgesetzt worden sind. Der Beklagte beantragt, die
Klage abzuweisen. Er hält die Gebührenkalkulation für rechtmäßig und tritt den
Ausführungen des Klägers unter Erläuterung der Einnahmen- und Ausgabenpositionen
sowie der Berechnungsfaktoren im einzelnen entgegen. Wegen der weiteren
Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (Beiakten Hefte 1 und 2) sowie des
im Termin zusätzlich vorgelegten Verwaltungsvorganges Bezug genommen. - 4- E n t s
c h e i d u n g s g r ü n d e: Die zulässige Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) ist unbegründet. Die Heranziehungsbescheide
des Beklagten vom 4. und vom 24. Februar 1987 - soweit sie angefochten sind - und der
hierauf bezogene Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 23. Juni 1988 sind
rechtmäßig und verletzen deshalb den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO). Die Bescheide des Beklagten finden ihre Rechtsgrundlage in den §§ 4
und 6 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NW) in
Verbindung mit den Bestimmungen der Satzung für die Benutzung der Friedhöfe der
Stadt N. (Friedhofssatzung - BFS -) vom 17. Dezember 1986 (Amtsblatt der Stadt N. -
ABI. -, S. 214) und der Gebührensatzung für die Friedhofseinrichtungen der Stadt N.
(FGS) vom 17. Dezember 1975 (ABI., S. 241) sowie dem zugehörigen Gebührentarif in
der Fassung vom 18. Dezember 1986 (ABI., S. 223). Gemäß § 36 der Friedhofssatzung
erhebt der Beklagte für die Benutzung der Friedhofseinrichtungen der Stadt N. und für
die Inanspruchnahme damit zusammenhängender Leistungen der Friedhofsverwaltung
Gebühren nach Maßgabe der jeweils geltenden Gebührensatzung. Dabei werden nach
laufender Nummer 2 des Gebührentarifs vom 18. Dezember 1986 für ein Wahlgrab je
GrabsteIle 2.130,-- DM an Gebühren erhoben. Anhaltspunkte dafür, die Satzung und
insbesondere den Gebührentarif in der in Rede stehenden Fassung hinsichtlich ihres
formellen Zustandekommens in Frage zu stellen, bestehen nicht. Dem Rat der Stadt N.
hat bei Beschlussfassung über die Satzung und den zugehörigen Gebührentarif eine
Gebührenkalkulation ("Gebührenbedarfsberechnung") vorgelegen. Sie ist von ihm -
soweit dies überhaupt für erforderlich gehalten wird (vgl. OVG NW, Urteil vom 12. April
1989 - 9 A 254/87 -) - billigend zur Kenntnis genommen worden. - 5 - Auch in materieller
Hinsicht ist die Gebührensatzung in der hier maßgeblichen Fassung, soweit der
vorliegende Rechtsstreit eine Überprüfung gebietet, beanstandungsfrei. Hinsichtlich des
vom Beklagten in die Gebührenbedarfsermittlung eingestellten Kostenvolumens ist nicht
ersichtlich, dass Positionen, die aus rechtlichen Gründen nicht hätten eingestellt werden
dürfen, eingeflossen sind. Was die vom Kläger angeführten Personalkosten für den
Arbeiter G. betrifft, sind die vom Kläger gerügten "Unstimmigkeiten" vom Beklagten
nachvollziehbar und glaubhaft geklärt worden. Der Beklagten hat hierzu erläutert, dass
die Kostenaufstellung insoweit bereits vor Erlass der Satzungen bereinigt worden sind.
Dies wird bestätigt durch ein in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten befindliches
verwaltungsinternes Schreiben vom 30. Juli 1986, in welchem ausgeführt wird, dass
sich die Kostenseite der Gebührenbedarfsberechnung durch die Verlagerung der
Personalkosten des Herrn G. zu einem anderen Unterabschnitt entsprechend verringert
habe. Hinsichtlich der Berechnung der kalkulatorischen Abschreibungen der
Anlagenteile durfte der Beklagte nach inzwischen gefestigter Rechtsprechung vom
sogen. Wiederbeschaffungszeitwert ausgehen. Dies ergibt sich aus den in § 6 Abs.2
Sätze 1 und 2 KAG NW getroffenen - an betriebswirtschaftliche Grundsätze der
Kostenermittlung anknüpfenden - Regelungen. Vgl. OVG NW, Urteile vom 21. Juni 1979
- 2 A 1628/77 -, vom 26. Februar 1982 - 2 A 1667/79 - und vom 22. Januar 1988 - 15 A
2874/84 -; VG N., Urteil vom 13. September 1989 - 6 K 433/87 -. Diese
Rechtsauffassung, die den Gemeinden hinsichtlich der Art der Abschreibung (nach
Anschaffungs- und Herstellungswert oder nach Wiederbeschaffung(Zeit-)wert) einen
gerichtlich nicht überprüfbaren Entscheidungsspielraum einräumt, entspricht auch der
herrschenden, abgabenrechtlichen Literaturmeinung vgl. etwa: Driehaus, Kommentar
zum KAG, § 6 Rdnrn. 153 f. (181); Bauernfeind/Zimmermann, KAG NW, 2.Aufl., § 6
Rdnr. 22 - 6 - und ist vom Bundesverwaltungsgericht (vgl. Beschluss vom 25. März 1985
- VIII B 11.54 -, KStZ 1985, s. 129) mit ausführlicher Begründung ebenfalls gebilligt
worden. Von der kalkulatorischen Abschreibung ausgenommen sind die Bodenflächen,
weil insoweit, was auch der Beklagte berücksichtigt hat, keine Wertminderung durch
Alter und Abnutzung eintritt. Die hierauf bezogene Rüge des Klägers greift schon
deshalb nicht durch. Soweit in die Gebührenkalkulation die - vom Kläger ebenfalls
gerügten - kalkulatorischen Zinsen auf der Grundlage - hier - des Restwertes des
betriebsnotwendigen Anlagevermögens eingeflossen sind, entspricht auch dies der
gesetzlichen Regelung des § 6 Abs. 2 Satz 2 KAG NW. Gegen den angesetzten
Zinssatz von 6 % ist nichts zu erinnern; rechnerische Fehler sind nicht ersichtlich.
Soweit der Kläger schließlich einen Ansatz von 413.650,-- DM für die Erstattung von
Ausgaben des Verwaltungshaushaltes angegriffen hat, muss dem ein Missverständnis
zugrunde gelegen haben. Denn die von ihm genannte Summe findet sich nicht unter
den Ausgaben des Betriebsabrechnungsbogens für das Jahr 1985, sondern unter den
Einnahmen. Bei der Erstattung von Ausgaben des Verwaltungshaushaltes handelt es
sich um eine verwaltungsinterne Verrechnung, bei der jeweils - rechnerisch -
berücksichtigt wird, in welchem Umfang andere Ämter für die betreffende Leistung tätig
werden. Eine solche Berücksichtigung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Vgl. hierzu
auch Bauernfeind/Zimmermann, a.a.O., § 6 Rdnr. 21; Dahmen-Driehaus und andere,
Kommentar zum KAG NW, § 6 Rdnr. 27. Eine entsprechende Position ist auch auf der
Ausgabenseite bei der Berechnung für das Jahr 1985 in Höhe von 66.080,-- DM
enthalten. Bei der vom Kläger aufgeführten, als Einnahme eingestellten Summe handelt
es sich demgegenüber um eine - rechnerisch ermittelte - Position, die dadurch zu
erklären ist, dass das zuständige Amt, nämlich das Gartenbauamt, seinerseits wiederum
für andere Verwaltungseinheiten tätig wird und dies rechnerisch ebenfalls berücksichtigt
werden muss. Die Höhe der einzelnen eingestellten Positionen ist aus dem
Haushaltsplan für die Stadt N. übernommen worden. Dabei sind ausweis- - 7 - lich des
im Termin zur mündlichen Verhandlung vorgelegten Haushaltsplanes keine
Übertragungsfehler unterlaufen. Auch im Übrigen sind die auf der Ausgabenseite der
Gebührenkalkulation angesetzten Berechnungsposten nicht zu beanstanden. Sie
lassen eine Einbeziehung von aus Rechtsgründen nicht ansatzfähigen Kosten nicht
erkennen. Der Kläger hat auch weiter nichts von Substanz vorgetragen, was die
Angemessenheit der einzelnen Berechnungsposten zweifelhaft erscheinen lassen
könnte. Gegen die Bewertung der Flächen ist nichts zu erinnern. Land- bzw.
forstwirtschaftliche Flächen werden im Wert - neben Heideland - mit am niedrigsten
eingestuft; darunter liegt allenfalls noch Brach- oder Ödland. Es ist allerdings kein Grund
ersichtlich, warum der Beklagte die Friedhofsgrundflächen als derartig wertlos einstufen
sollte. Nicht zu beanstanden ist, dass und in welcher Weise der Beklagte die -
voraussichtlich entstehenden - Kosten für das Jahr 1987, die der
Gebührenbedarfsermittlung zugrunde liegen, auf der Grundlage der tatsächlich
entstandenen Kosten aus dem Jahre 1985 geschätzt (hochgerechnet) hat. Eine solche
Schätzung ist grundsätzlich schon deshalb erforderlich, weil die Satzung Geltung für die
Zukunft haben soll und die zukünftig entstehenden Kosten vorab nicht genau festgestellt
werden können. Vgl. hierzu auch Bauernfeind/Zimmermann, a.a.O., § 6 Rdnr.11. Die
Steigerungsrate von etwa - errechnet - 5,6 % pro Jahr ist als Prognoseentscheidung
jedenfalls nicht zu hoch. Schließlich ist auch gegen die Höhe des für den sogenannten
Grünflächenanteil vorgenommenen Kostenabzuges nichts zu erinnern. Mit dieser
kostenmäßigen Berücksichtigung eines Grünflächenanteils trägt der Beklagte dem
Umstand Rechnung, dass Friedhöfe generell nicht nur von den Hinterbliebenen als - 8 -
den eigentlichen Friedhofsbenutzern aufgesucht werden, sondern auch von anderen
Besuchern (Spaziergängern), so dass die Friedhöfe auch wie Grünanlagen genutzt
werden und ihnen damit ein Erholungswert für die Allgemeinheit beizumessen ist.
Konkrete Anknüpfungspunkte dafür, wie hoch dieser Wert für die Allgemeinheit zu
veranschlagen ist, liegen naturgemäß nicht vor, so dass dieser Anteil geschätzt werden
muss. Die Kammer geht davon aus, dass dem Erholungswert der Friedhöfe im Gebiet
der Stadt N. im Schnitt mit einem Anteil von mindestens 10 % ausreichend Genüge
getan ist. Dabei ist insbesondere die Tatsache zu berücksichtigen, dass gerade dem
städtischen Hauptfriedhof mit dem größten Einzugsgebiet, nämlich dem Waldfriedhof M.,
trotz seiner parkähnlichen Gestaltung ein vergleichsweise geringer Erholungswert für
die Allgemeinheit zukommt, weil er sich so sehr weit außerhalb des Stadtgebietes
befindet, dass er von eventuellen Spaziergängern fußläufig gar nicht und mit
öffentlichen Verkehrsmitteln nur mit einer langen Anfahrt zu erreichen ist. Deshalb ist er
als Grünanlage für das Stadtgebiet nicht von Bedeutung. Die Berücksichtigung von 19
% der zuvor um die kalkulatorischen Kosten bereinigten Kosten, wie sie der Beklagte
eingestellt hat, bedeutet im Ergebnis einen Abzug in Höhe von 12,5 % der
Gesamtkosten. Dieser Anteil ist jedenfalls nicht zu niedrig. Weist das zugrunde gelegte
Kostenvolumen somit keine Fehler auf, so gibt auch die Zuordnung der Kosten zu den
einzelnen Grabarten und damit die Höhe der für diese Grabarten jeweils vorgesehenen
Gebühren keinen Anlass zu Beanstandungen. Die Rüge des Klägers, die Kosten für ein
Wahlgrab seien im Verhältnis zu denen für ein Reihengrab zu hoch, dringt nicht durch.
Die Gebührenverteilung verstößt nicht gegen das Äquivalenzprinzip oder den
Gleichheitsgrundsatz. Zwar ist die Gebühr für ein Wahlgrab 2,7 mal so hoch wie die für
ein Reihengrab. Dies ist aber nicht rechtswidrig, weil zum einen der für ein Wahlgrab zu
leistende Aufwand den für ein Reihengrab ganz erheblich übersteigt und zum anderen
auch ein Wahlgrab im Verhältnis zu einem Reihengrab dem Nutzungsberechtigten ganz
erhebliche Vorteile bietet. Höherer Aufwand und größerer Nutzen rechtfertigen die
Gebührendifferenz. - 9 - Dabei hat der Beklagte in die Gebührenverteilung zunächst zu
Recht den größeren Flächenbedarf für Wahlgräber eingestellt. Der unmittelbare
Flächenbedarf für ein Reihengrab (eine GrabsteIle) beträgt auf den Friedhöfen der Stadt
N. ohne Berücksichtigung der Zwischenabstände (Wegeflächen) gemäß § 14 Abs. 2 Lit.
a) FGS (0,90 m x 2,10 m =) 1,89 qm, unter Berücksichtigung der Zwischenabstände von
umlaufend 0,25 m je GrabsteIle (1,15 m x 2,35 m =) 2,70 qm. Demgegenüber liegt der
unmittelbare Flächenbedarf für ein Wahlgrab ohne Berücksichtigung der zugehörigen
Wegeflächen ca. 25 % darüber; er beträgt gemäß § 15 Abs. 4 FGS (1,20 m x 2,00 m =)
2,40 qm; unter Berücksichtigung der zwischenliegenden Wegeflächen ist er sogar fast
doppelt so hoch, nämlich (zwischen 3,33 qm und 5,70 qm, also) im Durchschnitt knapp 5
qm. Der höhere Aufwand für die WahlgrabsteIlen erschöpft sich indes nicht in dem
höheren Flächenbedarf. Weitere Faktoren, die insoweit ins Gewicht fallen, sind
zunächst eine bessere wegemäßige Erschließung der Grabfelder, in welchen sich die
Wahlgräber befinden, und ihre bessere Ausstattung mit Abfallbehältern und
Wasserzapfstellen, vor allem aber die aufwendigere Begrünung des unmittelbaren
Umfeldes dieser Grabfelder. Diese Faktoren führen insgesamt gesehen nicht nur zu
einer weiteren Steigerung des (Gesamt-) Flächenbedarfs für die Wahlgräber, sondern
bringen darüber hinaus auch, bedingt durch den erforderlichen Arbeitsaufwand, einen
höheren Personalbedarf mit sich, weil diese Grünflächen nicht von den
Nutzungsberechtigten, sondern von den Friedhofsarbeitern gepflegt werden. Hinzu
kommt schließlich ein größerer Aufwand bei der Anlage und Verwaltung der
Wahlgräber, der daraus resultiert, dass die Wahlgräber in aller Regel nicht der Reihe
nach vergeben werden können. Auf Grund der (nur) bei ihnen bestehenden Möglichkeit
zur Verlängerung der Nutzungsrechte sowie zur Einflussnahme auf die Auswahl eines
Grabes im Feld werden die einzelnen Wahlgräber zu unterschiedlichen Zeiten
eingeebnet und wieder neu vergeben. Das führt dazu, dass keine einheitliche
Einebnung und Neubelegung eines Wahlgrabfeldes erfolgen kann. Es liegt auf der
Hand, dass dieser Umstand ebenfalls einen größeren Pflege- und Verwaltungsaufwand
zur Folge hat als bei den Reihengräbern. Die Berücksichtigung dieser Faktoren bei der
Gebührenbemessung ist nicht zu beanstanden. - 10 - Mit diesem erhöhten Aufwand
korrespondieren erhebliche Vorteile für die Nutzungsberechtigten der Wahlgräber. Sie
finden zunächst ein aufwendiger gestaltetes Umfeld und bequemere
Versorgungsmöglichkeiten vor. Hinzu kommen im Unterschied zu den Reihengräbern
die Möglichkeit, in gewissem Umfang auf die Lage des Wahlgrabes Einfluss zu nehmen
(vgl. § 15 Abs. 1 FGS, während das Reihengrab den Nutzungsberechtigten zugewiesen
sind, vgl. § 13 Abs. 5 FGS), die Gräber im Rahmen der Friedhofssatzung frei zu
gestalten und insbesondere, die Nutzungsrechte nach Ablauf der ersten Ruhefrist zu
verlängern. Diese größeren Vorteile für die Nutzungsberechtigten dürfen ebenfalls bei
der Gebührenbemessung berücksichtigt werden. Allerdings lassen sich die aufgeführten
Faktoren sowohl hinsichtlich des Aufwandes als auch hinsichtlich der Vorteile nicht
ziffernmäßig ermitteln. Bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Gebührensätze kann
deshalb nur darauf abgestellt werden, ob die Differenz angesichts der geschilderten
Faktoren in einem offensichtlichen Missverhältnis zu der jeweiligen Inanspruchnahme
steht und damit rechtswidrig ist (vgl. § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG NW). Das ist nach
Auffassung der Kammer aus den vorstehenden Gründen zu verneinen. Das gilt
insbesondere angesichts des Umstandes, dass es in den letzten Jahren auf den
Friedhöfen zu einem erheblichen Platzmangel gekommen ist, so dass vor allem dem
flächenmäßigen Aufwand ein ganz erhebliches Gewicht beizumessen ist. Auch die
Tatsache, dass die Gebühren für alle Friedhöfe gleich bemessen sind, führt nicht zu
ihrer Rechtswidrigkeit, weil die Friedhöfe der Stadt N. insgesamt als eine Anlage
anzusehen sind. Die Höhe der Gebühr für eine WahlgrabsteIle ist schließlich - entgegen
der Auffassung des Klägers - auch nicht deshalb rechtswidrig, weil damit etwa der
flächenmäßige und sonstige Aufwand für die Gemeinschaftsgrabstätten für anonyme
Beisetzungen mit abgedeckt würde. Hierzu hat der Beklagte - ohne dass Anlass zu
Zweifeln an der Richtigkeit dieser Aussage besteht - erläutert, dass es sich dabei nicht
im eigentlichen Sinne um Grabgelder handelt, sondern dass die anonymen
Beisetzungen an solchen Stellen erfolgen, die zur Bereitstellung von GrabsteIlen im
herkömmlichen Sinne nicht geeignet sind. Auch erfolge keinerlei Kenntlichmachung
dieser Stellen, die deshalb als Gräber nicht - 11 - erkennbar seien. Demgemäss gebe es
auch keine Nutzung an diesen Gräbern, weil nämlich die Hinterbliebenen die Stätten
der Beerdigung gar nicht erkennen könnten. Hinzu kommt, dass im Jahre 1987 nach
Angaben des Beklagten keine Beisetzung in einer solchen Gemeinschaftsgrabstätte
stattgefunden hat. Von einer Subventionierung der Gemeinschaftsgrabstätten durch die
von den Nutzungsberechtigten der WahlgrabsteIlen zu entrichteten Gebühren kann
deshalb nicht die Rede sein. Nach alledem ist die vom Beklagten vorgesehene Gebühr
für die Wahlgrabsteilen nicht zu beanstanden. Die Klage war deshalb mit der
Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige
Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO.
2