Urteil des VG Münster vom 07.03.2003

VG Münster: aufschiebende wirkung, tierschutzgesetz, vollziehung, öffentliches interesse, privates interesse, hauptsache, empfehlung, rechtsschutz, report, auflage

Verwaltungsgericht Münster, 1 L 177/03

Datum:

07.03.2003

Gericht:

Verwaltungsgericht Münster

Spruchkörper:

1. Kammer

Entscheidungsart:

Beschluss

Aktenzeichen:

1 L 177/03

Tenor:

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom

16. Dezember 2002 gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners

vom 18. November 2002 - 123 - wird wiederhergestellt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 2.000 EUR festgesetzt.

G r ü n d e

I. Der zulässige Antrag,

die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 16. Dezember

2002 gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 18. November 2002 - Az.:

123 - wiederherzustellen,

hat Erfolg. Die nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Abwägung zwischen dem öffentlichen

Interesse an einer s o f o r t i g e n Vollziehung der Ordnungsverfügung einerseits und

dem Interesse des Antragstellers andererseits, vorläufig von der Vollziehung der

Verfügung verschont zu bleiben, fällt zu Lasten des Antragsgegners aus.

Die durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Ziffer 4 VwGO

entfallende aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ist gemäß § 80 Abs. 5 VwGO

vom Verwaltungsgericht wiederherzustellen,

- wenn der angegriffene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist und demnach ein

öffentliches Interesse an einer sofortigen Vollziehung nicht bestehen kann oder

- wenn - bei noch offener Rechtslage - das Interesse des Betroffenen daran, von der

Vollziehung vorerst verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen

Vollziehung überwiegt; dabei kann ein berücksichtigungsfähiges Interesse des

Betroffenen regelmäßig dann ausgeschlossen werden, wenn die angegriffene

Maßnahme offensichtlich rechtmäßig ist.

Der Antrag hat Erfolg, weil die vom Antragsgegner getroffenen Anordnungen - jedenfalls

- nicht offensichtlich rechtmäßig und keine überwiegenden öffentlichen Interessen für

ihre sofortige Vollziehung festzustellen sind.

Mit Beschluss von heute hat die Kammer in dem parallelen Verfahren 1 L 174/03 dazu

ausgeführt:

„1. Die Ordnungsverfügung des Antragsgegners … ist nicht o f f e n s i c h t l i c h

rechtmäßig, sodass ein überwiegendes privates Interesse des Antragstellers nicht ohne

weiteres ausgeschlossen werden kann.

a) Ob die Tatbestandsvoraussetzungen der §§ 16 a, 2 Tierschutzgesetz erfüllt sind, ist

auf der Grundlage der hier allein möglichen summarischen Prüfung zweifelhaft, weil die

hinreichende Möglichkeit besteht, dass der Antragsteller die Anforderungen der

Empfehlung des Ständigen Ausschusses des Europäischen Übereinkommens zum

Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen in Bezug auf Pelztiere vom 22.

Juni 1999 (BAnz 2000 Nr. 89 a) - Empfehlungen des Ständigen Ausschusses - erfüllt

und dann nicht auszuschließen ist, dass er nicht gegen § 2 Tierschutzgesetz verstoßen

hat oder wird (§ 16 a S. 1 Tierschutzgesetz).

Nach § 16 a S. 1 Tierschutzgesetz trifft die zuständige Behörde die zur Beseitigung

festgestellter Verstöße und die zur Verhinderung künftiger Verstöße notwendigen

Anordnungen. § 2 Nrn. 1 und 2 Tierschutzgesetz verlangen, dass ein von Menschen

gehaltenes Tier seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen ernährt,

gepflegt und verhaltensgerecht untergebracht wird und die Möglichkeiten der Tiere zur

artgemäßen Bewegung nicht so eingeschränkt werden dürfen, dass ihm Schmerzen,

vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt werden. Welche Anforderungen danach im

Einzelnen zu stellen sind, ist weder im Tierschutzgesetz noch einer zu dessen

Konkretisierung erlassenen Rechtsverordnung (§ 2 a Tierschutzgesetz) ausdrücklich

definiert. Die Anforderungen ergeben sich jedoch unmittelbar aus dem Gesetz. § 2

Tierschutzgesetz ist - entgegen der Rechtsauffassung des Antragstellers - auch ohne

Konkretisierung durch eine Rechtsverordnung hinreichend bestimmt und vollziehbar

BVerwG, Beschluss vom 09. August 1994 - 3 B 27.94 -, Buchholz 406.401 § 24

BNatSchG Nr. 1; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, zu C. II. 1. b.

bb), z. B. BVerfGE 101 S. 1= NJW 1999 S. 3253 = UPR 1999 S. 349 =DVBl. 1999

S.1266 = NuR 1999 S. 687= RdL 1999 S. 210

und kann ggf. mit Hilfe des einschlägigen tiermedizinischen und

verhaltenswissenschaftlichen Schrifttums und sachverständiger Äußerungen ausgelegt

und angewendet werden.

vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, a.a.O.

aa) Auf dieser Basis ist für die hier zu treffende Entscheidung nicht mit hinreichender

Sicherheit festzustellen, dass der Antragsgegner gegen die sich aus § 2 Nrn. 1 und/oder

2 Tierschutzgesetz ergebenden Vorgaben zur Haltung von Pelztieren verstoßen hat

oder zu erwarten ist, dass er in der Zukunft gegen diese Anforderungen verstoßen

werde. Es ist - zumindest - nicht auszuschließen, dass der Antragsteller die

Anforderungen der Empfehlungen des Ständigen Ausschusses erfüllt. Erhebliche

Anhaltspunkte dafür, dass die Haltung der Tiere den in den Empfehlungen des

Ständigen Ausschusses formulierten Anforderungen genügt, ergeben sich aus dem an

die Bezirksregierung Münster gerichteten Bericht des Antragsgegners vom 21. Mai 2002

(1 L 177/03, Beiakte I Bl. 44). Dort hat der Antragsgegner angeführt, dass der

Antragsteller die „EU-Empfehlung" zu den Parametern Käfiggröße (vgl. dazu Nr. 1 der

Ordnungsverfügung), Käfigstrukturierung (vgl. dazu Nr. 5 der Ordnungsverfügung), zum

Material (vgl. dazu Nr. 2 der Ordnungsverfügung), zur Nestbox (vgl. dazu Nr. 3 der

Ordnungsverfügung) und zur Gruppenhaltung (vgl. dazu Nr. 4 der Ordnungsverfügung)

erfülle. Die Antragserwiderung führt keine entgegenstehenden Tatsachen an. Soweit die

Ordnungsverfügung den getroffenen Anordnungen entgegenstehende

Tatsachenfeststellungen enthält, ist in dem Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz der

Widerspruch zwischen den unterschiedlichen tatsächlichen Feststellungen des

Antragsgegners nicht aufzulösen. Lediglich ergänzend sei angemerkt, dass die

Empfehlungen des Ständigen Ausschusses wegen der Käfiggröße auf Seite 61

Übergangsfristen bis 2010 vorsehen und auf den Seiten 58, 59 oder 61 (Art. 9, 11 ff. der

Empfehlungen in Bezug auf Pelztiere sowie dessen Anhang A) eine Maschenweite von

unter 25 x 25 mm, eine Mindestgröße der Nestbox von 750 cm2 und/oder die

angeordnete Käfigstrukturierung nicht ausdrücklich vorschlagen.

Wenn der Antragsteller die tatsächlichen Voraussetzungen der Empfehlungen des

Ständigen Ausschusses erfüllen sollte, kann im Rahmen der im vorläufigen

Rechtsschutz allein möglichen summarischen Prüfung nicht mit der notwendigen

Wahrscheinlichkeit die Feststellung getroffen werden, dass der Antragsteller gegen die

gesetzlichen Anforderungen des § 2 Tierschutzgesetz verstößt (§ 16 a

Tierschutzgesetz). Die Empfehlungen des Ständigen Ausschusses sind offensichtlich

Teil der wissenschaftlichen Grundlagen (vgl. nur die Präambel der Empfehlung in

Bezug auf Pelztiere), die zur Auslegung des § 2 Tierschutzgesetz herangezogen

werden können. Dass der vom Antragsgegner angeführte „Report of the Scientific

Commitee on Animal Health and Animal Welfare" („SCAHAW-Report") zu einer anderen

Bewertung führt, ist bei summarischer Prüfung nicht ersichtlich. Es ist vom

Antragsgegner nicht dargelegt und sonst erkennbar, dass der Report umfassend einen

anderen aktuellen Stand der Wissenschaft wiedergibt.

bb) Eine Ermächtigung des Landes, durch Runderlass im Verhältnis zu den b u n d e s

rechtlichen Vorgaben z u s ä t z l i c h e Regelungen zu treffen, besteht nicht.

OVG NRW, Beschluss vom 19. November 1997 - 13 B 2070/97 -, NVwZ-RR 1999 S. 21

= NuR 1998 S. 612 = NWVBl. 1998 S. 199 („Herodesprämie")

Dass mit § 2 Tierschutzgesetz vorgegebenes Bundesrecht nicht durch den Runderlass

eines Landesministeriums verändert werden kann, ist nicht zweifelhaft. Gleiches gilt

wegen der Eingriffe in Rechte des Antragstellers für das Erfordernis einer gesetzlichen

Ermächtigungsgrundlage. Der Einwand des Antragsgegners, dass die Empfehlungen

des Ständigen Ausschusses als Mindestvorgaben zu verstehen seien und die

Bundesrepublik Deutschland befugt sei, im Verhältnis zu den vertraglichen Regelungen

höhere Anforderungen zu stellen, ist unerheblich. Er besagt nichts zur

Zuständigkeitsverteilung nach dem nationalen Recht und damit zu der Frage, ob das

Land ermächtigt ist, im Verhältnis zum Bund durch Runderlass andere als

bundesrechtlich bestehende Anforderungen zu stellen.

Dass die in dem Runderlass des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz,

Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes NRW vom 21. Oktober 1999 - II C 3 -

4201 - 1851 - formulierten Regelungen (allein norminterpretierend) über die durch den

Bundesgesetzgeber vorgegebenen Anforderungen des § 2 Tierschutzgesetz nicht

hinausgehen, ist im Rahmen der summarischen Prüfung nicht festzustellen. Es

bestehen bereits hinreichende Anhaltspunkte, dass die in dem Runderlass angeführten

Haltungsanforderungen über die in dem Gutachten der Dres. Brozeit u. a. vom 26.

September 1986 („BML-Gutachten"), aber auch über die in den Empfehlungen des

Ständigen Ausschusses angegebenen Anforderungen hinausgehen.

vgl. dazu z. B. Haferbeck, Nordrhein-Westfalen bietet den »Pelztierzüchtern« vorsichtig

Paroli, http://www.tierrechte.de/infodienst/infodienst_00_03_ teil17 .html

Das entgegenstehende Vorbringen des Antragsgegners, der Runderlass des

Ministeriums stände nicht im Widerspruch zu den Empfehlungen des Ständigen

Ausschusses, wird durch seine eigenen, in dem Bericht vom 21. Mai 2002 enthaltenen

tabellarischen Angaben - zumindest - in Zweifel gezogen. Nach den in dem Bericht

enthaltenen Ausführungen des Antragsgegners soll z. B. der Antragsteller die Vorgaben

der „EU-Empfehlung" zur Käfiggröße, zur Käfigstrukturierung, zum Material und zur

Nestbox (vgl. dazu oben), nicht aber die dazu bestehenden Vorgaben des Runderlasses

erfüllen. Die Unterschiede in der Bewertung setzen voraus, dass die Vorgaben des

Runderlasses über diejenigen der Empfehlungen des Ständigen Ausschusses

hinausgehen.

Stimmen die Vorgaben des Runderlasses nicht offensichtlich mit den Vorgaben der

Empfehlungen des Ständigen Ausschusses und auch weiterer Gutachten überein,

bedarf es einer konkreten Aus- und Bewertung der vorhandenen sachverständigen

Äußerungen, wenn die Ordnungsverfügung vom 04. November 2002 nicht aus anderen

Gründen rechtswidrig sein sollte (vgl. z. B. zu b). Eine solche Bewertung ist in dem

Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz nicht möglich, sondern dem

Hauptsacheverfahren und damit zunächst dem Widerspruchsverfahren - evtl. nach

Durchführung einer Beweisaufnahme (§§ 79, 24, 26 VwVfG) - vorzubehalten.

b) Ob die Ordnungsverfügung derzeit auch wegen eines Ermessensdefizits rechtswidrig

ist, kann daneben offen bleiben. Lediglich ergänzend sei angemerkt, dass nach der

Begründung der Verfügung Abweichungen von dem sog. „Pelztiererlass" als Verstoß im

Sinne des § 16 a Tierschutzgesetz „zwingend zu maßregeln" sein sollen, § 16 a

Tierschutzgesetz aber der Behörde ein Ermessen einräumt für die Frage, ob und wie sie

tätig werden will.

vgl. Lorz/Mezger, Tierschutzgesetz, 5. Auflage, § 16 a, Rn. 8 f.

2. Ist die Ordnungsverfügung des Antragsgegners nicht offensichtlich rechtmäßig und

damit das Ergebnis der Hauptsache - zumindest - offen, kann die Kammer auch sonst

kein überwiegendes öffentliche Interesse für eine sofortige Vollziehung der

Anordnungen feststellen.

Im Rahmen der Abwägung hat die Kammer die Interessen des Antragstellers für den

Fall, dass er den Anordnungen der Verfügung nachkommen müsste und später in der

Hauptsache obsiegen würde, mit den bestehenden öffentlichen Interessen zu

vergleichen, wenn der Antragsteller die Auflagen nicht sofort erfüllen muss, er aber

später in der Hauptsache unterliegen würde.

Würde der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz abgelehnt, müsste der Antragsteller

nicht unerhebliche finanzielle Aufwendungen und Arbeitsanstrengungen leisten, um den

Betrieb entsprechend den Anordnungen des Antragsgegners neu zu gestalten. Würde

er sodann in der Hauptsache obsiegen, wären die Aufwendungen voraussichtlich nicht

rückgängig zu machen und fielen dem Antragsteller endgültig zur Last, was den

Gewerbebetrieb erheblich beeinträchtigen würde, wenn es nicht sogar die Gefahr einer

Insolvenz herbeiführen sollte. Dem Antragsteller stände später insbesondere kein

verschuldensunabhängiger Schadensersatzanspruch zu. Die Anordnung der sofortigen

Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO kann nicht in entsprechender Anwendung der

§§ 717 Abs. 2, 945 ZPO einen verschuldensunabhängigen Schadensersatzanspruch

auslösen.

vgl. BVerwG, Beschluss vom 09. August 1990 - 1 B 94.90 -, NVwZ 1991 S. 270; Schoch,

in: Schoch u. a., VwGO, Kommentar, § 80 Rn. 409; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage,

§ 80 Rn. 208; Finkelnburg/Jank, Der vorläufige Rechtsschutz im

Verwaltungsstreitverfahren, 4. Auflage, Rn. 1054 f.

Dass sonstige Schadensersatz- und/oder Entschädigungsansprüche offensichtlich

vorlägen, ist nicht ersichtlich.

Wird die aufschiebende Wirkung jedoch wiederhergestellt und unterliegt der

Antragsteller in dem Hauptsacheverfahren, würde das öffentliche Interesse am

Tierschutz für die Dauer des Hauptsacheverfahrens beeinträchtigt.

Das öffentliche Interesse ist jedoch unter Berücksichtigung der besonderen Umstände

des vorliegenden Einzelfalls geringer zu bewerten, weil der Antragsteller nach dem der

Kammer vorliegenden Sachstand jedenfalls die erforderlichen Mindeststandards des

Tierschutzes einhält. Der Antragsteller erfüllt wegen der Anordnungen zu 1. - 3. und 5.

nicht nur die Anforderungen des - wohl nicht mehr den aktuellen Stand der Wissenschaft

wiedergebenden - Gutachtens vom 26. September 1986, sondern nach dem Bericht des

Antragsgegners vom 21. Mai 2002 auch die Anforderungen, wie sie sich aus den

Empfehlungen des Ständigen Ausschusses ergeben. Wegen der Anordnung zu 4. erfüllt

der Antragsteller selbst die Anforderungen des Runderlasses vom 21. Oktober 1999 - II

C 3 - 4201 - 1851 - (vgl. den Bericht des Antragsgegners vom 21. Mai 2002). Soweit der

Antragsgegner mit der Antragserwiderung ausführt, dass die Haltungsbedingungen den

nach aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen vertretbaren tierschutzrechtlichen

Mindeststandards nicht entsprechen, widerspricht er den eigenen Darlegungen zum

Inhalt der Empfehlungen des Ständigen Ausschusses, mit denen nach seiner

Auffassung Mindeststandards festgelegt seien, und seinen Darlegungen aus dem

Bericht vom 21. Mai 2002 über die Einhaltung dieser Standards.

Die in der Ordnungsverfügung für eine sofortige Vollziehung angeführten Gründe

beschränken sich im Wesentlichen auf die Verletzung der Anforderungen des § 2

Tierschutzgesetzes, die den Gesetzgeber nicht veranlasst haben, eine

Ausnahmevorschrift zu der gesetzlichen Grundregel des § 80 Abs. 1 VwGO zu schaffen

(§ 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). …"

Es besteht kein Anlass, in dem vorliegenden Verfahren von der Rechtsprechung der

Kammer abzuweichen. Soweit der Antragsgegner in seinem an die Bezirksregierung

Münster gerichteten Bericht vom 21. Mai 2002 wegen der Nerzfarm des Antragstellers

ausführte, dass dort die „EU-Empfehlung" in Bezug auf die „Käfigstrukturierung" nicht

erfüllt werde, führt dies im Ergebnis wegen der Anordnungen des Antragsgegners nicht

zu einer anderen Interessenabwägung, weil sich die im Verhältnis zum Verfahren 1 L

174/03 abweichende Feststellung des Antragsgegners auf einen nicht überwiegenden

Teil der Anordnungen beschränkt. Wäre der Antragsteller vor Abschluss des

Hauptsacheverfahrens verpflichtet, allein die Strukturierung der Käfig anzupassen,

besteht die Möglichkeit, dass im Falle eines endgültigen Unterliegens in der

Hauptsache durch eine solche vorläufige Regelung über die Anordnung des

Antragsgegners hinaus noch weitere Kosten entstehen, wenn die vorläufigen

Teilmaßnahmen zur Käfigstrukturierung nicht in die dann notwendig werdende

Gesamtmaßnahme eingebunden werden können.

II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG und

berücksichtigt - wegen der Vorläufigkeit der Entscheidung - die Hälfte des gesetzlichen

Auffangstreitwerts (§ 13 Abs. 1 S. 2 GKG).

vgl. auch Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 1996, Abschnitt II, Ziffer

34.1, NVwZ 1996 S. 563 = AnwBl. 1996 S. 393; ebenfalls abgedruckt in Hartmann,

Kostengesetze, zu § 13 GKG).

Entgegenstehende Anhaltspunkte haben die Beteiligten nicht angegeben.