Urteil des VG Köln vom 12.04.2000

VG Köln: grundsatz der gleichbehandlung, unfallversicherung, zuwendung, beamtenverhältnis, bereicherung, dienstverhältnis, begriff, ausgleichszahlung, fürsorgepflicht, rückforderung

Verwaltungsgericht Köln, 3 K 6046/98
Datum:
12.04.2000
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
3. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
3 K 6046/98
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des
jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte
vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
T a t b e s t a n d
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Der Kläger steht als Lehrer im Dienst des Landes Baden-Württemberg.
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Auf Vermittlung der Beklagten, des Bundesverwaltungsamtes - Zentralstelle für das
Auslandsschulwesen (Zentralstelle) -, schloss der Kläger mit dem Deutschen
Schulverein Ankara/Türkei einen Dienstvertrag für die Zeit vom 01.09.1991 bis zum
20.08.1994, der in der Folgezeit bis zum 14.09.1997 verlängert wurde. Die Zentralstelle
stimmte dem Vertrag mit Verpflichtungs- und Zuwendungsbescheid vom 28.02.1991 zu
und sagte für die Vertragsdauer die Gewährung von Zuwendungen nach den Richtlinien
für die Gewährung von Zuwendungen an die vermittelten Lehrkräfte in der jeweils
geltenden Fassung zu.
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Mit Schreiben vom 25.11.1993 wandte sich die Bundesausführungsbehörde für
Unfallversicherung an die Beklagte und bat um Mitteilung des Jahresarbeitsverdienstes
des Klägers, um etwaige Geldleistungen aus der gesetzlichen Unfallversicherung
feststellen zu können.
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Auf die Anfrage der Beklagten, ob der Kläger wegen eines Dienstunfalles eine Rente
erhalte, erwiderte dieser mit Schreiben vom 07.04.1994, er sei bereit, hierzu Angaben zu
machen, wenn er aufgrund gesetzlicher Bestimmungen hierzu verpflichtet sei.
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Die Beklagte teilte dem Kläger daraufhin mit Schreiben vom 27.04.1994 mit, dass nach
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der Richtlinie II Nr. 2.3.4 Renten aus gesetzlichen Rentenversicherungen, soweit diese
nicht ausschließlich auf freiwilligen Beiträgen des Versicherten beruhten, von der
Ausgleichszulage abzusetzen seien. Die Leistungen durch die
Bundesausführungsbehörde für Unfallversicherung müssten möglicherweise in voller
Höhe auf die Ausgleichszahlungen angerechnet werden.
Der Kläger gab daraufhin an, ihm sei für die Zeit vom 05.01.1993 bis zum 31.12.1993
eine Teilrente gewährt worden.
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Mit Bescheid vom 20.05.1998 forderte die Beklagte vom Kläger 5.973,32 DM zurück. Sie
gab an, dem Kläger sei für einen in der Türkei erlittenen Dienstunfall eine Teilrente von
insgesamt 10.764,80 DM ausgezahlt worden. Nach den ZfA-Richtlinien seien aber von
den von dem Bundesverwaltungsamt gezahlten Zuwendungen u.a. Renten aus
gesetzlichen Rentenversicherungen abzusetzen, soweit diese nicht ausschließlich auf
freiwilligen Beiträgen des Versicherten beruhten. Die Neuberechnung der
Zuwendungen für 1993 ergebe den zurückgeforderten Betrag.
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Den Widerspruch hiergegen begründete der Kläger im wesentlichen damit, dass die in
der Richtlinie genannte gesetzliche Rentenversicherung etwas anderes als die ihm
gewährte Leistung aus der gesetzlichen Unfallversicherung sei. Hierbei handele es sich
um eine Leistung, die Entschädigungscharakter für erlittene Einbussen in der
Erwerbsfähigkeit und weder Versorgungs- noch versorgungsähnlichen Charakter habe.
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Mit Bescheid vom 26.06.1998 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Die Beklagte
gab an, aus der Unfallversicherung würden ebenfalls "Renten" im Sinne der Richtlinie
gezahlt. Im übrigen seien die an Auslandslehrer gezahlten Zuwendungen freiwillige
Leistungen, die in Anlehnung an das Bundesbesoldungsgesetz im Rahmen der zur
Verfügung stehenden Haushaltsmittel gewährt würden. Durch Richtlinien und ständige
Verwaltungspraxis könnten engere Maßstäbe angelegt werden als in gesetzlichen
Vorschriften vorgesehen. Es sei insbesondere der Grundsatz der Gleichbehandlung zu
beachten. Durch den im Ausland erlittenen Unfall seien dem Kläger keine Einbußen in
der Erwerbsfähigkeit bzw. ein Verdienstausfall entstanden, für die eine Entschädigung
geleistet werden müsste.
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Der Kläger hat am 25.07.1998 Klage erhoben. Er ist der Ansicht, die Beklagte müsse
sich am Wortlaut von Richtlinie II Nr. 2.3.4 festhalten lassen, wonach der Begriff "Renten
aus Rentenversicherungen" verwendet worden sei, obwohl es sich bei den
Versorgungsrenten um etwas völlig verschiedenes handele. So sei auch im
Rundschreiben der Beklagten von 1974 zwischen Renten aus der gesetzlichen
Rentenversicherung und Renten aus der gesetzlichen Unfallversicherung
unterschieden worden. Auch aus Sinn, Zweck und Zielrichtung der Gewährung einer
Ausgleichszahlung folge, dass Leistungen aus der gesetzlichen Unfallversicherung
nicht einzubeziehen seien. Denn letztere diene dem Ausgleich des durch den
Versicherungsfall bedingten abstrakten Schadens im Erwerbseinkommen, ohne dass es
auf den Eintritt eines konkreten Schadens ankäme. Ferner dürften Renten und
vergleichbare Leistungen, die wegen einer Behinderung bezogen würden, nicht bei der
Bemessung des Arbeitsentgeltes und der Dienstbezüge berücksichtigt werden. Darüber
hinaus sei zu berücksichtigen, dass der Inlands-anteil der Ausgleichszulage vom Kläger
bereits voll versteuert worden sei. Schließlich ergebe sich auch aus der Aufzählung von
monatlichen Ausgleichszulagen nach der Richtlinie II und Leistungen bei
Arbeitsunfällen nach der Richtlinie IX im Verpflichtungs- und Zuwendungsbescheid,
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dass diese Leistungen nebeneinander zu gewähren seien. Selbst wenn aber dem
Grunde nach ein Verrechnunganspruch bestünde, sei ein Wegfall der Bereicherung
eingetreten, da er die ausgezahlten Leistungen verbraucht habe. Die Beklagte habe erst
am 17.03.1994 eine Anfrage bezüglich der Leistungen der Unfallversicherung an ihn
gestellt.
Der Kläger beantragt,
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den Rückforderungsbescheid der Beklagten vom 20.05.1998 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 26.06.1998 aufzuheben. Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie weist zunächst darauf hin, dass das Rundschreiben aus dem Jahre 1974 einen
anderen Sachverhalt regele als die im Jahre 1977 erlassene Richtlinie II. Unabhängig
vom Wortlaut rechne die Beklagte im Übrigen in ständiger Verwaltungspraxis
Unfallrenten auf die Zuwendung an. Der Kläger erhalte die Zuwendung als freiwillige
Zuwendungen im Sinne der §§ 23, 44 Bundeshaushaltsordnung. Grundpfeiler des
Zuwendungsrechts sei die Subsidiarität der Zuwendungen. Danach seien andere Mittel
des Zuwendungsempfängers vorrangig einzusetzen. Ebenso gingen die Ausführungen
zum Schwerbehindertenrecht fehl, da der Kläger keine Dienstbezüge sondern
Zuwendungen erhalte. Eine Anrechnung ergebe sich aus Richtlinie II Nr. 2.2 i.V.m. 2.3.
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Wegen der übrigen Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte dieses Verfahrens und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
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Mit Einverständnis der Beteiligten konnte das Gericht ohne Durchführung einer
mündlichen Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 VwGO.
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Die zulässige Klage ist nicht begründet, denn die angegriffenen Bescheide sind
rechtlich nicht zu beanstanden.
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Ermächtigungsgrundlage für den angefochtenen Rückforderungsbescheid ist Nr. 8 Abs.
2 der Richtlinie I (Allgemeine Richtlinie für die Gewährung von Zuwendungen an im
Ausland tätige Lehrkräfte) vom 01.01.1977. Danach sind für den Fall, dass bei einer
Zuwendung Überzahlungen eingetreten sind, die überzahlten Beträge auch nach
Beendigung der Förderungszeit zu erstatten. Im Übrigen verweist Nr. 8 Abs. 2 Satz 3 der
Richtlinie I auf § 87 Abs. 2 des Bundesbeamtengesetzes (BBG).
Verwaltungsvorschriften - wie die genannten Richtlinien - reichen zwar als
Ermächtigungsgrundlage für einen belastenden Rückforderungsbescheid grundsätzlich
nicht aus. Etwas anderes gilt jedoch dann, wenn der Betreffende sich der Geltung der
Verwaltungsvorschriften unterworfen hat.
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Eine Verknüpfung zwischen Unterwerfung des Leistungsempfängers unter bestimmte
Auflagen der Leistungsgewährung und Leistungsbescheid - die Gewährung von
Zuwendungen an den Auslandslehrer durch Verwaltungsakt - ist zulässig; sie dient der
Durchführung des Leistungszwecks und belastet den Leistungsempfänger nicht, sofern
er die Leistung zweckentsprechend verwendet.
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Vgl. Bundesverwaltungsgericht(BVerwG), Urteil vom 28.06.1968 - 7 C 118.66 -, NJW
1969, 809; Oberverwaltungsgericht (OVG) NRW, Urteil vom 27.05.1987 - 12 A 355/86 -.
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Der Kläger hat sich der Beklagten gegenüber mit dieser Verfahrensweise einverstanden
erklärt. Die Zuwendungszusage der Zentralstelle vom 28.02.1991 hat den dargestellten
Zusammenhang hinreichend deutlich gemacht. Der Kläger hat bestätigt, dass ihm der
Zuwendungsbescheid ausgehändigt worden ist, der einen Hinweis auf die Gewährung
von Zuwendungen nach den genannten Richtlinien enthält und eine
Verpflichtungserklärung mit dem Inhalt, überzahlte Zuwendungen zu erstatten. Es
kommt dabei nicht darauf an, ob der Auslandslehrer sich ausdrücklich mit der
Anwendung der Richtlinien einverstanden erklärt oder diese nur entgegen genommen
hat. Jedenfalls kann er die Zuwendung nicht beanspruchen, ohne damit auch die
diesbezüglichen Richtlinien zu akzeptieren.
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Die Vorschrift des § 87 Abs. 2 BBG, auf die Nr. 8 Abs. 2 Satz 3 der Richtlinie I Bezug
nimmt, verweist ihrerseits auf die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB)
über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung. Der Empfänger ist danach
verpflichtet, die ihm ohne rechtlichen Grund gezahlten Bezüge zu erstatten (§ 87 Abs. 2
BBG i. V. m. § 812 Abs. 1 Satz 1 BGB).
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Ausgehend hiervon ist der Kläger zur Rückerstattung des hier im Streit stehenden
Betrages verpflichtet. In der zurückgeforderten Höhe sind dem Kläger monatliche
Ausgleichszulagen nach Nr. 2 der Richtlinie II in der damals geltenden Fassung vom
01.01.1977 zuviel, d.h. ohne Rechtsgrund, gezahlt worden. Denn die dem Kläger nach
Richtlinie IX gewährte Unfallrente hätte als "Renten aus gesetzlichen
Rentenversicherungen, soweit diese nicht ausschließlich auf freiwilligen Beiträgen des
Versicherten beruhen" nach Nr. 2.2 i.V.m. Nr. 2.3.4 der Richtlinie II von dem Richtbetrag
der monatlichen Ausgleichszulage abgesetzt werden müssen.
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Der Begriff "Renten aus gesetzlichen Rentenversicherungen, soweit diese nicht
ausschließlich auf freiwilligen Beiträgen des Versicherten beruhen" ist
auslegungsbedürftig. Dabei ist allerdings zu beachten, dass Verwaltungsvorschriften,
wie die hier einschlägige Richtlinie, keine Rechtsnormen sind und daher von den
Verwaltungsgerichten auch nicht wie Rechtsnormen ausgelegt werden können. Hat die
Exekutive - wie hier - durch ein Haushaltsgesetz die Befugnis erhalten, durch Richtlinien
zu bestimmen, unter welchen Voraussetzungen zweckgebundene Zuwendungen an
den gesetzlich festgelegten Empfängerkreis zu verteilen sind, dann sind diese - für den
Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlassenen - Richtlinien
grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation unterworfen. Das Gericht kann nach dem
Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 und Abs. 3 GG) und im Hinblick auf Art.
19 Abs. 4 GG nur prüfen, ob aufgrund einer solchen Richtlinie überhaupt eine Verteilung
öffentlicher Mittel vorgenommen werden darf und ob bei Anwendung der Richtlinie der
Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung
gezogen ist, nicht beachtet worden ist. Dabei macht es keinen Unterschied, ob die zur
Bewilligung zuständige Stelle sich bei der Entscheidung des Einzelfalles auf den
schlichten Wortlaut der Richtlinie beruft oder diesen ihrerseits interpretiert hat;
entscheidend ist, ob das Ergebnis des Einzelfalles in Widerspruch zum gesetzlich
bestimmten Förderungszweck steht. Die Überprüfung der Anwendung solcher
Richtlinien durch die Verwaltungsgerichte hat sich an den Maßstäben zu orientieren, die
im § 114 VwGO für die Fälle gesetzt sind, in denen die Behörden durch
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Rechtsvorschriften des materiellen Rechts ermächtigt sind, nach ihrem Ermessen zu
handeln.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.1979 - 3 C 111.79 -, Buchholz 424.3 Nr. 4; OVG NRW,
Urteil vom 20.01.1988 - 12 A 2558/85.
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Ausgehend davon ist entscheidend, wie die zuständige Behörde die
Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ihrer - vom Urheber gebilligten oder
doch geduldeten - tatsächlichen Verwaltungspraxis gehandhabt hat und in welchem
Umfang eine auch nach außen wirkende Bindung durch den allgemeinen
Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) eingetreten ist,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 2.3.1995 - 2 C 17.94 -, DÖD 1995, 137; OVG NRW, Urteil vom
28.7.1997 - 12 A 5905/97-.
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Im hier interessierenden Bereich geht die Praxis der Beklagten - wie dem erkennenden
Gericht aus anderen Verfahren bekannt ist - dahin, auch Rentenzahlungen, die auf der
Richtlinie IX (Sicherung bei Unfällen und Krankheiten) beruhen, auf die monatliche
Ausgleichszahlung anzurechnen.
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Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte hierbei in einer nach den Maßstäben der
Überprüfung von Ermessensentscheidungen gemäß § 114 VwGO zu treffenden Weise
vom Wortlaut und Systematik der Richtlinie abgewichen wäre, liegen entgegen der
Ansicht des Klägers nicht vor. Die Beklagte hat weder die Grenzen der Richtlinien
überschritten noch eine Entscheidung getroffen, die dem Zweck der Richtlinien
widersprach: Die Praxis der Berücksichtigung sämtlicher Renten, soweit sie nicht
ausschließlich auf freiwilligen Beiträgen beruhten, entspricht zunächst dem Wortlaut der
Richtlinie, die außer dieser Freiwilligkeit der Beiträge keine anderen Einschränkungen
bei der Anrechnung enthält und stützt damit Auslegung und Praxis der Beklagten. Sie ist
ferner nicht gegen den Zweck der Richtlinien gerichtet, denn die Beklagte hat zutreffend
dargelegt, dass die umfassende Anrechnung auch aus dem Gedanken der Subsidiarität
der Zuwendungen folge. Der Förderungszweck, den der Haushaltsgesetzgeber durch
Gewährung von Ausgleichszulagen an im Ausland vermittelte Lehrkräfte verfolgt,
besteht neben der Förderung deutscher Schulen im Ausland darin, mit der Gewährung
von Ausgleichszulagen den Lebensunterhalt der vermittelten Lehrer sicherzustellen.
Diesem Grundgedanken entspricht es, wenn aus öffentlichen Mitteln erbrachte sonstige
Leistungen an den Auslandslehrer, die über die Sicherung des Lebensunterhaltes
hinausgehen, auf die Zuwendungen im dargestellten Rahmen angerechnet werden. Der
Kläger kann die Zweckwidrigkeit nicht mit Erfolg damit begründen, dass im
Beamtenverhältnis ein Unfallausgleich neben - und damit zusätzlich zu - den
Dienstbezügen gezahlt wird. Denn die Auslandslehrer sind während ihrer Tätigkeit aus
dem Beamtenverhältnis ohne Dienstbezüge beurlaubt und können keine
entsprechenden aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn folgenden zusätzlichen
Leistungen beanspruchen. Die Beklagte hat gegenüber den von ihr vermittelten
Lehrkräften lediglich eine gegenüber den Pflichten des Dienstherrn verminderte
Fürsorgepflicht. Die von der Zentralstelle vermittelten Lehrkräfte stehen zur
Bundesrepublik nicht in einem Beamtenverhältnis oder sonstigem Dienstverhältnis. Das
Dienstverhältnis besteht aufgrund des abgeschlossenen Dienstvertrages ausschließlich
zu der betreffenden Auslandsschule. Die Beklagte gewährt dem Auslandslehrer
lediglich finanzielle Zuwendungen, wobei das Zuwendungsverhältnis nicht mit einem
Beamten- oder sonstigem Dienstverhältnis vergleichbar ist.
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Ständige Rechtsprechung des OVG NRW, vgl. Urteile vom 23.10.1990 - 12 A 1512/88 -
und vom 28.09.1992 - 6 A 989/91 -.
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Hinsichtlich des Rückforderungsbegehrens kann der Kläger sich auch nicht mit Erfolg
darauf berufen, dass er nicht mehr bereichert sei. Denn auf den Wegfall der
Bereicherung kann sich nicht berufen, wer den Wegfall des rechtlichen Grundes kannte
(§ 87 Abs. 2 BBG i. V. m. §§ 819, 820 BGB). Der Kenntnis des Mangels des rechtlichen
Grundes steht es gemäß § 87 Abs. 2 BBG gleich, wenn der Mangel so offensichtlich
war, dass der Empfänger ihn hätte erkennen müssen. Hier musste der Kläger es
zumindest für möglich halten, dass ihm die Leistungen nach den Richtlinien II und IX
nicht nebeneinander zustanden. In Zweifelsfällen hätte er hierzu die Beklagte befragen
müssen. Dies sieht auch das in der Richtlinie IX vorgeschriebene Verfahren vor,
wonach die Leistungen über die Beklagte bei der Bundesausführungsbehörde für
Unfallversicherung zu beantragen sind. Hätte er dieses Verfahren eingehalten, wäre es
nicht zu der Überzahlung gekommen.
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Die Beklagte ist auch ihrer Verpflichtung gemäß Nr. 8 Abs. 2 Satz 3 der Richtlinie I i. V.
m. § 87 Abs. 2 Satz 3 BBG, bei der Rückforderung Billigkeitsgesichtspunkte zu
berücksichtigen, im Ergebnis nachgekommen und hat im Klageverfahren ausgeführt,
dass besondere wirtschaftliche und soziale Gründe, die eine Rückforderung als
unbillige Härte erscheinen ließen, nicht ersichtlich seien, jedoch gleichwohl die
Bereitschaft bestehe, nach Offenlegung der Vermögensverhältnisse Ratenzahlung zu
gewähren.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
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