Urteil des VG Köln vom 13.03.2009
VG Köln: ausschuss, anteil, ausnahme, erlass, einfluss, form, zusammenarbeit, zahl, dienstort, beamter
Verwaltungsgericht Köln, 33 K 2932/08.PVB
Datum:
13.03.2009
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
33. Bundespersonalvertretungskammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
33 K 2932/08.PVB
Tenor:
Es wird festgestellt, dass für das deutsch-französische
Ausbildungszentrum U. eine Personalvertretung nach § 49 SGB zu
bilden ist.
G r ü n d e
1
I.
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Aufgrund einer zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen
Republik getroffenen Verwaltungsvereinbarung wird auf dem auch von der
französischen Heeresfliegerwaffenschule genutzten Flugplatz M. M1. (Frankreich) das
dort eingerichtete deutsch-französische Heeresfliegerausbildungszentrum U. (im
Folgenden: T.) betrieben. Geleitet wird T. durch den "Gemeinsamen deutsch-
französischen Ausschuss", der alle das Ausbildungszentrum betreffenden
Angelegenheiten bearbeitet und alle notwendigen Entscheidungen diesbezüglich trifft.
Geleitet wird dieser Ausschuss gemeinsam von einem näher bezeichneten
französischen General und dem Beteiligten zu 1.. Der Gemeinsame Ausschuss ist
gegenüber dem Kommandeur des Ausbildungszentrums weisungsbefugt (Kapitel II, Art.
3 der Verwaltungsvereinbarung- im Folgenden VV -). Die Dienstposten des
Kommandeurs des T. und näher bezeichneter Gruppenleiter sowie deren Stellvertreter
werden grundsätzlich für drei Jahre im Wechsel durch einen französischen oder
deutschen Offizier besetzt (Kapitel III, Art. 4 Abs. 1 VV). Gemäß Kapitel III, Art. 5 erhält
der Kommandeur des T. seine Weisungen vom Gemeinsamen Ausschuss (Abs. 1). Bei
Fragen, die nicht in den Aufgabenbereich des Gemeinsamen Ausschusses fallen,
wendet sich der Kommandeur auf dem Dienstweg an die zuständigen deutschen bzw.
französischen Kommandobehörden oder an die entsprechenden nationalen Stellen und
gemeinsamen Gremien (Abs. 2). Die nationalen Kommandobehörden sind
insbesondere für folgende Bereiche zuständig: Personalbearbeitung und
Personalausgaben, disziplinarische Angelegenheiten, Rechtsangelegenheiten (Zivil-,
Straf-, Verwaltungsrecht), Überwachung auf Einhaltung von Bestimmungen und Logistik
(speziell für das Waffensystem U. ). In den genannten Bereichen wird allerdings die
Zuständigkeit des Kommandeurs in gebührendem Maße berücksichtigt (Abs. 3).
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Durch Organisationsbefehl Nr. 0000/2007 (H) des Heeresamtes vom 09. August 2007
für die Umgliederung bei gleichzeitiger Umbenennung von T. wurde unter E. 3. u. a.
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geregelt, dass Berufssoldaten und Berufssoldatinnen sowie Soldaten und Soldatinnen
auf Zeit Personalvertretungen gemäß §§ 48 - 52 SBG wählen. In Anlage Nr. 1 zu diesem
Organisationsbefehl wird T. truppendienstlich und organisatorisch der
Heeresfliegerwaffenschule in C. zugeordnet und die Dienststelleneigenschaft bejaht.
Auf der Grundlage dieses Organisationsbefehls forderte der Beteiligte zu 1. den
Beteiligten zu 2. mit Schreiben vom 29. Januar 2008 auf, einen Wahlvorstand
einzuberufen. Mit Schreiben vom 14. Februar 2008 teilte der Beteiligte zu 2. dem
Beteiligten zu 1. mit, dass die Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 BPersVG nicht
vorlägen, weil vor Ort nur drei zivile Mitarbeiter als regelmäßig Beschäftigte vorhanden
seien. Außerdem legte er seinen Standpunkt dar, dass er die Beteiligung der Soldaten
durch Vertrauenspersonen und nicht durch den ca. 800 km entfernt bei der
Bundeswehrverwaltungsstelle Frankreich in Fontainebleau (im Folgenden: BWVSt) zu
bildenden Personalrat für geboten erachte und beantragte für den deutschen Anteil des
T. die Anwendung des Soldatenbeteiligungsgesetzes.
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Durch Erlass vom 25. Februar 2008 ordnete das Bundesministerium der Verteidigung -
BMVg - an, den Organisationsbefehl betreffend T. antragsgemäß zu ändern. Es vertrat
dabei die Auffassung, dass T. unter Anwendung des § 2 Abs. 1 Nr. 5 SBG keine
Dienststelle sei, in der die Soldaten nach § 49 SBG zu Personalräten wählen, sondern
Vertrauenspersonen nach § 2 SBG. Die Beschäftigten seien auf der Grundlage des § 12
Abs. 2 BPersVG einer benachbarten Dienststelle zuzuordnen. Dessen ungeachtet
würde eine Zuordnung der gesamten Dienststelle "der Wahrnehmung wirkungsvoller
Beteiligungsrechte der 133 Soldaten widersprechen". Unter dem 06. März 2008 legte
das Verteidigungsministerium fest, dass Ziffer E. 3. des Organisationsbefehls nunmehr
laute: "Die Soldaten wählen Vertrauenspersonen gemäß Soldatenbeteiligungsgesetz
(SBG) nach den Vorschriften der Wahlverordnung zum Soldatenbeteiligungsgesetz
(SBGWV)". Das Heeresamt werde die entsprechenden Organisationsbefehle mit
Tagesdatum ändern. Demgemäß teilte das Heeresamt durch Kurzmitteilung vom 06.
März 2008 unter Bezugnahme auf den Erlass des BMVg vom selben Tage diese
Änderungen betreffend die Organisationsbefehle 0000 bis 0000/07 "als redaktionelle
Änderung" mit.
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Am 26. April 2008 hat der Antragsteller das Beschlussverfahren eingeleitet. Er macht -
unter Beschränkung seines ursprünglich weiteren Begehrens - nunmehr im
Wesentlichen geltend: Für T. sei eine Personalvertretung nach § 49 SBG zu bilden. T.
sei eine nationale deutsche Dienststelle, die gemeinsam mit einer französischen
Ausbildungseinrichtung untergebracht ("Kollokation"), der Heeresfliegerwaffenschule in
C. truppendienstlich unterstellt und ihr organisatorisch zugeordnet sei. Es sei kein
"deutscher Anteil" einer multinationalen Dienststelle aufgestellt worden. Dieser
Bewertung trage der Organisationsbefehl Nr. 0000/07 vom 09. August 2007 Rechnung.
Auch in der deutsch-französischen Paralleleinrichtung in G. würden die Soldaten zu
einem Personalrat wählen. Selbst wenn es sich bei T. um eine multinationale
Dienststelle handele, gelte nichts anderes. Denn nach § 2 Abs. 1 Nr. 5 SBG seien in
multinationalen Dienststellen lediglich "regelmäßig" Vertrauenspersonen zu wählen. Mit
dieser Regelung solle berechtigten Belangen verbündeter Staaten Rechnung getragen
werden. Vorliegend sei jedoch nicht zu erkennen, welche berechtigten Belange
Frankreichs die Beteiligten schützen wollten. Allein die vermutete Unlust französischer
Offiziere, die Geltung deutschen Rechts für deutsche Soldaten zu respektieren, gehöre
nicht dazu. Die "Regel" des § 2 Abs. 1 Nr. 5 SBG werde zum einen durch die speziellere
Regelung des § 49 SBG durchbrochen, dass in multinationalen Korps-Stäben
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Personalvertretungen gewählt würden. Zum anderen sei die allgemeine Vermutung der
Nr. 5 durch die aus § 2 Abs. 1 Nr. 6 SBG zu ersehende Grundwertung "übersteuert",
dass in ortsfesten Ausbildungseinrichtungen für das Stammpersonal stets eine
Personalvertretung nach § 49 SBG zu wählen sei. Sollte die Zahl der Beschäftigten
unter fünf Personen liegen, müsse T. gemäß § 12 Abs. 2 BPersVG einer benachbarten
Dienststelle zugeteilt werden.
Der Antragsteller beantragt,
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festzustellen, dass für das deutsch-französische Ausbildungszentrum U. eine
Personalvertretung nach § 49 SBG zu bilden ist.
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Die Beteiligten zu 1. und 2. beantragen jeweils,
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den Antrag abzulehnen.
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Sie tragen im Wesentlichen vor: Bei T. handele es sich um eine binationale Einrichtung,
deren deutsche Soldaten gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 5 SBG Vertrauenspersonen zu wählen
hätten. Wegen des ständigen Wechsels der Führung und der Weisungsgebundenheit
gegenüber dem Gemeinsamen Ausschuss fehle T. die Dienststelleneigenschaft nach §
6 Abs. 1 BPersVG. Deshalb sei der deutsche Anteil nach § 6 Abs. 2 Satz 1 BPersVG
Teil der Heeresfliegerwaffenschule in C. , der T. truppendienstlich unterstellt sei. Die
Zusammenarbeit mit einem Personalrat, der bei einer außerordentlich weit entfernt
liegenden, "fremden" Dienststelle gebildet werde, sei einem französischen
Kommandeur nicht zuzumuten. Insoweit sei auf die im Schreiben des Beteiligten zu 2.
vom 14. Februar 2008 geäußerten Bedenken zu verweisen. Die Gegebenheiten im
deutsch-französischen Ausbildungszentrum in G. seien mit denen von T. nicht
vergleichbar. Im Übrigen könne bei T. kein örtlicher Personalrat gewählt werden, weil in
Ermangelung von fünf Wahlberechtigten, d.h. von Beschäftigten im Sinne des § 4
BPersVG, die Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 BPersVG nicht erfüllt seien. Es seien
nämlich lediglich vier Zivilbeschäftigte wahlberechtigt. Die als Ortskräfte und auf
Wahrnehmungsdienstposten beschäftigten Personen gehörten nicht zu den
Wahlberechtigten. Auf Wahrnehmungsdienstposten seien eine Auslandslehrerin und
zwei Sprachmittler tätig. Die Auslandslehrerin - die Schulleiterin - sei dienstlich und
fachlich dem Bundesamt für Wehrverwaltung (BAWV) unterstellt. Sie teile lediglich die
Räumlichkeiten mit den anderen Beschäftigten des T.. Sie gehöre weder zum Personal
noch sei sie in irgend einer Form in die Organisation und Struktur von T. eingebunden.
Sie sei insbesondere nicht dem Beteiligten zu 2. unterstellt und in keiner Weise
weisungsgebunden. Die bei T. tätigen zwei Sprachmittler (ein Beamter und ein
Arbeitnehmer) seien zur BWVSt, Dienstort M. M1. versetzt worden. Deren Fach- und
Dienstaufsicht werde durch die Sachgebietsleitung in der BWVSt wahrgenommen, auf
die der Beteiligte zu 2. keinen Einfluss nehmen könne. Sie nähmen an der
Arbeitszeiterfassung der BWVSt und nicht etwa an der des T. teil, d.h. sie unterständen
auch diesbezüglich nicht dem Beteiligten zu 2..
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Wegen der weitern Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf die
Gerichtsakte Bezug genommen.
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II.
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Der Antrag hat Erfolg.
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Er ist zulässig; insbesondere ist der Antragsteller- worüber zwischen den
Verfahrensbeteiligten kein Streit herrscht - als in der Dienststelle vertretene
Berufsorganisation der Soldaten antragsbefugt, die wahlrechtsrelevante Frage klären zu
lassen, ob die T. zugehörigen Soldaten zu Personalvertretungen wählen oder durch
Vertrauenspersonen vertreten werden (vgl. § 83 Abs. 1 Nr. 1, 2 BPersVG i. V. m. § 49
Abs. 1 SBG).
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Der Antrag ist auch begründet. Für T. ist eine Personalvertretung nach § 49 SBG zu
bilden, allerdings nicht vor Ort bei T., sondern wegen der derzeitigen Eigenschaft als
militärische Kleindienststelle im Wege der Zuteilung nach § 12 Abs. 2 BPersVG.
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Gemäß § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG wählen in anderen als den in § 2 Abs. 1 genannten
Dienststellen und Einrichtungen Soldaten Personalvertretungen. Als Wahlbereiche, in
denen statt Personalvertretungen Vertrauenspersonen gewählt werden, nennt § 2 Abs. 1
SBG u. a. regelmäßig nationale Dienststellen und Einrichtungen (Nr. 5) und Teilnehmer
von mehr als 30 Kalendertage dauernden Lehrgängen an Schulen oder vergleichbaren
Einrichtungen der Streitkräfte (Nr. 6). Aus Nr. 6 folgt im Gegenschluss, dass Schulen
und sonstige (ortfeste) Ausbildungseinrichtungen für das Stammpersonal
personalratsfähig sind (vgl. hierzu im Einzelnen Bundesverwaltungsgericht, Beschluss
vom 23. Juni 1999 - 6 P 6.98 -, in juris).
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Hiernach gehört T. zu "anderen als den in § 2 Abs. 1 SBG genannten Dienststellen und
Einrichtungen" im Sinne des § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG. Zwar ist T. - wie auch Kapitel I,
Art. 1 Abs. 1 VV festlegt - ein binationales, gemeinsames Ausbildungszentrum. Es erfüllt
damit an sich die Tatbestandsvoraussetzungen des § 2 Abs. 1 Nr. 5 SBG. Allerdings
sind in multinationalen Dienststellen und Einrichtungen dieser Art lediglich "regelmäßig"
Vertrauenspersonen zu wählen. Mit dieser Regelung soll - worauf auch die
Verfahrensbeteiligten übereinstimmend unter Hinweis auf die Gesetzesbegründung
hingewiesen haben - bezweckt werden, dass die Wahl von Personalräten nur "im
Einklang mit den berechtigten Belangen der Bündnispartner" erfolgen soll. Dass die
Wahl eines Personalrats im Widerspruch zu berechtigten Belangen des französischen
Bündnispartners stehe, haben die Beteiligten nicht dargetan. Die Beteiligten haben
selbst nicht behauptet, dass der französische Partner Einwände dagegen erhoben habe,
dass für den deutschen Personalanteil die Beteiligung durch einen Personalrat statt
durch Vertrauenspersonen erfolgt. Es ist auch nicht ersichtlich, dass solche Einwände
zu erwarten sind. Denn insoweit fällt ins Gewicht, dass der deutsche Anteil des Deutsch-
Französischen Ausbildungszentrums in G. beteiligungsrechtlich durch einen
Personalrat vertreten wird, ohne dass der französische Bündnispartner hieran Anstoß
genommen hätte. Gleiches gilt auch für den deutschen Anteil im Stab des Euro-Korps in
Straßburg. Zwar sind die Stäbe der Korps gemäß § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG für
regelmäßig personalratsfähig erklärt worden. "Regelmäßig" bedeutet auch in diesem
Falle, dass auf diese Weise abweichenden Wünschen der Bündnispartner Rechnung
getragen werden kann (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 23. September
2004 - 6 P 2.04 -, ZfPR 2004, 297, 301). Einwände gegen die Beteiligung durch
Personalräte hat der französische Bündnispartner auch in diesem Fall nicht erhoben.
Folgerichtig ist in der ZDv 10/2 des BMVg vom 08. Juni 2007, die die
personalratsfähigen Dienststellen und Einrichtungen der Streitkräfte im Sinne des § 49
SBG auflistet, unter Nr. 3 letzter Teilstrich "Schulen des Heeres und truppendienstlich
unterstellter Bereich" genannt. Hierzu gehört auch T., das ausweislich des
Organisationsbefehls des Heeresamtes Nr. 0000/2007 (H) vom 09. August 2007
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truppendienstlich der Heeresfliegerwaffenschule in C. unterstellt ist und auch unter E. 3.
die Regelung enthielt, dass Berufs- und Zeitsoldaten/innen Personalvertretungen nach
§§ 48 - 52 SBG wählen. Die mit Schreiben vom 14. Februar 2008 des Beteiligten zu 2.
geäußerten Bedenken, die sich der BMVg im Ergebnis durch seinen Erlass vom 06.
März 2008 zu eigen gemacht hat, können nicht als berechtigter Belang des
französischen Bündnispartners gegen die Wahl eines Personalrats für den deutschen
Personalanteil von T. gewertet werden. Der die festgesetzte Beteiligungsform
abändernde Organisationsbefehl des Heeresamtes vom 06. März 2008 ist daher
rechtsfehlerhaft. Das Schreiben des Beteiligten zu 2. führt Erschwernisse auf, die sich
aus der Zusammenarbeit mit einem ortsfremden Personalrat ergeben können, aber nicht
zwangsläufig zu unlösbaren Problemen führen müssen. Aus diesen geschilderten
Erschwernissen zieht der Beteiligte zu 2. den Schluss, dass diese einem französischen
Kommandeur, dem lediglich das Vertrauenspersonen-Modell vertraut sei, Probleme
bereiten würden mit der Folge, dass die deutschen Rechtsstrukturen bei dem
französischen Partner auf Unverständnis und fehlende Akzeptanz stoßen würden.
Hierbei handelt es sich jedoch letztlich um ungesicherte prognostische Erwägungen auf
deutscher Seite, die einem berechtigten Belang des französischen Bündnispartners
qualitativ nicht gleich stehen. Zu Recht hat der Antragsteller darauf hingewiesen, dass
die lediglich vermutete Unlust französischer Offiziere, die Geltung deutschen Rechts für
deutsche Soldaten zu respektieren, noch nicht als schützenswerter berechtigter Belang
des Bündnispartners angesehen werden könne.
Für die Beibehaltung der im Organisationsbefehl vom 09. August 2007 im Ergebnis
zugelassenen Ausnahme von der Regelfolge des § 2 Abs. 1 Nr. 5 SBG spricht ferner die
Grundwertung des Gesetzgebers, dass Schulen und Ausbildungszentren als ortsfeste
militärische Einrichtungen personalratsfähige Institutionen sind (vgl.
Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 22. Juni 1999, a. a. O., insbesondere
Randnr. 18). Die Fachkammer teilt die Auffassung des Antragstellers, dass diese
Grundwertung auch im Rahmen der Anerkennung einer Ausnahme von der Regelung
des § 2 Abs. 1 Nr. 5 SBG zu berücksichtigen ist. Des Weiteren streitet auch das
Gleichbehandlungsgebot für das Vorliegen einer Ausnahme. Denn es sind keine
sachlichen Gründe dafür ersichtlich, dem deutschen Personalanteil des Deutsch-
Französischen Ausbildungszentrums in G. die Wahl zu einem Personalrat zu
ermöglichen, dies aber dem deutschen Personalanteil von T. zu versagen.
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Soweit die Beteiligten im vorliegenden Verfahren - möglicherweise aus
prozesstaktischen Gründen - in Abrede gestellt haben, dass es sich bei T. um eine
Dienststelle im Sinne des § 6 Abs. 1 BPersVG handelt, kann ihnen nicht gefolgt werden.
Sie setzen sich damit in Widerspruch zum Organisationsbefehl des Heeresamtes vom
09. August 2007, der T. ausdrücklich die Dienststelleneigenschaft zuerkannt hat. Diese
Festsetzung hat durch den geänderten Organisationsbefehl vom 06. März 2008 keine
Änderung erfahren. Die Dienststelleneigenschaft ist für die Fachkammer angesichts
dessen, dass T. als binationales Ausbildungszentrum nach besonderen rechtlichen
Vorgaben und als eine verselbständigte Organisationseinheit errichtet worden ist, die
umfangreiche Aufgaben zu erfüllen hat und mit einem nicht unbeträchtlichen
Stammpersonal von derzeit 133 Soldaten, 4 Zivilbeschäftigten und weiteren Ortskräften
ausgestattet ist, nicht zweifelhaft. Dem Beteiligten zu 2. fehlen auch nicht etwa die
Befugnisse, um als Partner einer Personalvertretung gegenübertreten zu können. Auch
wenn gemäß Kapitel 3, Art. 5 Abs. 3 VV wesentliche Entscheidungsbefugnisse dem
Beteiligten zu 1. vorbehalten bleiben und der Beteiligte zu 2. gemäß Kapitel 3, Art. 5
Abs. 1 VV vom Gemeinsamen Ausschuss als obersten Führungsorgan des T.
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weisungsabhängig ist, ändert dies nichts daran, dass er durchaus mit eigenen
Entscheidungsbefugnissen ausgestattet ist, (vgl. z. B. Kapitel 3 Art. 4 Abs. 7, Art. 5 Abs.
3 Satz 2 VV) und nach außen die Leitungsbefugnisse für T. wahrzunehmen hat. Es ist
nicht ersichtlich, weshalb er nicht Partner einer Personalvertretung sein kann, zumal er
in der Vergangenheit bereits diese Funktion gegenüber Vertrauenspersonen
wahrgenommen hat.
T. ist allerdings keine personalratsfähige Dienststelle im Sinne des § 12 Abs. 1
BPersVG. Denn ihr gehören derzeit nicht mindestens fünf Wahlberechtigte im Sinne
dieser Bestimmung an. Dazu zählen allein die Zivilbeschäftigten im Sinne des § 4
BPersVG, nicht aber die Soldaten (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 07.
Januar 2003 - 6 P 7.02 -, Personalvertretung 2003, 139 ff. mit eingehender Begründung).
Zu den Wahlberechtigten gehören auch nicht die in T. verwendeten Ortskräfte, weil
diese gemäß § 91 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG keine Beschäftigten im Sinne des § 4 BPersVG
sind. Die Zahl der hiernach berücksichtigungsfähigen Beschäftigten beträgt daher
derzeit lediglich vier. Sie erhöht sich nicht um die Person der am Dienstort M. M1.
tätigen Grundschullehrerin, weil diese dienstlich und fachlich dem BAWV unterstellt ist,
weder zum Personal von T. gehört noch in irgendeiner Form in dessen Organisation und
Struktur eingebunden ist. Auch die bei T. tätigen zwei Sprachmittler (ein Beamter und
ein Arbeitnehmer, die nach Angaben der Beteiligten auf sogenannten
Wahrnehmungsdienstposten eingesetzt sind), gehören nicht zu den Beschäftigten im
Sinne des § 4 BPersVG. Sie unterstehen - wie die Beteiligten schriftsätzlich eingehend
dargelegt und im Anhörungstermin bestätigt haben - als Angehörige der BWVSt allein
deren Fach- und Dienstaufsicht, worauf der Beteiligte zu 2. keinen Einfluss nehmen
kann. Diese Sprachmittler sind nach den glaubhaften - auch vom Antragsteller im
Anhörungstermin nicht angezweifelten - Angaben der Beteiligten in T. auch nicht
tatsächlich eingegliedert. Hiernach bedarf es zu ihrem Tätigwerden jeweils eines
gesonderten Arbeitsauftrags des Beteiligten zu 2., über dessen Art der Ausführung die
BWVSt, Außenstelle M. M1. entscheidet. Ferner nehmen sie an der Arbeitszeiterfassung
der BWVSt, nicht aber an der von T. teil.
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Als militärische Kleindienststelle ist T. jedoch gemäß § 12 Abs. 2 einer benachbarten
Dienststelle zuzuteilen. Dabei bietet sich nach der bisherigen Organisationsstruktur
allerdings nur die ca. 800 km entfernt in Fontainebleau gelegene BWVSt an, die mit T.
personalvertretungsrechtlich eine gemeinsame Dienststelle bilden könnte. Zu dem bei
der gemeinsamen Dienststelle zu bildenden Personalrat sind auch die Soldaten
wahlberechtigt, weil T. eine für Soldaten grundsätzlich personalratsfähige Einrichtung
darstellt. Die Soldaten bilden dann eine weitere Gruppe im Personalrat (vgl. § 49 Abs. 2
Satz 1 SBG).
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Für eine Kostenentscheidung ist im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren
kein Raum.
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