Urteil des VG Kassel vom 01.10.2009

VG Kassel: widerruf, beendigung des dienstverhältnisses, versetzung, teilzeitbeschäftigung, auflösende bedingung, stadt, erlass, behörde, fürsorgepflicht, erfüllung

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Gericht:
VG Kassel 1.
Kammer
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
1 K 76/08.KS
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 12 VwVfG HE, § 85a BG HE, §
85b BG HE, § 49 VwVfG HE, §
36 VwVfG HE
Widerruf einer Altersteilzeitregelung im sog. "Blockmodell"
gegen den Willen des Beamten
Tenor
Die Bescheide des Beklagten vom 26.09.2007 und 02.10.2007 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 17.12.2007 werden aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens werden dem Beklagten auferlegt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten
abwenden, falls nicht zuvor der Kläger Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Tatbestand
Der Kläger steht als Studienrat in Diensten des Beklagten und ist seit dem
01.08.2003 mit seiner gesamten Stundenzahl an das D-Amt abgeordnet.
Mit Formblatt vom 30.04.2004 (Blatt 429 der Behördenakte) beantragte der Kläger
die Bewilligung von Altersteilzeit gem. § 85 b des Hessischen Beamtengesetzes
(HBG).
Mit Bescheid vom 05.05.2004 (Blatt 431 f der Behördenakte) wurde dem Antrag
stattgegeben. Dem Kläger wurde gem. § 85 b HBG Teilzeitbeschäftigung mit der
Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit für die Zeit vom 01.08.2004 bis 31.07.2010
bewilligt. Die Altersteilzeit sollte im Blockmodell geleistet werden, d. h., dass in der
ersten Hälfte der Zeit, also vom 01.08.2004 bis 31.07.2007, der Kläger in vollem
Umfang der bisherigen Arbeitszeit arbeiten sollte und in der zweiten Hälfte, also
vom 01.08.2007 bis 31.07.2010 vom Dienst frei gestellt werden sollte.
Rechtsmittel wurden gegen den Bescheid nicht eingelegt.
Am 30.04.2006 erlitt der Kläger einen Schlaganfall und wurde deshalb ab dem
11.05.2006 in E-Stadt in der F-Klinik behandelt. Mit Schreiben vom 29.07.2006
teilte die Ehefrau des Klägers dies dem Staatlichen Schulamt mit und bat um
Auskunft, wie sich die Versorgungsbezüge bzw. die Besoldung darstellte. In der
Folgezeit wurde eine Bescheinigung der F-Klinik in E-Stadt vorgelegt. Diese, datiert
auf den 31.05.2006, bestätigte dem Kläger die Fortdauer der Arbeitsunfähigkeit.
Mit Beschluss des Amtsgerichts - Vormundschaftsgericht A-Stadt - vom
02.05.2006 wurde die Ehefrau des Klägers als Betreuerin bestellt.
Mit Schreiben vom 17.11.2006 ordnete das Staatliche Schulamt die Untersuchung
des Klägers durch den ärztlichen Dienst des Hessischen Amtes für Versorgung
und Soziales in A-Stadt an. Dem Kläger wurde hierzu Gelegenheit zur
Stellungnahme gegeben. Gerichtet war das Schreiben an den Kläger persönlich.
Der Kläger äußerte sich hierzu nicht.
Am 04.12.2006 verlängerte das Amtsgericht - Vormundschaftsgericht A-Stadt -
die Betreuung durch die Ehefrau des Klägers bis zu einer erneuten Überprüfung im
Jahr 2009.
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Mit Schreiben vom 06.12.2006 wurde der Kläger erneut auf die Notwendigkeit einer
ärztlichen Untersuchung hingewiesen und eine solche wurde angeordnet. Mit
Datum vom 11.12.2006 bat das Hessische Amt für Versorgung und Soziales A-
Stadt den Kläger, nähere Angaben über die bei ihm vorliegenden
Gesundheitsstörungen zu machen. Das Schreiben, das ebenso wie die vorherigen
alle an den Kläger selbst gerichtet worden war, blieb unbeantwortet.
Mit Schreiben vom 13.03.2007, wiederum gerichtet an den Kläger persönlich,
wurde der Kläger auf seine Mitwirkungspflichten nach § 51 Abs. 1 Satz 3 HBG
hingewiesen. Er wurde auf die Konsequenzen der Verweigerung einer Mitwirkung
hingewiesen, dass er nämlich so behandelt werde, als sei die Dienstunfähigkeit
amtsärztlich festgestellt worden.
Auf dieses Schreiben folgte eine Reaktion der Ehefrau des Klägers, datiert auf den
29.03.2007. Sie teilte mit, die gewünschte Einverständniserklärung (schriftliche
Schweigepflichtentbindung), die in dem Schreiben des Versorgungsamtes erbeten
worden war, sei inzwischen dort hingebracht worden.
Mit Schreiben vom 29.03.2007, persönlich unterzeichnet vom Kläger, erbat dieser
einige Informationen über die ruhegehaltfähigen Dienstzeiten, die zuvor mit
Bescheid vom 15.09.2006 (Blatt 454 der Personalakte) festgesetzt worden waren.
Mit Schreiben vom 13.07.2007, wiederum gerichtet an den Kläger persönlich und
zugestellt per Postzustellungsurkunde am 18.07.2007, wurde der Kläger davon
unterrichtet, dass beabsichtigt sei, ihn gem. § 51 Abs. 1 HBG in den Ruhestand zu
versetzen. Bezug genommen wurde auf das inzwischen angefertigte Gutachten
des Hessischen Amtes für Versorgung und Soziales vom 06.07.2007 (Blatt 29 der
Behördenakte des Zurruhesetzungsverfahrens).
Mit Schreiben vom 20.07.2007, wiederum unterschrieben vom Kläger persönlich,
kündigte dieser an, er wolle Einwendungen gegen die geplante Versetzung in den
Ruhestand erheben.
Mit Schreiben vom 14.08.2007 übersandte die inzwischen bestellte
Bevollmächtigte des Klägers und jetzige Prozessbevollmächtigte eine Kopie des
Beschlusses des Amtsgerichts A-Stadt vom 04.12.2006 (Blatt 41 f der
Behördenakte des Zurruhesetzungsverfahrens). Ausweislich der Behördenakte ist
dies der früheste Zeitpunkt, an dem der Beklagte über das Bestehen einer
Betreuung informiert wurde.
Mit anwaltlichem Schriftsatz vom 29.08.2007 ließ der Kläger dann vortragen, das
Schreiben vom 13.07.2007 sei schon aus formalen Gründen rechtswidrig und
daher aufzuheben, da zum Zeitpunkt des Zugangs der Kläger bereits unter
Betreuung gestanden habe. Die Ankündigung hätte der Betreuerin zugestellt
werden müssen. Im Übrigen sei die beabsichtigte Versetzung in den Ruhestand
aber auch materiell rechtswidrig, weil der Kläger sich bereits seit dem 01.08.2007
in der Freistellungsphase befinde. Dienstliche Interessen seien durch seine
dauerhafte Erkrankung nicht berührt. Er übe ohnehin seine Tätigkeit nicht mehr
aus bzw. habe keine Tätigkeiten zu erbringen. Eine Versetzung in den Ruhestand in
der Freistellungsphase würde damit ausschließlich aus fiskalischen Erwägungen
erfolgen. Im Rahmen einer Ermessensentscheidung seien diese fiskalischen
Interessen der Fürsorgepflicht des Dienstherren gegenüber zu stellen. Im Rahmen
der Abwägung sei es grob ermessensfehlerhaft, einen Beamten, der in der
Ansparphase schicksalhaft einen Schlaganfall erlitten habe, in der
Freistellungsphase vorzeitig in den Ruhestand zu versetzen, um ihm statt der
gekürzten Dienstbezüge lediglich Versorgungsbezüge zahlen zu müssen. Die
Bevollmächtigte des Klägers bezog sich auch auf den Erlass des Hessischen
Ministers des Innern und für Sport vom 30.08.2001, der die längerfristige Störung
in der Ansparphase regelt. Ferner führte die Bevollmächtigte aus, ein Widerruf der
Teilzeitbewilligung komme nicht in Betracht, da diese durch begünstigten
Verwaltungsakt erfolgt sei und nur unter den engen Voraussetzungen des § 49
HVwVfG widerrufen werden könne. Insbesondere sei kein Widerrufsvorbehalt in
dem Bescheid vom 05.05.2004 enthalten.
Mit Urkunde vom 26.09.2007 wurde der Kläger in den Ruhestand versetzt.
Übersandt wurde die Urkunde mit Bescheid vom gleichen Tage.
Am 01.10.2007 legte der Kläger gegen den Bescheid vom 26.09.2007 Widerspruch
ein. Ferner heißt es, es bestehe weder die Bereitschaft noch die Verpflichtung, die
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ein. Ferner heißt es, es bestehe weder die Bereitschaft noch die Verpflichtung, die
Urkunde entgegen zu nehmen, da mit dem Widerspruch die Unwirksamkeit der
Ruhestandsversetzung geltend gemacht werde. Die Urkunde werde im Original
wieder zurückgesandt.
Mit weiterem Bescheid vom 02.10.2007, zugestellt der Bevollmächtigten des
Klägers am 05.10.2007 beendigte das Staatliche Schulamt die
Teilzeitbeschäftigung nach § 85 b HBG. In der Begründung heißt u. a. es stehe
dem Kläger ein Ausgleich in Höhe des Unterschiedsbetrages zu, wenn die
insgesamt gezahlten Altersteilzeitbezüge geringer seien als die Besoldung, die
nach der tatsächlichen Beschäftigung ohne Altersteilzeit zu gestanden hätte.
Am 01.11.2007 legte der Kläger auch gegen diesen Bescheid Widerspruch ein. In
der Begründung ließ er vortragen, bereits die Ruhestandsversetzungsverfügung
sei rechtswidrig. Insoweit wurden die bereits vorgetragenen Argumente gegen die
Ruhestandsversetzungsverfügung vom 26.09.2007 wiederholt und vertieft. Weiter
heißt es, die Ruhestandsversetzungsverfügung sei auch deshalb rechtswidrig, weil
sie nach dem 01.08.2007 und damit nach dem Zeitpunkt erlassen worden sei, an
dem die Freistellungsphase der Altersteilzeit begonnen habe. Zu diesem
Zeitpunkt seien sowohl die Dienstbehörde als auch der Beamte an die
Altersteilzeitbewilligung gebunden gewesen. Es sei auch noch kein Bescheid über
die vorzeitige Beendigung des Altersteilzeitverhältnisses erlassen worden. Dieser
sei jetzt erst unter dem 02.10.2007 ergangen. Es sei rechtlich unzulässig, einen
Beamten während der rechtlichen Wirksamkeit bzw. Bindungswirkung des
Altersteilzeitverhältnisses ohne seine Zustimmung in den Ruhestand wegen
Dienstunfähigkeit zu versetzen. Diese Maßnahme dürfe erst nach
bestandskräftigen oder für sofortvollziehbar erklärtem Widerruf der Altersteilzeit
erfolgen. Es hätte damit also zunächst geprüft und entschieden werden müssen,
ob die ungleichmäßige Verteilung der Arbeitszeit widerrufen werden solle. Hier
stehe der Behörde ein Ermessen zu. Da kein eklatantes Missverhältnis zwischen
Anspar- und Ausgleichsphase vorliege, hätte es pflichtgemäßem Ermessen
entsprochen, wegen des absehbaren Beginns der Freistellungsphase von einem
Widerruf abzusehen. Bezüglich des Bescheides vom 02.10.2007 ließ der Kläger
vortragen, § 85 b HBG sehe keine Möglichkeit einer nachträglichen Beschränkung
oder vorzeitigen Beendigung der Teilzeitbeschäftigung vor. Diese könne damit nur
unter den Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 VwVfG erreicht werden. Diese lägen
jedoch nicht vor. Damit hätte der Kläger erst zum 31.07.2010, wie im Bescheid
vom 05.05.2004 bestandskräftig entschieden, in den Ruhestand versetzt werden
dürfen. Dies sei auch nicht unbillig, sondern entspreche vielmehr der
Fürsorgepflicht des Dienstherren. Der Kläger habe immerhin während eines
Zeitraums von fast zwei Jahren mit verminderten Dienstbezügen vollen Dienst in
Erwartung geleistet, die Freistellungsphase auch in Anspruch nehmen zu können.
Auch die noch in der Ausbildung befindlichen und damit unterhaltsberechtigten
Söhne hätten, ebenso wie der Kläger, darauf vertrauen dürfen, dass er erst mit
dem Ende der Altersteilzeit zum 01.08.2010 in Ruhestand versetzt werden würde.
Für die Zwangspensionierung zum 01.10.2007 sprächen allein fiskalische Gründe.
Mit Widerspruchsbescheid vom 17.12.2007 (Blatt 7 ff der Gerichtsakte) wies das
Staatliche Schulamt den Widerspruch des Klägers zurück. In der Begründung heißt
es u. a., die Ankündigung vom 13.07.2007 sei wirksam. Die Ehefrau des Klägers
habe das Verfahren nicht an sich gezogen, so dass nach § 12 VwVfG der Kläger im
fraglichen Zeitpunkt handlungsfähig gewesen sei. Auch in materiell-rechtlicher
Hinsicht sei der Bescheid rechtmäßig, denn ein Beamter sei in den Ruhestand zu
versetzen, wenn er aus gesundheitlichen Gründen zur Erfüllung seiner
Dienstpflichten dauernd unfähig sei. Ein Ermessen bestehe hier nicht. Auch die
Feststellung der Folgen der vorzeitigen Beendigung der Teilzeitbeschäftigung sei
rechtmäßig. Der Bewilligungsbescheid für die Altersteilzeit ergehe unter der
Bedingung, dass die Teilzeitbeschäftigung nicht vor Eintritt oder Versetzung in den
Ruhestand beendet werde. Dies stelle eine auflösende Bedingung dar. Im Fall
vorzeitiger Beendigung der Altersteilzeit finde folglich eine Rückabwicklung statt.
Der Widerspruchsbescheid wurde am 19.12.2007 zugestellt.
Am 18.01.2008 hat der Kläger Klage erhoben. Er trägt vor, die
Ruhestandsversetzung sei rechtswidrig, weil er nicht wegen Krankheit zur Erfüllung
seiner Dienstpflichten dauernd unfähig gewesen sei. In der Ausgleichsphase der
Altersteilzeitbewilligung hätten keine Dienstleistungspflichten bestanden. Der
Dienstherr trage bei einer Altersteilzeitbewilligung das Ausfallrisiko während der
Ansparphase.
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Ein Widerrufsvorbehalt sei in dem Bescheid vom 05.05.2004 nicht enthalten. Damit
sei auch kein Widerruf möglich. Es entspreche auch rechtsstaatlichen
Grundsätzen, dass ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung seiner Bindungswirkung
entsprechend Bestand habe. Auch der Beamte sei an seinen Antrag auf
Altersteilzeit gebunden. Dieser Verpflichtung entspreche die Pflicht des
Dienstherren, die Ausgleichsphase nicht dadurch zu unterlaufen, dass er die
vorzeitige Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit verfüge. Die
vorzeitige Versetzung in den Ruhestand stelle auch einen groben Verstoß gegen
die Fürsorgepflicht dar. Die finanziellen Nachteile sollten dadurch dem Kläger
aufgebürdet werden. Eine Ermessensentscheidung, die nach § 49 Abs. 2 VwVfG
erforderlich sei, sei ersichtlich nicht getroffen worden. Im Übrigen sei die
Zurruhesetzung auch deshalb rechtswidrig, weil eine Verwaltungspraxis
dahingehend bestehe, dass besonders schwer erkrankte Beamte nicht vor Ablauf
einer Krankheitsdauer von ca. 2 Jahren in den Ruhestand versetzt werden.
Der Kläger beantragt,
die Bescheide des Beklagten vom 26.09.2007 und vom 02.10.2007 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides vom 17.12.2007 aufzuheben und den
Beklagten zu verpflichten, dem Kläger über den 01.10.2007 hinaus Dienstbezüge
auf der Grundlage der Altersteilzeitbewilligung vom 05.05.2004 bis zum
31.07.2010 zu zahlen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor, die Regelung des § 2 a ATZV gelte auch bei vorzeitiger Beendigung
des Dienstverhältnisses während der Dienstleistungsphase als auch während der
Freistellungsphase. Dies ergebe sich auch aus den einschlägigen
Verwaltungsvorschriften. Die Aufnahme einer diesbezüglichen Nebenbestimmung
diene allein der Klarstellung. Es sei auch nicht so, dass die Regelung des § 51 HBG
über die Ruhestandsversetzung wegen Dienstunfähigkeit durch die Gewährung von
Altersteilzeit ausgeschlossen sei. Hiervon gehe auch die Rechtssprechung aus.
Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 28.05.2009 dem
Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf Gerichts- und Behördenakten (3 Hefter).
Entscheidungsgründe
Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig und begründet. Sowohl der Bescheid
vom 26.09.2009, mit dem der Kläger in den Ruhestand versetzt wurde, als auch
der Bescheid vom 02.10.2007, mit dem das Staatliche Schulamt die
Teilzeitbeschäftigung des Klägers beendete, sind – jeweils in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 17.12.2007 – rechtswidrig und verletzen den Kläger
in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Weder die Voraussetzungen für eine
Beendigung der Teilzeitbeschäftigung des Klägers noch für seine Versetzung in
den Ruhestand liegen vor.
Dabei bestehen jedoch, entgegen der Rechtsauffassung der
Prozessbevollmächtigten des Klägers, keine Bedenken hinsichtlich der formellen
Rechtmäßigkeit beider Bescheide deshalb, weil für den Kläger bereits am
02.05.2006 eine Betreuung bestellt wurde, die Behörde jedoch bis zum August
2007 den Schriftverkehr persönlich mit dem Kläger führte und insbesondere auch
die Anhörung zu der Versetzung in den Ruhestand nach § 53 HBG nicht über die
Betreuerin vornahm.
Nach § 12 Abs. 2 HVwVfG ist eine Person, der ein Betreuer zur Seite gestellt
wurde, grundsätzlich handlungsfähig. Dies gilt auch für den Aufgabenkreis, für den
eine Betreuung angeordnet wurde; dort kann jedoch der Betreuer das Verfahren
an sich ziehen mit der Folge, dass von diesem Zeitpunkt an der Betreute einer
prozessunfähigen Person gleichgestellt ist. Zuvor vorgenommene
Verfahrenshandlungen bleiben jedoch wirksam (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10.
A., 2008, § 12 Rn. 15a).
Da der Beschluss des Amtsgerichts vom 04.12.2006 ausdrücklich die
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Da der Beschluss des Amtsgerichts vom 04.12.2006 ausdrücklich die
Vermögenssorge nennt, worunter auch Verfahren zur beamtenrechtlichen
Statusveränderung zu zählen sein dürften, hätte die Ehefrau des Klägers bereits
von Beginn an das Verfahren an sich ziehen können. Dies ist jedoch nicht erfolgt,
selbst in dem Schreiben vom 29.03.2007, in dem sie sich erstmals an die Behörde
wandte, ließ sie weder ausdrücklich noch sinngemäß erkennen, dass sie nunmehr
an Stelle des Klägers Verfahrenshandlungen vornehmen wolle. Dass überhaupt
eine Betreuung angeordnet wurde, wurde dem Beklagten erst mit anwaltlichem
Schreiben vom 14.08.2007 mitgeteilt, wobei sich aus den Umständen dieses
Schreibens jedenfalls sinngemäß auch die Mitteilung ergibt, dass die Ehefrau des
Klägers nunmehr für den Kläger handeln und damit das Verfahren an sich ziehen
wolle. Damit waren alle vor dem 14.08.2007 vorgenommenen
Verfahrenshandlungen des Klägers ebenso wirksam wie die an ihn übersandten
Anhörungsschreiben etc., so dass formelle Fehler bezüglich beider Bescheide nicht
ersichtlich sind.
Beide Bescheide erweisen sich jedoch in materiell-rechtlicher Hinsicht als
fehlerhaft und damit rechtswidrig.
Das Gericht lässt es insoweit jedoch dahingestellt, ob der Beklagte bereits deshalb
rechtsfehlerhaft gehandelt hat, weil er zunächst die Versetzung in den Ruhestand
ausgesprochen und dann erst in einem weiteren Bescheid die Altersteilzeit
widerrufen hat. Ob ein Beamter, der sich in der Freistellungsphase der Altersteilzeit
befindet, überhaupt rechtswirksam in den Ruhestand versetzt werden kann, ist
durchaus fraglich und wird im Folgenden noch zu erörtern sein. Jedoch kommt es
darauf nicht an, da jedenfalls bei Abschluss des behördlichen Verfahrens, also dem
Erlass des Widerspruchsbescheides vom 17.12.2007, dieses Versäumnis
nachgeholt und die Altersteilzeit des Klägers beendet wurde. Da es bei einer
Anfechtungsklage allein auf diesen Zeitpunkt ankommt, ist die Reihefolge, in der
beide Bescheide erlassen wurden, dann ohne Belang.
Die vom Beklagten als „Beendigung“ bezeichnete Außerkraftsetzung der
Altersteilzeit des Klägers mit Bescheid vom 02.10.2007 erweist sich jedoch
deshalb als rechtswidrig, weil eine Ermächtigungsgrundlage für eine Beendigung
nicht vorliegt.
Da es sich bei der Bewilligung von Altersteilzeit nach § 85b HBG zweifelsfrei um
einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 HVwVfG handelt (vgl. Bay VGH, Beschl. v.
09.09.2009, Az.: 3 ZB 09.1695; v. Roetteken/Rothländer, Hessisches
Bedienstetenrecht, Loseblatt, Stand: März 2005, § 85a HBG Rn. 67 m.w.N.),
kommt eine „Beendigung“ der Altersteilzeit nur unter den Voraussetzungen der §§
48 ff HVwVfG oder sie verdrängender Spezialregelungen aus dem Beamtenrecht in
Betracht. Dabei scheidet der § 48 HVwVfG bereits deshalb aus, weil die Bewilligung
der Altersteilzeit mit Bescheid vom 05.05.2004 rechtmäßig war.
Ob eine rechtmäßig gewährte Altersteilzeit überhaupt gem. § 49 HVwVfG
entgegen dem Willen des Beamten widerrufen werden kann oder ob hierfür
Spezialregelungen einschlägig sind, ist umstritten.
Nach einer in der Literatur (v. Roetteken/Rothländer, Hessisches
Bedienstetenrecht, Loseblatt, Stand: März 2005, § 85b HBG Rn. 97) vertretenen
Auffassung ist ein Widerruf einer Altersteilzeit grundsätzlich ausgeschlossen, wenn
nicht der – hier nicht einschlägige – Sonderfall des § 85b Abs. 4 i.V.m. § 85a Abs. 2
HBG (schuldhafte Verletzung der Verpflichtung, nur begrenzt Nebentätigkeiten
auszuüben) gegeben ist. Auch das VG Trier (Beschl. v. 22.07.2009, Az.: 1 L
398/09.TR) geht, wenn auch in einem anderen Zusammenhang, davon aus, dass
gegen den Willen des Beamten ein Widerruf einer Alterteilzeitbewilligung nicht
möglich sei. Für diese Auffassung spricht, dass der Beamte, der im Vertrauen auf
eine Bewilligung der Altersteilzeit Dispositionen getroffen hat, geschützt werden
soll. Dem Dienstherr ist es grundsätzlich zuzumuten, gegebene Zusagen
einzuhalten und die Personalplanung danach auszurichten. Würde man dieser
Meinung folgen, so wäre, da der Kläger sein Einverständnis nicht erteilt hat, der
Widerruf unzulässig und der Bescheid vom 01.02.2007 rechtswidrig.
Demgegenüber ist nach der jüngsten Rechtsprechung des Hess. VGH (Beschl. v.
18.03.2009, Az.: 1 A 567/08) eine nachträgliche Änderung einer Altersteilzeit
grundsätzlich möglich, allerdings nur dann wenn die Voraussetzungen des § 85a
Abs. 3 HBG vorliegen (ebenso bereits das BVerwG, Urt. v. 16.10.2008, Az.: 2 C
15.07, für eine vergleichbare Gesetzeslage in Nordrhein-Westfalen). Diese
Vorschrift gilt zwar dem Wortlaut nach nur für Fälle der Änderung der
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Vorschrift gilt zwar dem Wortlaut nach nur für Fälle der Änderung der
Teilzeitbeschäftigung während der aktiven Dienstzeit und nicht für Fälle der
Altersteilzeit nach § 85b HBG, wo eine solche Regelung fehlt; nach Auffassung des
Hess. VGH soll § 85a Abs. 3 HBG jedoch deshalb allgemeine Geltung
beanspruchen, weil bei der Altersteilzeit eine Regelungslücke besteht.
Letztgenannte Ansicht verdient Zustimmung, denn sie ermöglicht einen gerechten
Interessenausgleich in sog. „Störfällen“ bei Altersteilzeit. Es muss dem
Dienstherrn möglich sein, auch gegen den Willen des Beamten eine bereits
bewilligte Altersteilzeit wieder zu beenden, wenn zwingende dienstliche Belange
dies erfordern. Warum insoweit die Teilzeitbewilligung während des aktiven
Dienstes weniger geschützt sein soll als diejenige, die vor dem Eintritt in den
Ruhestand ausgesprochen wurde, erschließt sich nicht. Eine analoge Anwendung
ist damit wegen Vorliegens einer Regelungslücke geboten und auch sachgerecht.
Im Ergebnis führt dies jedoch auch nicht dazu, dass der Bescheid vom 02.10.2007
rechtmäßig wäre.
§ 85a Abs. 3 S. 2 HBG scheidet als Ermächtigungsgrundlage von vornherein aus,
denn diese Regelung greift nur ein, wenn der Beamte eine Abänderung der
Teilzeitregelung begehrt und geltend macht, ihm sei ein Festhalten am
ursprünglichen Bewilligungsbescheid nicht zuzumuten (v. Roetteken/Rothländer,
Hessisches Bedienstetenrecht, Loseblatt, Stand: März 2005, § 85a HBG Rn. 134).
Dies ist jedoch vorliegend nicht der Fall, denn der Kläger wünscht keine
Veränderung der Teilzeitregelung.
Verbleibt damit nur noch § 85a Abs. 3 S. 1 HBG als mögliche
Ermächtigungsgrundlage, so müssten zwingende dienstliche Belange vorliegen,
die eine Veränderung der Altersteilzeitregelung des Klägers erfordern. Solche
liegen jedoch nicht vor. Wie der Beklagte mehrfach bestätigt und die
Prozessbevollmächtigte des Klägers ebenso mehrfach gerügt hat, sind es allein
finanzielle Gründe, die das Staatliche Schulamt veranlasst haben, die Altersteilzeit
zu beendigen und den Kläger in den Ruhestand zu versetzen. Das für diesen Fall
zu gewährende Ruhegehalt liegt unter den Teilzeitbezügen zuz. des im Falle eines
Fortbestehens der Altersteilzeit zu gewährenden Zuschlags nach der
Altersteilzeitverordnung (Verordnung über die Gewährung eines Zuschlags bei
Altersteilzeit, BGBl. I S. 2239, ATZV), so dass im Saldo die Versetzung in den
Ruhestand eine Kostenersparnis für den Beklagten bewirkt.
Hierin vermag das Gericht jedoch keine zwingenden dienstlichen Belange zu
erkennen. Solche liegen nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung (vgl.
BVerwG, Urt. v. 30.03.2006, Az.: 2 C 23/05, ZBR, 2006, 349 ff, zu den insoweit
vergleichbaren „zwingenden dienstlichen Gründen“ in § 76c Abs. 2 Satz 1 Nr. 2
DRiG) und der Literatur (v. Roetteken/Rothländer, Hessisches Bedienstetenrecht,
Loseblatt, Stand: März 2005, § 85a HBG Rn. 125) nur dann vor, wenn die
Beendigung der Teilzeitregelung unumgänglich ist, um eine konkrete und
schwerwiegende Gefahr für die Funktionsfähigkeit der Verwaltung zu vermeiden.
Dass rein finanzielle Erwägungen hierunter nicht zu subsumieren sind, liegt auf der
Hand und bedarf keiner weiteren Erläuterung.
Weitere zwingende dienstliche Gründe sind nicht ersichtlich. Da der Kläger sich
zum Zeitpunkt der Beendigung der Altersteilzeit bereits in der sog.
Freistellungsphase befand und daher keinen Dienst mehr zu leisten hatte, lassen
sich außer den finanziellen Erwägungen keine Gründe finden, die die Behörde
ermächtigen könnten, die Altersteilzeit einseitig zu beenden. Der Kläger war
ohnehin nicht mehr verpflichtet, seine Arbeitskraft dem Dienstherrn zur Verfügung
zu stellen, ob er dies als aktiver Beamter oder als Ruhestandsbeamter tun würde,
ist für den Dienstbetrieb letztlich unerheblich.
Zusammenfassend liegen daher die Voraussetzungen des § 85a Abs. 3 S. 1 HBG
analog nicht vor, so dass die Beendigung der Altersteilzeit auf diese Vorschrift
nicht gestützt werden kann.
Als Ermächtigungsgrundlage scheidet auch die von dem Hess. VGH in dem
Beschluss vom 18.03.2009 (a.a.O.) erwähnte Verordnung über besondere Formen
der Teilzeitbeschäftigung und flexibler Arbeitszeit für beamtete Lehrkräfte an
öffentlichen Schulen vom 31.05.1996 (GVBl. I S. 273) aus. Diese enthält zwar von §
85b HBG abweichende Vorschriften über die Begründung und Gestaltung der
Altersteilzeit, nicht jedoch über deren Beendigung.
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Weiterhin kann der Beklagte den Bescheid vom 02.10.2007 auch nicht auf die
allgemeine Vorschrift des § 49 HVwVfG stützen. Ob neben der Regelung des § 85a
Abs. 2 HBG analog überhaupt noch Platz für einen Widerruf nach § 49 HVwVfG
verbleibt, ist zumindest fraglich. In der Literatur (v. Roetteken/Rothländer,
Hessisches Bedienstetenrecht, Loseblatt, Stand: März 2005, § 85a HBG Rn. 119
m.w.N.) wird dies mit überzeugenden Argumenten verneint, während in der
Rechtsprechung (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 20.04.2005, Az.: 1 K 4320/04; offen
gelassen vom VG Ansbach, Urt. v. 17.06.2009, Az.: AN 11 K 08.02126; VG Minden,
Urt. v. 02.09.2008, Az.: 10 K 647/08) eine Anwendung des § 49 VwVfG für möglich
erachtet wird, wobei jedoch eine Begründung zumeist nicht gegeben wird.
Richtigerweise wird zu differenzieren sein: Während § 85a Abs. 2 HBG die
Regelungen des § 49 HVwVfG verdrängt, die einen Widerruf bei geänderter Sach-
oder Rechtslage oder bei besonderen Gemeinwohlinteressen ermöglichen, kann
die Regelung des § 49 Abs. 2 S. 1 HVwVfG ergänzend herangezogen werden, nach
der ein Widerruf dann möglich ist, wenn er ausdrücklich vorbehalten wurde. Eine
solche Möglichkeit eines Widerrufsvorbehalts ist in § 85a oder § 85b HBG nicht
geregelt, es bestehen auch keine Bedenken dahingehend, der Behörde zu
gestatten, eine Altersteilzeit nur dann zu bewilligen, wenn der Beamte einem
Widerrufsvorbehalt zustimmt, wie dies der Erlass vom 20.10.2006 (StAnz S. 2542)
vorsieht. Grundsätzlich ist eine Bewilligung von Altersteilzeit nicht bedingungs-
oder auflagenfeindlich, vielmehr gebietet es die Fürsorgepflicht des Dienstherrn
unter Umständen sogar, für die sog. „Störfälle“ bereits im Vorfeld eine Regelung
zu vereinbaren und dem Beamten für den Fall der Dienstunfähigkeit eine
interessengerechte Lösung zur Verfügung zu stellen (vgl. Plog/Wiedow,
Bundesbeamtengesetz, Loseblatt, Stand: Mai 2008, § 72b Rn. 28, die ebenfalls
einen Widerrufsvorbehalt für zulässig erachten).
Vor diesem Hintergrund ist es auch nicht zu beanstanden, dass nach der
ständigen Verwaltungspraxis des Landes Hessen nach dem oben zitierten Erlass
vom 20.10.2006 und seinem Vorgängererlass vom 30.08.2001 (StAnz S. 3371)
Altersteilzeitbewilligungen nur noch dann erfolgen, wenn ein Widerruf als
Nebenbestimmung in dem Bewilligungsbescheid enthalten ist.
Im Falle des Klägers wurde ein solcher Widerrufsvorbehalt jedoch in den Bescheid
vom 05.05.2004 nicht aufgenommen, so dass demzufolge auch ein Widerruf nach
§ 49 Abs. 2 Nr. 1 HVwVfG nicht möglich ist. Nach einhelliger Auffassung in
Rechtsprechung und Literatur muss eine Nebenbestimmung, also auch ein
Widerrufsvorbehalt nach § 36 Abs. 2 Nr. 3 HVwVfG, ausdrücklich in dem
Verwaltungsakt oder einer Ergänzung hierzu aufgeführt sein, zumindest muss sich
dies hinreichend klar aus dem Gesamtzusammenhang des Verwaltungsakts
ergeben. Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (vgl. Kopp/Ramsauer,
VwVfG, 10. A., 2008 § 36 Rn. 11 m.w.N.). Der Bescheid vom 05.05.2004 enthält
jedoch nicht einmal andeutungsweise eine Befugnis der Behörde, die Altersteilzeit
bei Veränderung der Umstände, insbesondere bei Dienstunfähigkeit des Klägers,
zu widerrufen.
Soweit der Beklagte hierzu vorträgt, ein ausdrücklicher Widerrufsvorbehalt sei
unnötig, weil sich bereits aus dem Dienst- und Treueverhältnis zwischen Beamten
und Dienstherrn ergebe, dass ein etwaiges Risiko allein in der Sphäre desjenigen
zu verankern sei, bei dem es auftrete, so vermag das Gericht dieser
Argumentation nicht zu folgen. Mit einer solchen Erwägung würde die Regelung
des § 85a HBG, der einen Schutz des Beamten bezweckt und auch in Fällen der
Altersteilzeit analog heranzuziehen ist (s.o.) umgangen und das „Störfallrisiko“
einseitig dem Beamten auferlegt. Insbesondere in Fällen wie dem vorliegenden
wäre dies unbillig und würde auch gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn
verstoßen, denn der Kläger hat einen nicht unerheblichen Teil seiner
Dienstverpflichtung aus der Altersteilzeit bereits erbracht und darf dann darauf
vertrauen, dass die in beiderseitigem Einvernehmen getroffene Verteilung von
Arbeitszeit und Freizeit bis zum geplanten Eintritt in den Ruhestand am
01.08.2010 Geltung beansprucht.
Dass nunmehr die in dem Erlass vom 20.10.2006 (a.a.O.) vorgesehene
Verfahrensweise eine andere ist, steht dem nicht entgegen. Anders als der Kläger
kann sich ein Beamter, dem die Altersteilzeit nur unter Beifügung einer Bedingung
oder eines Widerrufsvorbehalts genehmigt wird, darauf einstellen, dass er in
Störfällen ein – nicht unerhebliches – Risiko zu tragen hat. Dem Kläger blieb dies
verwehrt, da entgegen dem Erlass Nebenbestimmungen nicht aufgenommen
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verwehrt, da entgegen dem Erlass Nebenbestimmungen nicht aufgenommen
wurden. In einem solchen Fall ist es aber auch sachgerecht, den Dienstherrn mit
dem Risiko des „Fehlschlagens“ einer Altersteilzeitregelung zu belasten, denn er
hätte es in der Hand gehabt, durch Aufnahme einer Nebenbestimmung dies zu
verhindern.
Zusammenfassend kann daher die Beendigung der Altersteilzeit des Klägers auch
nicht auf § 49 HVwVfG gestützt werden.
Aus demselben Grund ist dem Beklagten auch eine Berufung auf § 36 Abs. 2 Nr. 2
HVwVfG verwehrt. Weder ausdrücklich noch nach dem Sinnzusammenhang findet
sich in dem Bescheid vom 05.05.2004 eine Anbindung der Altersteilzeit an den
Eintritt in den Ruhestand in Form einer auflösenden Bedingung. Wenn dies gewollt
gewesen wäre, so hätte dies ausdrücklich geregelt werden müssen.
Die Beendigung der Altersteilzeit des Klägers kann schließlich auch nicht auf § 2a
ATZV gestützt werden, auf den der Beklagte in dem Widerspruchsbescheid vom
17.12.2007 Bezug nimmt. Die Vorschrift regelt lediglich den finanziellen Ausgleich
in Fällen der vorzeitigen Beendigung der Altersteilzeit im sog. Blockmodell, trifft
aber keine Regelung, unter welchen Voraussetzungen eine solche Beendigung
möglich sein soll. Insoweit verbleibt es vielmehr bei den allgemeinen Regelungen
des HBG und des HVwVfG, die jedoch, wie bereits ausgeführt, im Falle des Klägers
eine vorzeitige Beendigung der Altersteilzeit nicht ermöglichen.
Erweist sich damit die Beendigung der Altersteilzeit in dem Bescheid vom
02.10.2007 als rechtswidrig, so hat dies auch Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit
der Versetzung in den Ruhestand mit Bescheid vom 26.09.2007. Auch dieser
erweist sich als rechtswidrig, da der Kläger zum maßgeblichen Zeitpunkt des
Widerspruchsbescheides nicht dienstunfähig i.S.d. § 51 Abs. 1 S. 1 HBG war und es
im Übrigen auch heute nicht ist. Nach der Legaldefinition der Dienstunfähigkeit
liegt eine solche dann vor, wenn der Beamte wegen seines körperlichen Zustandes
oder aus gesundheitlichen Gründen zur Erfüllung seiner Dienstpflichten dauernd
unfähig ist. Damit knüpft die Definition an die konkreten Pflichten hinsichtlich des
dem Beamten übertragenen funktionellen Amtes im abstrakten Sinn an, ist also
anhand des Anforderungsprofils für jeden Beamten zu bestimmen (vgl
Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Loseblatt, Stand: August 2007, § 42 Rn. 4
mit umfangreichen Nachweisen zur Rechtsprechung).
Zum Zeitpunkt der Bekanntgabe des Widerspruchsbescheides oblagen jedoch
dem Kläger keine Dienstpflichten, zu deren Erfüllung er unfähig gewesen sein
könnte. Der Beamte, der sich für das Blockmodell entschieden hat, bleibt zwar
statusrechtlich bis zum Ende der Freistellungsphase Beschäftigter der Dienststelle,
befindet sich also statusrechtlich nicht im Ruhestand. Jedoch besteht eine
Verpflichtung zur Erbringung von Arbeits- oder Dienstleistung in der
Freistellungsphase nicht mehr (so ausdrücklich Bay. VGH, Beschl. v. 14.11.2001,
Az.: 17 P 01.638, BayVBl. 2002, 311 ff). Für die Frage der Dienstunfähigkeit hat
dies zur Folge, dass eine solche begriffsnotwendig während der Freistellungsphase
nicht eintreten kann, denn wer (außer hier nicht relevanten Treuepflichten) keine
Dienstpflichten mehr zu erbringen hat, kann hierfür auch nicht nicht in der Lage
sein. Damit liegt Dienstunfähigkeit nicht vor, so dass auch der Bescheid vom
26.09.2007 sich als rechtswidrig erweist und aufzuheben war.
Zusammenfassend ist die Klage damit vollumfänglich begründet. Eines
ausdrücklichen Ausspruchs des Inhalts, dass der Beklagte verpflichtet ist, dem
Kläger weiterhin die Dienstbezüge auf der Grundlage der Altersteilzeitbewilligung
vom 05.05.2004 (und damit kein Ruhegehalt) zu zahlen, bedurfte es nicht, da sich
diese Rechtsfolge ohne weiteres aus dem Gesetz ergibt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 30.483,00 Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Streitwertfestsetzung beruht hinsichtlich der angegriffenen Versetzung in den
Ruhestand auf §§ 1 Nr. 2, 52 Abs. 5 Satz 2, 63 GKG, hinsichtlich der begehrten
Zahlung weiterer Besoldung nach dem 01.10.2007 auf §§ 1 Nr. 2, 52 Abs. 2, 63
Zahlung weiterer Besoldung nach dem 01.10.2007 auf §§ 1 Nr. 2, 52 Abs. 2, 63
GKG. Die Summe beider Streitwerte ergibt gerundet den aus dem Tenor
ersichtlichen Betrag.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert.