Urteil des VG Freiburg vom 27.04.2015
dienstzeit, ausbildung, altersgrenze, verordnung
VG Freiburg Beschluß vom 27.4.2015, 3 K 862/15
Vereinbarkeit der Höchstaltersgrenze für Laufbahnaufstieg im
Polizeivollzugsdienst mit höherrangigem Recht
Leitsätze
Die Höchstaltersgrenze von 36 Jahren für die Zulassung zum Aufstieg in den
gehobenen Polizeivollzugsdienst ist voraussichtlich nicht mit Verfassungsrecht, dem
Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz und Europarecht vereinbar.
Tenor
Der Antragsgegner wird verpflichtet, den Antragsteller vorläufig zum Auswahlverfahren
für die Laufbahn des gehobenen Polizeivollzugsdienstes im Jahr 2015 zuzulassen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.
Gründe
1 Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (§ 123 VwGO) mit dem Ziel der
Verpflichtung des Antragsgegners, den Antragsteller vorläufig bis zum Abschluss
des Hauptsacheverfahrens zum Auswahlverfahren zum gehobenen
Polizeivollzugsdienst im Jahr 2015 zuzulassen, hat Erfolg. Der Antragsteller hat
sowohl einen Anordnungsgrund als auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft
gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO).
2 Ein Anordnungsgrund besteht, da der Antragsteller im Hauptsachverfahren nicht
mehr so rechtzeitig Rechtsschutz erlangen kann, dass er am schriftlichen
Auswahlverfahren teilnehmen kann, welches am 06.05.2015 stattfindet bzw.
beginnt. Eine nachträgliche Zulassung zum Auswahlverfahren für das Jahr 2015
scheidet wegen Zeitablaufs aus. Zwar ist mit der begehrten Zulassung zum
Auswahlverfahren - jedenfalls vorübergehend - eine Vorwegnahme der Hauptsache
verbunden. Im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4
GG) ist aber die Vorwegnahme der Hauptsache ausnahmsweise zulässig. Denn
wirksamer Rechtsschutz kann im Hauptsacheverfahren nicht mehr erreicht werden.
Auch können die dem Antragsteller durch die Nichtzulassung zum
Auswahlverfahren und durch die dadurch verhinderte Chance des Aufstiegs in den
gehobenen Polizeivollzugsdienst eintretenden Folgen nicht zugemutet werden.
Schließlich wird der Antragsteller im Hauptsacheverfahren aller Voraussicht nach
obsiegen.
3 Der Antragsgegner hat die Bewerbung des Antragstellers um Zulassung zum
gehobenen Polizeivollzugsdienst im Jahr 2015 mit Bescheid vom 10.03.2015 allein
mit der Begründung abgelehnt, dass der Antragsteller die in § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5
der Verordnung des Innenministeriums über die Laufbahn der Polizeibeamten vom
26.11.2014 - Polizei-Laufbahn-Verordnung - (LVOPol) normierte Höchstaltersgrenze
von 36 Jahren bereits überschritten habe. Besondere Umstände, die eine
Ausnahme vom Höchstalter rechtfertigten, seien der Bewerbung nicht zu
entnehmen. Die Höchstaltersgrenze nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LVOPol kann der
Zulassung des Antragstellers zum Auswahlverfahren aber aller Voraussicht nach
nicht entgegengehalten werden. Denn die Vorschrift ist wohl unwirksam.
4 Rechtsgrundlage für die Festlegung von Höchstaltersgrenzen in der Polizei-
Laufbahn-Verordnung ist § 16 Abs. 2 des Landesbeamtengesetzes vom
09.11.2010 (GBl. S. 793, 794) - LBG -. Danach können die Ministerien nach den
besonderen Erfordernissen der Laufbahn eine Höchstaltersgrenze festschreiben.
Die in § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LVOPol normierte Höchstaltersgrenze verstößt
jedoch voraussichtlich gegen Art. 33 Abs. 2 GG, der den Grundsatz der
Bestenauslese und die Freiheit der Berufswahl für den Einzelnen im öffentlichen
Dienst gewährleistet und auch bei Zulassung zum Laufbahnaufstieg zu beachten ist
(zu Art. 33 Abs. 2 GG OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 04.05.2011 - OVG 4 B 53.09
-, juris Rn. 23). Altersgrenzen schränken den Leistungsgrundsatz ein, dessen
Geltung durch Art. 33 Abs. 2 GG für den Zugang zu jedem öffentlichen Amt
unbeschränkt und vorbehaltlos gewährleistet wird. Bewerber dürfen nur aus
Gründen zurückgewiesen werden, die unmittelbar Eignung, Befähigung und
fachliche Leistung betreffen. Das Alter kann nur dann ein Eignungsmerkmal im
Sinne von Art. 33 Abs. 2 GG darstellen, wenn daraus geschlossen werden kann,
dass Bewerber typischerweise den Anforderungen des Amtes nicht mehr genügen,
wenn sie ein bestimmtes Alter überschritten haben. Darüber hinaus dürfen
Altersgrenzen den Leistungsgrundsatz gemäß Art. 33 Abs. 2 GG jedoch auch
einschränken, wenn und soweit sie im ebenfalls mit Verfassungsrang
ausgestatteten Lebenszeitprinzip als einem durch Art. 33 Abs. 5 GG
gewährleisteten hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums angelegt sind
und die beiden Verfassungsgrundsätze in einen angemessenen Ausgleich bringen.
Dabei stellt sich die Altersgrenze als eine subjektive Zulassungsvoraussetzung dar,
die nur durch ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut gerechtfertigt werden
kann. Die Abwägung der beiden gegenläufigen verfassungsrechtlich geschützten
Belange, wie sie in der Festsetzung von Altersgrenzen zum Ausdruck kommt,
bedarf einer gesetzlichen Grundlage und darf nicht der Verwaltungspraxis
überlassen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.09.2009 - 2 C 31.08 -, NVwZ 2010, 251,
juris Rn. 21 ff. m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 31.05.2011 - 4 S 187/10 -, VBlBW
2012, 65, juris Rn. 37 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 04.05.2011, a.a.O.).
5 Bei der Abwägung der aus dem Leistungsgrundsatz und dem Lebenszeitprinzip
folgenden gegenläufigen Belange hat der Gesetzgeber einen Gestaltungsspielraum
(BVerwG, Urt. v. 24.09.2009, a.a.O., Rn. 26). Nach dem Lebenszeitprinzip stellt das
Beamtenverhältnis ein lebenslanges Dienst- und Treueverhältnis dar. Daraus folgt
das Interesse des Dienstherrn daran, die Altersgrenze in allen Laufbahnen so
niedrig wie möglich festzusetzen, den Beamten also so früh wie möglich
einzustellen, um möglichst lange von seiner Arbeitskraft zu profitieren und so eine
möglichst lange aktive Dienstzeit seiner Beamten sicherzustellen. Aus diesem
Prinzip ergibt sich der Zweck einer Altersgrenze für eine konkrete Laufbahn. Dieser
besteht vor allem darin, in Anbetracht der Dauerhaftigkeit des Beamtenverhältnisses
ein angemessenes Verhältnis von Arbeitsleistung des Beamten und seinem
Anspruch auf Versorgung während des Ruhestands sicherzustellen. Ferner wird
das zur ordnungsgemäßen Erfüllung des öffentlichen Dienstes gebotene
Mindestmaß an Kontinuität in der Besetzung der einzelnen Dienstposten gewahrt
und die Steigerung personeller Fluktuation verhindert, die zu einer Überlastung der
öffentlichen Hand mit Versorgungsleistungen und damit zugleich zu einer
Vernachlässigung des auch im öffentlichen Dienst unerlässlichen Gebots
sparsamer Mittelverwendung führen könnte. Daneben kann dem Interesse des
Dienstherrn an ausgewogenen Altersstrukturen Bedeutung beigemessen werden.
Andererseits hat der Gesetzgeber zu berücksichtigen, dass Altersgrenzen eine
empfindliche Beeinträchtigung des durch Art. 33 Abs. 2 GG gewährleisteten
Leistungsgrundsatzes darstellen. Weiterhin ist die Angemessenheit der
festzusetzenden Altersgrenze auch davon abhängig, in welchem Umfang
Ausnahmen vorgesehen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.09.2009, a.a.O., Rn. 22, 26;
VGH Bad.-Württ., Urt. v. 31.05.2011, a.a.O, Rn. 38; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v.
04.05.2011, a.a.O., Rn. 23 f.). Bei der Abwägung der gegenläufigen Belange sind
bei der Höchstaltersgrenze für den Aufstieg eines Beamten durch Laufbahnwechsel
Besonderheiten im Vergleich zur erstmaligen Einstellung zu beachten. Da der
Beamte bereits Versorgungsansprüche hat, ist das Interesse des Dienstherrn darauf
beschränkt, ein angemessenes Verhältnis von Arbeitsleistung des Beamten und der
Erhöhung des bereits bestehenden Versorgungsanspruchs infolge des
Laufbahnwechsels sicherzustellen. Unter haushaltsrechtlichen Gesichtspunkten hat
der Dienstherr im Vergleich zu Anwärtern jedoch höhere Bezüge während der
Ausbildungszeit in Ansatz zu bringen, da der Aufstiegsbeamte während der
Ausbildung vom sonstigen Dienst unter Fortzahlung seines Gehalts freigestellt wird
(vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 04.05.2011, a.a.O., Rn. 27).
6 Gemessen an diesen Anforderungen ist die Regelung über die Höchstaltersgrenze
von 36 Jahren für den Aufstieg in den gehobenen Polizeidienst in § 13 Abs. 1 Satz 1
Nr. 5 LVOPol wohl nicht mit Verfassungsrecht vereinbar. Das Lebensalter stellt für
den Aufstieg in die Laufbahn des gehobenen Polizeivollzugsdienstes kein
Eignungskriterium dar. Die einschränkende Regelung ist voraussichtlich auch nicht
im Interesse des mit Verfassungsrang ausgestatteten Lebenszeitprinzips
gerechtfertigt. Die Höchstaltersgrenze sowie die in § 26 Abs. 1 Nr. 4 LVOPol
normierten Ausnahmen beruhen zwar auf einer hinreichend bestimmten
gesetzlichen Grundlage (vgl. VG Freiburg, Beschl. v. 03.05.2013 - 3 K 684/13 -,
juris). Die Höchstaltersgrenze dient auch besonders wichtigen
Gemeinschaftsgütern, nämlich der Gewährleistung eines angemessenen
Verhältnisses von Arbeitsleistung und Versorgungsansprüchen, einer
ausgewogenen Altersstruktur und der personellen Kontinuität (vgl. BVerwG, Urt. v.
04.05.2009, a.a.O., Rn. 22; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 31.05.2011, a.a.O, Rn. 38, 43,
51 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 24.09.2011, a.a.O., Rn. 24; krit.
Kühling/Bertelsmann, Höchstaltersgrenzen bei der Einstellung von Beamten, NVwZ
2010, 87). Jedoch schränkt sie die Freiheit der Berufswahl - auch unter
Berücksichtigung des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers - in
unverhältnismäßiger Weise ein. Die Regelung stellt sich gerade im Hinblick auf die
Heraufsetzung des Pensionsalters (§ 36 Abs. 3 LBG) nicht mehr als angemessener
Ausgleich des Leistungsgrundsatzes gemäß Art. 33 Abs. 2 GG und des in Art. 33
Abs. 5 GG verankerten Lebenszeitprinzips dar. Das Verdikt der
Verfassungswidrigkeit kann auch nicht durch die Ausnahmetatbestände in § 26
Abs. 1 Nr. 4 LVOPol vermieden werden. Die Regelung lässt sich auch nicht dadurch
rechtfertigen, dass sich nicht nur die Versorgungsansprüche des Beamten infolge
des Aufstiegs erhöhen, sondern der Dienstherr für die Ausbildung eines
Aufstiegsbeamten auch erhebliche Aufwendungen leistet, da der Beamte in dieser
Zeit vom sonstigen Dienst unter Fortzahlung seines Gehalts freigestellt wird. Diese
versorgungs- und haushaltsrechtlichen Aufwendungen sind in Relation zu der
Dauer der nach erfolgreicher Ausbildung verbleibenden Dienstzeit im gehobenen
Polizeivollzugsdienst zu setzen, die bei der Zulassung zum Aufstieg von
maßgeblicher Bedeutung ist (vgl. zur Höchstaltersgrenze von 30 Jahren für die
Einstellung in den Polizeidienst EuGH, Urt. v. 13.11.2014 - C-416/13 -, NVwZ 2015,
427, juris Rn. 71 f.). Der Aufstiegsbeamte steht dem Dienstherr im gehobenen
Polizeivollzugsdienst grundsätzlich bis zum Eintritt in den Ruhestand - nach
Vollendung des 62. Lebensjahres (§ 36 Abs. 3 LBG) - zur Verfügung. Bei der
Höchstaltersgrenze von 36 Jahren verbleibt nach Beendigung der 30-monatigen
Ausbildung eine regelmäßige Dienstzeit im gehobenen Polizeivollzugsdienst von
mindestens 23,5 Jahren. Zur Vermeidung eines Missverhältnisses von Dienstzeit im
gehobenen Polizeivollzugsdienst einerseits und Versorgungslast bzw. Investitionen
in die Ausbildung andererseits dürfte eine derart lange Dienstzeit nicht erforderlich
sein. Die von anderen Gerichten anerkannte verbleibende Dienstzeit von 20 Jahren
in der höheren Laufbahn (so etwa VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 16.06.2009 - 1 L
474/09 -, juris, bei vierjähriger Ausbildung und 20 Jahren restlicher Dienstzeit im
höheren Dienst) wird hier deutlich überschritten. Im Hinblick auf den bereits nach
fünfjähriger Dienstzeit erworbenen Anspruch auf Mindestruhegehalt von 35 Prozent
der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge (§ 27 Abs. 4 LBeamtVG) und des
Ruhegehalts pro Dienstjahr von 1,79375 Prozent der ruhegehaltfähigen
Dienstbezüge (§ 27 Abs. 1 LBeamtVG) kann bereits bei erstmaliger Einstellung ein
Missverhältnis von Dienstzeit und Versorgungslast nach ungefähr 20-jähriger
Dienstzeit ausgeschlossen werden (vgl. Kühling/Bertelsmann, a.a.O., NVwZ 2010,
87 (90); v. Roetteken, in: ders./Rothländer, BeamtStG, § 9 Rn. 276). Dies muss erst
recht für den Aufstieg eines Beamten durch Laufbahnwechsel gelten, da er bereits
Versorgungsansprüche erworben hat. Zugleich bedeutet der Ausschluss zum
Aufstieg eine erhebliche Beeinträchtigung der Berufsfreiheit des Beamten. Vor
diesem Hintergrund stellt das Festhalten an der Höchstaltersgrenze von 36 Jahren
trotz Verlängerung der aktiven Dienstzeit durch Heraufsetzung des Pensionsalters
von 60 auf 62 Jahre auch unter Berücksichtigung der Ausnahmetatbestände eine
unangemessene Einschränkung des Leistungsgrundsatzes und der Freiheit der
Berufswahl der Beamten dar. Ein Indiz für die Richtigkeit dieser Annahme bildet der
Umstand - ohne den Verstoß als solchen freilich zu begründen -, dass sich die
Höchstaltersgrenze bundesweit am untersten Rand bewegt. Soweit ersichtlich, ist in
der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung als niedrigste Höchstaltersgrenze für
die Zulassung zum Aufstieg eine Höchstaltersgrenze von 38 Jahren (Aufstieg in den
höheren Polizeivollzugsdienst, vierjährige Ausbildung, regelmäßig verbleibende
Dienstzeit von 20 Jahren) für (noch) angemessen erachtet worden (so VG
Gelsenkirchen, Beschl. v. 16.06.2009 - 1 L 474/09 -, juris; vgl. auch VG Stuttgart,
Beschl. v. 05.06.2014 - 12 K 2288/14 -, juris: 45 Jahre; OVG Berlin-Brandenburg,
Urt. v. 04.05.2011, a.a.O.: 40 Jahre). Die Kammer verkennt dabei nicht, dass in
einem föderal strukturierten Bundesstaat die Höchstaltersgrenze für den Aufstieg in
den gehobenen Polizeivollzugsdienst von Bundesland zu Bundesland variieren
kann. Auch ist dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg insoweit zu folgen,
als es keinen Automatismus in dem Sinne gibt, dass der Gesetzgeber im Falle einer
Heraufsetzung des Pensionsalters gleichzeitig notwendig auch die
Höchstaltersgrenze für die Einstellung oder den Aufstieg in die entsprechende
Laufbahn heraufsetzen müsste (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 04.05.2011,
a.a.O., juris Rn. 28). Eine Heraufsetzung des Pensionsalters wirkt sich allerdings
dann auf die Verfassungsmäßigkeit der Höchstaltersgrenze für die Zulassung zum
Aufstieg aus, wenn sich diese ohnehin bereits an der untersten Grenze bewegt hat
und in der Gesamtschau zu einer nicht mehr durch das Lebenszeitprinzip
gerechtfertigten Beschränkung des Leistungsgrundsatzes führt. Dies ist aus den
genannten Gründen hier wohl der Fall.
7 Aus denselben Gründen verstößt die Höchstaltersgrenze voraussichtlich auch
gegen das in §§ 1, 2 Abs. 1 Nr. 3, 6 Abs. 1, 7 Abs. 1 HS 1 AGG normierte Verbot der
Altersdiskriminierung in Bezug auf den beruflichen Aufstieg, das gemäß § 24 Nr. 1
AGG entsprechend auch für Beamte der Länder unter Berücksichtigung ihrer
besonderen Rechtsstellung gilt, und gegen das in Art. 1, Art. 2 Abs. 1, Abs. 2
Buchstabe a, Art. 3 Abs. 1 Buchstabe b der Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom
27.11.2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der
Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf normierte Verbot einer
Benachteiligung wegen des Alters. Insbesondere dürfte die Ungleichbehandlung
nicht nach § 10 AGG bzw. Art. 6 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Buchstabe c der Richtlinie
2000/78/EG gerechtfertigt sein (vgl. zur Unzulässigkeit der Höchstaltersgrenze von
30 Jahren für die Einstellung örtlicher Polizeibeamter von 30 Jahren jüngst EuGH,
Urt. v. 13.11.2014, a.a.O.).
8 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des
Streitwertes beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG. Im Hinblick auf die
begehrte Vorwegnahme der Hauptsache, war eine Minderung des für das
Hauptsacheverfahren heranzuziehenden Auffangstreitwerts nicht geboten.