Urteil des VG Düsseldorf vom 15.07.2005
VG Düsseldorf: venire contra factum proprium, treu und glauben, fraktion, wahlvorschlag, zusammensetzung, abstimmung, verhältniswahl, verwaltungsrecht, vollstreckung, verwirkung
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 1 K 446/05
Datum:
15.07.2005
Gericht:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Spruchkörper:
1. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 K 446/05
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand:
1
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Wahl der Mitglieder in den
Ausschüssen des Beklagten.
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Die Klägerin ist seit der Kommunalwahl am 26. September 2004 als Fraktion in dem
beklagten Rat vertreten. Die Kommunalwahl erbrachte im Einzelnen folgende
Ergebnisse (% und Sitzverteilung bei insgesamt 52 Ratsmitgliedern):
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SPD 37,7 % 20 Sitze CDU 33,3 % 17 Sitze Klägerin 10,3 % 5 Sitze Bündnis 90/Die
Grünen 9,0 % 5 Sitze FDP 6,2 % 3 Sitze WIR AUS N1 2,8 % 2 Sitze.
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Nach dem Protokoll der Sitzung des beklagten Rates vom 14. Oktober 2004 beschloss
dieser, den Hauptausschuss, den Finanzausschuss und den
Rechnungsprüfungsausschuss mit jeweils 14 Mitgliedern zu besetzen. Die
Beschlussfassung erfolgte bezüglich des Hauptausschusses einstimmig bei 1
Enthaltung der Fraktion WIR AUS N1 und bezüglich des Finanzausschusses und des
Rechnungsprüfungsausschusses einstimmig.
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Ausweislich des Protokolls der Ratssitzung am 14. Oktober 2004 wählte der beklagte
Rat - im Wege der Abstimmung über einen einheitlichen Wahlvorschlag - für den
Hauptausschuss, den Finanzausschuss und den Rechnungsprüfungsausschuss jeweils
14 Mitglieder und 14 stellvertretende Mitglieder in folgender Ausschussbesetzung:
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SPD-Fraktion 6 CDU-Fraktion 5 Klägerin 1 Fraktion Bündnis 90/Die Grünen 1 FDP-
Fraktion 1 WIR AUS N1 -
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Ausweislich des Protokolls erfolgte die Wahl bezüglich des Hauptausschusses, des
Finanzausschusses und des Rechnungsprüfungsausschusses mit einstimmiger
Zustimmung.
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Die Klägerin hat am 17. Januar 2005 Klage erhoben, mit der sie die Feststellung der
Rechtswidrigkeit dieser Wahlen begehrt. Zur Begründung ihrer Klage macht sie geltend,
dass die Zusammensetzung der Ausschüsse des beklagten Rates dem Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 10.12.2003 - 8 C 18.03 - und darüber hinaus dem
Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 08.12.2004 - 2 BvE 3/02 - zur
Zusammensetzung des Vermittlungsausschusses des Bundestages widerspreche. Die
Wahl der Ausschüsse in der Sitzung vom 14. Oktober 2004 sei entgegen der Auffassung
des Beklagten nach dem d'Hondtschen Höchstzählverfahren - ohne Listenverbindung -
erfolgt, nachdem zwei Tage vor der Sitzung die Stadtverwaltung in einem informellen
Gespräch mit allen Fraktionssprechern dargelegt habe, dass aufgrund neuer
Gerichtsurteile Listenverbindungen nicht mehr erlaubt seien. In der konstituierenden
Ratssitzung vom 14. Oktober 2004 sei keine Einigung dahingehend erzielt worden, die
von der Stadtverwaltung vorgefertigte Zusammenstellung der Personalvorschläge der
Fraktionen als einheitlichen Wahlvorschlag zugrunde zu legen. Es treffe zwar zu, dass
es bei den Abstimmungen keine Gegenstimmen gegeben habe, doch daraus sei nicht
zu schließen, es hätten sich alle Fraktionen auf einheitliche Wahlvorschläge geeinigt.
Ihr - der Klägerin - sei das von der Stadtverwaltung herangezogene Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts inhaltlich nicht bekannt gewesen. Sie hätte sich nur
deshalb nicht dem Vorschlag widersetzt, weil Vertreter der Stadtverwaltung in der
Sitzung erklärt hätten, eine Listenverbindung sei doch möglich. Sie sei von der
Stadtverwaltung irregeführt worden und hätte unter völlig falschen Voraussetzungen
abgestimmt. Deshalb müssten die Ausschusswahlen wiederholt werden. Im übrigen
spiegele die vorgenommene Zusammensetzung offensichtlich nicht die im Rat
gegebenen Mehrheitsverhältnisse wider. Die Ausschusszusammensetzung in N1 sei
vor allem deshalb undemokratisch und die Grundprinzipien der repräsentativen
Demokratie seien deshalb damit außer Kraft gesetzt, weil die Mehrheitsverhältnisse in
den Ausschüssen des Rates deutlich andere seien als im beklagten Rat selbst. Im
Ergebnis könne sie an einer Reihe wesentlicher Entscheidungen - insbesondere nach
Erweiterung der Zuständigkeiten der Ausschüsse - nicht mehr effektiv mitwirken, da die
Ausschüsse teilweise abschließend entschieden. Ihr stehe aber ein Recht auf eine
wirksame Mitwirkung in den Ausschüssen zu, die dem politischen Kräfteverhältnis der
Fraktionen im Stadtrat entspreche.
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Die Klägerin beantragt,
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festzustellen, dass sie durch die Beschlüsse des Beklagten zur Wahl der Mitglieder des
Hauptausschusses, des Finanzausschusses und des Rechnungsprüfungsausschusses
in der Sitzung vom 14. Oktober 2004 in ihren Rechten verletzt ist.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung trägt er vor: Zur Vorbereitung der konstituierenden Sitzung am 14.
Oktober 2005 habe die Verwaltung alle Fraktionen gebeten, ihre Besetzungsvorschläge
für die jeweiligen Ausschüsse in Listenformen frühzeitig bekannt zu geben, damit
daraus eine schriftliche Unterlage für die Ratssitzung zusammengestellt werden könne.
Darüber hinaus habe die Verwaltung für jeden zu besetzenden Ausschuss eine
Beschlussvorlage erstellt, für die drei Pflichtausschüsse als gemeinsame
Beschlussvorlage. Die Festlegung der Mitgliederzahl auf 14 sei getroffen worden, um
arbeitsfähige Gremien zu erhalten und damit die im beklagten Rat vertretenen
Fraktionen weitestgehend auch in den Ausschüssen vertreten sind. Entsprechend dem
d'Hondtschen Höchstzählverfahren wäre allerdings die Fraktion WIR AUS N1 erst bei
einer Mitgliederzahl von 24 in den Ausschüssen stimmberechtigt vertreten gewesen. Bei
einer solchen Ausschussgröße hätte jedoch die Arbeitsfähigkeit gelitten. Der beklagte
Rat habe deshalb von dem ihm zustehenden Ermessen Gebrauch gemacht und die
Ausschussgröße jeweils auf 14 Mitglieder festgelegt. Nach dem Vorberatungsstand
zwischen den Fraktionen im Vorfeld der Sitzung habe die Verwaltung nicht davon
ausgehen können, dass ein einvernehmlicher Wahlvorschlag untereinander verabredet
worden sei, so dass sie angenommen habe, dass gemäß § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW
eine Ausschussbesetzung nach den Kriterien der Verhältniswahl aufgrund des
d'Hondtschen Höchstzählverfahrens notwendig werden würde. In der Sitzung habe man
dann aber doch zu einheitlichen Wahlvorschlägen für die Ausschüsse gefunden, die zur
Abstimmung gekommen seien und die jeweils einstimmig durch Beschluss der
Ratsmitglieder gemäß § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW angenommen worden seien. Die
von der Klägerin zur Begründung zitierte Rechtsprechung beziehe sich allein auf das
Wahlverfahren nach § 50 Abs. 3 Satz 2 GO NRW und beinhalte keine Regelung für den
Fall, dass sich Ratsmitglieder zu den Ausschussbesetzungen auf die Ausschussgröße
sowie auf einheitliche Wahlvorschläge geeinigt hätten und diese einstimmig
beschlossen hätten. Unabhängig davon entspreche die Sitzverteilung der einheitlichen
Wahlvorschläge, die zur Abstimmung gekommen seien, auch dem d'Hondtschen
Höchstzählverfahren, so dass auch bei einem Abstimmungsverfahren nach § 50 Abs. 3
Satz 2 GO NRW kein anderes Ergebnis möglich gewesen wäre.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und dem beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen.
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Entscheidungsgründe:
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Die als Feststellungsklage im Rahmen eines Organstreits (Kommunalverfassungsstreit)
zulässige Klage ist unbegründet.
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Der Klägerin ist es schon verwehrt, sich - unabhängig von der Frage der Rechtmäßigkeit
der angegriffenen Beschlüsse - gegen die Entscheidungen des beklagten Rates zu
wenden, da ihre Einwendungsrechte dagegen verwirkt sind.
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Die Verwirkung als Hauptanwendungsfall des venire contra factum proprium (Verbot
widersprüchlichen Verhaltens) bedeutet, dass ein Recht nicht mehr ausgeübt werden
darf, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist und
besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als Verstoß
gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Das ist insbesondere der Fall, wenn der
Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen
durfte, dass dieser das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen würde
(Vertrauensgrundlage), der Verpflichtete ferner tatsächlich darauf vertraut hat, dass das
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Recht nicht mehr ausgeübt würde (Vertrauenstatbestand) und sich infolgedessen in
seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die
verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde.
Grundlegend Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 07.02.1974 - III C 115.71
-; BVerwG, EUGH-Vorlage vom 28.9.1994,- 11 C 3.93 -; BVerwG, Urteil vom 16. Mai
1991 - 4 C 4.89 -, BRS 52 Nr. 218;
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OVG NRW, Urteil vom 24. April 2001 - 10 A 1402/98 -; Urteil vom 2. März 1999 - 10 A
2343/97 -; Urteil vom 20. März 1997 - 10 A 4965/96 -;
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vgl. auch Urteil der Kammer vom 12.09.2003 - 1 K 7474/99 -.
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Die umfangreiche Rechtsprechung zur Verwirkung im Sinne des § 242 BGB gilt
sinngemäß auch für das Verwaltungsrecht.
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Vgl. nur Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Band 1, 11. Aufl. 1999, mit
umfangreichem Rspr.-Nachweis.
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Die Klägerin wendet sich gegen Entscheidungen des Beklagten, denen sie zugestimmt
hat bzw. sich an einem einheitlichen Wahlvorschlag gemäß § 50 Abs. 3 Satz 1 GO
NRW zur Besetzung der Ausschüsse beteiligt hat. Insoweit setzt sie sich dem Vorwurf
des venire contra factum proprium aus. Als Organteil des Beklagten wäre es wegen des
Grundsatzes der vertrauensvollen Zusammenarbeit aller Beteiligten im beklagten Rat
von allen Mitgliedern zu erwarten gewesen, noch in der Sitzung deutlich Zweifel an der
Vorgehensweise anzumelden und ggfs. durch Abstimmungsverhalten anzuzeigen -
dagegen zu stimmen - bzw. sich nicht an dem einheitlichen Wahlvorschlag nach § 50
Abs. 3 Satz 1 GO NRW zu beteiligen und gegenteilige Rechtsauffassungen nicht erst in
einem Klageverfahren geltend zu machen. Die Zustimmungen der Klägerin lassen
weder erkennen, dass sich die Klägerin gegen die Anzahl der Ausschusssitze noch
gegen deren Besetzung mit einheitlichem Wahlvorschlag gewandt hätte. Über die in der
Sitzung von Mitgliedern der Klägerin geäußerten Zweifel haben diese sich letztlich mit
ihrem Abstimmungsbeitrag hinweggesetzt. Insoweit besteht in der Klageerhebung ein
unauflösbarer Widerspruch zu dem eigenen Verhalten in der Sitzung. Dass die Klägerin
erst nach drei Monaten zu einer - aus ihrer Sicht - „besseren", verspäteten Einsicht
gekommen ist, hat diese sich zurechnen zu lassen.
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Unabhängig davon sind die Entscheidung des Beklagten vom 14. Oktober 2004, den
Hauptausschuss, den Finanzausschuss und den Rechnungsprüfungsausschuss mit
jeweils 14 Mitgliedern zu besetzen, und die Wahl der Mitglieder dieser Ausschüsse des
Beklagten am 14. Oktober 2004 rechtmäßig.
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Nach § 57 Abs. 1 GO NRW kann der Rat Ausschüsse bilden, mindestens jedoch einen
Hauptausschuss, einen Finanzausschuss und einen Rechnungsprüfungsausschuss (§
57 Abs. 2 Satz 1 GO NRW). Die Zusammensetzung der Ausschüsse und ihre
Befugnisse regelt gemäß § 58 Abs. 1 Satz 1 GO NRW der Rat. Dabei werden
Beschlüsse mit Stimmenmehrheit gefasst, soweit das Gesetz nichts anderes vorschreibt
(§ 50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW).
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Diese Bestimmungen sind bei der Festlegung der Anzahl der Ausschusssitze in der
Sitzung des beklagten Rates vom 14. Oktober 2004 eingehalten, als dieser bezüglich
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des Hauptausschusses mehrheitlich bei 1 Enthaltung der Fraktion WIR AUS N1 und
bezüglich der beiden anderen Ausschüsse einstimmig beschloss, die Ausschüsse mit
jeweils 14 Mitgliedern zu besetzen.
Die Wahl von Ausschussmitgliedern richtet sich nach § 50 Abs. 3 Gemeindeordnung für
das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW). Haben sich die Ratsmitglieder zur
Besetzung der Ausschüsse auf einen einheitlichen Wahlvorschlag geeinigt, ist nach §
50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW der einstimmige Beschluss der Ratsmitglieder über die
Annahme dieses Wahlvorschlags ausreichend. Kommt ein einheitlicher Wahlvorschlag
nicht zustande, wird gemäß § 50 Abs. 3 Satz 2 GO NRW nach den Grundsätzen der
Verhältniswahl in einem Wahlgang abgestimmt. Dabei sind die Wahlstellen auf die
Wahlvorschläge der Fraktionen und Gruppen des Rates nach der Reihenfolge der
Höchstzahlen zu verteilen, die sich durch die Teilung der auf die Wahlvorschläge
entfallenden Stimmanteile durch 1, 2, 3 usw. ergeben (§ 50 Abs. 3 GO NRW).
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Die Wahlvorschriften zur Besetzung der Ausschüsse nach § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW
in der konstituierenden Sitzung am 14. Oktober 2004 sind mit Zulassung der
gemeinsamen Wahlvorschläge aller Fraktionen des Beklagten rechtlich nicht zu
beanstanden. Zwar wurde von der Stadtverwaltung zunächst ein Verfahren vorbereitet,
das sich gemäß § 50 Abs. 2 Satz 2 GO NRW an dem d'Hondtschen
Höchstzählverfahren ausrichtete, da nach unwidersprochenen Angaben des Beklagten
zunächst nicht davon ausgegangen werden konnte, das sich die Fraktionen des
Beklagten auf einheitliche Wahlvorschläge einigen würden. Letztlich haben sich aber
die Ratsmitglieder nach umfangreicher Diskussion (vgl. BA 1 Bl. 26) auf einheitliche
Wahlvorschläge gemäß § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW geeinigt (vgl. BA 1 Bl. 24, 27, 28,
36, 44, 45). Dass das vorgelegte Protokoll der Sitzung vom 14. Oktober 2004 inhaltlich
unrichtig wäre, hat weder die Klägerin vorgebracht, noch ist dies sonst ersichtlich.
Vielmehr wendet sich die Klägerin allgemein gegen die aus ihrer Sicht ungeordnete
Durchführung der konstituierenden Sitzung bezüglich der Tagesordnungspunkte zur
Wahl der Ausschüsse. Ob dies zutrifft, kann offen bleiben; jedenfalls sind ihr Rechte
dadurch weder vorenthalten noch abgeschnitten worden.
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Die sog. Tönisvorst-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts
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- Urteil vom 10. Dezember 2003 - 8 C 18.03 -
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ist für die vorliegende Fallgestaltung entgegen der Auffassung der Klägerin nicht
heranzuziehen. Diese Entscheidung befasst sich mit Listenverbindungen mehrerer
Fraktionen, ohne dass es sich dabei um sog. einheitliche Wahlvorschläge aller
Ratsmitglieder handelt. Dies führt das Bundesverwaltungsgericht deutlich aus (vgl. Bl. 7
des amtl. Abdrucks):
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„Eine Zählgemeinschaft seitens der Mehrheit darf die Zusammensetzung der
Ausschüsse nicht zu Lasten einer Minderheit ändern."
34
Der Leitsatz der Entscheidung besagt nichts anderes (Unzulässigkeit gemeinsamer
Vorschläge mehrerer Fraktionen). Um eine Zählgemeinschaft mehrerer Fraktionen
handelt es sich bei dem am 14. Oktober 2004 zur Abstimmung gestellten Vorschlag für
den Hauptausschuss, den Finanzausschuss und den Rechnungsprüfungsausschuss
aber nicht, da sich ausnahmslos alle Fraktionen, also auch die Klägerin, daran beteiligt
haben.
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Aber selbst unterstellt, der Beklagte hätte im Wege der Wahlvorschriften nach § 50 Abs.
3 Satz 2 GO NRW abgestimmt, wäre das vorgesehene d'Hondtsche
Höchstzählverfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden. Soweit die Klägerin
bemängelt, dass durch dieses Verfahren kleinere Fraktionen benachteiligt werden
könnten bis hin zum Ausschluss bei der Entscheidung über wesentliche Fragen in
Ausschüssen, denen diese nicht oder nur mit unterrepräsentativem Anteil vertreten
seien, ist dies aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden.
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Vgl. Beschluss der Kammer vom 17.03.2005 - 1 L 150/05 -, bestätigt durch Beschluss
des OVG NRW vom 27.05.2005 - 15 B673/05 -.
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Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen in diesen
Entscheidungen verwiesen, auf die die Beteiligten hingewiesen worden sind.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 i.V.m. § 709
Satz 2 ZPO.
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