Urteil des VG Braunschweig vom 17.01.2014
VG Braunschweig: sammlung, aufschiebende wirkung, öffentliche sicherheit, sondernutzung, überprüfung, wiederholungsgefahr, zwangsmittel, ermessen, vollziehung, beseitigungsverfügung
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Beseitigungsanordnung gegen Altkleidercontainer
trotz abfallrechtlich zulässiger Sammlung
1. Aus der abfallrechtlichen Zulässigkeit einer Altkleidersammlung allein
ergibt sich noch kein Anspruch auf Erteilung von
Sondernutzungserlaubnissen zur Aufstellung von Sammelbehältern im
öffentlichen Straßenraum. Sondernutzungserlaubnisse werden in einem
solchen Fall auch nicht entbehrlich.
2. Sind Altkleidercontainer ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis
abgestellt (sog. formelle Illegalität), berechtigt dies allein die zuständige
Behörde grundsätzlich dazu, die Beseitigung zu verlangen. Anders ist es,
wenn offensichtlich ein Anspruch auf Erteilung der
Sondernutzungserlaubnis besteht.
3. Die bloße langjährige Duldung von im öffentlichen Verkehrsraum
abgestellten Altkleidercontainern steht einer Beseitigungsanordnung nicht
entgegen.
VG Braunschweig 6. Kammer, Beschluss vom 17.01.2014, 6 B 286/13
§ 17 Abs 2 S 1 Nr 4 KrWG, § 18 Abs 1 KrWG, § 18 Abs 2 S 1 Nr 2 KrWG, § 18 Abs 5
KrWG, § 19 KrWG, § 18 StrG ND, § 22 S 1 StrG ND
Gründe
1. Der nach § 80 Abs. 5 VwGO statthafte Antrag, die aufschiebende Wirkung
der Klage des Antragstellers gegen die mit Bescheid der Antragsgegnerin vom
29. August 2013 unter Ziff. 1 verfügte Anordnung, die auf öffentlichen Straßen
im Gebiet der Antragsgegnerin aufgestellten Altkleidercontainer zu beseitigen,
ist nicht begründet. Die Antragsgegnerin hat die sofortige Vollziehung der
Beseitigungsverfügung rechtmäßig angeordnet.
Die Anordnung sofortiger Vollziehung ist formell ordnungsgemäß erfolgt. Die
Antragsgegnerin hat insbesondere in ausreichender Weise schriftlich
begründet, warum sie das besondere Interesse an dem Sofortvollzug als
gegeben erachtet (vgl. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Sie hat hierzu im Rahmen
der grundsätzlich erforderlichen gesonderten Begründung und in
hinreichendem Umfang ausgeführt, dass die Beseitigungsanordnung im
Hinblick auf die vom Antragsteller ohne Erlaubnis aufgestellten
Altkleidercontainer aus ihrer Sicht sofort durchgesetzt werden muss, um
Nachahmungseffekte und damit letztlich ein Anwachsen der Anzahl im
öffentlichen Straßenraum abgestellter Sammelbehälter zu verhindern.
Auch aus materiell-rechtlichen Gründen besteht keine Veranlassung, die
aufschiebende Wirkung der gegen die Beseitigungsverfügung erhobenen
Klage wiederherzustellen.
Die Anordnung sofortiger Vollziehung ist rechtmäßig, wenn das öffentliche
Interesse am Sofortvollzug der Maßnahme gegenüber dem privaten Interesse
des von der Vollziehungsanordnung Betroffenen überwiegt. Das ist regelmäßig
der Fall, wenn schon bei der im Verfahren auf Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung der Sachlage die
Rechtmäßigkeit der Verfügung eindeutig zu erkennen ist. So ist es hier. Nach
summarischer Prüfung der Sachlage hat die Antragsgegnerin den Antragsteller
zu Recht verpflichtet, die im Gemeindegebiet aufgestellten Altkleidercontainer
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aus dem öffentlichen Verkehrsraum zu entfernen.
Rechtsgrundlage für diese Verfügung ist die Regelung in § 22 Satz 1 des
Niedersächsischen Straßengesetzes (NStrG). Danach kann die zuständige
Behörde dann, wenn eine Straße ohne die erforderliche Erlaubnis benutzt wird,
die erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung der Benutzung anordnen.
Die Voraussetzungen der Vorschrift haben vorgelegen. Das Aufstellen von
Sammelcontainern für Textilien und Schuhe auf öffentlichen Verkehrsflächen
stellt eine erlaubnispflichtige Sondernutzung (§ 18 Abs. 1 Sätze 1 und 2 NStrG)
dar; dafür ist unerheblich, ob sich der Standort der Behälter auf einem
öffentlichen Platz, auf dem Straßengrund oder auf einem anderen Bestandteil
der Straße – wie z. B. einem Rand-, Seiten- oder Sicherheitsstreifen – befindet
(vgl. VG Braunschweig, U. v. 10.02.2009 - 6 A 240/07 -, juris Rn. 15 ff. = www.
rechtsprechung. niedersachsen.de = NdsVBl 2009, 176). Die demnach
erforderliche Erlaubnis für das Abstellen der Altkleidercontainer im öffentlichen
Verkehrsraum hat bei Erlass der Beseitigungsanordnung nicht vorgelegen.
Die Beseitigungsanordnung stand nach § 22 Satz 1 NStrG im Ermessen der
Antragsgegnerin. Dieses Ermessen hatte sie entsprechend dem Zweck des
Gesetzes und unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen auszuüben (vgl. § 1
Abs. 1 Nds. VwVfG i. V. m. § 40 VwVfG). Das Gericht hat die
Ermessensentscheidung der Behörde nur darauf zu überprüfen, ob sie diesen
rechtlichen Rahmen eingehalten hat (§ 114 Satz 1 VwGO). Auf dieser
Grundlage ist die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin, die auf die
fehlende Erlaubnis des Antragstellers abgestellt und darauf hingewiesen hat,
dass auch ein offensichtlicher Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis nicht
bestehe, rechtlich nicht zu beanstanden.
Schon das Fehlen einer Sondernutzungserlaubnis (die sogenannte formelle
Illegalität) berechtigt die Behörde gemäß § 22 Satz 1 NStrG grundsätzlich
dazu, die Beseitigung der unerlaubt aufgestellten Altkleidercontainer zu
verlangen (im Ergebnis ebenso OVG Nordrhein-Westfalen, U. v. 23.11.2011 -
11 A 2511/10 -, juris Rn. 54 = NVwZ-RR 2012, 422; B. v. 21.10.1996 - 23 B
2966/95 -, juris Rn. 27; BayVGH, B. v. 27.09.2010 - 8 CS 10.1720 -, juris Rn.
17; VGH Baden-Württemberg, B. v. 26.01.2006 - 5 S 2599/05 -, juris Rn. 5 f.;
OVG Bremen, B. v. 14.03.1996 - 1 B 102/96 -, juris Rn. 10 = NVwZ-RR 1997,
385; VG Saarland, B. v. 08.07.2013 - 10 L 828/13 -, juris Rn. 22 - jew. für das
vergleichbare Landesrecht -; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Aufl., Rn. 443;
a. A. Wendrich, NStrG, 4. Aufl, § 22 Rn. 2). Die Beseitigungsanordnung
entspricht in diesen Fällen regelmäßig dem Zweck der Regelung. Zweck des §
22 Satz 1 NStrG ist es, die durch unerlaubte Sondernutzungen (potenziell)
entstehenden Störungen des Straßenverkehrs effektiv und rasch zu
beseitigen. Solange die Überprüfung im Erlaubnisverfahren noch aussteht
oder andauert und das Ausmaß der Beeinträchtigungen bzw. die
Interessenlage damit noch nicht hinreichend geklärt ist, soll die Sondernutzung
verhindert werden. Dadurch soll die Regelung auch die Beachtung des nach §
18 Abs. 1 Satz 2 NStrG vorgesehenen Erlaubnisverfahrens sicherstellen.
Dieses dient dazu, der zuständigen Behörde Kenntnis von Ort und Umfang der
beabsichtigten Straßennutzung zu verschaffen, damit sie von vornherein
erkennbare Störungen verhindern oder in zumutbaren Grenzen halten sowie
die unterschiedlichen und teilweise gegenläufigen Interessen der
Straßennutzer ausgleichen kann. Würde man für die Beseitigungsanordnung
dagegen stets die vollständige Überprüfung der Erlaubnisvoraussetzungen
verlangen, so würde das nach der Konzeption des Gesetzgebers
grundsätzlich erforderliche Erlaubnisverfahren weitestgehend überflüssig. Die
allein an die formelle Illegalität anknüpfende Beseitigungsanordnung ist daher
grundsätzlich auch mit höherrangigem Recht, insbesondere mit dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, vereinbar.
Die formelle Illegalität reicht jedoch nicht ausnahmslos für eine
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Beseitigungsanordnung aus. Sie rechtfertigt eine Beseitigungsanordnung
nicht, wenn von vornherein ersichtlich ist, dass dem Betroffenen eine
Sondernutzungserlaubnis zusteht, also von der materiellen Legalität der
Straßennutzung auszugehen ist. Diese Ausnahme ist – wie die
Antragsgegnerin zutreffend angenommen hat – nur dann gegeben, wenn
offensichtlich ist, dass ein Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis besteht. Dahin
konkretisiert die Kammer ihre bisherige Rechtsprechung (vgl. VG
Braunschweig, B. v. 01.03.2013 - 6 B 439/13 -, n.v.; im Ergebnis ebenso OVG
Nordrhein-Westfalen, B. v. 21.10.1996, a. a. O.; VGH Baden-Württemberg, a.
a. O., Rn. 6; VG Saarland, B. v. 08.07.2013, a. a. O., Rn. 24; VG Düsseldorf, B.
v. 06.05.2004 - 16 L 1418/04 -, juris Rn. 11; Queitsch, UPR 2013, 222, 225;
Sauthoff in: Müller/Schulz, FStrG, 2. Aufl., § 8 Rn. 71 - jew. für das
entsprechende Landes- bzw. Bundesrecht -; s. auch Hagmann, DÖV 2006,
323, 330 m.w.N. zum Meinungsstand; offenlassend BayVGH, a. a. O.). Wenn
die Voraussetzungen für eine Sondernutzungserlaubnis offensichtlich
vorliegen, ist eine potenzielle Störung und Beeinträchtigung überwiegender
Interessen durch die formell illegale Nutzung des öffentlichen Straßenraums
stets ausgeschlossen. Die Störungs- und Interessenlage ist in diesem Fall
auch ohne das vorgeschaltete Erlaubnisverfahren bereits abschließend
geklärt, die Behörde hat die Erlaubnis zu erteilen und kann die Erteilung auch
ohne das formale Verfahren sofort vornehmen. Der Verzicht auf das
vorgeschaltete Erlaubnisverfahren ist in diesen Fällen daher nach dem Zweck
der Regelungen und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geboten (vgl.
dazu BayVGH, a. a. O. und - allgem. - Kischel, DVBl. 1996, 185, 190). Die
wahrscheinliche materielle Legalität der Straßennutzung steht der
Beseitigungsanordnung nicht entgegen, weil in diesen Fällen eine potenzielle
Störungslage nicht ausgeschlossen ist und es daher nach dem Zweck der
Regelungen erforderlich bleibt, die Beeinträchtigungen in einem
Erlaubnisverfahren zu klären (vgl. zu allem auch Kischel, a. a. O., S. 191, 192).
Der Anspruch auf eine Sondernutzungserlaubnis besteht offensichtlich, wenn
dies für die Behörde ohne weitere Ermittlungen und Prüfungen bei
verständiger Würdigung der vorliegenden Tatsachen und der Rechtslage
erkennbar ist, sich also geradezu aufdrängt (vgl. allgem. dazu Kischel, a. a. O.,
S. 191). Nach diesem Maßstab ist die Ermessensentscheidung der
Antragsgegnerin rechtlich nicht zu beanstanden. Der Antragsteller hat keinen
offensichtlichen Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die
aufgestellten Altkleidercontainer.
Grundsätzlich besteht kein Rechtsanspruch darauf, Altkleidersammelcontainer
im öffentlichen Straßenraum abstellen zu dürfen. Die Erteilung der
Sondernutzungserlaubnis steht vielmehr gemäß § 18 NStrG im Ermessen der
Behörde. Ein Anspruch auf eine Sondernutzungserlaubnis entsteht nur
ausnahmsweise dann, wenn jede andere Entscheidung als die Erteilung der
Erlaubnis rechtswidrig wäre (sog. Ermessensreduzierung auf Null; vgl. VG
Braunschweig, U. v. 10.02.20019, a.a.O., Rn. 20 ff.). Dass dies vorliegend
offensichtlich der Fall ist, ist nach den dem Gericht zur Verfügung stehenden
Unterlagen aber nicht ersichtlich.
Der Landkreis Gifhorn hat die ihm als zuständige Abfallbehörde vom
Antragsteller angezeigte gewerbliche Altkleidersammlung zwar nicht untersagt,
sondern für die Sammlung mit Bescheid vom 8. November 2012 lediglich
„Nebenbestimmungen“ verfügt (vor allem eine zeitliche Befristung sowie
Kennzeichnungs- und Anzeigepflichten). Allein aus der damit bestätigten
abfallrechtlichen Zulässigkeit der Sammlung ergibt sich für den Antragsteller
aber kein offensichtlicher Anspruch gegen die Antragsgegnerin auf Erteilung
einer Sondernutzungserlaubnis.
Mit der Entscheidung des Landkreises nach dem Kreislaufwirtschaftsgesetz
(KrWG) ist nicht schon über die Rechtmäßigkeit der mit dem Abstellen der
Altkleidercontainer im öffentlichen Verkehrsraum verbundenen Sondernutzung
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entschieden worden. Ein solcher Regelungsgehalt kommt der Entscheidung
der Abfallbehörde nach den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes
nicht zu. Der Landkreis hatte als zuständige untere Abfallbehörde (vgl. § 42
Abs. 1 und § 41 Abs. 2 Satz 1 NAbfG) zu entscheiden, weil der Antragsteller
eine gewerbliche Sammlung (§ 3 Abs. 18 KrWG) durchführen wollte und dies
angezeigt hatte. Für solche Sammlungen können die Abfallerzeuger und -
besitzer nach den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes von ihrer
grundsätzlichen Pflicht befreit sein, die Abfälle öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträgern zu überlassen. Die Ausnahme von der
Überlassungspflicht (§ 17 Abs. 1 KrWG) setzt jedoch voraus, dass die Abfälle
durch die gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen
Verwertung zugeführt werden und überwiegende öffentliche Interessen der
Sammlung nicht entgegenstehen (vgl. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG). Die
Sammlungen sind nicht genehmigungs-, sondern nur anzeigepflichtig (vgl. §
18 Abs. 1 und 5 KrWG). Das Anzeigeverfahren, das zu Eingriffen der Behörde
bis hin zur Untersagung der Sammlung führen kann (§ 18 Abs. 5 KrWG), soll
gewährleisten, dass die zuständige Behörde die gesetzlichen
Voraussetzungen für die Sammlungssysteme rechtzeitig prüfen und
erforderlichenfalls durch Verwaltungsakt sicherstellen kann (vgl. die
Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung, Bundestags-
Drucksache 17/6052, S. 88 sowie Schwind in: von Lersner/Wendenburg,
Recht der Abfallbeseitigung, Stand: Dezember 2013, § 18 KrWG Rn. 3, 52).
Nach dem Zweck der Regelungen wird im Anzeigeverfahren daher nur geprüft,
ob die gesetzlichen Voraussetzungen für die Sammlung vorliegen. Dies
bedeutet für gewerbliche Sammlungen, dass von der Abfallbehörde zu prüfen
ist, ob eine den abfallrechtlichen Voraussetzungen entsprechende Verwertung
gewährleistet ist (vgl. §17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG) und der Sammlung keine
überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen; überwiegende
öffentliche Interessen in diesem Sinne stehen der Sammlung nach der
Definition des Kreislaufwirtschaftsgesetzes entgegen, wenn die
Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von ihm
beauftragten Dritten oder des Rücknahmesystems gefährdet ist (§ 17 Abs. 3 i.
V. m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG). Auch nach dem Wortlaut des § 18 Abs. 5
KrWG zielt die Prüfung allein darauf, die im Kreislaufwirtschaftsgesetz
geregelten Voraussetzungen für die Sammlung (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 bzw.
Nr. 4 KrWG) sicherzustellen. Als besonderes Kriterium, auf das sich die
Prüfung zu erstrecken hat, benennt die Vorschrift die Zuverlässigkeit des
Anzeigenden bzw. des Verantwortlichen (vgl. § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG). Das
Anzeigeverfahren ermöglicht nach allem nur eine Überprüfung der
abfallrechtlichen Zulässigkeit einer Sammlung. Inwieweit der Träger der
Sammlung zu deren Durchführung öffentliche Straßen in Anspruch nehmen
darf, ist dagegen nicht Gegenstand der Prüfungen und der auf dieser
Grundlage ergehenden Entscheidung der Abfallbehörde nach § 18 Abs. 5
KrWG. Für eine dahin gehende Prüfungsbefugnis der Abfallbehörde gibt es
nach Zweck, Wortlaut und Gesetzesmaterialien keine hinreichenden
Anhaltspunkte. Die Rechtmäßigkeit straßenrechtlicher Sondernutzungen
bestimmt sich allein nach den Vorschriften des jeweiligen Landesrechts und ist
nach niedersächsischem Recht Aufgabe des Trägers der Straßenbaulast bzw.
der Gemeinde (vgl. § 18 NStrG; im Ergebnis ebenso z.B. Queitsch, UPR 2013,
222, 224 und - für das entsprechende bayer. Landesrecht - VG Würzburg, B. v.
11.10.2012 - W 4 S 12.820 -, juris Rn. 28). Insoweit dürfte es nach dem
Grundgesetz auch an einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes fehlen
(vgl. Art. 70 ff. GG).
Anlass zu einer anderen rechtlichen Beurteilung ergibt sich auch nicht aus der
Regelung in § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrWG, wonach der Anzeige einer
gewerblichen Sammlung Angaben zu Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung
beizufügen sind. Selbst wenn der Träger der Sammlung danach verpflichtet
sein sollte, geplante Containerstandorte zu nennen und vorhandene
Sondernutzungserlaubnisse vorzulegen (so Schwind, a. a. O., Rn. 31; a. A. VG
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Würzburg, a. a. O.), so lässt sich daraus jedenfalls nicht die Befugnis der
Abfallbehörde herleiten, über den Standort von Sammelcontainern im
öffentlichen Straßenraum zu entscheiden. Die nach § 18 Abs. 2 KrWG
erforderlichen Angaben sollen der Abfallbehörde die Prüfung der gesetzlichen
Voraussetzungen für die gewerbliche Sammlung – insbesondere der
Beeinträchtigung öffentlicher Interessen (§ 17 Abs. 3 KrWG) – ermöglichen
(vgl. Schwind, a. a. O., Rn. 28). Die Vorschrift erweitert damit das
Prüfungsprogramm nicht etwa, sondern stellt sicher, dass der Behörde die für
diese Prüfung erforderlichen Angaben zur Verfügung stehen.
Der Entscheidung nach § 18 Abs. 5 KrWG bzw. der abfallrechtlichen
Zulässigkeit der Sammlung kommt auch keine „Konzentrationswirkung“ im
Hinblick auf die straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis zu, die zur Folge
hätte, dass eine gesonderte straßenrechtliche Erlaubnis entbehrlich wäre.
Dazu bedürfte es einer gesetzlichen Bestimmung, wie sie etwa für
straßenverkehrsrechtliche Entscheidungen zur übermäßigen Straßennutzung
vorliegt (vgl. § 19 NStrG) und für Planfeststellungen (vgl. § 75 Abs. 1 Satz 1
VwVfG). Eine solche Bestimmung existiert jedoch nicht; insbesondere ergibt
sich eine dahin gehende Regelung weder aus dem Kreislaufwirtschaftsgesetz
noch aus dem Niedersächsischen Abfallgesetz.
Die Zulässigkeit der Straßennutzung durch die vom Antragsteller im
öffentlichen Verkehrsraum abgestellten Altkleidercontainer ergibt sich nicht aus
den in § 19 KrWG normierten Duldungspflichten für Eigentümer von
Grundstücken, auf denen überlassungspflichtige Abfälle anfallen. Die
Regelungen gelten nicht für das Abstellen von Abfallbehältern gewerblicher
Sammler auf öffentlichen Straßen (vgl. Versteyl in: Versteyl / Mann /
Schomerus, KrWG, 3. Aufl., § 19 Rn. 21 und 6 sowie Queitsch, a. a. O., S. 224
m.w.N.). Die Duldungspflicht nach § 19 Abs. 1 KrWG betrifft nach der
systematischen Stellung der Vorschrift nur Abfallgefäße des öffentlich-
rechtlichen Entsorgungsträgers, die Regelung in Absatz 2 der Vorschrift gilt nur
für Abfallbehältnisse, die zur Durchführung von Rücknahmepflichten im
Rahmen einer Rechtsverordnung nach § 25 KrWG erforderlich sind.
Auch dem Bescheid des Landkreises Gifhorn vom 8. November 2013 lassen
sich keine darüber hinausreichenden Regelungen entnehmen. Der Landkreis
hat – der Rechtslage entsprechend – nicht etwa die Aufstellung der
Altkleidercontainer an bestimmten Standorten gestattet, sondern im Bescheid
ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Standorte „mit der jeweiligen
Gebietskörperschaft und den Grundstückseigentümern abzustimmen“ seien.
Soweit der Antragsteller geltend macht, durch die Versagung der
Sondernutzungserlaubnis werde ihm die Ausübung des nach dem
Kreislaufwirtschafts-gesetz zustehenden Rechts zur gewerblichen Sammlung
faktisch unmöglich gemacht, die „Gestattung“ des Landkreises laufe schlicht
leer, hat er keinen Gesichtspunkt aufgezeigt, der offensichtlich einen Anspruch
auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis begründet. Gegenwärtig ist
schon nicht mit der für das Evidenzkriterium erforderlichen Sicherheit
erkennbar, dass die im Gebiet des Landkreises Gifhorn zulässige gewerbliche
Sammlung für den Antragsteller durch die Versagung einer
Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen von Altkleidercontainern faktisch
unmöglich würde. Abgesehen davon, dass die Antragsgegnerin über die
Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen noch gar nicht in dem dafür
vorgesehenen Verfahren entschieden hat, ist der Antragsteller jedenfalls
berechtigt, mit den im Bescheid des Landkreises verfügten Beschränkungen
im Kreisgebiet eine Sammlung im Sinne des § 3 Abs. 15 und 18 KrWG
durchzuführen. Dies umfasst die Entgegennahme von Abfällen im Rahmen
von Hol- und Bringsystemen (Kropp in: von Lersner/Wendenburg, a. a. O., § 3
KrWG Rn. 132). Der Antragsteller ist damit nicht auf die Aufstellung von
Containern im öffentlichen Straßenraum beschränkt. Zu Recht weist die
Antragsgegnerin darauf hin, dass ihm unabhängig davon eine Reihe anderer
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Möglichkeiten zur Verfügung steht. So darf er Haussammlungen mit Abholung
der zur Verfügung gestellten Alttextilien und Schuhe bei den Privathaushalten
durchführen und dafür werben (vgl. OVG Bremen, a. a. O., Rn. 15). Er kann
auch – nach Absprache mit den jeweiligen Grundstückseigentümern –
Sammelcontainer auf privaten Flächen abstellen. Dafür sind
Sondernutzungserlaubnisse nach § 18 NStrG jedenfalls in aller Regel nicht
erforderlich. Die von ihm zitierte verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, nach
der auch in diesen Fällen eine straßenrechtliche Sondernutzung vorliegen
kann, schließt sein Recht nicht vollständig aus. Sie betrifft nur Container, die in
der Weise auf Privatgelände abgestellt sind, dass die Benutzer sich während
des Befüllens auf der öffentlichen Verkehrsfläche aufhalten müssen (vgl. z. B.
VG Köln, U. v. 06.07.2012 - 18 K 73/12 -, juris Rn. 27 und Queitsch, a. a. O., S.
224 m.w.N.). Dass es ihm bei Anwendung dieser Rechtsprechung im Gebiet
der Antragsgegnerin vollständig verwehrt wäre, seine Container auf
Privatgelände abzustellen, ist nicht ersichtlich und hat der Antragsteller auch
nicht behauptet. Für die Frage, ob das Abstellen von Containern auf
Privatgrundstücken ausnahmsweise als erlaubnispflichtige Sondernutzung zu
qualifizieren und auch keine unter Umständen nur geringfügige Umsetzung
möglich ist, um das Problem zu beseitigen, lässt sich nur anhand der
konkreten Umstände des Einzelfalls beurteilen, die hier nicht vorgetragen und
grundsätzlich in dem dafür vorgesehenen Erlaubnisverfahren zu klären sind.
Die Kammer kann daher für das vorliegende Verfahren offenlassen, ob der
zitierten Rechtsprechung zu folgen ist. Darüber hinaus ist nach dem Vortrag
des Antragstellers und den vorliegenden Unterlagen nicht ersichtlich, dass alle
zuständigen Kommunen im Landkreis ihm in gleicher Weise
Sondernutzungserlaubnisse für Altkleidercontainer im öffentlichen
Straßenraum versagt haben.
Unabhängig davon ist keineswegs offensichtlich, dass die Antragsgegnerin
Belange der Kreislaufwirtschaft im Rahmen der ihr obliegenden
Ermessensentscheidung bei der Erteilung oder Versagung von
Sondernutzungserlaubnissen als öffentliche Belange berücksichtigen darf.
Grundsätzlich darf die Behörde als öffentliche Belange bei ihrer
Ermessensentscheidung nur Gesichtspunkte zugrunde legen, die einen
sachlichen Bezug zur Straße haben (vgl. VG Braunschweig, U. v. 10.02.2009,
a. a. O., Rn. 21 m.w.N.). Allgemeine ordnungsrechtliche oder abfallrechtliche
Belange genügen insoweit nicht (vgl. OVG Schleswig-Holstein, U. v.
24.08.1993 - 4 L 170/92 -, juris Rn. 27 f. = NVwZ-RR 1994, 553; Queitsch, a. a.
O., S. 225; Stahlhut in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl., Kap. 27 Rn. 14, jew.
m.w.N.; s. auch VG Köln, U. v. 06.07.2012 - 18 K 73/12 -, juris Rn. 34).
Inwieweit bei der Entscheidung über Sondernutzungserlaubnisse die
Zulässigkeit gewerblicher Sammlungen und faktische Beeinträchtigungen der
daraus entstehenden Rechte für den Träger der Sammlung gleichwohl im
konkreten Einzelfall berücksichtigt werden können, kann allein im
Erlaubnisverfahren abschließend geklärt werden.
Hinreichende Anhaltspunkte für einen sich offensichtlich aus Grundrechten
des Antragstellers ergebenden Anspruch auf Erteilung einer
Sondernutzungserlaubnis gibt es gegenwärtig nicht. Die von ihm für seine
Sammlung beanspruchte Nutzung öffentlicher Straßen wird grundsätzlich
weder durch Art. 12 Abs. 1 noch durch Art. 14 Abs. 1 GG garantiert (vgl. OVG
Bremen, a. a. O., Rn. 16; VG Braunschweig, U. v. 10.02.2009 - 6 A 240/07 -,
juris Rn. 46 m. w.N.). Besondere Umstände, die für den konkreten Fall
offensichtlich zu einer anderen Beurteilung führen, sind nach den vorliegenden
Unterlagen nicht ersichtlich.
Eine offensichtliche Ermessensreduzierung auf Null für die Entscheidung der
Antragsgegnerin über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen ergibt
sich auch nicht aus der Tatsache, dass sie ohne Erlaubnis abgestellte
Container des Antragstellers nach dessen Vortrag jahrelang geduldet hat. Eine
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als Zusicherung gemäß § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG i. V. m. § 38 VwVfG zu
wertende ausdrückliche, dem Erfordernis der Schriftform genügende
Duldungserklärung liegt nach den dem Gericht zur Verfügung stehenden
Unterlagen nicht vor. Die bloße Duldung eines Sachverhalts bewirkt keine
Selbstbindung der Behörde (Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., §
40 Rn. 122; s. auch OVG Bremen, a. a. O., Rn. 22). Selbst wenn eine
grundsätzlich bindende Ermessenspraxis der Antragsgegnerin vorgelegen
hätte, wäre sie nicht daran gehindert, diese für die Zukunft aus sachlichen
Gründen aufzugeben, sofern ein schutzwürdiges Vertrauen des Antragstellers
dadurch nicht verletzt wird (vgl. auch Sachs, a. a. O. und Rn. 124).
Hinreichende Anhaltspunkte für einen solchen Sachverhalt liegen nicht vor.
Der Vertrauensschutz ist nur dann verletzt, wenn der Betroffene infolge eines
Verhaltens der Behörde darauf vertrauen durfte, dass diese das Recht nach so
langer Zeit nicht mehr ausüben wird; bloßes Nichtstun der Behörde reicht dafür
nicht aus (vgl. Sachs, a. a. O., § 53 Rn. 23 f.). Ein schutzwürdiges Vertrauen,
auf Dauer von den gesetzlich grundsätzlich vorgesehenen
Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidercontainern im
öffentlichen Verkehrsraum befreit zu werden, konnte hier daher nach
Aktenlage nicht entstehen. Dass die Antragsgegnerin über einen langen
Zeitraum nicht gegen seine Container eingeschritten ist, konnte ein
schutzwürdiges Vertrauen des Antragstellers, der in erheblichem Umfang auch
in anderen Kommunen Altkleidercontainer abstellt und über die grundsätzliche
Notwendigkeit von Sondernutzungserlaubnissen zur Überzeugung der
Kammer hinreichend informiert war, nicht begründen (s. auch Sachs, a. a. O., §
53 Rn. 24). Für ein darüber hinausgehendes Verhalten der Antragsgegnerin,
aus dem der Antragsteller ihre Absicht zur dauerhaften Duldung seiner
Container folgern durfte, gibt es keine Anhaltspunkte. Dafür genügt es
entgegen seiner Auffassung insbesondere nicht, dass einer der Container vor
dem Rathaus in D. stand und die Verwaltung ihn nach eigenen Angaben im
Mai 2011 in einem Fall um die Umsetzung eines von einem Konkurrenten
aufgestellten Containers wegen anstehender Bauarbeiten gebeten hat. Für die
Änderung der bisherigen Praxis der Antragsgegnerin kann es auch eine Reihe
sachlicher Gründe geben; dazu dürfte der von ihr im angegriffenen Bescheid
angeführte Umstand gehören, dass die Anzahl der ohne Erlaubnis im
Gemeindegebiet abgestellten Container inzwischen erheblich angestiegen ist.
Dass die Antragsgegnerin ihre Praxis dabei gleichheitswidrig nur gegenüber
den vom Antragsteller abgestellten Sammelbehältern und nicht auch
gegenüber anderen ohne Sondernutzungserlaubnis im öffentlichen
Straßenraum platzierten Containern geändert hat, ist nicht ersichtlich.
Die Antragsgegnerin hat ihre Befugnis zur Beseitigungsanordnung – entgegen
der Auffassung des Antragstellers – auch nicht verwirkt, da ein schutzwürdiges
Vertrauen auf fortgesetzte Duldung der Container aus den dargelegten
Gründen jedenfalls nicht begründet wurde. Jeder Aufsteller von
Altkleidercontainern, der die Behälter ohne die dafür grundsätzlich erforderliche
Sondernutzungserlaubnis im öffentlichen Straßenraum platziert, muss
grundsätzlich damit rechnen, dass die zuständige Straßenbehörde ihre
Duldungspraxis künftig ändert (vgl. dazu auch Sachs, a. a. O., § 40 Rn. 122
und § 53 Rn. 27 f.). Ein Verhalten der Antragsgegnerin, das im konkreten Fall
gleichwohl ein Vertrauen des Antragstellers in den Fortbestand der
Duldungspraxis rechtfertigen könnte, ist nicht ersichtlich.
2. Soweit der Antragsteller vorläufigen Rechtsschutz gegen die Untersagung
begehrt, weitere Altkleidercontainer ohne Erlaubnis im öffentlichen
Straßenraum der Antragsgegnerin abzustellen (Ziff. 2 des Bescheides v.
29.08.2013), ist sein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig, aber
unbegründet. Auch diese Untersagungsverfügung ist aller Voraussicht nach
rechtmäßig.
Rechtsgrundlage dafür ist ebenfalls die Regelung in § 22 Satz 1 NStrG. Die
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Vorschrift ermächtigt die zuständige Straßenbehörde auch zur Untersagung
einer (künftigen) unerlaubten Sondernutzung bzw. – inhaltlich
gleichbedeutend – zur Anordnung der Unterlassung weiterer unerlaubter
Sondernutzungen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, B. v. 21.10.1996 - 23 B
2966/95 -, juris Rn. 17 ff.; VGH Baden-Württemberg, B. v. 26.01.2006 - 5 S
2599/05 -, juris Rn. 5 - für das jew. entsprechende Landesrecht -). Die dahin
gehende Ermessensentscheidung der Behörde ist rechtlich regelmäßig nicht
zu beanstanden, wenn es zu der unerlaubten Sondernutzung bereits
gekommen ist und Wiederholungsgefahr besteht (vgl. OVG Nordrhein-
Westfalen und VGH Baden-Württemberg, jew. a. a. O., sowie Sauthoff,
Öffentliche Straßen, 2. Aufl., Rn. 443). Dies ist hier nach der im vorliegenden
Verfahren allein möglichen summarischen Prüfung der Sachlage der Fall. Die
Antragsgegnerin hat im angegriffenen Bescheid ausgeführt, der Antragsteller
habe in unregelmäßigen Abständen, aber wiederholt Altkleidercontainer ohne
Erlaubnis im Gemeindegebiet abgestellt. Dass sie auf dieser Grundlage von
einer Wiederholungsgefahr ausgegangen ist, ist rechtlich nach derzeitigem
Sachstand nicht zu beanstanden. Der Einschätzung der Antragsgegnerin, es
sei weiterhin mit der Aufstellung von Containern ohne
Sondernutzungserlaubnis zu rechnen, ist der Antragsteller nicht
entgegengetreten. Unabhängig davon sind mit der Aufstellung von
Altkleidercontainern im öffentlichen Straßenraum nach den Erkenntnissen der
Kammer aus einer Reihe abgeschlossener Verfahren erhebliche Gewinne zu
erzielen. Diese Überlegungen rechtfertigen – jeweils selbstständig tragend –
die Annahme, dass die Aufstellung weiterer Container jedenfalls nicht
ausgeschlossen ist. Dies dürfte für die Annahme einer Wiederholungsgefahr
zumindest für den vorliegenden Fall im Hinblick auf die eingeschränkten
Auswirkungen der Untersagungsverfügung genügen. Dass der Antragsteller
ohne Erlaubnis keine Container aufstellen darf, ergibt sich ohne Weiteres
schon aus der Rechtslage hinsichtlich der Beseitigungsanordnung. Die
Untersagungsverfügung hat damit im Wesentlichen klarstellende Funktion und
dient im Übrigen lediglich als Grundlage für das insoweit angedrohte
Zwangsmittel.
Auch für die Untersagungsverfügung ist die vollständige materielle Prüfung
eines Anspruchs auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis nicht erforderlich.
Insoweit genügt – wie bei der Beseitigungsanordnung –, dass formelle
Illegalität gegeben und nicht erkennbar ist, dass ein Anspruch offensichtlich
besteht (s. oben, 1.).
Soweit der Antragsteller geltend macht, die Antragsgegnerin habe die
Untersagungsverfügung nicht mit straßenrechtlichen Belangen begründet,
sondern lediglich argumentiert, die Kontrolle der im Gemeindegebiet
abgestellten Container sei durch die Aufstellung weiterer Container zahlreicher
Unternehmen erschwert worden, kann die Kammer dem nicht folgen. Die
Antragsgegnerin hat zur Begründung der Untersagungsverfügung
ausdrücklich darauf abgestellt, dass nach der bisherigen Praxis des
Antragstellers mit einer Fortsetzung des unerlaubten Aufstellens von
Containern zu rechnen sei und daher künftige Verstöße durch eine
Untersagungsverfügung unterbunden werden müssten (S. 3 Abs. 1 des
Bescheides v. 29.08.2013). Jedenfalls diese Ausführungen der
Antragsgegnerin sind straßenbezogen.
3. Der Eilantrag hat auch keinen Erfolg, soweit er sich gegen die gemäß § 64
Abs. 4 Satz 1 des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit
und Ordnung (SOG) i. V. m. § 70 Abs. 1 des Niedersächsischen
Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (NVwVG) sofort vollziehbaren
Androhungen einer Ersatzvornahme für den Fall der Nichtbefolgung der
Beseitigungsanordnung und eines Zwangsgeldes bei Zuwiderhandlungen
gegen die Unterlassungsverfügung wendet (Ziff. 4 und 5 des angegriffenen
Bescheides). Die Androhungen entsprechen nach summarischer Prüfung den
Vorgaben der §§ 64 ff. SOG i. V. m. § 70 Abs. 1 NVwVG. Insbesondere durfte
die Antragsgegnerin dem Antragsteller gemäß § 65 Abs. 3 und § 70 Abs. 3
Satz 2 SOG ein Zwangsgeld „für jeden Fall der Zuwiderhandlung“ gegen die
Unterlassungsverfügung androhen (vgl. Nds. OVG, U. v. 21.08.2002 - 1 LB
3335/01 -, juris Rn. 26 ff. = NdsVBl 2003, 190; VG Braunschweig, B. v.
21.11.2003 - 5 B 492/03 -; im Ergebnis ebenso VG Braunschweig, B. v.
26.06.2013 - 2 B 795/13 -; a. A. Nds. OVG, B. v. 28.10.2010 - 13 ME 86/13 -,
juris Rn. 5 ff. = NordÖR 2010, 507). Soweit das Gesetz ausdrücklich die
Androhung mehrerer Zwangsmittel und Wiederholungen zulässt, ergibt sich
daraus auch die Befugnis, dasselbe Zwangsmittel in einem Bescheid
mehrfach für den Fall fortdauernder Zuwiderhandlungen gegen ein
Unterlassungsgebot anzudrohen. Dies entspricht dem Zweck der
Androhungspflicht, die dem Vollstreckungsschuldner für den Fall fortgesetzter
Zuwiderhandlung das Arsenal ihm drohender Zwangsmaßnahmen möglichst
präzise vor Augen führen soll (so auch Nds. OVG, U. v. 21.08.2002, a. a. O.,
Rn. 29 ff., insbes. Rn. 30). Ergänzend verweist die Kammer auf die danach
rechtlich nicht zu beanstandenden Ausführungen im angegriffenen Bescheid
(§ 117 Abs. 5 VwGO analog).