Urteil des VG Berlin vom 02.04.2017

VG Berlin: strahlenschutzverordnung, behörde, ermessen, grundsatz der gleichbehandlung, anwendung des rechts, befristung, stand der technik, vorbehalt des gesetzes, verwaltungsakt, erlass

Gericht:

VG Berlin 16.

Kammer

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

16 K 34/09, VG 16 K

34/09

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 11 MPBetreibV, § 66 StrlSchV,

Art 20 Abs 3 GG, § 36 VwVfG

Bestimmung zum Strahlenschutzsachverständigen

Tenor

Der Beklagte wird verpflichtet, die Kläger ohne die generellen Vorbehalte nachträglicher

Auflagen, Änderungen und Beschränkungen und ohne Widerrufsvorbehalte zu

Sachverständigen nach § 66 Abs. 1 StrlSchV zu bestimmen.

Im Übrigen werden die Klagen abgewiesen.

Die Kosten der Verfahren werden dem Beklagten zu ¾ und den Klägern zu ¼ auferlegt.

Für die Kläger ist das Urteil hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von

110 % des jeweils beizutreibenden Betrags vorläufig vollstreckbar. Für den Beklagten ist

das Urteil hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die

Vollstreckung des Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund

des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der

Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags

leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Verfahrensbeteiligten streiten im Rahmen von Untätigkeitsklagen zum einen und

vorrangig darum, ob an Sachverständige nach der Strahlenschutzverordnung auch

Anforderungen nach der Röntgenverordnung zu stellen sind, damit sie in der Lage sind,

auch die der Röntgenverordnung unterfallenden Komponenten humanmedizinischer

Bestrahlungsgeräte zu prüfen. Zum anderen geht ihr Streit darum, ob eine

Sachverständigenbestimmung befristet erteilt und mit einem umfassenden

Generalvorbehalt verbunden werden darf.

Die 1955 geborene Klägerin zu 1.) und der 1953 geborene Kläger zu 2.) sind Diplom-

Physiker, sie betreiben zusammen ein Sachverständigenbüro für Strahlenschutz in

Kassel. Die Senatsverwaltung für Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz

bestimmte sie mit Bescheiden vom 22. November 2005 zu Sachverständigen nach der

Strahlenschutzverordnung (StrlSchV) für Aufgaben nach § 66 Abs. 2 StrlSchV. In der

Auflage 2.5 zur Bestimmung hieß es: „Sachverständigenprüfungen an medizinischen

Strahlungssystemen zur Ausübung der Heilkunde am Menschen müssen eine

zusammenhängende Prüfung und Bewertung des Gesamtsystems mit den vernetzten

Bestrahlungsplanungs- und Verifikationssystemen, einschließlich der zugehörigen

Röntgeneinrichtungen und der erforderlichen messtechnischen Kontrollen nach § 11 der

Medizinprodukte-Betreiberverordnung (MPBetreibV) beinhalten.“

Beide Bestimmungen waren (zunächst) bis zum 30. November 2008 befristet. Für die

Klägerin zu 1.) wurde die Bestimmung bis zum rechtskräftigen Abschluss dieses

Verfahrens verlängert, so dass sie weiterhin als Strahlenschutzsachverständige tätig ist.

Die Kläger beantragten Anfang April 2008 die Verlängerung ihrer Bestimmung zu

Sachverständigen über den 30. November 2008 hinaus. Im Juli 2008 bat die

Senatsverwaltung sie um Stellungnahme zu der Frage, „auf welche Weise … bei der

Prüfung von medizinischen Strahlungssystemen zur Ausübung der Heilkunde am

Menschen die Auflage 2.5 [der] aktuellen Bestimmungsbescheide umgesetzt wurde“.

Ferner teilte die Senatsverwaltung mit, dass aufgrund der aktuellen technischen

Entwicklung beabsichtigt sei, generell folgende Nebenbestimmung in die

Bestimmungsbescheide aufzunehmen: „Im Zusammenhang mit

Sachverständigenprüfungen nach § 66 StrlSchV an einer medizinischen

Bestrahlungseinrichtung sind auch alle Röntgeneinrichtungen und sonstige bildgebende

Systeme vollständig zu prüfen, die im Bestrahlungsraum angeordnet sind und im

direkten Zusammenhang mit der Bestrahlungseinrichtung verwendet werden. Zusätzlich

sind alle weiteren Systeme bezüglich Parametern in die Prüfung einzubeziehen, die

unmittelbar auf die Lokalisation Einfluss haben.“

Nach weiterem Schriftwechsel und Einreichung weiterer Unterlagen durch die Kläger

teilte die Senatsverwaltung unter dem 21. August 2008 mit, dass für die Bestimmung

noch die Qualifikationsnachweise nach der Röntgenverordnung nachgereicht werden

müssten, da bisher lediglich die Nachweise für eine Bestimmung nach § 66 StrlSchV

vorgelegt worden seien. Medizinische Bestrahlungssysteme würden im Land Berlin

grundsätzlich von Sachverständigen geprüft, die die dafür erforderlichen Qualifikationen

sowohl nach der Strahlenschutzverordnung (StrlSchV) als auch nach der

Röntgenverordnung (RöV) besäßen. Ohne Vorlage der Nachweise nach der

Röntgenverordnung lägen keine vollständigen Antragsunterlagen vor, so dass keine

abschließende Bearbeitung des Antrags möglich sei.

Mit den am 17. September 2008 beim Gericht eingegangenen Klagen, die die Kammer

mit Beschluss vom heutigen Tag zur gemeinsamen Entscheidung verbunden hat,

verfolgen die Kläger ihr Begehren weiter. Zur Begründung führen sie im Wesentlichen

aus:

Die Klagen seien als Untätigkeitsklagen zulässig, da die Anträge auf Verlängerung ihrer

Bestimmungen seit langem entscheidungsreif seien. Zumindest hätte für die

Prüfbereiche, die nicht die streitgegenständlichen humanmedizinischen

Bestrahlungssysteme betreffen, die Bestimmung verlängert werden müssen. Die somit

zulässigen Klagen seien auch begründet.

Die Vermischung der Anforderungen nach der Strahlenschutzverordnung und der

Röntgenverordnung verstoße gegen den Vorbehalt des Gesetzes, da damit die

Anforderungen des § 4a RöV in § 66 Abs. 1 StrlSchV hineingelesen würden. Es gebe

keine Rechtsgrundlage für die von der Senatsverwaltung favorisierte Personalunion von

Sachverständigen nach Strahlenschutzverordnung und Röntgenverordnung. Das

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit habe zwar eine

entsprechende Gesetzänderung befürwortet, eine solche Regelung sei aber gerade

(noch) nicht erlassen. Die Senatsverwaltung erteile zudem auch weiterhin

Bestimmungen nur nach der Strahlenschutzverordnung bzw. nur nach der

Röntgenverordnung, so dass die Untätigkeit ihnen gegenüber den Grundsatz der

Gleichbehandlung verletze. Ein umfassender Generalvorbehalt als Nebenbestimmung

wäre rechtswidrig. Die Bestimmung nach § 66 Abs. 1 StrlSchV stehe wegen Art. 12 Abs.

1 GG nicht im Ermessen der Behörde, so dass Nebenbestimmungen nur nach § 36 Abs.

1 VwVfG erlassen werden dürften. § 66 Abs. 1 StrlSchV sehe den Erlass von

Nebenbestimmungen aber nicht vor. Im Übrigen sei der Vorbehalt auch wegen seiner

Umfassendheit rechtswidrig.

Die Kläger beantragen,

den Beklagten zu verpflichten, sie unbefristet, ohne die Vorbehalte

nachträglicher Auflagen, Änderungen und Beschränkungen und ohne Widerrufsvorbehalt

zu Sachverständigen nach § 66 Abs. 1 StrlSchV zu bestimmen.

Der Beklagte beantragt,

die Klagen abzuweisen.

Er hält die Klagen bereits für unzulässig, da noch Unterlagen (d.h.

Qualifikationsnachweise nach der Röntgenverordnung) fehlten. Darüber hinaus seien die

Klagen unbegründet.

Die Senatsverwaltung habe bereits in dem Ursprungsbescheid unmissverständlich eine

Systemprüfung von humanmedizinischen Bestrahlungssystemen gefordert, d.h. die

Prüfung der Systeme sowohl nach Strahlenschutzverordnung als auch nach

Röntgenverordnung. Sie könne im Ermessenswege nach § 66 Abs. 1 S. 2 StrlSchV

weitergehende Anforderungen stellen. Die technische Entwicklung habe zu

humanmedizinischen Bestrahlungssystemen mit mehreren Komponenten geführt, die

teils der Strahlenschutzverordnung und teils der Röntgenverordnung unterlägen, daher

bestehe das Erfordernis, dass Sachverständige für die Prüfung aller

Systemkomponenten eine ausreichende Qualifikation sowohl nach der

Strahlenschutzverordnung als auch nach der Röntgenverordnung besäßen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des weiteren

Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der

Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die vorgelegen haben und –

soweit erheblich – Gegenstand der Verhandlung und Entscheidung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Die gem. § 93 S. 1 VwGO verbundenen Klagen sind als Untätigkeitsklagen nach § 75

VwGO zulässig. Die Frist von drei Monaten (§ 75 S. 2 VwGO) seit der Antragstellung im

April 2008 war bereits bei Klageerhebung im September 2008 abgelaufen, ohne dass ein

zureichender Grund für die Verzögerung vorliegt. Ein zureichender Grund für die

Verzögerung liegt insbesondere nicht darin, dass noch nicht alle Unterlagen eingereicht

sind. Dies ergibt sich bereits daraus, dass die Kläger unmissverständlich zum Ausdruck

gebracht haben, dass sie diese Unterlagen nicht einreichen werden, da sie die

Einreichung aus rechtlichen Gründen nicht für erforderlich halten. Nach der

Rechtsauffassung der Senatsverwaltung hätte diese daher den Antrag der Kläger

ablehnen können und müssen.

Auch soweit die Kläger begehren, die Verlängerung ohne den umfassenden

Änderungsvorbehalt und ohne zeitliche Befristung zu erteilen, verfügen sie bereits jetzt

über das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Ein solcher Generalvorbehalt und eine

zeitliche Befristung fanden sich bereits sowohl in der ursprünglichen Bestimmung als

auch in weiteren aktuellen Bestimmungsbescheiden anderer Sachverständiger, die dem

Gericht aus anderen Verfahren bekannt sind, so dass davon auszugehen ist, dass die

Senatsverwaltung auch die begehrte Verlängerung wiederum mit diesen

Nebenbestimmungen versehen wird. Dieser Annahme ist der Beklagte auch in der

mündlichen Verhandlung nicht entgegengetreten.

Die Klagen sind in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang auch begründet, da die

Kläger einen Anspruch auf die Bestimmung zu Sachverständigen nach der

Strahlenschutzverordnung haben (dazu 1.) und die Untätigkeit des Beklagten sie daher

in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Die Bestimmung hat ohne einen

Generalvorbehalt zu erfolgen (dazu 2.), kann jedoch befristet erteilt werden (dazu 3.)

Sachverständigen für Aufgaben nach § 66 Abs. 2 StrlSchV ist § 66 Abs. 1 S. 1 StrlSchV.

Danach bestimmt die zuständige Behörde Sachverständige für Aufgaben nach der

Strahlenschutzverordnung. Die Verfahrensbeteiligten sind sich darüber einig, dass die

Kläger die Voraussetzungen der Bestimmung hinsichtlich des Strahlenschutzes erfüllen.

Die zusätzliche Forderung des Beklagten, dass die Kläger auch weitergehende

Anforderungen erfüllen und ihren Sachverstand im Röntgenschutz nachweisen müssen,

verstößt gegen den Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) als Teil

des rechtsstaatlichen Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Dieser

Grundsatz bringt die Bindung der Verwaltung an die bestehenden Gesetze zum

Ausdruck und besagt, dass die Verwaltungsbehörden den Gesetzen entsprechend

handeln müssen und keine gegen die Gesetze verstoßenden Maßnahmen treffen dürfen

(Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, 17. Aufl. 2009, § 6 Rn. 2). Der Grundsatz des Vorrangs

des Gesetzes gilt uneingeschränkt und unbedingt für den gesamten Bereich der

Verwaltung (Maurer, ebd., § 6 Rn. 2).

Die Ansicht der Senatsverwaltung, dass humanmedizinische Bestrahlungssysteme mit

Strahlen- und Röntgenkomponenten in einer „gesamthaften Systemprüfung“ von

Sachverständigen sowohl für Strahlen- als auch für Röntgenschutz kontrolliert werden,

erscheint zwar sinnvoll. Aufgrund des Vorrangs des Gesetzes ist es ihr aber nach der

derzeitigen Rechtslage verwehrt, diese Vorstellung gegenüber den Sachverständigen

durchzusetzen. Für eine solche Anforderung wäre vielmehr eine Änderung der

Rechtslage erforderlich, die zwar derzeit in den Arbeitskreisen des Bundesministeriums

für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit „AK § 66 StrlSchV“ und „AK RÖV“

diskutiert wird (siehe z.B. das von den Klägern eingereichte Ergebnisprotokoll des

Arbeitstreffens am 27. Januar 2006), aber (noch) nicht umgesetzt wurde. Die derzeit an

Sachverständige für Aufgaben nach § 66 Abs. 2 StrlSchV zu stellenden Anforderungen

ergeben sich allein aus § 66 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 StrlSchV. Dabei konkretisiert § 66 Abs.

2 S. 1 StrlSchV die Art der in Abs. 1 S. 2 aufgeführten Eigenschaften der „Ausbildung,

Berufserfahrung, Eignung, Einweisung in die Sachverständigentätigkeit“ und des

„Umfangs an Prüftätigkeit und seiner sonstigen Voraussetzungen und Pflichten“, indem

er vorschreibt, dass die – durch die nach § 66 Abs. 1 StrlSchV bestimmten

Sachverständigen vorzunehmende – Prüfung sich (neben der sicherheitstechnischen

Funktion und der Sicherheit) auf Strahlenschutz bezieht. Auf Grund des deutlich

abgegrenzten Anwendungsbereichs der Strahlenschutzverordnung zur

Röntgenverordnung (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 StrlSchV) ist dieser Aufzählung auch zu

entnehmen, dass Röntgenschutz gerade nicht zu prüfen ist. Darüber hinaus ergibt sich

die Trennung der Prüfbereiche nach der Strahlenschutzverordnung und der

Röntgenverordnung auch aus dem unterschiedlichen Lauf der Prüffristen nach § 66 Abs.

2 S. 1 StrlSchV (jährliche Wartung und zwischenzeitliche Prüfung) und § 18 Abs. 1 Nr. 5

RöV (Prüfung im Zeitabstand von längstens fünf Jahren). Dieses Ergebnis wird bestätigt

durch die Schlussfolgerungen der o.g. Arbeitskreise des Bundesministeriums, dass

zurzeit Lücken bei der Prüfung an Gesamttherapiegeräten bestehen, die durch

Änderung der Strahlenschutzverordnung und ggfl. auch der Röntgenverordnung zu

schließen seien (siehe Ergebnisprotokoll des Arbeitstreffens am 27. Januar 2006). Hierfür

spricht auch, dass jedenfalls für Strahlenschutzbeauftragte unterschiedliche

Verwaltungsvorschriften zur Konkretisierung der Fachkunde nach der

Strahlenschutzverordnung und nach der Röntgenverordnung bestehen („Richtlinie

Fachkunde und Kenntnisse im Strahlenschutz bei den Betrieb von Röntgeneinrichtungen

in der Medizin oder Zahnmedizin“ vom 22. Dezember 2005, bzw. „Richtlinie nach der

Strahlenschutzverordnung – Strahlenschutz in der Medizin“ vom 24. Juni 2002; beide

abgedruckt bei Schmatz/Nöthlichs, Sicherheitstechnik, Band VII: Strahlenschutz, Stand:

Januar 2008, Ordnungsnummer 8639 bzw. 8650). In der „Richtlinie nach der

Strahlenschutzverordnung – Strahlenschutz in der Medizin“ wird ausdrücklich unter

Punkt 1.) bestimmt, dass diese Richtlinie nicht für der Röntgenverordnung unterliegende

Einrichtungen gilt.

Daher ist die Forderung eines Nachweises der Röntgensachkunde der Kläger, die

lediglich zu Strahlenschutzsachverständigen bestimmt werden wollen, nicht mit der

derzeitigen Rechtslage in Einklang zu bringen. Auch eine Berücksichtigung im Ermessen

– sofern ein solches überhaupt besteht – wäre angesichts der normativen

Unterscheidung beider Sachverständigen ermessenswidrig. Da der Bestimmung auch

nach Ansicht der Senatsverwaltung nur der fehlende Nachweis der Röntgensachkunde

entgegensteht, war der Beklagte somit antragsgemäß zur Bestimmung der Kläger als

Strahlenschutzsachverständige zu verpflichten.

Der Verpflichtung steht auch nicht ein möglicher Spielraum der Behörde auf der

Rechtsfolgenseite des § 66 Abs. 1 S. 1 StrlSchV (sog. Ermessen) entgegen. Zum einen

ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, aus welchen rechtmäßigen

Ermessenserwägungen die Bestimmung der Kläger zu Strahlenschutzsachverständigen

zu versagen wäre. Zum anderen ist zweifelhaft, ob überhaupt ein solcher

Ermessenspielraum besteht (so aber Schmatz/Nöthlichs, a.a.O., Ordnungsnummer

8102 – § 66 StrlSchV Nr. 2; siehe jedoch zur Parallelnorm des § 4a RöV

Schmatz/Nöthlichs, a.a.O., Ordnungsnummer 8215 – § 4a RöV Nr. 1). Der Wortlaut des §

66 Abs. 1 S. 1 StrlSchV („bestimmt Sachverständige“) ist dabei offen sowohl für eine

Auslegung als eine der Behörde Ermessen bei der Bestimmung gewährende Norm als

auch für eine Norm, die der Behörde eine gebundene Entscheidung auferlegt. Auch die

Gesetzgebungsgeschichte ist wenig ergiebig (BR-Drs. 207/01, S. 264 f.). Die Parallelnorm

des § 36 GewO wurde allerdings bei einer Novellierung im Jahr 1994 bewusst als

Rechtsanspruch auf Bestimmung ausgestaltet (Bleutge, in: Landmann/Rohmer, GewO,

Stand: 52. EL 2008, § 36 Rn. 58). Für eine gebundene Entscheidung mag auch der

verfassungsrechtliche Schutz der Berufsfreiheit der Sachverständigen nach Art. 12 Abs.

1 GG sprechen. Gerade vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund stellt sich die

Frage, was im Rahmen des Ermessens noch zu prüfen wäre, da Einigkeit darüber

besteht, dass keine Bedürfnisprüfung stattfindet (Schmatz/Nöthlichs, a.a.O.,

Ordnungsnummer 8215 – § 4a RöV Nr. 1) und die Eignung des Sachverständigen bereits

Tatbestandsmerkmal ist. Die Vertreter des Beklagten haben dementsprechend in der

mündlichen Verhandlung auch angegeben, dass nach Abarbeitung des Katalogs des §

66 Abs. 1 S. 2 StrlSchV bzw. des § 4a S. 2 RöV die Prüfung abgeschlossen sei.

2. d

Beklagte zur Erteilung ohne einen solchen Generalvorbehalt zu verpflichten ist.

Die Zulässigkeit von Nebenbestimmungen bestimmt sich nach § 36 VwVfG i.V.m. § 1

VwVfG Bln. Nach § 36 Abs. 1 VwVfG darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch

besteht, nur dann mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn diese durch

Rechtsvorschrift zugelassen ist oder sicherstellen soll, dass die gesetzlichen

Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. Unbeschadet des Absatzes 1

des § 36 VwVfG darf ein Verwaltungsakt nach pflichtgemäßem Ermessen mit einer

Befristung, Bedingung oder einem Widerrufsvorbehalt erlassen werden bzw. mit einer

Auflage oder einem Auflagenvorbehalt verbunden werden (§ 36 Abs. 2 VwVfG).

Vorliegend kann offen bleiben, ob es sich bei der Bestimmung zum Sachverständigen

nach der Strahlenschutzverordnung um eine gebundene Entscheidung handelt, so dass

sich die Zulässigkeit des Widerrufs nach § 36 Abs. 1 VwVfG bestimmt, oder um eine

Entscheidung im Ermessen der zuständigen Behörde, so dass der Erlass auch nach § 36

Abs. 2 VwVfG möglich wäre. Denn der Widerrufsvorbehalt ist sowohl dann rechtswidrig,

wenn man die Entscheidung der Behörde als gebundene Entscheidung ansieht, als auch

bei einem Verständnis als Entscheidung im Ermessen.

Bei Annahme einer gebundenen Entscheidung mangelt es an einer gesetzlichen

Ermächtigung für den Erlass des Generalvorbehalts (§ 36 Abs. 1 Alt. 1 VwVfG).

Insbesondere enthält § 66 Abs. 1 S. 2 StrlSchV keine entsprechende Ermächtigung.

Vielmehr werden darin die (tatbestandlichen) Anforderungen aufgeführt, die die

zuständige Behörde an einen Sachverständigen stellen kann. Auch ist der umfassende

Generalvorbehalt nicht zur Sicherstellung der Erfüllung der Anforderungen an einen

Sachverständigen und damit der gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes

erforderlich (§ 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG). Zweck des § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG ist es, in

sachlich besonders gerechtfertigten Fällen der Behörde zu ermöglichen, ausnahmsweise

abschließende Sachentscheidungen auch schon zu einem Zeitpunkt zu treffen, in dem

noch nicht alle gesetzlichen Voraussetzungen nachgewiesen sind oder zumindest der

Fortbestand der Erfüllung einzelner Tatbestandsmerkmale offen ist (Henneke, in: Knack,

VwVfG, 8. Aufl. 2004, § 36 Rn. 19; Störmer, in: Fehling/Kastner/Wahrendorf, VwVfG/VwGO,

2006, § 36 VwVfG Rn. 71). Dass derzeit gerade solche Einzelfragen offen sind, ist bereits

angesichts der Umfassendheit des Generalvorbehalts auch nicht ersichtlich und im

Übrigen vom Beklagten nicht geltend gemacht worden.

Aber auch wenn die Bestimmung zum Sachverständigen im Ermessen stünde und sich

die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmungen somit nach § 36 Abs. 2 VwVfG bestimmen

würde, ist von der Rechtswidrigkeit des Vorbehalts auszugehen. Sowohl Auflagen- als

auch (Teil-) Widerrufsvorbehalte sind nur dann rechtmäßig, wenn die – nach

pflichtgemäßem Ermessen zu erlassenden – Vorbehalte aufgrund rechtmäßiger

Ermessenerwägungen erfolgten. Dabei ist es nicht ausreichend, wenn die Behörde

insgesamt ein legitimes Ziel verfolgt (hier: Schutz der Bevölkerung vor den von Strahlen-

bzw. Röntgengeräten ausgehenden Gefahren als Teil des staatlichen Schutzes der

körperlichen Unversehrtheit, Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG), auch der jeweilige Vorbehalt muss

vielmehr einen konkreten und legitimen Zweck verfolgen. Unzulässig ist es deshalb,

wenn die Behörde einen uferlosen Vorbehalt erlässt, um für die Zukunft in jeder Hinsicht

freie Hand zu haben (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, § 36 Rn. 38, 27). Die

Voraussetzungen für das Eingreifen des Vorbehalts und die Ermessenserwägungen für

die Statuierung des Vorbehalts müssen zwar nicht im Verwaltungsakt präzisiert sein (vgl.

Henneke, in: Knack, a.a.O., § 36 Rn. 38; Kopp/Ramsauer, a.a.O, § 36 Rn. 28; so wohl auch

H. Meyer, in: Knack, a.a.O., § 49 Rn. 43; a.A. Janßen, in: Obermayer, a.a.O., § 36 Rn. 18).

Zumindest aus den Umständen müssen sich aber Zweck und Zielrichtung des

Vorbehalts ergeben. Dies gilt für den (Teil-) Widerrufsvorbehalt bereits deshalb, weil die

Gründe für den Widerrufsvorbehalt die Ermessensleitlinie für die spätere – wiederum im

Ermessen der Behörde stehende (§ 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG) – Ausübung des

Widerrufs sind (Kopp/Ramsauer, a.a.O, § 36 Rn. 28). Die Begründung der ursprünglichen

Sachverständigenbestimmung enthielt aber keinerlei Ausführungen zum Zweck der

Vorbehalte. Auch im jetzigen Verwaltungsverfahren hat die Senatsverwaltung nicht

hinreichend erläutert, warum der – zu erwartende – umfassende Generalvorbehalt

konkret erforderlich ist. In den Schriftsätzen an das Gericht und in der mündlichen

Verhandlung haben die Vertreter des Beklagten nur deutlich gemacht, dass es ihnen um

die Möglichkeit jeglicher späterer Anpassung an die Rechtslage und den Stand der

Technik geht. Auch spricht bereits die Umfassendheit des Vorbehalts dafür, dass der

Beklagte sich jegliche spätere Änderung offen halten will, was aber – wie oben ausgeführt

– rechtlicht nicht zulässig ist.

der Kammer rechtmäßig.

Die Rechtmäßigkeit der Befristung als „Bestimmung, nach der eine Vergünstigung oder

Belastung zu einem bestimmten Zeitpunkt endet“ (§ 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG) ergibt sich

sowohl dann, wenn man die Entscheidung der Senatsverwaltung über die

Sachverständigenbestimmung als gebundene Entscheidung ansieht, als auch bei einem

Verständnis als Entscheidung im Ermessen.

Bei Annahme einer Bestimmung im Ermessen ergibt sich die Zulässigkeit der

Nebenbestimmung aus § 36 Abs. 2 VwVfG. Danach darf unbeschadet der engeren

Voraussetzungen des Absatzes 1 des § 36 VwVfG ein Verwaltungsakt nach

pflichtgemäßem Ermessen mit einer Befristung erlassen werden. Angesichts der

stetigen und rasanten Weiterentwicklung des Strahlenschutzes hat der Nachweis der

fachlichen Eignung der Sachverständigen nur eine zeitlich begrenzte Aussagekraft. Auch

klägerseits wird der fortwährende Fortbildungsbedarf anerkannt. Der Rechtsgedanke der

zeitlich begrenzten Aussagekraft eines Nachweises der fachlichen Eignung im Bereich

des Strahlenschutzes findet sich auch in der für Strahlenschutzverantwortliche und

Strahlenschutzbeauftragte sowie Röntgenärzte maßgeblichen Norm des § 30 Abs. 2

StrlSchV und der Parallelnorm des § 18a Abs. 2 und Abs. 3 RöV. Insoweit besteht sogar

eine spezielle Widerrufsmöglichkeit für die Genehmigung des Betriebs, für den z.B. der

Strahlenschutzbeauftragte verantwortlich ist (§ 17 Abs. 2 Nr. 3 Atomgesetz, AtG). Es ist

daher nicht ermessensfehlerhaft, den Strahlenschutzsachverständigen die Bringschuld

aufzuerlegen, in angemessenen zeitlichen Abständen immer wieder nachzuweisen, dass

sie weiterhin über die erforderliche Sachkunde verfügen. Der in ständiger

Verwaltungspraxis vorgesehene Zeitraum von drei Jahren (bei Ersterteilung) bzw. fünf

Jahren (bei Verlängerungen) ist nicht unverhältnismäßig und ermöglicht den

Sachverständigen eine ausreichende Planungssicherheit.

Darüber hinaus sind aber auch die engeren Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 VwVfG

erfüllt, so dass auch bei Annahme einer gebundenen Entscheidung der

Senatsverwaltung über die Bestimmung der Kläger zu Sachverständigen die Befristung

rechtmäßig erfolgen kann. Zwar ist die Möglichkeit einer Befristung nicht durch Gesetz

vorgesehen (§ 36 Abs. 1 Alt. 1 VwVfG). Insbesondere enthält § 66 Abs. 1 S. 2 StrlSchV

keine entsprechende Ermächtigung für den Erlass einer Befristung (dazu bereits unter

2.). Die Ermächtigung des § 17 Abs. 1 S. 4 AtG, wonach Genehmigungen und allgemeine

Zulassungen, die nach dem Atomgesetz oder nach auf Grund des Atomgesetzes

erlassenen Rechtsverordnungen erlassen worden sind (§ 17 Abs. 1 S. 1 AtG), befristet

erteilt werden können, kommt nicht zur Anwendung. Zwar ist die

Strahlenschutzverordnung eine auf der Grundlage des § 12 Abs. 1 Nr. 11 AtG erlassene

Rechtsverordnung, die Begriffe „Genehmigung und Zulassung“ beziehen sich aber auf

Anlagen und Betriebe und stimmen bereits vom Wortlaut nicht mit der „Bestimmung“

eines Sachverständigen überein.

Die Zulässigkeit der Befristung auf eine drei- bzw. fünfjährige Wirksamkeit ergibt sich

aber aus § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG. Danach darf, wie bereits dargelegt, ein

Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung versehen

werden, wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des

Verwaltungsaktes erfüllt werden. Dabei dient § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG auch der

„Fortbestandssicherung“ (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25. November 1987 – 6

S 2319/86 –, Leitsätze zitiert nach juris; Henneke, in: Knack, a.a.O., § 36 Rn. 19 m.w.N.;

Obermayer/Fritz, VwVfG, 3. Aufl. 1999, § 36 Rn. 32; Ule/Laubinger,

Verwaltungsverfahrensrecht, 4. Aufl. 1995, § 50 Rn. 21) und kommt nicht lediglich dann

zur Anwendung, wenn im Zeitpunkt des Erlasses die gesetzlichen Voraussetzungen noch

nicht umfassend erfüllt sind (Sicherung des „Erfülltwerdens“, so aber Stelkens, in:

Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 36 Rn. 122 m.w.N.) bzw. zumindest bereits

im Zeitpunkt der Entscheidung aufgrund konkreter Anhaltspunkte zu erwarten ist, dass

eine der Voraussetzungen in Zukunft nicht mehr erfüllt sein wird (Störmer, in:

Fehling/Kastner/Wahrendorf, a.a.O., § 36 VwVfG Rn. 71). Für die letztgenannte

Auffassung spricht zwar, dass nach der Systematik des Verwaltungsverfahrensgesetzes

Änderungen der Sachlage (z.B. Verlust der Fachkunde) unter den engen

Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwVfG den Widerruf der Begünstigung

ermöglichen. Damit ist aber keine abschließende Regelung getroffen; die zuständige

Behörde kann vielmehr unter Ausübung pflichtgemäßen Ermessens zwischen beiden

Instrumenten auswählen. Angesichts der rasanten Fortentwicklung des Strahlenschutzes

ist die Befristung nicht sachwidrig, sondern geeignet, der Fortbestandssicherung der

fachlichen Eignung der Sachverständigen zu dienen. Die vorliegenden Verfahren zeugen

auch von der Praktikabilität einer Befristungslösung. Die Kläger haben rechtzeitig vor

Ablauf der Befristung am 30. November 2008 die Verlängerung ihrer Bestimmungen

beantragt, und ihr Antrag war seit August 2008 entscheidungsreif. Zur Wahrung ihrer

Rechte (Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG) standen ihnen die vorliegenden Untätigkeitsklagen offen.

Die Klage war im Fall der Klägerin zu 1.) mit einem Eilrechtsschutzantrag verbunden, der

zur vorläufigen Verlängerung ihrer Bestimmung durch die Senatsverwaltung geführt hat.

Dass eine Befristungsentscheidung ansonsten fehlerhaft wäre, ist nicht ersichtlich, so

dass die Klagen insoweit abzuweisen waren.

das Interesse der Kläger an einer unbefristeten Sachverständigenbestimmung mit

einem Viertel des Streitwertes angesetzt.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis

beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 709 S. 2 ZPO.

Die Kammer hat gemäß § 124a Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO die Berufung

wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zugelassen. Die Fragen, ob im Recht

des Strahlenschutzes (mit dessen besonderen Gefahren) ein umfassender

Generalvorbehalt und zeitliche Befristungen der Sachverständigenbestimmungen

rechtlich zulässig sind und von Strahlenschutzsachverständigen auch

Qualifikationsnachweise nach der Röntgenverordnung gefordert werden können, reicht

über den vorliegenden Einzelfall hinaus und hat daher Bedeutung für die einheitliche

Auslegung und Anwendung des Rechts, so dass aus Gründen der Rechtssicherheit und

Rechtseinheitlichkeit ein Bedürfnis nach ihrer obergerichtlichen Klärung besteht.

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