Urteil des VG Berlin, Az. 13 A 168.06

VG Berlin: aufschiebende wirkung, sicherheit, widerruf, bundesrat, lizenz, daten, rechtsverordnung, wiederholung, erlass, inhaber
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Gericht:
VG Berlin 13.
Kammer
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
13 A 168.06
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 7 LuftSiG, § 4 Abs 3 LuftSiG, §
4 Abs 1 LuftSiG
(Zweifel an der Zuverlässigkeit eines Luftfahrers, der einen
Antrag auf Zuverlässigkeitsüberprüfung nicht stellt)
Tenor
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 3.750,00 Euro festgesetzt.
Gründe
Der 65-jährige Antragsteller ist im Besitz einer Luftfahrerlaubnis für Segelflugzeugführer
mit den Klassenberechtigungen für Segelflugzeuge und Reisemotorsegler. Gleichzeitig
besitzt er die Berechtigung zur Ausbildung von Flugschülern. Der Luftfahrerschein wurde
erstmals am 17. Dezember 1973 erteilt und zuletzt von der Senatsverwaltung für
Stadtentwicklung Berlin am 11. Februar 2005 verlängert.
Mit Schreiben vom 19. Mai 2005 forderte die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung
Berlin als (damalige) Luftsicherheitsbehörde den Antragsteller auf, eine
Zuverlässigkeitsüberprüfung nach dem Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) zu beantragen.
Dies lehnte der Antragsteller zunächst ausdrücklich ab, obwohl ihn die Senatsverwaltung
darauf hinwies, dass dies zum Ruhen oder zum Widerruf seiner Fluglizenz führen könne.
Mit Schreiben vom 5. Februar 2006 forderte der Antragsteller die Luftsicherheitsbehörde
auf, seine Zuverlässigkeit als Pilot zu bestätigen. Er gestatte, hierzu seine Akten bei der
Luftfahrtbehörde einzusehen und ein polizeiliches Führungszeugnis einzuholen; darüber
hinausgehende Nachforschungen untersage er ausdrücklich.
Mit Bescheid vom 31. Juli 2006 ordnete die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung Berlin
als (damalige) Luftfahrtbehörde nach Anhörung des Antragstellers das Ruhen der
Klassenberechtigung für Reisemotorsegler (TMG) bis zur rechtskräftigen Entscheidung
der Luftsicherheitsbehörde über die Zuverlässigkeit des Antragstellers gemäß § 7
LuftSiG an (Ziffer 1). Darüber hinaus forderte sie den Antragsteller auf, den am 11.
Februar 2005 ausgestellten Luftfahrerschein der Luftfahrtbehörde bis zum 21. August
2006 zur Aufbewahrung auszuhändigen. Für die Zeit des Ruhens der
Klassenberechtigung TMG werde dem Kläger ein Luftfahrerschein für Segelflugzeugführer
ohne diese Klassenberechtigung ausgestellt (Ziffer 2). Die sofortige Vollziehung der
Verfügung zu Ziffer 1 wurde angeordnet (Ziffer 3).
Gegen diesen Bescheid hat der Antragsteller Klage - VG 13 A 169.06 - erhoben, über die
die Kammer noch nicht entschieden hat.
Der sinngemäße Antrag des Antragstellers,
die aufschiebende Wirkung seiner Klage - VG 13 A 169.06 - gegen die Anordnung
des Ruhens seiner Klassenberechtigung für Motorsegler im Bescheid der
Senatsverwaltung für Stadtentwicklung von Berlin vom 31. Juli 2006 wiederherzustellen,
ist nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig, jedoch nicht begründet.
Zuständig für Luftfahrtpersonalangelegenheiten und für die Durchführung der
Zuverlässigkeitsüberprüfungen gemäß § 7 LuftSiG ist nach In-Kraft-Treten des
Staatsvertrages zwischen dem Land Berlin und dem Land Brandenburg über die
Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Luftfahrtverwaltung (Luftfahrtstaatsvertrag) vom
3./4. Mai 2006 am 1. August 2006 die Gemeinsame Obere Luftfahrtbehörde Berlin-
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3./4. Mai 2006 am 1. August 2006 die Gemeinsame Obere Luftfahrtbehörde Berlin-
Brandenburg (vgl. das Berliner Gesetz zum Luftfahrtstaatsvertrag vom 6. Juli 2006
[GVBl. S. 749] sowie die Bekanntmachung über das In-Kraft-Treten des
Luftfahrtstaatsvertrages vom 7. August 2006 [GVBl. S. 890]). Gemäß Art. 6 des
Luftfahrtstaatsvertrages ist die Gemeinsame Obere Luftfahrtbehörde Berlin-
Brandenburg fähig, an den Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit
beteiligt zu sein. Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen sind gegen diese Behörde zu
richten. Das Passivrubrum wurde im Hinblick darauf geändert (vgl. § 78 Abs. 1 Nr. 2
VwGO).
Nach im vorliegenden Verfahren allein möglicher summarischer Prüfung ist die
Anordnung des Ruhens der Klassenberechtigung für Reisemotorsegler in Ziffer 1 des
Bescheides der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung Berlin vom 31. Juli 2006 auf der
Grundlage von Luftverkehrsgesetz und Luftsicherheitsgesetz rechtmäßig (unten 1.).
Dennoch sind die Erfolgsaussichten der Klage wegen der ungeklärten Fragen zur
formellen Verfassungsmäßigkeit des Luftsicherheitsgesetzes offen (unten 2.). Die
danach vorzunehmende Abwägung der öffentlichen und privaten Interessen fällt zu
Lasten des Antragstellers aus (unten 3.).
1. Die Kammer hat – die Verfassungsmäßigkeit des Luftsicherheitsgesetzes unterstellt –
keine durchgreifenden Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Anordnung des Ruhens
der Klassenberechtigung für Reisemotorsegler in Ziffer 1 des Bescheides der
Senatsverwaltung für Stadtentwicklung Berlin vom 31. Juli 2006.
Rechtsgrundlage der Anordnung ist § 4 Abs. 3 Luftverkehrsgesetz (LuftVG). Nach dieser
Vorschrift ist die Erlaubnis zum Führen oder Bedienen eines Luftfahrzeuges zu
widerrufen, wenn die Voraussetzungen für ihre Erteilung nach § 4 Abs. 1 LuftVG nicht
mehr vorliegen. Erteilt wird die Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG
(unter anderem) nur, wenn keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7
LuftSiG bestehen.
Gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG hat die Luftsicherheitsbehörde zum Schutz vor Angriffen
auf die Sicherheit des Luftverkehrs die Zuverlässigkeit von Luftfahrern im Sinne des § 4
Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5 LuftVG zu überprüfen. Der Antragsteller
ist ein Luftfahrer in diesem Sinne, denn er führt Motorsegler (§ 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 1
Abs. 2 Nr. 5 LuftVG). Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG erfolgt die Überprüfung auf Antrag
des Betroffenen.
Der Antragsteller hat einen solchen Antrag nicht gestellt. Sein Schreiben vom 5. Februar
2006 (Verwaltungsvorgang Bl. 182) beschränkt die Prüfungsbefugnis der
Luftsicherheitsbehörde auf die Einsichtnahme in die Akte der Luftfahrtbehörde und die
Einholung eines polizeilichen Führungszeugnisses und untersagt ausdrücklich eine
umfassende Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 Abs. 3 und 4 LuftSiG.
Kann wegen der Weigerung des Betroffenen seine Zuverlässigkeit nicht in dem vom
Gesetzgeber vorgesehenen umfassenden Sinne überprüft werden, so lässt sich auch
nicht feststellen, dass bei ihm keine Zweifel an der Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG
bestehen (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG). Unerheblich ist dabei, dass bei vielen
Luftfahrern – so auch beim Antragsteller – kein konkreter Anlass gegeben ist, an der
Zuverlässigkeit zu zweifeln. Indem der Gesetzgeber in § 7 Abs. 1 LuftSiG bestimmte
Personengruppen generell, das heißt ohne weitere konkrete Anhaltspunkte, einer
Zuverlässigkeitsüberprüfung unterwirft, bringt er zugleich zum Ausdruck, dass diese
Personen als unzuverlässig anzusehen sind, wenn sie sich der vorgeschriebenen
Überprüfung nicht unterziehen (vgl. VGH Kassel, Beschluss vom 12. Februar 2007 - 11
TG 2192/06 -, Abdruck S. 3 f.).
Eine Verpflichtung, den Antrag auf Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG zu
stellen, ist dem Gesetz nicht zu entnehmen; vielmehr soll es offenbar der Entscheidung
des Betroffenen überlassen bleiben, ob die Luftsicherheitsbehörde die weit reichenden
Überprüfungen nach § 7 Abs. 3 und 4 LuftSiG durchführt. Das Gesetz kann aber bei
sachgerechter Auslegung nicht so verstanden werden, dass eine Weigerung, den Antrag
zu stellen, für den Luftfahrer folgenlos bleiben soll. Denn die Intention des Gesetzgebers,
der in § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG die Zuverlässigkeitsüberprüfung aller dort genannten
Luftfahrer verbindlich vorschreibt, liefe leer, wenn die Weigerung, einen Antrag auf
Überprüfung zu stellen, für den Betroffenen keine Konsequenzen hätte. Deshalb kann
der Luftfahrer zwar entscheiden, ob er einen Antrag auf Zuverlässigkeitsüberprüfung
stellen will. Stellt er den Antrag nicht, ist dies aber zu seinen Lasten zu werten mit der
Folge, dass Zweifel an seiner Zuverlässigkeit bestehen (ebenso VG Wiesbaden,
Beschluss vom 27. August 2006 - 7 G 1003/06 [V] -, Abdruck S. 4; a.A. VG München,
Urteil vom 28. September 2006 - M 24 K 06.2603 -, Abdruck S. 11 ff.).
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Dieses Verständnis des Gesetzes legt auch die Verordnungsermächtigung in § 17 Abs. 1
LuftSiG nahe, wonach die Einzelheiten der Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 durch
Rechtsverordnung geregelt werden, insbesondere die Frist für eine Wiederholung der
Überprüfung (Nr. 1). Die Festsetzung einer Frist für die Wiederholung der
Zuverlässigkeitsüberprüfung ist jedoch nur dann sinnvoll, wenn schon die erste
Überprüfung für alle Luftfahrer (die weiter Luftfahrzeuge führen wollen) verbindlich sein
soll.
Zwingende gesetzliche Folge der Tatsache, dass Zweifel an der Zuverlässigkeit des
Antragstellers in dem genannten Sinne bestehen, ist gemäß § 4 Abs. 3 LuftVG der
Widerruf seiner Erlaubnis zum Führen von Motorseglern. Die Kammer braucht im
vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden, ob die Luftfahrtbehörde sich zu Recht
darauf beschränkt hat, (nur) das Ruhen der Klassenberechtigung für Reisemotorsegler
anzuordnen (vgl. dazu Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz, Stand: Mai 2006, § 4
Rdnr. 67). Jedenfalls verletzt die Entscheidung der Behörde den Antragsteller nicht in
seinen Rechten, da sie hinter dem Widerruf der Erlaubnis zurückbleibt (vgl. § 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO).
2. Unklar und im vorliegenden Eilverfahren auch nicht abschließend zu klären ist
allerdings die formelle Verfassungsmäßigkeit der hier anzuwendenden Vorschriften des
Luftsicherheitsgesetzes.
So ist insbesondere zweifelhaft, ob das Luftsicherheitsgesetz nicht gemäß Art. 87 d Abs.
2 GG der Zustimmung des Bundesrates bedurft hätte; diese Zustimmung hat der
Bundesrat ausdrücklich verweigert (vgl. BT-Drucks.15/3759). Nach Art. 87 d Abs. 2 GG
können Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung durch Bundesgesetz, das der Zustimmung
des Bundesrates bedarf, den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden. Das
Luftsicherheitsgesetz überträgt den Ländern Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung,
nämlich die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden (§ 16 Abs. 2 LuftSiG). Allerdings
oblagen bestimmte Luftsicherheitsaufgaben schon bisher nach dem Luftverkehrsgesetz
den Ländern. So waren ihnen – mit Zustimmung des Bundesrates – gemäß § 31 Abs. 2
Nr. 19 LuftVG a.F. bereits Aufgaben des Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des
Luftverkehrs (§§ 29 c, 29 d LuftVG a.F.) als Auftragsangelegenheit zugewiesen. Im
Rahmen dieser Aufgabenzuweisung waren die Länder für die Überprüfung der
Zuverlässigkeit eines bestimmten Personenkreises mit besonders
sicherheitsrelevantem Bezug zuständig, darunter auch für das Personal der Flugplatz-
oder Luftfahrtunternehmer (§ 29 d Abs. 1 Nr. 2 LuftVG a.F.). Ungeklärt und in
Rechtsprechung und Literatur streitig ist die Frage, ob die Erweiterung dieser
Überprüfungsaufgaben wie beispielsweise die Erstreckung der
Zuverlässigkeitsüberprüfung auf alle Luftfahrer in § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG das
Luftsicherheitsgesetz gemäß Art. 87 d Abs. 2 GG zustimmungsbedürftig macht (so der
Bundesrat, BT-Drucks. 15/3587, S. 3 f.; VG Hamburg, Beschluss vom 8. Februar 2006 - 5
E 3891/05 -, Abdruck S. 5; Hofmann/Grabherr, a.a.O., Einführung zum
Luftsicherheitsgesetz, Rdnr. 4 m.w.N.; verneinend VG Frankfurt/Main, Urteil vom 6. Juli
2006 - 12 E 3035/05 -, juris - Rdnr. 24; VG München, a.a.O., Abdruck S. 9; offen gelassen
vom BVerfG im Urteil vom 15. Februar 2006 - 1 BvR 357/05 -, BVerfGE 115, 118, 135 f.).
Auch die Zuständigkeitsregelung in § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG könnte das Gesetz
zustimmungsbedürftig machen. Nach dieser Vorschrift können die Aufgaben der
Luftsicherheitsbehörden in bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden, wenn dies zur
Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen
erforderlich ist und das Bundesministerium des Innern die zuständige Bundesbehörde
bestimmt. Umstritten ist insoweit, ob nur die Übertragung von Aufgaben der
Luftverkehrsverwaltung auf die Länder der Zustimmung des Bundesrates bedarf oder
auch ein Gesetz, das diese Übertragung aufhebt (so der Bundesrat, a.a.O.; Schenke,
NJW 2006, S. 736 f.; VG Braunschweig, Urteil vom 12. Juli 2006 - 2 A 303/05 -, juris - Rdnr.
26; Meyer, ZRP 2004, 203, 205 f.; a.A. VG Frankfurt/Main, a.a.O. Rdnr. 25; Durner,
Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Stand: November 2006, Art. 87 d Rdnr. 27
m.w.N. zum Streitstand) und ob die Rückübertragung der an die Länder übertragenen
Aufgaben auf den Bund ohne den erneuten Erlass eines Gesetzes zulässig ist (so
Durner, a.a.O.; VG Frankfurt/Main, a.a.O.; zur früheren Regelung in § 31 Abs. 2 Nr. 19
LuftVG auch BVerfG, Beschluss vom 28. Januar 1998 - 2 BvF 3/92 -, BVerfGE 97, 198,
226 f.; a.A. VG Braunschweig, a.a.O.; Schenke, a.a.O.).
Diese offenen verfassungsrechtlichen Fragen können im vorliegenden Eilverfahren nicht
abschließend geklärt werden.
In materieller Hinsicht bestehen keine durchgreifenden Zweifel an der
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In materieller Hinsicht bestehen keine durchgreifenden Zweifel an der
Verfassungsmäßigkeit des Luftsicherheitsgesetzes. Die Kammer teilt insbesondere nicht
die Auffassung des Antragstellers, die Überprüfung der Zuverlässigkeit aller Luftfahrer
gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG sei von vornherein ungeeignet, um die Ziele des
Gesetzes, nämlich den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs,
insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen
Anschlägen, zu erreichen (vgl. § 1 LuftSiG). Zwar ist dem Antragsteller durchaus
zuzugeben, dass ein umfassender Schutz vor solchen Angriffen durch das
Luftsicherheitsgesetz nicht gewährleistet ist, insbesondere weil nicht ausgeschlossen
werden kann, dass Luftfahrzeuge zu solchen Angriffen von Personen benutzt werden, die
nicht Inhaber einer Lizenz oder aber Inhaber einer in einem anderen Mitgliedsstaat der
Europäischen Union ausgestellten Lizenz sind. Dass es das angestrebte Ziel nur
unvollkommen erreicht, macht das Luftsicherheitsgesetz jedoch nicht verfassungswidrig.
Vielmehr steht dem Gesetzgeber bei der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung
seiner Ziele für geeignet und erforderlich hält, ein weiter Einschätzungs- und
Prognosespielraum zu. Bei der Einschätzung von Gefahren, die der Allgemeinheit
drohen, und bei der Beurteilung der Maßnahmen, die der Verhütung und Bewältigung
dieser Gefahren dienen sollen, ist dieser Spielraum erst überschritten, wenn die
gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine
Grundlage für die getroffenen Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfG, Urteil vom 16.
März 2004 - 1 BvR 1778/01 -, BVerfGE 110, 141, 157 f.). Davon kann im Fall der im
Luftsicherheitsgesetz vorgesehenen Zuverlässigkeitsüberprüfung indes keine Rede sein.
Es liegt vielmehr nahe, dass die in § 7 Abs. 3 und 4 LuftSiG vorgesehenen Anfragen
(unter anderem) bei Polizeibehörden, Strafverfolgungsbehörden und Geheimdiensten im
Einzelfall Erkenntnisse liefern, die dazu dienen können, unzuverlässige Luftfahrer aus
dem Verkehr zu ziehen und so von Straftaten gegen die Sicherheit des Luftverkehrs
abzuhalten. Angesichts der überragenden Bedeutung, die die Sicherheit des
Luftverkehrs für die Allgemeinheit hat, ist die mit der Zuverlässigkeitsüberprüfung
verbundene Beeinträchtigung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung
für alle Luftfahrer hinnehmbar, zumal in § 7 Abs. 7 und 11 LuftSiG die wesentlichen
Bestimmungen zur Verwendung der erhobenen Daten auch schon vor Erlass der in § 17
Abs. 1 Nr. 2 LuftSiG vorgesehenen Rechtsverordnung geregelt sind (ebenso VG
München, a.a.O., S. 9 ff.; VGH Kassel, a.a.O., S. 3).
3. Auch wenn die Erfolgsaussichten der Klage im Hinblick auf die mögliche formelle
Verfassungswidrigkeit des Luftsicherheitsgesetzes offen sind, verhilft dies dem Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom 31. Juli 2006
wiederherzustellen, nicht zum Erfolg. Denn die in diesem Fall vorzunehmende
Interessenabwägung fällt zum Nachteil des Antragstellers aus. Das öffentliche Interesse
der Allgemeinheit und der Luftfahrt, vor Anschlägen mit Luftfahrzeugen und den dabei
drohenden verheerenden Folgen geschützt zu werden, indem der (potentiell) gefährliche
Kreis von Luftfahrern möglichst umfassend auf Zuverlässigkeit geprüft wird, überwiegt
das private Interesse des Antragstellers, von einer solchen Überprüfung verschont zu
werden und von seiner Klassenberechtigung für Reisemotorsegler weiterhin Gebrauch
machen zu können. Die damit verbundene Preisgabe persönlicher Daten ist im Interesse
der Sicherheit des Luftverkehrs und der Sicherheit vor dem Luftverkehr ohne weiteres
hinzunehmen, wenn man der Tätigkeit eines Luftfahrers nachgehen will (vgl. VGH Kassel,
a.a.O.; OVG Münster, Beschluss vom 27. März 2006 - 20 B 1985/05 -).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht
auf § 52 Abs. 1 GKG, wobei die Kammer sich am Streitwertkatalog für die
Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 orientiert, 7.500,00 Euro für die Klage (Erlaubnis für
Privatflugzeugführer, Nr. 26.1) zugrunde legt und diesen Wert im Verfahren des
vorläufigen Rechtsschutzes halbiert (Nr. 1.5).
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