Urteil des VG Aachen, Az. 9 K 1752/05

VG Aachen: rücknahme, widerspruchsverfahren, vorverfahren, behörde, auflage, erziehungshilfe, weisung, unterliegen, verwaltungsakt, ergänzung
Verwaltungsgericht Aachen, 9 K 1752/05
Datum:
15.11.2007
Gericht:
Verwaltungsgericht Aachen
Spruchkörper:
9. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
9 K 1752/05
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger
kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
Vollstreckungbetrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der
Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.
Tatbestand:
1
Der am 00. 00.0000 geborene Kläger wurde im Jahre 2001 am L. Gymnasium L1. im
gemeinsamen Unterricht unterrichtet.
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Im Rahmen der jährlichen Überprüfung beantragte das Gymnasium einen
Förderortwechsel.
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Mit Bescheid vom 8. April 2002 setze die Beklagte den Förderort neu fest und bestimmte
als Schulform die Schule für Erziehungshilfe.
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Durch Bescheid vom 1. September 2004 stellte das Schulamt fest, dass bei dem Kläger
sonderpädagogischer Förderbedarf gemäß § 5 Abs. 3 der damaligen Verordnung über
die Feststellung des sonderpädagogischen Förderbedarfs und die Entscheidung über
den schulischen Förderort (VO-SF) vorliege. Zugleich werde auf Antrag der Schule für
Erziehungshilfe vom 28. Mai 2003 festgestellt, dass eine Erziehungsschwierigkeit
erheblich über die üblichen Erscheinungsformen hinausgehend vorliege und der Kläger
der Gruppe der Schwerstbehinderten gemäß § 8 VO-SF zuzuordnen sei. Als Förderort
werde eine Schule für Erziehungshilfe festgelegt.
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Gegen den Bescheid erhob der Kläger am 9. September 2004 Widerspruch. Er trug vor,
eine Anhörung sei vor Erlass des Bescheides nicht erfolgt. Bei der Feststellung gemäß
§ 8 VO-SF, die zudem mit einer erheblichen Stigmatisierung verbunden sei, handele es
sich um einen tiefgreifenden Einschnitt in das Persönlichkeitsrecht.
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Mit Schreiben vom 15. April 2005 bat die Beklagte das Schulamt um Aufhebung des
Bescheides. Sie führte aus, die darin enthaltene Feststellung des sonderpädagogischer
Förderbedarfs sei keine eigenständige Regelung, sondern eine Wiederholung dessen,
was in ihrem Bescheid vom 8. April 2002 bestandskräftig festgestellt worden sei. Das
Gleiche gelte für die Festlegung einer Sonderschule als Förderort. In einem mit dem
Prozessbevollmächtigten des Klägers geführten Telefonat habe dieser erläutert, dass es
nur um die Feststellung nach § 8 VO-SF gehe.
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Das Schulamt nahm unter dem 12. Mai 2005 seinen Bescheid vom 1. September 2004
gemäß § 48 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) mit der Begründung
zurück, die Feststellung nach § 8 VO-SF sei zum Bestandteil des Bescheides
geworden. Bei der Einordnung als Schwerstbehinderung handele es sich lediglich um
eine interne Feststellung, die keinen Regelungsgehalt beinhalte. Insoweit sei der
Bescheid zurückzunehmen.
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Mit Schreiben vom 8. Mai 2005 beantragte der Kläger bei der Beklagten, die Kosten des
Widerspruchsverfahrens dem Schulamt aufzuerlegen und auszusprechen, dass die
Beauftragung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren notwendig gewesen sei. Er
führte aus, das Schulamt habe mit seinem Bescheid dem Widerspruch abgeholfen und
sich in vollem Umfang in die Rolle des Unterlegenen begeben. Dem stehe
insbesondere nicht entgegen, dass die Ausgangsbehörde den Bescheid
zurückgenommen habe. Durch eine derartige Entscheidung dürfe § 80 VwVfG nicht
umgangen werden. Die Ausgangsbehörde entgehe dem Kostenerstattungsanspruch
nur, wenn für die Aufhebung des Verwaltungsaktes andere Gründe maßgebend seien
als das drohende Unterliegen. Die Begründung, es handele sich bei der Einordnung im
Sinne des § 8 VO-SF um eine interne Feststellung ohne Regelungsgehalt, sei nicht
haltbar. Die Klassifizierung als Schwerstbehinderter sei beispielsweise bedeutsam für
die Berechnung der Lehrer- Schüler-Relation an Sonderschulen usw. Hieraus folge,
dass die Widerspruchsbehörde dem Widerspruch hätte abhelfen müssen, sofern das
Schulamt dem mit seiner Rücknahmeentscheidung nicht zuvorgekommen wäre.
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Die Beklagte erwiderte mit Schreiben vom 25. Mai 2005, dass das
Widerspruchsverfahren aufgrund der Rücknahme des Ausgangsbescheides erledigt sei
und eingestellt werde. Eine Kostenentscheidung sei nicht zu treffen. Ein Widerspruchs-
verfahren setze das Vorliegen eines Verwaltungsaktes voraus. In dem als Bescheid
deklarierten Schreiben des Schulamtes vom 1. September 2004 sei aber keine neue
Entscheidung bezüglich des Förderortes und des Förderbedarfs getroffen worden. Die
Einordnung nach § 8 VO-SF berühre die Rechtsstellung des Klägers nicht. Durch die
Rücknahme nach § 48 Abs. 1 VwVfG sei auch keine Regelung des § 80 VwVfG
umgangen worden. Für die Aufhebung des Schreibens vom 1. September 2004 sei ein
drohendes Unterliegen im Widerspruchsverfahren nicht maßgebend gewesen. Es wäre
nämlich ein zurückweisender Widerspruchsbescheid ergangen.
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Unter dem 30. Mai 2005 verwies der Kläger darauf, dass der Bescheid vom 1.
September 2004 selbst bei Zugrundelegung der Auffassung der Beklagten einen die
Anfechtung ermöglichenden Rechtsschein entfaltet habe.
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Die Beklagte führte unter dem 7. Juni 2005 aus, es sei nicht zu verkennen, dass durch
die äußere Form des Schulamtsschreibens vom 1. September 2004 der Rechtschein
eines Verwaltungsaktes erweckt worden sei. Es könne dahinstehen, ob deshalb eine
Zurückweisung des Widerspruchs wegen Unzulässigkeit ausgeschlossen gewesen sei,
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weil dieser jedenfalls wegen Unbegründetheit zurückgewiesen worden wäre.
Der Kläger hat am 5. August 2005 Klage erhoben. Er macht geltend, das Schulamt habe
im Zusammenhang mit dem seinerzeit geführten Verfahren auf Eingliederungshilfe ohne
erkennbaren Grund die Entscheidung getroffen, dass er der Gruppe der
Schwerstbehinderten im Sinne des § 8 VO-SF zuzuordnen sei. Da die Beklagte
offensichtlich der Auffassung gewesen sei, dass der angefochtene Bescheid völlig
haltlos und rechtswidrig sei, habe sie das Schulamt zur Vermeidung einer
kostenträchtigen Entscheidung im Widerspruchsverfahren angewiesen, den
angefochtenen Bescheid zurückzunehmen. Die Rechtsauffassung der Beklagten,
aufgrund der Rücknahme des Ausgangsbescheides seien das Widerspruchsverfahren
erledigt und eine Kostenentscheidung nicht zu treffen, sei unzutreffend. Ihm stehe ein
Kostenerstattungsanspruch gegenüber dem Schulamt zu, welches in seiner
Entscheidung vom 12. Mai 2005 auch selbst von der Rechtswidrigkeit des Bescheides
vom 1. September 2004 ausgegangen sei. § 80 VwVfG sei in einem weitgehenden
Sinne zu verstehen. Es spiele keine Rolle, ob dem Widerspruch zu Recht stattgegeben
worden sei oder nicht. Ohne Bedeutung sei, ob eine Entscheidung auf der Grundlage
des § 8 VO-SF - wofür vieles spreche - einen Regelungsgehalt besitze oder ob - wie
seitens der Beklagten angenommen - der Regelungsgehalt allein infolge eines
Rechtsscheins entstanden sei, welcher mit dem Rücknahmebescheid beseitigt werden
sollte. Bei ihm liege keine Schwerstbehinderung nach § 8 VO-SF vor.
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Der Kläger beantragt, 1. die Beklagte zu verpflichten, die Kosten des
Widerspruchsverfahrens gegen den Bescheid des Schulamtes für den Kreis E. vom 1.
September 2004 diesem aufzuerlegen,
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2. die Beklagte zu verpflichten, auszusprechen, dass die Hinzuziehung eines
Bevollmächtigten für das Vorverfahren erforderlich war.
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Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.
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Sie trägt vor, sie habe das Schulamt gebeten, den Bescheid wegen der durch die
äußere Form desselben gesetzten Scheins eines Verwaltungsaktes aufzuheben.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte sowie der seitens der Beklagten hierzu vorgelegten Verwaltungsvorgänge
und der Gerichtsakten 2 L 577/04 sowie 2 K 4002/04 Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist zulässig.
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Die Verpflichtungsklage erweist sich für beide Anträge als zutreffende Klageart. Dies gilt
unabhängig davon, ob eine von der Widerspruchsbehörde bewusst unterlassene
Kostenentscheidung, mit der nach § 80 Abs. 3 Satz 2 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) auch
über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwaltes zu befinden ist, erstritten
werden soll,
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vgl. hierzu Funke-Kaiser in Bader, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 4. Auflage,
§ 73 Rdn. 37, 40,
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oder ein Anspruch in verfassungskonformer Auslegung des § 72 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in Verbindung mit § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW
verfolgt wird,
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vgl. zum wortgleichen § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG Bundesverwaltungsgericht (BVerwG),
Urteil vom 18. April 1996 - 4 C 6/95 -, Amtliche Entscheidungssammlung des
Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 101, 64; BVerwG, Urteil vom 26. März 2002 - 6
C 24/02 -, BVerwGE 118, 84,
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den Kläger so zu stellen, als wäre eine Abhilfeentscheidung ergangen.
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Der Kläger ist auch klagebefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO. Danach ist die Klage nur
zulässig, wenn er geltend machen kann, durch die Ablehnung des Verwaltungsakts in
seinen Rechten verletzt zu sein. Davon ist auszugehen, wenn die Möglichkeit der
Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechts des Klägers, welches Anspruchsqualität
hat, besteht.
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Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW hat der Rechtsträger, dessen Behörde den
angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, demjenigen, der Widerspruch erhoben hat,
die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen
Aufwendungen zu erstatten, soweit der Widerspruch erfolgreich ist. Diese Bestimmung
führt für sich gesehen indes noch nicht auf einen Anspruch, sondern regelt den Inhalt
einer erforderlichen Kostenentscheidung. Wann eine solche zu ergehen hat, bestimmen
die §§ 72, 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Dabei ist der Erfolg des Widerspruches am
tatsächlichen Verfahrensgang der §§ 68 ff. VwGO zu messen. Ist dem Widerspruch
weder abgeholfen noch stattgegeben worden, scheidet eine Anwendung des § 80 Abs.
1 Satz 1 VwVfG NRW aus.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1996, a. a. O.
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Der Bescheid des Schulamtes vom 12. Mai 2005 beinhaltet eine Rücknahme des
Bescheides vom 1. September 2004, so dass dahinstehen kann, gegen wen sich ein
Anspruch auf Erlass der einem Abhilfebescheid fehlenden Kostenentscheidung
überhaupt zu richten hätte. Eine Auslegung des Bescheides vom 12. Mai 2005 in eine
Abhilfeentscheidung kommt nicht in Betracht,
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Vgl. in diesem Zusammenhang Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen, Urteil vom 15. Dezember 1988 - 11 A 2125/87-; Urteil vom 15. Mai 1991 - 22
A 1809/90 -, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht-Rechtsprechungs-Report 1992, 450,
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weil darin mehrfach eine Rücknahme zum Ausdruck gebracht und § 48 VwVfG
angezogen worden ist.
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Indes ist die Möglichkeit eines Anspruches gegen die Beklagte nach § 73 Abs. 3 Satz 3
VwGO in Verbindung mit § 80 VwVfG NRW hier nicht von vornherein auszuschließen,
weil zu prüfen ist, ob das Widerspruchsverfahren zu Recht eingestellt worden ist.
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Zum anderen scheidet ein Anspruch in verfassungskonformer Auslegung des § 72
VwGO in Verbindung mit § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW nicht offensichtlich aus.
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Für die gegen die Beklagte gerichtete Verpflichtungsklage bedarf es der Durchführung
eines Vorverfahrens im Sinne des § 68 Abs. 2 sowie Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht. Die
Beklagte, die gemäß § 73 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auch Widerspruchsbehörde wäre, hat es
abgelehnt, eine Kostengrundentscheidung zu treffen. In einer derartigen Konstellation
kann das Vorverfahren seinen Zweck nicht mehr erreichen. Unabhängig davon könnte
auch der Ablauf des Verwaltungsverfahrens als Vorverfahren gewertet werden. Die
Beklagte hatte den Antrag des Klägers nämlich unter dem 25. Mai 2005 abgelehnt.
Nachdem der Kläger dem entgegengetreten war, hat sie unter dem 7. Juni 2005 eine
Kostenentscheidung erneut versagt.
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Diese Klage ist auch nicht verfristet. Sie musste die einmonatige Klagefrist des § 74
Abs. 2 VwGO nicht wahren, weil weder das Schreiben des Beklagten vom 25. Mai 2005
noch dasjenige vom 7. Juni 2005 mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen waren.
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Die Klage ist jedoch unbegründet.
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Dem Kläger steht gegen die Beklagte kein Anspruch auf Erlass einer
Kostenentscheidung zu.
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Ein Anspruch nach § 73 Abs. 3 Satz 3 VwGO in Verbindung mit § 80 VwVfG NRW
scheitert daran, dass als Folge der Erledigung des Widerspruchsverfahrens keine
Kostenentscheidung zu ergehen hat.
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Vgl. Funke-Kaiser, a. a. O., § 73 Rdn. 7, 33 sowie Rennert in Eyermann,
Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 12. Auflage, § 73 Rdn. 25, jeweils mit
weiteren Nachweisen; Stelkens/Kallerhoff in Stelkens/Bonk/Sachs,
Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 6. Auflage, § 80, Rdn. 19; anderer Ansicht
Pietzner/Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im öffentlichen Recht, 11. Auflage, § 42,
Rdn. 33.
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Zwar handelte es sich um ein Widerspruchsverfahren, weil der Bescheid des
Schulamtes vom 1. September 2004 einen Verwaltungsakt und nicht lediglich eine
wiederholende Verfügung darstellte. Er beinhaltete nämlich die Sachentscheidung der
nunmehr zuständig gewordenen Behörde aufgrund zwischenzeitlich vorliegender
Erkenntnisse. Jedoch ist von der Erledigung des Widerspruchsverfahrens auszugehen.
Auch wenn die Begründung des Rücknahmebescheides des Schulamtes mit der
Formulierung "insoweit" darauf hindeuten könnte, dass nur eine Rücknahme bezüglich
der Feststellung nach § 8 VO-SF ausgesprochen werden sollte, bringt der für die Frage
der Erledigung des Bescheides vom 1. September 2004 maßgebliche Verfügungssatz
des Bescheides vom 12. Mai 2005 eine Rücknahme des zuvor genannten Bescheides
zum Ausdruck. Anhaltspunkte dafür, dass es dem Kläger darum ging, das Vorverfahren
dennoch in der Sache weiter zu verfolgen, sind nicht ersichtlich.
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Vgl. in diesem Zusammenhang Funke-Kaiser, a.a.O., Rdn. 7
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Selbst wenn der Gegenauffassung zu folgen wäre, wonach im Erledigungsfall eine
ausdrückliche Entscheidung, die eine Kostenentscheidung beinhaltet, ergehen muss,
verbliebe es dabei, dass die Kostenentscheidung im Widerspruchsbescheid die
notwendigen Aufwendungen des Widerspruchsführers mangels einer Rechtsgrundlage
nicht dem Rechtsträger der Ausgangsbehörde auferlegen könnte.
42
Vgl. Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 15. Auf-lage, § 73 Rdn.
17.
43
§ 80 VwVfG NRW sieht im Gegensatz zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen anderer
Bundesländer keine Regelung über die Kostenerstattung bei Erledigung des
Verwaltungsaktes vor.
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Dieses Ergebnis ist verfassungsrechtlich unbedenklich, weil es keine Pflicht gibt, in
jeder Hinsicht eine Kostenerstattung vorzusehen. Auch eine entsprechende Anwendung
gerichtlicher Verfahrensvorschriften scheidet aus, weil die §§ 72, 73 Abs. 3 Satz 3
VwGO einerseits und § 80 VwVfG NRW andererseits in dieser Richtung einer gewollte
Lücke enthalten.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1996, a. a. O.; Urteil vom 10. Juni 1981 - 8 C 29/80 -,
BVerwGE 62, 296.
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Des Weiteren greift ein Anspruch in verfassungskonformer Auslegung des § 72 VwGO
in Verbindung mit § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW gegen die Beklagte nicht, ohne dass
es darauf ankommt, ob die Voraussetzungen für eine Abhilfe vorgelegen haben und die
Behörde gute Gründe hatte, sich dennoch für eine Rücknahme zu entscheiden. Der
Anspruch ist nämlich darauf gerichtet, die Behörde, welche die Abhilfeentscheidung
treuwidrig unterlassen hat, im Hinblick auf die Kosten so zu stellen, als wäre eine
Abhilfeentscheidung ergangen,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2003, a. a. O.,
48
und führt auf Ergänzung des Rücknahmebescheides um eine Kostenentscheidung.
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Vgl. Funke-Kaiser, a. a. O., § 72 Rdn. 5; Rennert, a. a. O., § 72 Rdn. 11.
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Ob im Falle einer Weisung zur Aufhebung eine rechtswidrig,
51
vgl. in diesem Zusammenhang Funke-Kaiser, a. a. O., § 73 Rdn. 5; Rennert, a.a.O., § 73
Rdn. 14,
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handelnde Widerspruchsbehörde Gegnerin besagten Anspruches sein kann, wobei sich
die Frage nach deren Einwirkungsmöglichkeit auf den Rücknahmebescheid der
Ausgangsbehörde über eine fachaufsichtliche Weisung zur Ergänzung hinaus stellen
könnte, bedarf hier keiner Entscheidung, weil sich eine Weisung dem Schreiben der
Beklagten an das Schulamt vom 15. April 2005 nicht entnehmen lässt.
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Mangels eines Anspruches auf eine Kostenentscheidung gegen die Beklagte kann
diese auch nicht zu einer Entscheidung nach § 80 Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW
verpflichtet werden,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Juni 1981, a.a.O.,
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weil diese - wie bereits dargelegt - Teil der Kostenentscheidung ist.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils im Kostenpunkt
beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.
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