Urteil des VerfGH Berlin vom 15.03.2017

VerfGH Berlin: volksbegehren, direkte demokratie, haushalt, wohl des kindes, anspruch auf bildung, begriff, verfassungsänderung, systematische auslegung, regierung, entstehungsgeschichte

Gericht:

Verfassungsgerichtshof

des Landes Berlin

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

143/08

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

Art 28 Abs 1 S 1 GG, Art 28 Abs

1 S 2 GG, § 15 Abs 1 S 4

VAbstG BE, § 15 Abs 1 S 3

VAbstG BE, § 17 Abs 5 S 1

VAbstG BE

VerfGH Berlin: Versagung der Zulassung des Volksbegehrens

"Kitakinder + Bildung von Anfang an = Gewinn für Berlin" durch

den Senat mit Neufassung des Art 62 Abs 2 Verf BE nicht

vereinbar - Stärkung der direk-ten Demokratie durch

Erweiterung der Volksgesetzgebung

Leitsatz

Nach Art. 62 Abs. 2 der Verfassung von Berlin sind Volksbegehren unzulässig, die das

Haushaltsgesetz und den in ihm festgestellten Haushaltsplan für das laufende Haushaltsjahr

unmittelbar zum Gegenstand haben. Dagegen erstreckt sich der Haushaltsvorbehalt des Art

62 Abs. 2 VvB nicht auf finanzwirksame Gesetze, die sich lediglich auf künftige

Haushaltsgesetze und zukünftige Haushaltsperioden auswirken.

Tenor

Die Entscheidung des Senats von Berlin vom 26. August 2008 über die Unzulässigkeit

des Volksbegehrens „Kitakinder + Bildung von Anfang an = Gewinn für Berlin“ wird

aufgehoben.

Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.

Das Land Berlin hat den Einspruchsführern die notwendigen Auslagen zu erstatten.

Gründe

Trägerin des Volksbegehrens „Kitakinder + Bildung von Anfang an = Gewinn für Berlin“

ist eine Initiative des Landeselternausschusses Berliner Kindertagesstätten ( LEAK ). Die

Einspruchsführer sind die von dieser Initiative bestimmten Vertrauenspersonen und

Vertreter des Volksbegehrens.

1. Am 28. Juli 2008 stellten die Einspruchsführer bei der Senatsverwaltung für Inneres

und Sport einen von 58.720 Bürgern unterstützten Antrag auf Einleitung des

Volksbegehrens, dem folgender mit Gründen versehener Gesetzentwurf zur Änderung

des Gesetzes zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und Kindertagespflege

(Kindertagesförderungsgesetz – KitaFöG –) vom 23. Juni 2005 (GVBl. S. 322) beigefügt

war:

„Das Gesetz zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und

Kindertagespflege (Kindertagesförderungsgesetz - KitaFöG) vom 23. Juni 2005 (GVBI.

Seite 322) wird wie folgt geändert:

1. § 4 (Anspruch und bedarfsgerechte Förderung) wird wie folgt geändert:

a) In Abs. 1 erhalten die Sätze 1 bis 3 folgende Fassung:

(1) Jedes Kind hat vom vollendeten dritten Lebensjahr an bis zum Schuleintritt

Anspruch auf Förderung und Bildung in einer Tageseinrichtung. Kinder, die bis zum 31.

Juli des nächsten Jahres das dritte Lebensjahr vollenden, können ohne Vorliegen eines

Bedarfs ab dem 1. August des laufenden Jahres gefördert werden. Kinder unter drei

Jahren sollen einen geeigneten Platz in einer Tageseinrichtung oder Kindertagespflege

erhalten, wenn ein entsprechender Bedarf festgestellt wird. Gleiches gilt für Kinder nach

Satz 1 und 2, soweit ein über eine Teilzeitförderung hinausgehender Bedarf oder eine

Betreuung in Kindertagespflege beantragt wird.

b) In Abs. 3 wird das Wort „Halbtagsförderung“ durch das Wort

„Teilzeitförderung“ ersetzt.

c) Abs. 4 erhält folgende Fassung:

„(4) Die Erfüllung eines Förder- und Betreuungsbedarfs nach § 4 Abs. 1 Satz 2, 3

und 4 setzt einen vorherigen Antrag und die Feststellung nach § 7 voraus.“

2. In § 5 (Betreuungsumfang) erhält Satz 1 folgende Fassung:

„Der tägliche Betreuungsumfang muss dem Anspruch auf Bildung und Förderung

und dem Wohl des Kindes Rechnung tragen.“

3. § 7 (Anmeldung, Bedarfsprüfung und Nachweisverfahren) wird wie folgt geändert:

a) es wird folgender Absatz 1 neu eingefügt:

„(1) Kinder mit einem Förderungs- und Bildungsanspruch nach § 4 Abs.1 Satz 1

und § 4 Abs. 1 Satz 2 erhalten auf Antrag ohne weitere Bedarfsprüfung einen

Teilzeitplatz.

b) Die bisherigen Absätze 1-9 werden zu den Absätzen 2-10.

c) In Abs. 3 (neu) wird nach „unterstützen“ ergänzt:

„Dabei werden Eltern im Rahmen des Willkommenpaktes bei Geburt des Kindes

auf den Anspruch und Förderung der Betreuungsmöglichkeiten in Tageseinrichtungen

informiert.“

d) In Abs. 3 (neu) erhalten die Sätze 1 bis 3 folgende Fassung:

„(3) Die Eltern melden den Förderungs- und Betreuungsbedarf nach § 4 Abs. 1

Satz 2, 3 und 4 bei dem zuständigen Jugendamt durch Antrag an.“

e) In Abs. 7 (neu) erhalten die Sätze 1 bis 3 folgende Fassung:

„(7) Eine Bedarfsprüfung ist notwendig, wenn

1. eine Erweiterung des Betreuungsumfangs über den Teilzeitplatz hinaus

beantragt wird,

2. die in der Rechtsverordnung nach Absatz 10 festzulegende Frist, bis zu der

die Förderung begonnen haben muss, abgelaufen ist, diese Frist soll 4 Monate

betragen.“

f) In Abs. 8 (neu) Satz 1 werden die Worte „Absatz 9“ ersetzt durch „Absatz 10“

und „Absatz 6 “ ersetzt durch „Absatz 7“

g) In Abs. 9 (neu) werden in Satz 2 die Worte „Absatz 6“ ersetzt durch „Absatz

7“

4. § 11 (Personalausstattung) wird der Abs. 1 wie folgt geändert:

a) „(1) Die Förderung der Kinder in den Tageseinrichtungen ist durch

ausreichendes sozialpädagogisches Personal sicherzustellen. Die Voraussetzungen für

die Anerkennung des sozialpädagogischen Personals sowie die Personalbemessung

entsprechend dem Aufgabeninhalt, dem Aufgabenumfang und der Aufgabenintensität

sind durch Rechtsverordnung zu regeln. In den Vorgaben für die Personalausstattung

nach Absatz 2 sind alle Ausfallzeiten bereits abschließend berücksichtigt, unter anderem

für die Vor- und Nachbereitung 5 Std. in der Woche pro pädagogischer Fachkraft (bei

38,5 Stunden Wochenarbeitszeit) und für die Fort- und Weiterbildung mind. 3 Tage im

Jahr einer pädagogischen Fachkraft (bei 38,5 Stunden Wochenarbeitszeit)“

b) In Abs. (2) erhält der 1. Punkt folgende Fassung:

„38,5 Wochenstunden pädagogisches Fachpersonals sind vorzusehen

c) Abs. (2) erhält zusätzlich einen 4. Punkt wie folgt :

„4. Für die Leitung der Tageseinrichtung sind zusätzliche Personalzuschläge zu

gewähren, die bei 100 Kindern mit 38,5 Wochenarbeitsstunden bemessen sind.“

Die Einspruchsführer gaben in dem Einleitungsantrag an, die

Unterstützungsunterschriften datierten zwischen dem 7. Februar und 28. Juli 2008.

2. Mit Beschluss vom 26. August 2008 stellte der Senat von Berlin fest, das

Volksbegehren sei unzulässig. Hierüber informierte die Senatsverwaltung für Inneres und

Sport die Einspruchsführer mit Schreiben vom 11. September 2008 unter Beifügung der

Vorlage des Senats an das Abgeordnetenhaus von Berlin vom 9. September 2008

(Abghs-Drs. 16/1719). Darin wird die Entscheidung des Senats im Wesentlichen wie folgt

erläutert:

Das Volksbegehren sei unzulässig, weil es das Budgetrecht des Parlaments als

verfassungsimmanente Grenze der Volksgesetzgebung verletze. Der Antrag auf

Einleitung eines Volksbegehrens sei daher zurückzuweisen. Die weiteren formalen

Anforderungen an ein Volksbegehren seien erfüllt.

Unterstelle man, dass etwa die Hälfte der bislang nicht betreuten Kinder künftig einen

Kitaplatz in Anspruch nähme, würde die Umsetzung des Gesetzentwurfs insgesamt

Kosten von 166 Millionen Euro verursachen. Bei einer Inanspruchnahme durch alle

bislang nicht betreuten Kinder wären es insgesamt 212 Millionen Euro.

Mit der Ersetzung der Formulierung „Landeshaushalt“ in Art. 62 Abs. 5 der Verfassung

von Berlin – VvB – a. F. durch „Landeshaushaltsgesetz“ in Art. 62 Abs. 2 VvB n.F. habe

der verfassungsändernde Gesetzgeber lediglich klarstellen wollen, dass Volksbegehren

nicht allein deshalb unzulässig seien, weil sie Einnahmen oder Ausgaben auslösten. Die

Volksgesetzgebung sei nicht unter einen pauschalen Finanzvorbehalt gestellt, weil sonst

weite Regelungsbereiche von der direkten Demokratie ausgeschlossen wären. Mit der

Begründung, es sei verfassungsrechtlich nicht bestimmbar, ab wann ein

finanzwirksames Volksbegehren den Landeshaushalt verletze, sei die Konkretisierung

auf den Begriff des „Haushaltsgesetzes“ für erforderlich gehalten worden, wobei dieser

Begriff die Bestandteile des Haushaltsgesetzes und damit auch den Haushaltsplan

umfasse. Auch wenn der Gesetzgeber mit der Verfassungsänderung die Gegenstände

der Volksinitiative und Volksgesetzgebung als Instrumente der direkten Demokratie

habe erweitern wollen, bleibe festzuhalten, dass die Volksgesetzgebung ihre

verfassungsimmanenten Grenzen im Budgetrecht des Parlaments sowie in den

Anforderungen an einen verfassungsgemäßen Haushalt finde, für den das Parlament die

alleinige Verantwortung trage. Volksbegehren, die gewichtige staatliche Einnahmen oder

Ausgaben nach sich zögen und damit den Haushalt des Landes wesentlich und

nachhaltig beeinflussten, seien auch nach der Verfassungsänderung unzulässig.

Der Senat halte den Gesetzentwurf des Volksbegehrens materiell-rechtlich für

Haushaltsgesetzgebung und damit für einen unzulässigen Abstimmungsgegenstand.

Maßgeblich sei nach wie vor die in der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs zu

Art. 62 Abs. 5 VvB a. F. dargelegte verfassungsrechtliche Erheblichkeitsschwelle, die

durch eine wertende Gesamtbetrachtung im konkreten Fall zu ermitteln sei. Diese

Rechtsprechung entspreche insbesondere auch derjenigen des

Bundesverfassungsgerichts zur Landesverfassung für Schleswig-Holstein und anderer

Landesverfassungsgerichte. Soweit der sächsische Verfassungsgerichtshof die

Volksgesetzgebung auch im Falle unüberwindbarer haushaltsrechtlicher Schwierigkeiten

als zulässig ansehe, da der parlamentarische Gesetzgeber die Möglichkeit habe, notfalls

das vom Volk beschlossene Gesetz ausgabenneutral aufzuheben, habe der

Verfassungsgerichtshof Berlin diesen Ansatz als „realitätsfern“ verworfen.

Das Volksbegehren ziehe im Erfolgsfalle Kosten nach sich, die zur Überschreitung der

Erheblichkeitsschwelle führten. Mehrkosten in Höhe von 166 bzw. 212 Millionen Euro

entsprächen einer Mehrbelastung von 0,83 % bzw. 1,06 % des Gesamtvolumens der im

Berliner Landeshaushalt veranschlagten Ausgaben. Das Bundesverfassungsgericht habe

für Schleswig-Holstein eine Überschreitung der Erheblichkeitsschwelle bei einer

zusätzlichen Belastung von circa 0,5 % bis 0,7 % des Gesamthaushalts angenommen.

Entscheidend sei, dass das Volksbegehren in Bezug auf die Tageseinrichtungen

gewichtige und unmittelbar wirkende finanzpolitische Entscheidungen zum Gegenstand

habe, die – auch wegen seiner Pflicht, einen verfassungsgemäßen Haushalt zu

verabschieden – allein der Haushaltsgesetzgeber treffen könne. Darüber hinaus

unterliege der finanzielle Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum bezüglich der

Ausgaben des Landes Berlin einer Vielzahl von Beschränkungen, insbesondere durch

nicht veränderbare Ausgaben für den Schuldendienst und allenfalls mittel- und langfristig

zu verändernden Personalausgaben. Das Kita-Volksbegehren müsse im

Zusammenhang mit der finanziellen und personellen Ausstattung anderer Bereiche

betrachtet werden, für die vergleichbare ausgabenintensive Volksbegehren ebenfalls

zugelassen werden müssten. Die Volksgesetzgebung finde deshalb nach der Verfassung

von Berlin ihre Schranken dort, wo grundlegende finanzpolitische Entscheidungen zu

Gunsten oder zu Lasten verschiedener Betroffenengruppen unter Abwägung

widerstreitender öffentlicher und privater Interessen getroffen werden müssten. Insoweit

trage allein der parlamentarische Gesetzgeber die Verantwortung, weil nur er im System

der repräsentativen Demokratie in der Lage sei, die Folgewirkungen von Entscheidungen

zu berücksichtigen und die notwendigen Kompromisse zu finden, die einer

Volksgesetzgebung mit einer bloßen „Ja/Nein – Entscheidung“ nicht zugänglich seien.

Soweit in dem Gesetzentwurf die Vor- und Nachbereitung und die Fort- und

Weiterbildung der pädagogischen Fachkräfte festgelegt werde, stelle die vorgesehene

Regelung darüber hinaus einen unzulässigen Eingriff in die verfassungsrechtlich

garantierte Tarifautonomie dar.

Der dem Gesetzentwurf anhaftende Mangel sei nicht nach § 17 Abs. 2 AbstG im Wege

der Änderung durch die Trägerin des Volksbegehrens behebbar. Eine teilweise

Zulassung des Volksbegehrens komme nicht in Betracht, da die Regelungsbereiche

nicht trennbar erschienen.

3. Der vorliegende Einspruch vom 25. September 2008 richtet sich gegen die

Entscheidung des Senats von Berlin über die Unzulässigkeit des Volksbegehrens.

Zur Begründung tragen die Einspruchsführer vor:

Das Volksbegehren verstoße nicht gegen Art. 62 Abs. 2 VvB. Der Haushaltsvorbehalt

erfasse lediglich Volksbegehren zum Landeshaushaltsgesetz im formellen Sinne nach

der Legaldefinition des Art. 85 Abs. 1 Satz 1 VvB. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut,

aber auch nach der Entstehungsgeschichte, der Systematik und Sinn und Zweck des

Art. 62 Abs. 2 VvB.

Aus den Materialien zur Verfassungsänderung und dem unmittelbaren zeitlichen

Zusammenhang zum Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 22. November 2005 zum

Volksbegehren „Schluss mit dem Berliner Bankenskandal“ werde deutlich, dass der

verfassungsändernde Gesetzgeber den Haushaltsvorbehalt entsprechend Art. 73 Abs. 1

der Verfassung des Freistaates Sachsen in der Interpretation des Sächsischen

Verfassungsgerichtshofs als Haushaltsgesetz im formellen Sinne habe verstanden

wissen wollen. Die Beschränkung des Haushaltsvorbehalts auf das

„Landeshaushaltsgesetz“ habe die verfassungsrechtliche Grenze für haushaltsrelevante

Volksgesetzgebung im Vergleich zu Art. 62 Abs. 5 VvB a. F. bestimmbar machen sollen.

Damit sei es ausgeschlossen, die Vorschrift im Wege einer teleologischen Auslegung

entsprechend der alten Rechtslage anzuwenden.

Gegen eine finanzwirksame Gesetze erfassende Auslegung des Haushaltsvorbehalts

spreche auch die Entstehungsgeschichte des § 15 Abs. 1 Satz 3 AbstG, wonach die

Unterschriftsliste bzw. die Unterschriftsbögen zur Unterstützung eines Antrags auf

Einleitung eines Volksbegehrens eine amtliche Kostenschätzung aufweisen müssten.

Durch diese Regelung sei eine Anregung aus dem Verfahren zur Verfassungsänderung

im Jahre 2006 mit dem Ziel aufgenommen worden, die notwendige Transparenz zu den

finanziellen Auswirkungen schon auf der ersten Stufe eines Volksbegehrens zu schaffen.

Eine Berücksichtigung dieses Aspektes im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung durch den

Senat sei somit überflüssig.

Die systematische Auslegung der Berliner Verfassung bestätige die auf das formelle

Haushaltsgesetz beschränkte Auslegung. Die weiteren Unzulässigkeitsgründe nach Art.

62 Abs. 2 VvB hätten bei einer Auslegung, wie sie der Senat vornehme, keine

eigenständige Bedeutung. Da der Volksgesetzgeber im System der

Haushaltsgesetzgebung normativ nicht vorgesehen sei, verliere der Haushaltsvorbehalt

bei einer Begrenzung auf das formelle Haushaltsgesetz seinerseits nicht jede

eigenständige Funktion.

Nach seinem Sinn und Zweck habe ein finanzbezogener Ausschluss der

Volksgesetzgebung seit jeher den spezifischen Bedingungen des auf „Ja/Nein -

Abstimmungen“ über Sachfragen beschränkten und von seiner technischen Eigenart

inneren Schranken unterworfenen Volksgesetzgebungsverfahrens Rechnung tragen

sollen.

Der Haushaltsvorbehalt diene nicht der Abwehr einer missbräuchlichen

Instrumentalisierung von Plebisziten zur Bedienung von Sonderinteressen zu Lasten des

Allgemeinwohls.

Ein auf das formelle Haushaltsgesetz beschränkter Vorbehalt für die Volksgesetzgebung

führe nicht zu einer Verletzung des Budgetrechts des Abgeordnetenhauses. Durch die

jeweilige Ausgestaltung der Volksgesetzgebung und der Budgethoheit des

parlamentarischen Gesetzgebers schaffe die Verfassung von Berlin die erforderliche

praktische Konkordanz zwischen beiden Verfassungsprinzipien. Aufgrund des Haushalts-

und Abgabenvorbehalts in Art. 62 Abs. 2 VvB, der Mitwirkungsrechte des

Abgeordnetenhauses im Volksgesetzgebungsverfahren, der Höhe der Quoren, der

Ausgestaltung des Volksgesetzgebungsverfahrens sowie zeitlicher Beschränkungen für

Volksbegehren sei ein ausreichender Schutz des parlamentarischen Budgetrechts

hergestellt.

Die Budgethoheit des Parlaments sei so lange nicht in Frage gestellt, wie dieses in der

Lage sei, einen den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügenden Haushalt

vorzulegen. Das sei erst dann nicht mehr der Fall, wenn es dem Haushaltsgesetzgeber

nicht mehr möglich wäre, die vom Volksgesetzgeber geschaffenen Positionen

aufzuheben oder den Haushalt entsprechend anzupassen. Das Abgeordnetenhaus habe

– auch im vorliegenden Fall – unter anderem die Möglichkeit, das im Wege der

Volksgesetzgebung zustande gekommene Gesetz rechtzeitig aufzuheben. Die

Möglichkeit der Aufhebung eines Volksgesetzes sei nicht realitätsfern. Entsprechende

Ausführungen des Verfassungsgerichtshofs seien im Zusammenhang mit Art. 62 Abs. 5

VvB a. F. gemacht worden und würden der Ausweitung der Volksgesetzgebung durch die

Verfassungsänderung im Jahre 2006 nicht mehr gerecht. Das mit der

Verfassungsänderung institutionalisierte und verfestigte Spannungsverhältnis zwischen

Parlaments- und Volksgesetzgebung dürfe nicht interpretatorisch beseitigt werden,

indem der Volks- oder Parlamentsgesetzgebung ein in der Verfassung nicht

vorgesehener Vorrang eingeräumt werde. Dass das Ansehen des Parlaments in der

Bevölkerung leiden könne, sogar eine Beendigung der Wahlperiode möglich wäre, sei

eine politische Konsequenz und keine verfassungsrechtliche Schranke.

Solange die Zuständigkeit des Parlaments für die formelle Haushaltsgesetzgebung nicht

angetastet werde, halte sich der landesverfassungsrechtliche Haushaltsvorbehalt auch

innerhalb der vom Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG gezogenen Grenze.

Durch die Forderung, dass es dem Haushaltsgesetzgeber möglich bleiben müsse, nach

erfolgreicher Volksgesetzgebung einen verfassungskonformen Haushalt aufzustellen,

werde auch der Verpflichtung des Art. 109 Abs. 2 GG zur Berücksichtigung der

Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung getragen.

Dessen ungeachtet sei das Volksbegehren auch gemessen an den Maßstäben zulässig,

die der Verfassungsgerichtshof zu Art. 62 Abs. 5 VvB a. F. aufgestellt habe. Bei

wertender Gesamtbetrachtung überschritten die Auswirkungen des erfolgreichen

Volksbegehrens auf den Haushalt des Landes Berlin nicht die verfassungsrechtliche

Erheblichkeitsschwelle. Entgegen der Kostenschätzung des Senats sei mit einer

dauerhaften jährlichen Finanzbelastung in Höhe von 95,9 Millionen Euro zu rechnen, was

im Verhältnis zu den Gesamtausgaben des Berliner Haushalts eine Mehrbelastung von

0,48 % bedeuten würde. Neben den finanziellen Auswirkungen sei insbesondere das

Kriterium „Sachgehalt und Wertigkeit des Anliegens“ zu berücksichtigen. Auch müsse

das Ziel der Verfassungsänderung, die Zulässigkeit von Volksbegehren auszuweiten, in

der Abwägung Berücksichtigung finden.

Durch die Ausweitung der Zeiten für Vor- und Nachbereitung bzw. Fort- und

Weiterbildung des Personals im Rahmen des Betreuungsschlüssels zur Feststellung des

Personalbedarfs nach § 11 Abs. 1 des Gesetzentwurfs des Volksbegehrens werde nicht

in den Schutzbereich der Tarifautonomie eingegriffen.

Die Einspruchsführer beantragen,

die Entscheidung des Senats von Berlin vom 26. August 2008 aufzuheben.

Der Senat beantragt,

den Einspruch zurückzuweisen.

Nach seiner Auffassung verstößt das Volksbegehren gegen den in Art. 62 Abs. 2 VvB

verankerten Haushaltsvorbehalt. Es sei zwar nicht auf eine Änderung des

Haushaltsgesetzes gerichtet, wohl aber auf eine Änderung des rechtlich mit diesem eine

Einheit bildenden Haushaltsplanes. Art. 62 Abs. 2 VvB entspreche in seinem

Regelungsgehalt Art. 62 Abs. 5 VvB alter Fassung. Ausweislich der Begründung der

Vorlage zur Änderung der Verfassung im Jahr 2006 – Abghs-Drs 15/5038 – habe der

verfassungsändernde Gesetzgeber mit der sprachlichen Neufassung des

Haushaltsvorbehalts lediglich klargestellt, dass die Volksgesetzgebung nicht unter einem

pauschalen Finanzvorbehalt stehe. Damit habe aber nur die vom

Verfassungsgerichtshof gegen Wortlaut und Entstehungsgeschichte vorgenommene

einschränkende Auslegung des Haushaltsvorbehalts entbehrlich werden, nicht aber die

Unzulässigkeit solcher Volksbegehren beseitigt werden sollen. Aus der Neufassung des §

15 Abs. 1 Satz 3 AbstG, mit dem eine Pflicht zur Offenlegung der Kostenschätzung auf

den Unterschriftsbögen für die Volksbegehren eingeführt worden sei, lasse sich kein

anderer Wille des Gesetzgebers ableiten.

Bei einem auf das formelle Haushaltsgesetz beschränkten Verständnis liefe der

Haushaltsvorbehalt letztlich leer, da sich bereits aus den Regelungen zum Finanzwesen

in der Verfassung von Berlin ergebe, dass die Verabschiedung des Haushaltsgesetzes

allein Sache des Abgeordnetenhauses sei. Zweck des Haushaltsvorbehalts sei,

Volksbegehren mit Kostenauswirkungen jedenfalls von einer gewissen

haushaltswirtschaftlichen Schwelle an zu unterbinden und derartige Entscheidungen

dem Abgeordnetenhaus vorzubehalten, das auch nach der Verfassungsänderung die

Aufgabe und Verantwortung habe, sämtliche Einnahmen und notwendigen Ausgaben

unter Beachtung der Vorgaben der Verfassung in eine sachgerechte Relation zueinander

zu setzen und für den Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben zu sorgen.

Ein Begriffsverständnis, das den Haushaltsvorbehalt auf das formelle Haushaltsgesetz

beschränkte, wäre mit dem Grundgesetz unvereinbar. Art. 62 Abs. 2 VvB müsse daher

jedenfalls verfassungskonform ausgelegt werden. Ein enges Begriffsverständnis

widerspräche dem Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG. Aus dem dort

verankerten Demokratieprinzip folge die Pflicht zur Wahrung der Budgethoheit des

Parlaments, die für den demokratisch verfassten Staat ein unverzichtbares Mittel zur

Steuerung des gesamten staatlichen Handelns darstelle. Seien Volksbegehren zulässig,

die sehr erhebliche Auswirkungen auf staatliche Einnahmen und Ausgaben hätten, wäre

das Parlament ständig in Gefahr, in seiner Kernkompetenz erheblich beeinträchtigt zu

werden. Wie das Bundesverfassungsgericht bestätigt habe, sei das Budgetrecht des

Parlaments ein zentraler Bestandteil des Systems eines gewaltengeteilten

demokratischen Verfassungsstaats. Dem Parlament komme im Verhältnis zu den

anderen an der Feststellung des Haushaltsplans beteiligten Verfassungsorganen eine

überragende verfassungsrechtliche Stellung zu. Es treffe mit dem Haushaltsplan, der als

Wirtschaftsplan ein gesetzesförmiger staatsleitender Hoheitsakt sei, eine wirtschaftliche

Grundentscheidung für alle Bereiche der Politik und für die gesamte vollziehende

Staatsgewalt während des jeweiligen Planungszeitraums. Das so beschriebene

Budgetrecht des Parlaments sei dabei ein wesentliches Instrument der

Regierungskontrolle, die den Kernbereich der rechtsstaatlichen Demokratie betreffe und

sie entscheidend mitpräge. Die Budgethoheit beinhalte das Recht der

parlamentarischen Mehrheit und der von ihr getragenen Regierung, ihr politisches

Programm, das mit der Wahl eine demokratische Legitimation erhalten habe, in Gestalt

des – in der Regel in komplizierten politischen Aushandlungsprozessen erreichten –

Haushaltsplans zu verwirklichen.

Wie sich aus §§ 28 ff. der Landeshaushaltsordnung – LHO – ergebe, komme die

Budgetinitiative allein der Regierung zu. Damit werde der Tatsache Rechnung getragen,

dass die Regierung das Verfassungsorgan sei, das entsprechend seiner politischen

Leitungsaufgabe, nämlich die Ziele der Politik zu bestimmen, das Regierungsprogramm

aufzustellen und zu verwirklichen, als bestimmender Teil der Exekutive den übrigen

Gewalten gegenüber stehe. Das Parlament als maßgebliches Organ der Legislative habe

demgegenüber die Aufgabe, den Haushaltsplan festzustellen und durch Erlass des

Haushaltsgesetzes in Gesetzeskraft erwachsen zu lassen, ohne dabei an die

Budgetvorlage der Regierung gebunden zu sein. Parlament und Regierung trügen die

Verantwortung für einen ausgeglichenen Haushalt. Ausgaben dürften grundsätzlich nur

dann beschlossen werden, wenn auch ein entsprechender Haushaltsausgleich

geschaffen werden könne (Art. 85 ff. VvB, § 8 LHO, § 2 Satz 1

Haushaltsgrundsätzegesetz – HGrG –). Die Entscheidungsmöglichkeiten des

Haushaltsgesetzgebers bei der Aufstellung und Feststellung des Haushaltsplans und

auch bei Erlass einzelner finanzwirksamer Gesetze seien durch kaum veränderbare

Eckwerte wie Personalkosten, außerbudgetäre Gesetze (z.B. sozialstaatliche

Leistungsgesetze) und vertragliche Bindungen begrenzt.

Der Volksgesetzgeber sei hingegen nicht verpflichtet, bei seiner Willensbildung auf den

künftigen Haushalt und die Wahrung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts

Rücksicht zu nehmen. Es bestehe auch keine Möglichkeit, im Gesetzgebungsverfahren

eine Deckungsmöglichkeit unter Anpassung des Gesetzentwurfs zu schaffen.

Unabhängig davon dürfte es dem Volksgesetzgeber aufgrund der Vielschichtigkeit der

zu berücksichtigenden Faktoren auch praktisch kaum möglich sein, die

Ausgabenplanung des Landes so zu überschauen, dass ein angemessener Ausgleich

unter Wahrung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorgesehen werden könne.

Eine haushaltswirksame Volksgesetzgebung könne deshalb in das austarierte

Zusammenwirken von Regierung und Parlament bei Aufstellung, Feststellung und

Verantwortung des Haushalts weitreichend eingreifen und ein vorhandenes

Gleichgewicht erheblich stören. Bei wiederholt erfolgreichen oder stark

ausgabewirksamen Volksbegehren könne sich der Handlungsspielraum des Parlaments

gegen Null bewegen und damit die Funktionsfähigkeit des Parlaments erheblich

beeinträchtigt werden und eine Überforderung des staatlichen Leistungsvermögens

eintreten. Müsse das Parlament für einen Deckungsausgleich sorgen, ohne sich zugleich

die durch das Volksbegehren herbeigeführten Begünstigungen zurechnen lassen zu

können, werde darüber hinaus auch sein Ansehen und damit seine

Repräsentationsfunktion beeinträchtigt.

Das Volksgesetzgebungsverfahren sei nicht geeignet, die erforderliche

Gemeinwohlorientierung sicherzustellen. Durch die mangelnde Verpflichtung des

Volksgesetzgebers, für vorgesehene Ausgaben entsprechende Einnahmen vorzusehen,

bestünde die Gefahr, dass Gesetze beschlossen würden, die mangels ausreichender

Berücksichtigung der Finanzierungsfragen zu einer gemeinwohlschädlichen Belastung

des Haushalts zu Lasten anderer Positionen führten. Darüber hinaus entspreche die

Mitwirkung der Bürger am Gesetzgebungsprozess nicht demokratischen Grundsätzen,

wenn sie mangels Regelung zur Haushaltsdeckung nicht aus dem Gesetzentwurf selbst

oder dessen Begründung dessen Inhalt und Tragweite erkennen und zwischen den

Zielen des finanzwirksamen Gesetzes und dessen haushaltswirtschaftlichen

Auswirkungen abwägen könnten.

Die vom Sächsischen Verfassungsgerichtshof gezogene Grenze, wonach in die

Kompetenzen des Parlaments erst dann eingegriffen werde, wenn es diesem durch ein

mit aller Beschleunigung betriebenes Gesetzgebungsverfahren nicht mehr möglich wäre,

die vom Volksgesetzgeber geschaffenen haushaltswirksamen Positionen zu beseitigen,

sei zu eng. Zwar habe das Parlament rein rechtlich gesehen grundsätzlich die

Möglichkeit, seinen budgetären Gestaltungsspielraum durch die Aufhebung

finanzwirksamer Volksgesetze zurückzugewinnen. Die politische Hürde dürfte jedoch

kaum zu überwinden sein. Volksbegehren böten dem Volk die Möglichkeit, seiner

Unzufriedenheit mit den gewählten Volksvertretern Ausdruck zu verleihen. Durch die

Rückgängigmachung von Volksgesetzen, die aus dieser Unzufriedenheit resultierten,

begäbe sich das Parlament in einen direkten politischen Konflikt mit dem Volk, was

seiner Legitimität Schaden zufügen würde. Dies gelte umso mehr, als in Berlin – anders

als in Sachsen – in Art. 62 Abs. 6 VvB die Möglichkeit geschaffen worden sei, die

Wahlperiode des Abgeordnetenhauses im Wege des Volksbegehrens vorzeitig zu

beenden. Zudem befreie die Aufhebung eines finanzwirksamen Volksgesetzes, aufgrund

dessen langfristige Investitionen vorgenommen worden seien, das Land nicht von sich

zwangsläufig ergebenden Folgeausgaben.

Eine auf das formelle Haushaltsgesetz beschränkte Auslegung des Haushaltsvorbehalts

stünde ferner im Widerspruch zu Art. 109 Abs. 2 GG, da die Einhaltung der Verpflichtung,

bei der Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen

Gleichgewichts Rechnung zu tragen, insbesondere übermäßige Haushaltsdefizite zu

vermeiden, nicht mehr sichergestellt wäre.

Eine unzulässige Beeinträchtigung des Landeshaushalts wäre auch dann anzunehmen,

wenn die Berechnungen der Einspruchsführer als richtig unterstellt würden. Aus der

Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Landesverfassung von Schleswig-

Holstein lasse sich nicht ableiten, dass eine Belastung, die knapp unter den dort

genannten Prozentwerten liege, verfassungsrechtlich unbedenklich wäre. Vielmehr liege

die Vermutung nahe, dass das Bundesverfassungsgericht eine absolute Mehrbelastung

von 0,48 % ebenfalls nicht für zulässig gehalten hätte.

Wären die verfassungsrechtliche Erheblichkeitsschwelle überschreitende finanzwirksame

Gesetze nicht durch Art. 62 Abs. 2 VvB der Volksgesetzgebung entzogen, ergäbe sich

diese Beschränkung aus der aus Art. 85 ff. VvB herzuleitenden verfassungsimmanenten

Schranke des Budgetrechts des Abgeordnetenhauses. Entgegen der Auffassung der

Einspruchsführer genügten die grundsätzlichen Beschränkungen des Volksgesetzgebers

durch den Abgabenvorbehalt und die Möglichkeiten des Parlaments, den begehrten

Entwurf in seinen wesentlichen Bestandteilen anzunehmen oder einen eigenen

„haushaltsverträglicheren“ Gesetzentwurf zur Abstimmung zu bringen, nicht dem

besonderen Schutzbedürfnis des parlamentarischen Budgetrechts.

Der Senat habe ein Volksbegehren grundsätzlich auch auf seine Vereinbarkeit mit der

Verfassung von Berlin, dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht zu überprüfen.

Die Prüfung sei nicht auf Art. 62 Abs. 2 VvB und die Anforderungen der §§ 10 bis 16

AbstG zu beschränken. Aus § 17 Abs. 5 AbstG ergebe sich keine entsprechende

Beschränkung des Kontrollmaßstabes, vielmehr lasse der Wortsinn die Prüfung weiterer

Aspekte zu und sprächen systematische Erwägungen für diese Auffassung. Anderes

lasse sich auch der Entstehungsgeschichte der Regelung nicht entnehmen. Eine

weitreichende Präventivkontrolle sei aus verfahrensökonomischen Erwägungen und zum

Grundrechtsschutz der potenziell Betroffenen geboten. Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 36

VvB stünden einer Mitwirkung des Senats an der Herbeiführung eines erkannt

höherrangiges Recht verletzenden Volksentscheids entgegen.

Das Abgeordnetenhaus von Berlin teilt die Ansicht des Senats zu einer umfassenden

Prüfungskompetenz. Ergänzend verweist das Abgeordnetenhaus auf die Regelung in §§

42a, 55 Abs. 3 VerfGHG. Diese eröffne die Möglichkeit, bereits vor Durchführung des

Volksbegehrens den Verfassungsgerichtshof anzurufen, um ein Volksbegehren zu

verhindern, das auf ein voraussichtlich für ungültig zu erklärendes Gesetz gerichtet sei.

Es könne nicht gewollt sein, dass der Senat einerseits verpflichtet sei, ein erkannt

verfassungswidriges Volksbegehren einzuleiten, um sodann den Verfassungsgerichtshof

im Wege des bezeichneten Eilverfahrens hiermit befassen zu können und müssen.

II.

Der nach § 41 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und

Volksentscheid (Abstimmungsgesetz – AbstG –) vom 11. Juni 1997 (GVBl. S. 304),

geändert durch das Gesetz zur Anpassung abstimmungsrechtlicher Vorschriften und

begleitender Regelungen (Anpassungsgesetz – AnpassG –) vom 20. Februar 2008 (GVBl.

S. 22) i. V. m. § 14 Nr. 7 und § 55 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof –

VerfGHG – zulässige Einspruch gegen die Entscheidung des Senats vom 26. August

2008 ist begründet. Die Entscheidung des Senats, das Volksbegehren sei unzulässig, ist

mit Art. 62 Abs. 2 der Verfassung von Berlin – VvB – und § 17 Abs. 5 Satz 1 AbstG nicht

vereinbar und aufzuheben (§ 55 Abs. 2 VerfGHG).

1. Rechtsgrundlage der angegriffenen Entscheidung ist § 17 Abs. 5 Satz 1 AbstG.

Danach stellt der Senat für den Fall, dass das Volksbegehren nach Artikel 62 Abs. 2 der

Verfassung von Berlin unzulässig ist oder nicht den Anforderungen der §§ 10 bis 16

AbstG entspricht, dies durch Beschluss ausdrücklich fest.

§ 17 Abs. 5 Satz 1 AbstG legt durch den vorgegebenen Prüfkatalog den Maßstab der

Zulässigkeitsprüfung im Stadium der Einleitung des Volksbegehrens abschließend fest.

Für zwei genau bezeichnete Fälle (das Volksbegehren ist nach Artikel 62 Abs. 2 VvB

unzulässig – Alt. 1 – oder entspricht nicht den Anforderungen der §§ 10 bis 16 AbstG –

Alt. 2 –) wird festgelegt, dass der Senat durch Beschluss die Unzulässigkeit des

Volksbegehrens feststellt. Ein tatbestandsöffnender Zusatz, wie ihn entsprechende

Bestimmungen anderer Bundesländer enthalten (vgl. etwa Art. 64 Abs. 1 Satz 2

Landeswahlgesetz Bayern; § 3 Abs. 1 Volksabstimmungsgesetz Saarland), findet sich in

§ 17 Abs. 5 AbstG nicht. Danach ist der Senat von Berlin grundsätzlich nicht befugt, den

Antrag auf Einleitung eines Volksbegehrens über diese Anforderungen hinaus auf

Verstöße gegen höherrangiges Recht zu überprüfen. Weder Entstehungsgeschichte,

Gesetzessystematik noch (landes- oder bundes)verfassungsrechtliche Vorgaben bieten

Anlass für eine andere Auslegung (vgl. im Einzelnen Urteil vom heutigen Tage in dem

Verfahren VerfGH 63/08 unter II. 3.).

2. Das Volksbegehren ist unter der Voraussetzung, dass es im Falle eines erfolgreichen

Volksentscheides frühestens mit dem nächsten auf die Verkündung des Gesetzes

folgenden Haushaltsjahr in Kraft tritt, kein (unzulässiges) Volksbegehren zum

Landeshaushaltsgesetz im Sinne des Art. 62 Abs. 2 VvB.

Der Haushaltsvorbehalt des Art. 62 Abs. 2 VvB (in der seit Beginn der 16. Wahlperiode

des Abgeordnetenhauses von Berlin 2006 geltenden Fassung) schließt Volksbegehren

aus, die die formelle Haushaltsgesetzgebung im Sinne der Art. 85 ff. VvB betreffen.

Unzulässig sind danach nur Volksbegehren, die das Haushaltsgesetz und den in ihm

festgestellten Haushaltsplan für das laufende Haushaltsjahr unmittelbar zum

Gegenstand haben. Dazu gehören auch Volksbegehren, die in einen im Zeitpunkt des

Zustandekommens des Volksgesetzes geltenden Haushaltsplan eingreifen Dagegen

erstreckt sich der Haushaltsvorbehalt des Art. 62 Abs. 2 VvB nicht auf finanzwirksame

Gesetze, die sich lediglich auf künftige Haushaltsgesetze und zukünftige

Haushaltsperioden auswirken. Die nach der alten Fassung des Haushaltsvorbehalts in

Art. 62 Abs. 5 VvB a. F. bestehende Schranke für finanzwirksame Volksbegehren, die in

ihren Auswirkungen auf den Landeshaushalt eine durch Gesamtabwägung zu

bestimmende „Erheblichkeitsschwelle“ überschreiten, gilt nach der hier anzuwendenden

Neufassung des Art. 62 Abs. 2 VvB nicht. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut, der

Entstehungsgeschichte und Sinn und Zweck des Haushaltsvorbehalts neuer Fassung.

a)Während nach Art. 62 Abs. 5 VvB a. F. Volksbegehren zum "Landeshaushalt"

unzulässig waren, sind nach der neuen Fassung des Art. 62 Abs. 2 VvB nur noch

Volksbegehren “zum Landeshaushaltsgesetz“ unzulässig. Der verfassungsändernde

Gesetzgeber hat mit "Landeshaushaltsgesetz" einen in Art. 85 Abs. 1 VvB in seinem

Bedeutungsgehalt eindeutig definierten Begriff gewählt: Durch das

(Landes)Haushaltsgesetz wird der Haushaltsplan festgestellt, in dem für jedes

Rechnungsjahr alle Einnahmen und Ausgaben veranschlagt werden müssen. Auch im

allgemeinen juristischen Sprachgebrauch ist "Haushaltsgesetz" das den Haushalt

feststellende formelle Gesetz (vgl. Köbler, Juristisches Wörterbuch, 14. Auflage 2004).

Bei wortlautgetreuer Auslegung kommt diesem Begriff – anders als der Formulierung

"Landeshaushalt" in Art. 62 Abs. 5 VvB a. F. – kein über die Haushaltsgesetzgebung im

engen Sinne hinausgehender materieller Gehalt zu. Das Haushaltsgesetz und der mit

diesem eine Einheit bildende Haushaltsplan (BVerfGE 38, 121 <126>; Korbmacher, in:

Driehaus, VvB, 2. Aufl. 2005, Art. 85, Rn. 12) sind in formeller, begrifflicher Hinsicht

streng von den Einnahmen bzw. Ausgaben auslösenden finanzwirksamen Einzelgesetzen

zu unterscheiden (Krafczyk, Der parlamentarische Finanzvorbehalt bei der

Volksgesetzgebung, 2005, S. 77; Rosenke, Die Finanzbeschränkungen bei der

Volksgesetzgebung in Deutschland, 2005, S. 254; vgl. auch Art. 110 Abs. 4 GG). Der

durch das Haushaltsgesetz festgestellte Haushaltsplan, der keine Außenwirkung

entfaltet (§ 3 Abs. 2 LHO; Kisker in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV,

1990, § 89 Rn. 26; Schenke in: Sodan, Grundgesetz, 2009, Art. 110, Rn. 11), vollzieht im

Wesentlichen die Entscheidungen der Sachgesetzgebung nach. Letztere verwirklicht die

politische Konzeption, die im jährlichen Haushaltsplan in konkrete Ausgaben- und

Einnahmenansätze zu transformieren ist (vgl. BVerfGE 119, 96 <126>; E 79, 311 <329

f.>). Der Haushaltsplan enthält zeitlich begrenzt und ausgabenbezogen ein die

Regierungspolitik in Zahlen widerspiegelndes „Regierungsprogramm in Gesetzesform“

(BVerfGE 79, 311 <329>).

Dem Wortsinn nach umfasst der Begriff „Volksbegehren zum Haushaltsgesetz“ nicht nur

Volksbegehren, die unmittelbar auf die Änderung eines bestehenden Haushaltsgesetzes

gerichtet sind, sondern auch solche, die eine solche Änderung zwingend nach sich

ziehen (vgl. auch Urteil vom 2. Juni 1999 – VerfGH 22/99 – LVerfGE 10, 64 <67 f.> und –

wie alle im Folgenden zitierten Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs – unter

www.gerichtsentscheidungen.berlin-brandenburg.de). Insoweit geht Art. 62 Abs. 2 VvB

über Art. 73 Abs. 1 der Sächsischen Verfassung in der Auslegung durch den

Sächsischen Verfassungsgerichtshof hinaus.

b) Entgegen der Ansicht des Senats ergeben die Gesetzesmaterialien und die

Entstehungsgeschichte keinen Anhalt für eine andere Auslegung.

Die Begründung zur Neufassung des Haushaltsvorbehalts in Art. 62 Abs. 2 VvB in dem

von allen Fraktionen des Abgeordnetenhauses gemeinsam eingebrachten Entwurf des

Achtes Gesetzes zur Änderung der Verfassung von Berlin (Abghs-Drs. 15/5038, S. 6)

lautet wörtlich:

„2. Das Ausschlusskriterium -Landeshaushalt wird in -Landeshaushalts-gesetz

geändert. Damit wird nur klargestellt, dass Volksbegehren auch dann zulässig sein

können, wenn sie Einnahmen oder Ausgaben auslösen. Die Volksgesetzgebung wird

nicht unter einen pauschalen Finanzvorbehalt gestellt, da sonst weite Regelungsbereiche

von der direkten Demokratie ausgeschlossen wären. Dies entspricht im Übrigen der

bisherigen Rechtslage.

Die Grenze, ab wann ein finanzwirksames Volksbegehren den -Landes-haushalt

verletzt, ist verfassungsrechtlich nicht bestimmbar. Deshalb war es erforderlich, die

Klausel auf den Begriff des „Haushaltsgesetzes“ zu konkretisieren, was seine

Bestandteile und damit auch den Haushaltsplan umfasst. Dieses ist für die

Volksgesetzgebung schon deshalb ungeeignet, weil es in einem festen zeitlichen

Rahmen verabschiedet werden muss. Auch eignet sich die auf ein konkretes Vorhaben

zugeschnittene direkte Demokratie nicht als Instrument der globalen Steuerung durch

das Haushaltsgesetz, welches dem Parlament vorbehalten bleibt.

Volksgesetzgebung und direkte Demokratie finden auch jenseits des

Landeshaushaltsgesetzes in der Verfassung selbst ihre immanenten Grenzen im

Budgetrecht des Parlaments sowie in den Anforderungen an einen verfassungsgemäßen

Haushalt, für den das Parlament die alleinige Verantwortung trägt.

Die Frage, wie die nötige Kostentransparenz geschaffen werden kann, damit die

Bürgerinnen und Bürger auch wissen, welche finanziellen Auswirkungen ihre

Entscheidungen haben, soll im Ausführungsgesetz ähnlich geregelt werden, wie beim

Bürgerbegehren und Bürgerentscheid.“

Ausweislich des zweiten Absatzes der Begründung hat der verfassungsändernde

Gesetzgeber bewusst den Begriff des „Haushaltsgesetzes“, der „seine Bestandteile und

damit auch den Haushaltsplan umfasst“, in seiner haushaltsrechtlichen Bedeutung

gewählt, um der Vorbehaltsklausel in Art. 62 Abs. 2 VvB einen eindeutig bestimmten

Inhalt zu geben. Er hielt die Konkretisierung auf den Begriff des „Haushaltsgesetzes“ für

„erforderlich“, weil Art. 62 Abs. 5 VvB a. F. seiner Auffassung nach den Ausschlussgrund

in „verfassungsrechtlich nicht bestimmbarer“ Weise formulierte. Die so als zumindest

problematisch gekennzeichnete Verfassungslage sollte nicht aufrecht erhalten bleiben.

Zur Reichweite des Haushaltsvorbehalts nach Art. 62 Abs. 5 VvB a. F. hatte der

Verfassungsgerichtshof wenige Monate vor Einbringung des Antrages zur

Verfassungsänderung im Urteil vom 22. November 2005 – VerfGH 35/04 – (LVerfGE 16,

41 ff.) entschieden, dass diese durch eine im jeweiligen Einzelfall im Ergebnis einer

Gesamtabwägung festzustellende Erheblichkeitsschwelle bestimmt werde. Für ein auf

das formelle Haushaltsgesetz beschränktes Begriffsverständnis sah er im Wortlaut des

Art. 62 Abs. 5 VvB a. F. keinen Anknüpfungspunkt, da der Verfassungsgeber gerade

nicht den in Art. 85 Abs. 1 Satz 1 VvB ausdrücklich definierten Begriff „Haushaltsgesetz“

verwendet hatte (a. a. O. S. 61). In unmittelbarem zeitlichen Zusammenhang mit dieser

Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs hat sich der verfassungsändernde

Gesetzgeber veranlasst gesehen, den Haushaltsvorbehalt neu zu formulieren und dabei

gerade den in Art. 85 Abs. 1 Satz 1 VvB definierten Begriff „(Landes)haushaltsgesetz“

zu verwenden. Er hat sich dabei, wie aus der Gesetzesbegründung hervorgeht, von

einem auf das formelle Haushaltsgesetz beschränkten Begriffsverständnis leiten lassen.

Auch aus der Formulierung, mit der Änderung des Ausschlusskriteriums

„Landeshaushalt“ in „Landeshaushaltsgesetz“ werde „nur klargestellt, dass

Volksbegehren auch dann zulässig sein können, wenn sie Einnahmen oder Ausgaben

auslösen“, und es entspreche „im Übrigen der bisherigen Rechtslage“, wenn die

Volksgesetzgebung nicht unter einen pauschalen Finanzvorbehalt gestellt werde, folgt

nichts anderes. Insbesondere ergibt sich daraus nicht, dass der verfassungsändernde

Gesetzgeber mit der „Konkretisierung“ des Ausschlusskriteriums lediglich eine

redaktionelle Klarstellung vornehmen und die auf den alten Wortlaut bezogene

Auslegung festschreiben, also letztlich alles beim Alten belassen wollte. Außerdem kann

der erste Absatz der Begründung des Gesetzentwurfs auch in dem Sinne verstanden

werden, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber die Auslegung von Art. 62 Abs. 5

VvB a. F. durch den Verfassungsgerichtshof als zu eng ansah und aus diesem Grunde

eine „Klarstellung“ der Zulässigkeit von Volksbegehren, die Einnahmen und Ausgaben

auslösen, für erforderlich hielt.

Art. 62 Abs. 2 VvB ist schließlich nicht isoliert neu gefasst worden, sondern im Zuge

einer generellen Erweiterung der Gegenstände der Volksinitiative und

Volksgesetzgebung als Instrumente der direkten Demokratie und der Erleichterung ihrer

Handhabung (Abghs-Drs. 15/5038, S. 3). Nunmehr kann selbst die Verfassung durch

Volksentscheid geändert werden. Wie bereits die Einführung des Bürgerentscheids auf

Bezirksebene im Jahr zuvor (Fünftes Gesetz zur Änderung der Verfassung von Berlin

vom 28. Juni 2005 – GVBl. S. 346 –; Siebentes Gesetz zur Änderung der

Bezirksverwaltungsgesetzes vom 7. Juli 2005 – GVBl. S. 390), ist die Erweiterung der

plebiszitären Einflussmöglichkeiten auf Landesebene im Jahr 2006 Ausdruck einer

verfassungspolitischen Entscheidung für mehr direkte Demokratie und eines

gewachsenen Vertrauens in das Volk als Mitgestalter der landesrechtlichen und

gesellschaftspolitischen Rahmenbedingungen. Dass der verfassungsändernde

Gesetzgeber insoweit auch Entscheidungen der Bürger mit finanziellen Auswirkungen im

Blick hatte, hat seinen Niederschlag auch im letzten Absatz der Begründung des

Entwurfs zu Art. 62 Abs. 2 VvB gefunden. Entstehungsgeschichtlich drängt es sich

deshalb auf, Art. 62 Abs. 2 VvB gerade nicht so eng wie Art. 62 Abs. 5 VvB a. F.

auszulegen, sondern entsprechend dem verfassungspolitischen Anliegen der Änderung

zu Gunsten einer erheblichen Erweiterung der Zulässigkeit von finanzwirksamen

Volksbegehren und Volksentscheiden.

c) Der Haushaltsvorbehalt dient nach seinem Sinn und Zweck der Regelung des

Verhältnisses zwischen der Haushaltsgesetzgebung in ihrer Ausgestaltung durch Art. 85

ff. VvB und der Volksgesetzgebung. Insoweit trägt der Haushaltsvorbehalt dem

Budgetrecht des Parlaments und den Anforderungen an einen verfassungsgemäßen

Haushalt Rechnung (vgl. Abghs-Drs. 15/5038, S. 6; s. o.).

Das Budgetrecht wird maßgeblich durch die verfassungsrechtlichen

Haushaltsgrundsätze der Vollständigkeit und Einheitlichkeit (Art. 85 Abs. 1 Satz 1 VvB: „

Alle Einnahmen und Ausgaben müssen…. in dem Haushaltsplan veranschlagt werden“),

der Jährlichkeit (Art. 85 Abs. 1 Satz 1. „für jedes Rechnungsjahr“), der Vorherigkeit und

der Ausgeglichenheit (Korbmacher, in: Driehaus, a. a. O., Art. 85 Rn. 9, 11) geprägt.

Diesen zeitlichen und inhaltlichen Vorgaben vermag das auf konkrete Sachfragen

zugeschnittene und sich zwingend über einen mehrmonatigen Zeitraum erstreckende

Volksgesetzgebungsverfahren nicht in allem gerecht zu werden. Art. 62 Abs. 2 VvB trägt

dem Rechnung und stellt klar, dass sowohl die Budgetinitiative, d. h. das Recht, den

Haushaltsplan einzubringen, als auch die Feststellung des Haushaltsplanes durch das

Haushaltsgesetz dem Volksgesetzgeber entzogen sind. Diese Klarstellung ist entgegen

der Ansicht der Senatsverwaltung für Inneres bei systematischer Betrachtung nicht

überflüssig. Der Erlass des Haushaltsgesetzes ist in Art. 85 ff. VvB nicht ausdrücklich

dem Abgeordnetenhaus vorbehalten. Auch der Grundsatz der Budgetinitiative der

Regierung ist in der Verfassung von Berlin – anders als im Grundgesetz (Art. 110 Abs. 3

GG) – nicht ausdrücklich verankert. Lediglich aus Art. 86 Abs. 3 Satz 2 VvB, wonach die

fünfjährige Finanzplanung dem Abgeordnetenhaus von Berlin mit dem Entwurf des

Haushaltsplans für das nächste Haushaltsjahr vorzulegen ist, lässt sich dieser Grundsatz

mittelbar entnehmen (Korbmacher, in: Driehaus, a. a. O., Art. 85 Rn. 2).

Art. 62 Abs. 2 VvB verleiht darüber hinaus insbesondere dem verfassungsrechtlichen

Grundsatz der Jährlichkeit des Haushaltsplans auch gegenüber der Volksgesetzgebung

Wirkung. Das Jährlichkeitsprinzip und das Gebot der Vorherigkeit, wonach der

Haushaltsplan grundsätzlich vor Beginn des Haushaltsjahres festzustellen ist (hierzu

Urteil vom 22. November 2005 – VerfGH 217/04 –, LVerfGE 16, 80 <94>), zielen auf die

Sicherung der Budgethoheit des Parlaments in zeitlicher Hinsicht und gewährleisten

insbesondere die Leitungsfunktion des Haushalts für das gesamte Haushaltsjahr (vgl.

zum Bundesrecht: BVerfGE 119, 96 <120>).

Nach Art. 85 Abs. 1 Satz 1 VvB wird der Haushaltsplan für jedes Rechnungsjahr

aufgestellt. Rechnungsjahr ist gemäß § 4 Satz 1 des Gesetzes über die Grundsätze des

Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz – HGrG –;

BGBl I 1969, S. 1273, zuletzt geändert durch Gesetz v. 31.10.2006, BGBl. I, S. 2407) das

Kalenderjahr. Auch der verspätet verabschiedete Haushaltsplan erstreckt sich auf das

gesamte Rechnungsjahr und wird insoweit für die bereits verstrichene Zeit rückwirkend in

Kraft gesetzt. Soweit Art. 85 Abs. 1 Satz 2 VvB eine Veranschlagung und Feststellung für

einen längeren Zeitabschnitt durch Gesetz zulässt und § 9 Abs. 1 HGrG bzw. § 12 Abs. 1

LHO (GVBl. 2009, S. 31) entsprechend die Möglichkeit eröffnen, den Haushaltsplan für

zwei Haushaltsjahre, nach Jahren getrennt, aufzustellen, wird das Jährlichkeitsprinzip

hierdurch nicht aufgehoben, sondern lediglich modifiziert, da es bei der Trennung nach

Jahren bleibt (Urteil vom 22. November 2005 – VerfGH 217/04 –, a. a. O.).

Die Entscheidung über die Verteilung aller voraussichtlichen Einnahmen im

Rechnungsjahr ist ungeachtet der Einschränkung des Gestaltungsspielraums durch

kaum veränderbare Eckwerte wie Personalkosten, außerbudgetäre (Bundes-)Gesetze

und vertragliche Bindungen in der Regel das Ergebnis eines komplizierten politischen

Aushandlungsprozesses (Urteil vom 22. November 2005 – VerfGH 35/04 –, LVerfGE 16,

41 <64>). Der Haushaltsplan als Ergebnis dieses Aushandlungsprozesses stellt die für

ein Jahr verbindliche Entscheidung über die Mittelverteilung dar. Mit der Entscheidung

über den Haushaltsplan, der ein Wirtschaftsplan und zugleich ein staatsleitender

Hoheitsakt in Gesetzesform ist, trifft das Parlament eine wirtschaftliche

Grundsatzentscheidung für zentrale Bereiche der Politik während des Planungszeitraums

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Grundsatzentscheidung für zentrale Bereiche der Politik während des Planungszeitraums

(zum Bundesrecht: BVerfGE 45, 1 <32>). Nach Art. 62 Abs. 2 VvB soll der

Volksgesetzgeber an diese Entscheidung strikt gebunden sein. Die außerbudgetäre

Gesetzgebung des Abgeordnetenhauses zur Sicherung des Haushaltsausgleichs

unterliegt Beschränkungen und lässt Maßnahmen, die eine Minderung der Einnahmen

oder eine Erhöhung der Ausgaben gegenüber dem Haushaltsplan zur Folge haben, nur

in einem besonderen Verfahren zu (Art. 90 Abs. 1 und 2 VvB). Dagegen soll sich der

Volksgesetzgeber, dem dieses Verfahren nicht offen steht (vgl. ebenso Urteil vom 22.

November 2005 – VerfGH 35/04 –, a. a. O., S. 67 und Krafczyk, a. a. O., S. 136), nicht

über einen aktuellen Haushaltsplan hinwegsetzen können; ihm ist jeder Eingriff in den

Haushaltsplan und damit in den Kernbereich der Budgethoheit des Abgeordnetenhauses

prinzipiell untersagt.

Hingegen muss sich der Volksgesetzgeber nicht auch solche Haushaltspläne

entgegenhalten lassen, die in Anwendung von § 12 Abs. 1 LHO bereits für weitere

künftige Haushaltsjahre festgestellt sind.

Art. 85 Abs. 1 VvB geht zwar einerseits von dem Grundsatz der Jährlichkeit des

Haushaltsplans und des Haushaltsgesetzes aus, ermächtigt das Parlament aber

andererseits, hiervon nach seinem nicht näher begrenzten, also grundsätzlich weiten

haushaltspolitischen Ermessen abzuweichen und "eine Veranschlagung und Feststellung

für einen längeren Zeitabschnitt" zuzulassen. In der Staatspraxis haben sich zunehmend

zweijährige Haushaltsgesetze durchgesetzt. Die Zulassung einer haushaltswirksamen

Volksgesetzgebung durch Art. 62 VvB lässt diese Regelung unberührt. Gleichwohl ist bei

der Prüfung, ob ein Volksbegehren im Sinne des Art. 62 Abs. 2 VvB einen Eingriff in den

gesetzlich festgestellten Haushaltsplan enthält, mit Rücksicht auf die vom

verfassungsändernden Gesetzgeber bezweckte Stärkung der Volksgesetzgebung nur

anzunehmen, wenn und soweit das Volksbegehren unter Beachtung des

verfassungsrechtlich vorrangigen Jährlichkeitsprinzips einen aktuellen Haushaltsplan

betreffen würde, d. h. im Falle eines erfolgreichen Volksentscheids finanzwirksame

Rechtswirkungen bereits in einem laufenden Rechnungsjahr (Kalenderjahr) entfalten

könnte. Absehbare Auswirkungen auf künftige Haushaltsjahre können hingegen ein

Volksbegehren nicht unzulässig machen; die sonst eintretenden zusätzlichen zeitlichen

Verzögerungen des Inkrafttretens erfolgreicher Volksentscheide würden dem Anliegen

des Art. 62 Abs. 2 VvB nicht gerecht.

Finanzwirksame Volksgesetze können danach in verfassungsrechtlich zulässiger Weise

nach Art. 62 Abs. 2 VvB i. V. m. Art. 85 Abs. 1 Satz 1 VvB nur für künftige Haushaltsjahre

beschlossen werden und in Kraft treten. Art. 90 Abs. 2 VvB ist – wie ausgeführt – auf die

Volksgesetzgebung nicht anwendbar; daran hält der Verfassungsgerichtshof in

Übereinstimmung mit dem Urteil vom 22. November 2005 – VerfGH 35/04 – (a. a. O.)

fest. Soweit der Verfassungsgerichtshof in diesem Zusammenhang zum

Haushaltsvorbehalt nach der alten Verfassungsrechtslage weitere grundsätzliche

Erwägungen zur Begrenzung der Volksgesetzgebung angestellt hat, sind diese auf die

geänderte neue Fassung des Art. 62 Abs. 2 VvB nicht übertragbar.

d) Bundesrecht steht der dargelegten Auslegung von Art. 62 Abs. 2 VvB nicht entgegen.

Dabei ist im Grundsatz unbestritten und steht nicht infrage, dass auch der

Volksgesetzgeber an höherrangiges Recht, insbesondere Bundesrecht, in gleicher Weise

wie das Abgeordnetenhaus gebunden ist. Aus dieser Bindung folgt indes weder eine

Pflicht zur Vorabprüfung von Volksbegehren auf ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem

Recht (vgl. oben zu II. 1.) noch enthält das Bundesrecht Vorgaben, die eine Erstreckung

des Haushaltsvorbehalts auf finanzwirksame (Volks-)Gesetze gebieten, welche in ihren

Auswirkungen auf künftige Haushalte eine bestimmte Erheblichkeitsschwelle

überschreiten.

aa) Aus dem Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG, wonach die

verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den Grundsätzen des republikanischen,

demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes entsprechen

und das Volk eine nach verfassungsrechtlichen Wahlgrundsätzen gewählte Vertretung

haben muss, folgt keine solche Vorgabe.

Art. 28 Abs. 1 GG will dasjenige Maß an struktureller Homogenität zwischen Gesamtstaat

und Gliedstaaten gewährleisten, welches für das Funktionieren eines Bundesstaates

unerlässlich ist. Er will aber nicht für Uniformität sorgen (vgl. BVerfGE 9, 268 <279>).

Das Grundgesetz geht im Gegenteil von der grundsätzlichen Verfassungsautonomie der

Länder aus (vgl. BVerfGE 36, 342 <361>; 64, 301 <317> m. w. N.). Es fordert nur ein

Mindestmaß an Homogenität, das inhaltlich in Art. 28 Abs. 1 GG umschrieben ist. Dieser

Zurückhaltung gegenüber den Landesverfassungen entspricht eine enge Interpretation

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Zurückhaltung gegenüber den Landesverfassungen entspricht eine enge Interpretation

von Art. 28 Abs. 1 GG. Das Homogenitätserfordernis ist auf die dort genannten

Staatsstruktur- und Staatszielbestimmungen und innerhalb dieser wiederum auf deren

Grundsätze beschränkt. Die konkreten Ausgestaltungen, die diese Grundsätze im

Grundgesetz gefunden haben, sind für die Landesverfassungen nicht verbindlich

(BVerfGE 90, 60 <85>). Dem Ermessen der Länder überlassen ist insbesondere, ob sie

den Erlass von Gesetzen dem Parlament vorbehalten oder daneben ein

Volksgesetzgebungsverfahren vorsehen. In diesen Bereich der Gestaltungsfreiheit der

Länder, der weder durch Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG noch durch andere Vorschriften

des Grundgesetzes beschränkt wird, gehören auch die landesrechtlichen Bestimmungen

darüber, unter welchen Voraussetzungen und mit welchen Inhalten Volksbegehren und

Volksentscheid zulässig sein sollen (BVerfGE 60, 175 <207>).

Die landesverfassungsrechtliche Zulassung finanzwirksamer Volksbegehren und

Volksentscheide, die im Erfolgsfall vom Parlament bei der Aufstellung künftiger

Haushalte zu berücksichtigen sind, stellt weder das Demokratie- und das

Rechtsstaatsprinzip noch die Funktions- und Handlungsfähigkeit des Abgeordnetenhaus

als durch Wahlen legitimierte Volksvertretung in Frage (Rosenke, a. a. O. S. 304 ff.; Rux,

Direkte Demokratie in Deutschland, 2008, S. 242 ff., 282; Neumann, Sachunmittelbare

Demokratie, 2009, Rn. 918 f.; a. A. ThürVerfGH, LVerfGE 12, 405 <449>; BayVerfGH,

BayVerfGHE 53, 42 <64>; Isensee, DVBl. 2001, 1161 <1163> ). Das ergibt sich bereits

daraus, dass im Wege der Volksgesetzgebung beschlossene finanzwirksame Gesetze

vom Abgeordnetenhaus jederzeit geändert oder aufgehoben werden können. Nach Art.

62 Abs. 2 VvB sind außerdem Volksbegehren unzulässig, die finanzwirksame Regelungen

vorsehen, welche unmittelbar in bestehende Haushaltsgesetze eingreifen oder zu einem

Zeitpunkt vor Ablauf eines aktuellen Haushaltsjahres in Kraft treten.

Die Budgethoheit als „wesentliches Instrument der parlamentarischen

Regierungskontrolle, die die rechtsstaatliche Demokratie entscheidend prägt“ (BVerfGE

70, 324 <356>), bleibt in der Ausgestaltung durch Art. 85 ff. und 62 Abs. 2 VvB dem

Abgeordnetenhaus vorbehalten. Das Abgeordnetenhaus hat im Verhältnis zum Senat

die Letztentscheidungskompetenz über den für jedes Rechnungsjahr zu erstellenden

Haushaltsplan, der während des Haushaltsjahres auch für den Volksgesetzgeber

verbindlich ist. Mit dem alleinigen Haushaltsbewilligungsrecht ist und bleibt ihm die

politische Kontrolle des gesamten Staatsapparats und Staatshandelns eröffnet (vgl.

Heun, in: Dreier, Grundgesetz, Bd. 3, 2000, Art. 110 Rn. 12 a. E.).

Außerbudgetäre Gesetze, die die Dispositionsfreiheit des parlamentarischen

Haushaltsgesetzgebers einschränken, stellen die Budgethoheit des Parlaments nicht

grundsätzlich in Frage. Sie „unterminieren“ (so Isensee, a. a. O.) nicht die

Haushaltsverantwortung des Parlaments. Dessen Handlungsmöglichkeiten werden durch

finanzwirksame Volksgesetze nicht in einem Maße beschnitten, dass das

Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 GG verletzt wäre.

Sieht sich das Abgeordnetenhaus wegen eines erfolgreichen Volksbegehrens veranlasst,

seine Planungen und Prioritätensetzungen zu modifizieren, ist dies notwendige Folge der

Verfassungsentscheidung für mehr direkte Demokratie und nicht per se

demokratiewidrig (Degenhart, ThürVBl. 2001, 201 <210>). Es liegt in der Konsequenz

der Modifikation des repräsentativ-demokratischen parlamentarischen Systems durch

die Möglichkeit der plebiszitären Gesetzgebung, dass die parlamentarische Mehrheit ihr

politisches Programm nicht mehr notwendig ungebrochen durchführen kann

(SächsVerfGH, LVerfGE 13, 315 <329>).

Außerdem erlegen Volksgesetze dem parlamentarischen Landesgesetzgeber – anders

als zum Beispiel Bundesgesetze – keine von diesem zwingend hinzunehmenden

Bindungen auf. Das Abgeordnetenhaus von Berlin kann plebiszitäre Gesetze jederzeit

ganz oder teilweise aufheben. Die Verfassung von Berlin beschränkt seine

Gesetzgebungskompetenz insoweit nicht, sondern stellt die Volksgesetzgebung in Art. 3

Abs. 1 Satz 1 gleichwertig neben die parlamentarische Gesetzgebung, ohne ihr einen

Vorrang einzuräumen. So wie der Volksgesetzgeber – mit der Begrenzung des Art 62

Abs. 1 Satz 3 VvB – Entscheidungen des Parlamentsgesetzgebers abändern kann (Art.

62 Abs. 1 Satz 1 VvB: „Volksbegehren können darauf gerichtet werden, Gesetze zu

erlassen, zu ändern oder aufzuheben,…“), muss umgekehrt auch das Parlament

Entscheidungen des Volksgesetzgebers nicht als unumstößlich hinnehmen (vgl. so auch

im Ansatz Urteil vom 22. November 2005 – VerfGH 35/04 –, a. a. O., S. 65 m. w .N.;

HambVerfG, LVerfGE 15, 221 <234 f.> m. w. N. ; BayVerfGH, a. a. O., S. 61;

SächsVerfGH, LVerfGE 13, 315 <329>; Rossi/Lenski, DVBl. 2008, 416 <418 f.>; Müller,

LKV 2008, 451 <453>). Ob der Grundsatz der Organtreue im Verhältnis zwischen Volk

und Parlament Anwendung findet, bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner

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und Parlament Anwendung findet, bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner

Entscheidung, da sich auch aus diesem Gebot keine den Parlamentsgesetzgeber

„knebelnden“ Bindungen ergäben (vgl. Beschluss vom 27. Oktober 2008 – VerfGH 86/08

–, juris, Rn. 76 f.).

Angesichts des mit der beabsichtigten Stärkung der direkten Demokratie (Abghs-Drs.

15/5038, S. 5) zum Ausdruck gebrachten gewachsenen Vertrauens des

verfassungsändernden Gesetzgebers in das Zusammenwirken von repräsentativen und

direkt-demokratischen Entscheidungsprozessen kann es verfassungsrechtlich auch nicht

darauf ankommen, ob die Möglichkeit des Parlaments, den zur Erfüllung seiner Aufgaben

notwendigen budgetären Gestaltungsspielraum durch die Änderung oder Aufhebung

finanzwirksamer Volksgesetze zurückzugewinnen, „realitätsfern“ ist, wie der

Verfassungsgerichtshof noch im Urteil vom 22. November 2005 – VerfGH 35/04 –, (a. a.

O., S. 65) angenommen hat. Das Nebeneinander von parlamentarischem und

Volksgesetzgebungsverfahren für sich deckende Regelungsbereiche stellt beide

Verfahren in ein Spannungsverhältnis zueinander. Setzt der verfassungsändernde

Gesetzgeber das Parlament bewusst diesem Spannungsverhältnis aus, ist damit die

Erwartung verbunden, dass es in der Lage ist, sich hierin zu behaupten, ohne dass die

Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Organe in Frage gestellt werden. Das

Vertrauen in den mündigen und verantwortungsbewussten Bürger erstreckt sich nicht

nur auf sein Abstimmungsverhalten, sondern auch auf seine Bereitschaft, sich sowohl im

Vorfeld einer Abstimmung als auch in der öffentlichen Diskussion um den Vollzug

beziehungsweise die Änderung oder Aufhebung eines Volksgesetzes mit den

Argumenten von Senat und/oder Abgeordnetenhaus auseinanderzusetzen, wenn diese

ein Volksgesetz und dessen Folgewirkungen für unvereinbar mit höherrangigem Recht

oder dem Gemeinwohl halten. Schon bei der öffentlichen Erörterung eines

Volksbegehrens - und ebenso im weiteren Verfahren - können der Senat und das

Abgeordnetenhaus ihre Positionen wirksam öffentlich zur Geltung bringen und dabei

auch darauf hinweisen, dass notfalls auch eine Korrektur durch Parlamentsgesetz ohne

Bindung an einen erfolgreichen Volksentscheid möglich bleibt.

Auch die Komplexität haushaltsrechtlicher Entscheidungen gebietet nicht, die

Urteilsfähigkeit der Bürger im Zusammenhang mit finanzwirksamen Gesetzen

grundlegend in Zweifel zu ziehen (vgl. VerfGBbg, LVerfGE 12, 119 <139>). Mögen die

haushaltsrechtlichen Folgen, insbesondere die Deckungsmöglichkeiten und die

Notwendigkeit der Kürzung der Mittel für andere Aufgaben, für die Mehrzahl der

Abstimmungsberechtigten nicht selbst ermittelbar sein, rechtfertigt dies noch nicht die

Befürchtung, dass sie sich in der Mehrheit entsprechenden Darlegungen im Vorfeld einer

Abstimmung verschließen oder die Entscheidung des Abgeordnetenhauses, ein

Volksgesetz ganz oder teilweise wieder aufzuheben, nicht nachzuvollziehen bereit oder

in der Lage wären. Führt ein Volksgesetz zu Folgen, die aus der Sicht des

Abgeordnetenhauses nicht vertretbar erscheinen, und wird das Volksgesetz deshalb

korrigiert, dürfte dies mündigen und verantwortungsbewussten Bürgern auch in

Anbetracht komplizierter Sachzusammenhänge vermittelbar sein. Im Übrigen schützt

die Verfassung den Senat und das Abgeordnetenhaus auch sonst nicht vor unpopulären

Entscheidungen, die sie als verfassungsrechtlich oder politisch geboten erachten.

Schließlich verhindern die Ausgestaltung des Volksgesetzgebungsverfahrens,

insbesondere das für die Annahme eines Gesetzes erforderliche Quorum der Mehrheit

der Teilnehmer und zugleich mindestens eines Viertels der zum Abgeordnetenhaus

Wahlberechtigten (Art. 63 Abs. 1 Satz 3 VvB) und das Quorum für eine vorzeitige

Beendigung der Wahlperiode des Abgeordnetenhauses (Art. 63 Abs. 3 VvB) sowie die

Einmaligkeit von Volksbegehren zu demselben Thema innerhalb einer Wahlperiode (Art.

62 Abs. 1 Satz 3 VvB), dass sich Sonderinteressen, die das Gemeinwohl ignorieren,

gegen Entscheidungen des Abgeordnetenhauses durchsetzen (vgl. Urteil vom 22.

November 2005 – VerfGH 35/04 –, a. a. O., S. 63). Auch insoweit hat die

Landesverfassung hinreichende Vorkehrungen gegen eine gemeinwohlschädliche

Volksgesetzgebung getroffen; es ist nicht erkennbar, dass höherrangiges Recht mehr

oder anderes erfordert.

So wird das Demokratieprinzip auch durch etwaige Informationsdefizite der

Abstimmungsberechtigten nicht durchgreifend in Frage gestellt. Eine demokratischen

Grundsätzen entsprechende freie und unbeeinflusste Teilnahme der Staatsbürger an der

staatlichen Willensbildung durch Volksbegehren und Volksentscheid setzt nicht zwingend

voraus, dass sich dem Gesetzentwurf des Volksbegehrens die zukünftige

Haushaltsdeckung der mit dem Volksgesetz verbundenen Ausgaben entnehmen lässt

(a. A. wohl Krafczyk, a. a. O., S. 290). Die Einschätzung, dass die Kenntnis der

prognostizierten Kosten, die sich aus der Verwirklichung des Gesetzentwurfs des

Volksbegehrens ergeben würden, für die Bürger die nötige Kostentransparenz zur

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Volksbegehrens ergeben würden, für die Bürger die nötige Kostentransparenz zur

Beurteilung der finanziellen Auswirkungen ihrer Entscheidung schaffe (vgl. Abghs-Drs.

15/5038, S. 6 a. E., § 45 Abs. 2 und § 46 Abs. 2 des Bezirksverwaltungsgesetzes –

BezVG –, GVBl. 2006, S. 2), hält sich auch insoweit im Rahmen des Einschätzungs- und

Prognosespielraums des verfassungsändernden Gesetzgebers (hierzu: Beschluss vom

1. November 2004 – VerfGH 120/03 – LKV 2005, 212; BVerfG, Beschluss vom 22. April

2009 – 1 BvR 121/08 – juris Rn. 41; BVerfGE 104, 337 <347 f.>). Allerdings hat der

Verfassungsgerichtshof im Urteil vom 22. November 2005 – VerfGH 35/04 – (a. a. O. S.

67) zu Art. 62 Abs. 5 VvB a. F. auf ein Informations- und Abwägungsdefizit der

Abstimmungsberechtigten bei haushaltswirksamen Gesetzen oberhalb der

Erheblichkeitsschwelle des damaligen Haushaltsvorbehalts hingewiesen. Diese

Ausführungen beziehen sich jedoch auf die frühere Fassung des Haushaltsvorbehalts in

Art. 62 Abs. 5 VvB a. F. und enthalten keine Aussage zu den Grenzen einer zulässigen

Verfassungsänderung. Sie stellen deshalb auch die auf dem gewachsenen Vertrauen in

die Möglichkeiten der direkten Demokratie beruhende Einschätzung des Gesetzgebers

nicht durchgreifend in Frage. Gegenstand der Abstimmung ist in erster Linie die konkrete

Sachfrage. Die haushaltsplanerische und haushaltsrechtliche Bewältigung der

finanziellen Folgen ist nicht Voraussetzung der Zulässigkeit des Volksbegehrens nach

Art. 62 Abs. 2 VvB. Sie bleibt ohne bindende und den Handlungsspielraum

einschränkende Vorgaben dem Abgeordnetenhaus als Inhaber des Budgetrechts

überlassen. Mit Rücksicht hierauf ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn

der verfassungsändernde Gesetzgeber die näheren Regelungen über die Bekanntgabe

der Größenordnung der zu bewältigenden Kosten dem Ausführungsgesetz überlassen

und das Abgeordnetenhaus die Regelungen in § 15 Abs. 1 Satz 3 und 4 AbstG als eine

ausreichende Grundlage angesehen hat, um den Bürgern die Tragweite des

Volksbegehrens zu verdeutlichen und ihnen eine freie Willensbildung zu ermöglichen.

bb) Art. 109 GG steht der Zulassung finanzwirksamer Volksgesetze mit möglicherweise

erheblichen Auswirkungen auf den Landeshaushalt weder in der bis zum 31. Juli 2009

geltenden, letztmals auf das Haushaltsjahr 2010 anzuwendenden Fassung (BGBl. I 1967,

S. 587; Art. 143d eingefügt durch Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes [Art. 91c,

91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d] vom 29. Juli 2009, BGBl. I, S. 2248) noch in der ab dem

1. August 2009 geltenden, erstmals für das Haushaltsjahr 2011 anzuwenden Fassung

(BGBl. I 2009, S. 2248) entgegen (s. aber StGH Bremen, LVerfGE 11, 179 <197> zu

einer anders als Art. 62 Abs. 2 VvB die Volksgesetzgebung bis zur Grenze des

„Haushaltsplans im ganzen“ zulassenden Vorbehaltsklausel).

Sollten einzelne finanzwirksame Volksgesetze dazu führen, dass das Abgeordnetenhaus

als Inhaber des Budgetrechts den jeweiligen Anforderungen des Art. 109 Abs. 2 GG an

eine am gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht orientierte Haushaltswirtschaft bzw. die

Erfüllung gemeinschaftsrechtlicher Verpflichtungen zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin

sowie der Verpflichtung des Art. 109 Abs. 3 GG n. F., den Haushalt grundsätzlich ohne

Einnahmen aus Krediten auszugleichen, nicht mehr Rechnung tragen kann, kann es und

muss es ggf. den erforderlichen Handlungsspielraum durch die Änderung oder

Aufhebung dieser Gesetze zurückerlangen (s. o; so auch Rosenke, a. a. O., S. 334).

Findet Art. 109 GG auch auf die außerbudgetäre Gesetzgebung und damit auch auf die

Volksgesetzgebung Anwendung (Rux, LKV 2002, 253 <257>; Krafczyk, a. a. O., S. 284;

a. A. Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, 4. Aufl. 2007, Art. 109 Rn. 4), können diesem

widersprechende Volksgesetze darüber hinaus etwa im Wege einer abstrakten

Normenkontrolle durch das Bundesverfassungsgericht aufgehoben werden.

3. Im vorliegenden Verfahren steht angesichts der Höhe der durch das Volksbegehren

„Kitakinder + Bildung von Anfang an = Gewinn für Berlin“ im Erfolgsfalle ausgelösten

Kosten außer Zweifel, dass das Volksbegehren notwendig eine Änderung des im

Zeitpunkt des Zustandekommens des Gesetzes aktuellen Haushaltsplanes nach sich

zöge. Es unterliegt daher der oben dargestellten, aus Art. 62 Abs. 2 i. V. m. Art. 85 ff.

VvB folgenden zeitlichen Beschränkung seines etwaigen Inkrafttretens nach einem

erfolgreichen Volksentscheid

Das Volksbegehren der Einspruchsführer enthält keine Bestimmung zum Zeitpunkt des

Inkrafttretens des Gesetzes. Damit steht einer den Vorgaben des Art. 62 Abs. 2 VvB

entsprechenden Ergänzung des Gesetzentwurfs im Sinne des § 17 Abs. 2 AbstG vor

Einleitung des Volksbegehrens nichts entgegen. Der Gegenstand des Volksbegehrens

bleibt hiervon unberührt. Die zur Unterstützung des Begehrens geleisteten

Unterschriften verlieren durch eine entsprechende Ergänzung nicht ihre Aussagekraft.

Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung hat die Trägerin des Volksbegehrens

zum Zeitpunkt des Inkrafttretens ihres Gesetzentwurfs auch keinen einer

verfassungskonformen Ergänzung entgegenstehenden Willen gebildet. Insbesondere hat

sie die Auffangregelung des Artikels 60 Abs. 3 VvB, wonach Gesetze, in denen eine

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sie die Auffangregelung des Artikels 60 Abs. 3 VvB, wonach Gesetze, in denen eine

Bestimmung zum Tag des Inkrafttretens fehlt, mit dem 14. Tage nach Ablauf des Tages

in Kraft treten, an dem sie verkündet worden sind, nicht als abschließende und

maßgebende Bestimmung in ihren Willen aufgenommen. Es bestehen daher auch keine

Bedenken, das Volksbegehren so auszulegen, dass das mit ihm initiierte Volksgesetz

erst zu Beginn des nächsten Haushaltsjahres in Kraft treten soll, das auf einen

erfolgreichen Volksentscheid folgt.

4. Die weiteren Ausschließungsgründe des Art. 62 Abs. 2 VvB sind im vorliegenden Fall

nicht einschlägig. Die Anforderungen der §§ 10 bis 16 AbstG sind gewahrt. Da die

angegriffene Entscheidung dies ebenfalls nicht in Frage stellt, beschränkt sich der

Verfassungsgerichtshof auf folgende Anmerkungen:

a) Der Senat hat die Ablehnung zutreffend nicht darauf gestützt, dass die mit dem

Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens eingereichten Unterschriftsbögen entgegen

§ 15 Abs. 1 Satz 3 AbstG keine amtliche Kostenschätzung enthielten. Die insoweit

maßgebliche Änderung des Abstimmungsgesetzes durch das Anpassungsgesetz trat

erst am 28. Februar 2008 in Kraft. Zu diesem Zeitpunkt hatte die Trägerin des

Volksbegehrens – wie im Einleitungsantrag kenntlich gemacht – bereits seit drei Wochen

mit der Sammlung der für die Einleitung des Volksbegehrens geforderten

Unterstützungsunterschriften begonnen. Obwohl der Gesetzgeber keine

Übergangsregelung getroffen hat, durften die Initiatoren das Volksbegehren im

Vertrauen auf die zur Zeit der Einleitung geltenden Bestimmungen fortführen, da sie

bereits Unterschriften gesammelt und erhebliche Kosten und organisatorische

Vorkehrungen für Unterschriftslisten nach altem Recht aufgewendet hatten. Die

Änderung des § 15 Abs. 1 Satz 3 AbstG durch das Anpassungsgesetz war daher nicht

anzuwenden (vgl. zur Geltung des neuen Rechts im Übrigen das gleichzeitig ergehende

Urteil im Verfahren VerfGH 63/08 unter II. 1.).

b) Ob die Festlegung von Vor- und Nachbereitungs- bzw. Fort- und Weiterbildungszeiten

in § 11 des Gesetzentwurfs des Volksbegehrens im Rahmen der Vorgaben für die

Personalausstattung in die durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützte Tarifautonomie eingreift,

ist nicht Gegenstand der Überprüfung des Volksbegehrens im Stadium seiner Einleitung

(s. o. II. 1.).

5. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG.

Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof

abgeschlossen.

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