Urteil des VerfGH Berlin vom 15.03.2017

VerfGH Berlin: ausgleichsabgabe, verordnung, verfassungsbeschwerde, öffentliche gewalt, bemessungsgrundlage, grundrecht, auflage, ausgleichszahlung, wohnungsmarkt, eigentumsgarantie

Gericht:

Verfassungsgerichtshof

des Landes Berlin

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

95/00

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

Art 23 Abs 1 S 1 Verf BE, Art 23

Abs 1 S 2 Verf BE, Art 59 Abs 1

Verf BE, § 1 Abs 1 S 1

WoZwEntfrV BE 2, § 2 Abs 6

WoZwEntfrV BE 2

VerfGH Berlin: Verfassungsmäßigkeit der Ausgleichsabgabe für

Anwaltspraxisräume bei erteilter

Zweckentfremdungsgenehmigung: Solange kein dauerhafter

Wohnungsüberhang keine Verletzung der Eigentumsgarantie,

da Erhöhung der Ausgleichsabgabe von hinreichender

Ermächtigungsgrundlage gedeckt

Tenor

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.

Auslagen werden nicht erstattet.

Gründe

Der Beschwerdeführer ist Rechtsanwalt und nutzt die in seinem Eigentum stehende, in

der S...straße 41, Vorderhaus, 2. OG Mitte/rechts gelegene Wohnung als

"Rechtsanwaltspraxis", wozu ihm das Bezirksamt Charlottenburg mit Bescheid vom 6.

März 1986 die Genehmigung erteilte. Zugleich wurde unter dem Vorbehalt einer

Änderung nach zwei Jahren und auf der Grundlage einer Wohnfläche von 160,87 qm eine

monatlich zu zahlende Ausgleichsabgabe in Höhe von 450,44 DM (2,80 DM/qm)

festgesetzt. Mit Bescheid vom 26. Juli 1994 setzte das Bezirksamt unter Hinweis auf die

zum 1. Juli 1994 in Kraft getretenen Ausführungsvorschriften zur 2.

Zweckentfremdungsverbot-Verordnung die zu leistende Ausgleichszahlung ab dem 1.

Juli 1994 auf monatlich 1608,--DM (10 DM/qm) fest. Mit Widerspruchsbescheid derselben

Behörde vom 2. Mai 1995 wurde der Widerspruch des Beschwerdeführers mit der

Maßgabe zurückgewiesen, dass die Erhöhung der Ausgleichsabgabe erst vom 1.

September 1994 an gelten sollte. Der Beschwerdeführer erhob am 9. Juni 1995 vor dem

Verwaltungsgericht Klage und trug vor: Für die Erhöhung der Ausgleichsabgabe gebe es

keine Rechtsgrundlage, die dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes bei Eingriffen in

Freiheit und Eigentum des Bürgers genüge. Die Höhe der Abgabe ergebe sich nicht aus

der Zweckentfremdungsverbot-Verordnung, sondern lediglich aus den hierzu

ergangenen Ausführungsvorschriften. Mit Schriftsatz vom 18. Juni 1999 wies er ferner

darauf hin, dass nur noch die Ausgleichsabgabe für den Zeitraum Juli 1994 bis Januar

1997 im Streit sei, nachdem das Verwaltungsgericht das beklagte Land mit

rechtskräftigem Urteil vom 22. März 1999 - VG 35 A 2091.97 - verpflichtet habe, die

Auflage zur Zahlung einer Ausgleichsabgabe zum 10. Februar 1997 aufzuheben. Mit

Urteil vom 21. Oktober 1999 wies das Verwaltungsgericht die Klage mit der Begründung

ab, die Bemessung der Ausgleichsabgabe bedürfe über die in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1

MRVerbG gegebene Grundlage hinaus keiner weiteren gesetzlichen Regelung, weil die

enge Begrenzung des Ermessens durch den Gesetzeszweck und die Grundsätze der

Verhältnismäßigkeit eine willkürliche Handhabung des Befreiungsvorbehalts

ausschlössen. Den auf § 124 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützten Antrag des

Beschwerdeführers auf Zulassung der Berufung wies das Oberverwaltungsgericht mit

dem am 24. Mai 2000 bei dem Beschwerdeführer eingegangenen Beschluss vom 16.

Mai 2000 - OVG 5 N 24.00 - zurück und führte aus: Die vom Beschwerdeführer in Frage

gestellte Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts sei zutreffend und entspreche der

obergerichtlichen Rechtsprechung.

Mit der am 24. Juli 2000 erhobenen Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer

eine Verletzung seiner Rechte aus Art: 59 Abs. 1 VvB und Art. 23 Abs. 2 VvB. Nach dem

in Art. 59 Abs. 1 VvB niedergelegten Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes müssten

Bemessungsgrundlage, Höhe, Entstehung, Dauer und Fälligkeit von Abgaben

rechtssatzmäßig hinreichend bestimmt sein. Dem genüge § 2 Abs. 7 Satz 1 der 2.

Zweckentfremdungsverbot-Verordnung insoweit nicht, als die Bemessungsgrundlage

und die Höhe der Ausgleichsabgabe dieser Vorschrift nicht einmal ansatzweise zu

entnehmen seien. Auch wenn die Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung im

pflichtgemäßen Ermessen der Behörde stehe, folge hieraus nicht, dass Bemessung und

Höhe einer Ausgleichsabgabe der Regelung durch verwaltungsinterne

Ausführungsvorschriften überlassen werden dürfe. Die Notwendigkeit einer

rechtssatzmäßigen Regelung dieser Materie ergebe sich ferner aus Art. 23 Abs. 1 VvB,

weil es sich bei der Abgabepflicht des Eigentümers um eine Schranken- und

Inhaltsbestimmung im Sinne des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 VvB handele.

II.

Die Verfassungsbeschwerde hat keinen Erfolg.

1. Gemäß § 49 Abs. 1 VerfGHG kann jedermann mit der Behauptung, durch die

öffentliche Gewalt des Landes Berlin in einem seiner in der Verfassung von Berlin

enthaltenen Rechte verletzt zu sein, die Verfassungsbeschwerde zum

Verfassungsgerichtshof erheben. Rügefähig in diesem Verfahren ist lediglich ein Verstoß

gegen eine Verfassungsnorm, die zumindest auch den Schutz des Individuums bezweckt

und mithin nicht nur objektivrechtliche Gehalte aufweist.

Die Verfassungsbeschwerde ist danach unzulässig, soweit der Beschwerdeführer sie -

neben der Rüge einer Verletzung des Art. 23 Abs. 1 Satz 1 VvB - selbständig auf einen

Verstoß gegen den in Art. 59 Abs. 1 VvB niedergelegten Grundsatz des Vorbehalts des

Gesetzes stützt. Soweit danach die für alle verbindlichen Gebote und Verbote auf Gesetz

beruhen müssen, ergibt sich hieraus nach der Rechtsprechung des

Verfassungsgerichtshofs, dass im Verhältnis zwischen Staat und Bürgern alle

wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber, also normativ, zu treffen sind

(Beschluss vom 6. Dezember 1994 - VerfGH 65/93 - LVerfGE 1, 131 <136> zu Art. 45

VvB a.F.). Bei diesem Grundsatz handelt es sich um ein Element des

Rechtsstaatsprinzips (siehe zum Bundesrecht: BVerfGE 78, 179 <197>; Schulze-Fielitz,

in: Dreier, GG, Bd. II, 1998, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 95 m.w.N.), welches nach der

Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs kein rügefähiges individuelles Recht

darstellt (siehe Beschlüsse vom 15. Juni 1993 - VerfGH 18/92 - LVerfGE 1, 81 <83 f.>

und vom 21. September 1995 - VerfGH 46/95 - LVerfGE 3, 96 <98> jeweils zu Art. 45

VvB a. F.).

Zulässig ist die Verfassungsbeschwerde, soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung

des Art. 23 Abs. 1 Satz 1 VvB rügt. Zwar schützt nach der ständigen Rechtsprechung

des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 14 Abs. 1 GG das Grundrecht auf Eigentum

grundsätzlich nicht das Vermögen vor der Auferlegung von Geldleistungspflichten

(zuletzt BVerfGE 95, 267 <300> m.w.N.). Hiervon geht auch der Verfassungsgerichtshof

in seiner Rechtsprechung zu dem nahezu wortgleich in der Berliner Verfassung

normierten Grundrecht auf Eigentum aus (Beschluss vom 26. September 1996 - VerfGH

46/93 - LVerfGE 5, 14 <18> zu Art. 15 Abs. 1 VvB a. F.). Ein Eingriff in das Grundrecht

auf Eigentum kommt allerdings dann in Betracht, wenn Geldleistungspflichten an den

Bestand, die Nutzung oder die Verfügung über eine bestimmte als Eigentum

schutzfähige Position anknüpfen (siehe Jarass/Pieroth, GG, 5. Aufl., Art 14 Rn. 15

m.w.N.). So hat das Bundesverfassungsgericht in einem die Auferlegung einer

Ausgleichszahlung nach Art. 6 § 1 Abs. 2 MRVerbG betreffenden Beschluss vom 2.

Dezember 1980 - 1 BvR 436, 437/78 - (BVerfGE 55, 249 <257>) Art. 14 Abs. 1 Satz 1

GG als Prüfungsmaßstab herangezogen und dazu ausgeführt: Soweit die Genehmigung

zur Zweckentfremdung von Wohnraum mit einer Abgabepflicht des Eigentümers

verknüpft werde, sei die aus der Zweckentfremdungsregelung resultierende

Eigentumsbeschränkung nicht aufgehoben, sondern ihrem Inhalt nach abgewandelt. Bei

Auslegung und Anwendung der der Abgabepflicht zugrunde liegenden Regelungen

hätten die Gerichte sich innerhalb der dem Gesetzgeber durch Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2

GG gezogenen Grenzen zu halten. Hieran ist auch unter Berücksichtigung der neueren,

vom Verfassungsgerichtshof für das Landesrecht übernommenen (vgl. Beschluss vom

23. April 2000 - VerfGH 72/00 - GE 2001, 50) Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts zur Begrenzung der Eigentumsgarantie auf die mit einer

bestimmten Position verbundenen, gesetzlich definierten Befugnisse (BVerfGE 58, 300

<336>; 70, 115 <122>; 72, 66 <77>, 74, 129 <148>; 83, 182 <195>; 101, 54 <75>)

festzuhalten. Danach mag zwar in der Entscheidung des Normgebers über das

grundsätzliche Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum - wie dies bereits im

Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74 - (BVerfGE

38, 348 <369 ff.>) anklingt - lediglich eine Inhaltsbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2

GG bzw. Art. 23 Abs. 1 Satz 2 VvB liegen. Soweit allerdings - wie hier - dem

Wohnungseigentümer auf der Grundlage des § 2 der 2. ZwVbV0 eine zweckfremde

Nutzung gestattet wurde, genießt diese gesetzlich vermittelte Befugnis auch den Schutz

der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie. Es erscheint deshalb möglich, dass der

Beschwerdeführer durch die an die zweckfremde Nutzung anknüpfende Erhöhung der

Ausgleichsabgabe in seinem Grundrecht auf Eigentum verletzt wird.

2. Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist, erweist sie sich als unbegründet. Die

mit ihr angegriffenen Entscheidungen halten einer verfassungsrechtlichen Überprüfung

stand.

Soweit Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde gerichtliche Entscheidungen sind,

besteht die Prüfungsbefugnis des Verfassungsgerichtshofs nur in engen Grenzen. Die

Gestaltung des Verfahrens, die Würdigung des Sachverhalts, die Auslegung des

einfachen Rechts und seine Anwendung auf den einzelnen Fall sind Sache der dafür

allgemein zuständigen Gerichte und der Nachprüfung durch den Verfassungsgerichtshof

entzogen (Beschluss vom 30. Juni 1992 - VerfGH 9/92 - LVerfGE 1, 7 <8 f.>; st. Rspr.).

Es ist nicht Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs, gerichtliche Entscheidungen und das

ihnen zugrunde liegende Verfahren - ähnlich wie eine Revisionsinstanz - in jeder Hinsicht

auf ihre Übereinstimmung mit einfachem Recht zu prüfen. Für die Kontrolle gerichtlicher

Entscheidungen beschränkt sich der Prüfungsmaßstab des Verfassungsgerichtshofs auf

die Frage, ob die fachgerichtlichen Entscheidungen Fehler aufweisen, die auf einer

grundsätzlichen Verkennung der Bedeutung eines Grundrechts oder des Umfangs

seines Schutzbereiches beruhen. Gemessen an diesen Voraussetzungen liegt eine

Verletzung des durch Art. 23 Abs. 1 VvB geschützten Eigentumsrechts des

Beschwerdeführers nicht vor.

a) Die Verwaltungsgerichte durften im Ausgangsverfahren von der Gültigkeit der 2.

Zweckentfremdungsverbot-Verordnung ausgehen und diese als Rechtsgrundlage für die

Festsetzung des Ausgleichsbetrages heranziehen.

Im Ansatz zutreffend geht zwar der Beschwerdeführer davon aus, dass die ihm

auferlegte Zahlung der Ausgleichsabgabe nur dann Ausdruck einer Inhalts- und

Schrankenbestimmung nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 VvB sein kann, wenn sie auf einer

gesetzlichen Grundlage beruht. Soweit danach die gerichtlichen Entscheidungen das

Erfordernis einer besonderen Ermächtigungsgrundlage für die Bemessung der

Ausgleichsabgabe verneint haben, verkennen sie indes nicht den Umfang des

Schutzbereiches des Grundrechts auf Eigentum zum Nachteil des Beschwerdeführers.

So geht insbesondere das Verwaltungsgericht in seinem Urteil in Einklang mit der von

ihm zitierten einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts davon aus,

dass die Zahlungsauflage als Abwandlung des Zweckentfremdungsverbots den

Schutzbereich der Eigentumsgarantie des (mit Art. 23 Abs. 1 Satz 1 VvB inhaltsgleichen)

Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG berührt und mit dieser Gewährleistung (nur) unter der

Voraussetzung vereinbar ist, dass dem Wohnungseigentümer eine bestimmte "Rendite"

verbleibt.

Die Verwaltungsgerichte haben auch nicht die Notwendigkeit einer gesetzlichen

Grundlage in Bezug auf die Zahlungsauflage verkannt. Sie haben vielmehr eine

hinreichende gesetzliche Grundlage für die Bemessung der Ausgleichszahlung in der zur

Erteilung von Auflagen ermächtigenden Vorschrift des Art. 6 § 1 Abs. 2 Satz 1 MRVerbG

sowie den Regelungen der 2. Zweckentfremdungsverbot-Verordnung a.F. gesehen, die in

§ 2 Abs. 7 Satz 1 die regelmäßige Verknüpfung einer Zweckentfremdungsgenehmigung

mit der Auflage zur Entrichtung einer monatlichen Ausgleichszahlung vorsahen und in §

3 den Verwendungszweck dieser Ausgleichsbeträge festlegten.

Dabei kann die Heranziehung der Regelungen der 2. Zweckentfremdungsverbot-

Verordnung verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden. Wohl spricht einiges dafür,

dass das Zweckentfremdungsverbot des § 1 Abs. 1 Satz 1 der 2. ZwVbV0 aufgrund der

tatsächlichen Entwicklung auf dem Berliner Wohnungsmarkt nicht mehr von der

Ermächtigungsgrundlage des Art. 6 § 1 MRVerbG gedeckt wird und mithin außer Kraft

sein könnte.

Dies war aber im hier maßgeblichen Zeitraum von September 1994 bis Februar 1997

noch nicht der Fall. Auf diesen Zeitraum kommt es an, weil zum einen die erhöhte

Ausgleichsabgabe nach dem Widerspruchsbescheid ab dem 1. September 1994 zu

zahlen war und zum anderen die Zahlung der Ausgleichsabgabe insgesamt und damit

auch die Beschwer aus dem Bescheid vom 26. Juli 1994 mit der zum 10. Februar 1997

wirksam werdenden Aufhebung der Auflage im Bescheid vom 6. März 1986 entfiel.

Auch wenn sich seit etwa 1995 eine Entspannung auf dem Berliner Wohnungsmarkt

abgezeichnet und sich diese Entwicklung in den folgenden Jahren fortgesetzt hat, lässt

sich hieraus noch nicht der Schluss ziehen, dass sich bereits in dem Zeitraum bis

Anfang des Jahres 1997 die Lage auf dem allgemeinen Berliner Wohnungsmarkt

nachhaltig und endgültig entspannt hatte. Dementsprechend ging das Kammergericht in

einem Beschluss vom 3. Dezember 1997 - 2 Ss 304/97 - 5 Ws (B) 707/97 - (GE 1998,

179) bezogen auf die Situation im Juli 1997 von der Verfassungsmäßigkeit der 2.

Zweckentfremdungsverbot-Verordnung aus. Das Oberverwaltungsgericht Berlin stellte

zwar in einem Urteil vom 19. Februar 1998 - OVG 5 B 68.96 - (GE 1998, 557) für das Jahr

1998 einen Überhang von Wohnungsangeboten fest, der sich auch in rückläufigen

Mietpreisen bemerkbar mache. Unter Hinweis auf die mit dem Parlaments- und

Regierungsumzug verbundene Wohnraumnachfrage sowie den Umstand, dass die Dauer

des Abwanderungstrends in das Umland und die künftige Neubautätigkeit nicht sicher

vorhersehbar und mithin die Nachhaltigkeit und Abgeschlossenheit der Entwicklung auf

dem Wohnungsmarkt noch nicht absehbar sei, kam das Gericht dann aber zu dem

Ergebnis, dass das Zweckentfremdungsverbot noch nicht offensichtlich entbehrlich sei.

b) Die angegriffenen Entscheidungen sind auch insoweit nicht zu beanstanden, als sie in

den vorhandenen zweckentfremdungsrechtlichen Normen eine hinreichende

Ermächtigungsgrundlage für die Erhöhung der Ausgleichsabgabe gegenüber dem

Beschwerdeführer gesehen haben.

Allerdings regeln die vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Vorschriften der 2.

Zweckentfremdungsverbot-Verordnung ausdrücklich lediglich die Möglichkeit der

Auferlegung einer Ausgleichsabgabe und - in allgemeiner Form - deren Verwendung;

Bemessungsgrundlage und Höhe der Ausgleichsabgabe sind lediglich in den

verwaltungsinternen "Ausführungsvorschriften zur 2. Zweckentfremdungsverbot-

Verordnung" vom 25. Juni 1994 (ABl. S. 2254) bestimmt worden.

Soweit die Verwaltungsgerichte dies nicht beanstandet haben, werden sie der

grundsätzlichen Bedeutung des Grundrechts noch gerecht. Vorliegend zwingen weder

der in Art. 23 Abs. 1 Satz 2 VvB enthaltene grundrechtliche Gesetzesvorbehalt noch der

in der Verfassung von Berlin in Art. 59 Abs. 1 normierte allgemeine Gesetzesvorbehalt

zu dem Schluss, dass die Bemessungsgrundlage und die Höhe der Ausgleichsabgabe

durch "Gesetz" festgelegt werden müssen. Der Gesetzgeber hat hier im

Zusammenhang mit der verfassungsrechtlich nur durch Gesetz zulässigen

Sozialbindung des Eigentums die Regelungstechnik gewählt, das Eigentum an

Wohnraum einem repressiven Verbot der Zweckentfremdung zu unterwerfen und dabei

eine ins Ermessen der Exekutive gestellte Befreiung von diesem Verbot vorgesehen.

Die Ermächtigungsgrundlage selbst entspricht nach ständiger Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts den zu dem Eigentumsgrundrecht entwickelten

Anforderungen an eine zulässige Sozialbindung, und der Zweck der Ermächtigung zur

Ermessensausübung und deren Grenzen werden in denjenigen Vorschriften, die

materielles Gesetzesrecht darstellen, also der bundesrechtlichen Regelung zu Art. 6 § 1

MRVerbG und der landesrechtlichen Regelung in der Zweckentfremdungsverbot-

Verordnung, ausreichend deutlich. Insoweit hat das Verwaltungsgericht zutreffend darauf

hingewiesen, dass der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts es in seiner

grundlegenden Entscheidung vom 4. Februar 1975 zu Art. 6 § 1 MRVerbG (BVerfGE 38,

348 <369>) verfassungsrechtlich nicht beanstandet hat, dass diese Norm die

Entscheidung über die Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung in das

Ermessen der Verwaltung stellt und die nach Absatz 2 in Betracht kommenden Auflagen

nicht näher definiert. Dabei wurde die Möglichkeit der Auferlegung einer

Geldleistungspflicht ausdrücklich als von dieser Norm gedeckt anerkannt. Hieraus ergibt

sich zwangsläufig, dass für die Bemessung der Ausgleichsabgabe keine weitere formell-

gesetzliche Grundlage erforderlich ist.

Dies gilt auch für die Höhe und die Bemessungsgrundlage der Ausgleichsabgabe. Die als

Auflage verfügte Geldleistung stellt sich ausschließlich als Teil der zu treffenden

Ermessensentscheidung dar, und die insoweit angegriffenen Verwaltungsvorschriften

dienen lediglich dazu, zum einen die Einhaltung des Gleichheitsgrundsatzes im Rahmen

der Ermessensausübung in einer großen Zahl von Fällen durch unterschiedliche

bezirkliche Ämter sicherzustellen und zum anderen den Rahmen zu bestimmen,

innerhalb dessen der vom Verwaltungsgericht hervorgehobene Grundsatz der

Verhältnismäßigkeit im Einzelfall regelmäßig als gewahrt anzusehen ist.

c) Die angefochtenen Entscheidungen haben mit den Bescheiden den Zweck der

Verwaltungsvorschriften und dessen Erfüllung auch in verfassungsrechtlich nicht zu

beanstandender Weise geprüft und bejaht. Sie haben sich insoweit auf die in der

mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht erörterte Entscheidung des OVG

Berlin vom 19. Februar 1998 - OVG 5 B 68.96 - (GE 1998, 557) bezogen und in

nachvollziehbarer Weise das Ergebnis gefunden, dass die streitige Erhöhung der Abgabe

im Rahmen des eingeräumten Ermessens blieb. Dafür, dass die hier gefundene

Erhöhung im Grundsatz zu hoch ansetzt und damit generell als Vorbereitung einer

übermäßigen Belastung durch die einzelnen Ermessensentscheidungen anzusehen ist,

hat der Beschwerdeführer nichts vorgetragen und ist auch sonst nichts ersichtlich.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 33, 34 VerfGHG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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