Urteil des VerfGH Berlin vom 15.03.2017

Gericht

Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin

Aktenzeichen

s bei 2.415.364

Entschieden

15.03.2017

Schlagworte

Volksbegehren , Zahl , Verfassung , Bekanntmachung , Verfügung , Einspruch , Benachrichtigung , Amtsblatt , Wochenende , Staat

VerfGH Berlin: volksbegehren, zahl, verfassung, bekanntmachung, verfügung, einspruch, benachrichtigung, amtsblatt, wochenende, staat

Gericht:

Verfassungsgerichtshof

des Landes Berlin

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

78/99

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

Art 2 Abs 1 Verf BE, Art 18 Verf

BE, Art 59 Abs 2 Verf BE, Art 62

Abs 4 Verf BE, Art 63 Verf BE

VerfGH Berlin: Einspruch wegen verfahrensmäßiger

Unregelmäßigkeiten bei Durchführung des Volksbegehrens

gegen Einführung der neuen Rechtschreibung mangels

konkreter Auswirkungen auf das Gesamtergebnis

zurückgewiesen

Gründe

Die Beschwerdeführer sind vom Träger des Volksbegehrens "Schluss mit der

Rechtschreibreform !" als Vertrauenspersonen zu Vertretern dieses Volksbegehrens

bestimmt worden, das in der Zeit vom 10. Mai bis zum 9. Juli 1999 in Berlin stattfand.

Nachdem der Senat von Berlin die Zulässigkeit des Antrags auf Zulassung des

Volksbegehrens festgestellt hatte, machte die Senatsverwaltung für Inneres im

Amtsblatt von Berlin vom 13. April 1999 (S. 1527 ff.) sowohl den Wortlaut des

Volksbegehrens als auch die Eintragungsfrist, die Auslegungszeiten und die

Auslegungsstellen bekannt.

Als Auslegungszeiten wurden bestimmt:

Montag, Mittwoch und Freitag vom 10 bis 16 Uhr, Dienstag von 10 bis 18 Uhr und

Donnerstag von 10 bis 19 Uhr

mit Ausnahme der gesetzlichen Feiertage am Donnerstag, dem 13. Mai 1999 (Christi

Himmelfahrt), und am Montag, dem 24. Mai 1999 (Pfingstmontag),

sowie die Sonnabende und Sonntage 29. und 30. Mai, 19. und 20. Juni, 26. und 27. Juni

und 3. und 4. Juli 1999 jeweils von 10 bis 16 Uhr.

Als Auslegungsstellen wurden insgesamt 91 öffentliche Einrichtungen benannt, die über

alle Bezirke verteilt waren.

Von den Beschwerdeführern noch vor Beginn der Eintragungsfrist vorgetragene

Beanstandungen, die sich auf die Begrenzung der Auslegungszeiten und der

Auslegungsstellen sowie die fehlende Versendung von Benachrichtigungskarten an die

Stimmberechtigten bezogen, wies die Senatsverwaltung für Inneres zurück.

Am 28. Juli 1999 stellte der Landesabstimmungsleiter unter Bekanntgabe des

Gesamtergebnisses fest, dass das Volksbegehren nicht zustande gekommen sei, da die

nach der Verfassung von Berlin erforderliche Zustimmung eines Zehntels der

Stimmberechtigten nicht erreicht worden sei. Nach dieser im Amtsblatt von Berlin vom

6. August 1999 (S. 3031) bekanntgemachten Feststellung waren für das Volksbegehren

106.080 gültige Eintragungen erfolgt, was bei 2.415.364 Stimmberechtigten am letzten

Tag der Eintragungsfrist einer Quote von 4,4 % entsprach. Der Landesabstimmungsleiter

stellte zugleich fest, dass die für das Volksbegehren geltenden Vorschriften beachtet

worden seien. Mit dem am 6. September 1999 eingegangenen Einspruch greifen die

Beschwerdeführer ihre bereits im Vorfeld des Volksbegehrens vorgetragenen

Beanstandungen auf. Zur Begründung des Einspruchs tragen sie im wesentlichen vor:

Die Festlegung von nur 91 Auslegungsstellen, die - bezogen auf die Gesamtzahl der

Stimmberechtigten - einem Verhältnis von 26.543 Stimmberechtigten je

Auslegungsstelle entspreche, sei zu gering und werde weder den gesetzlichen Vorgaben

noch der verfassungsrechtlichen Bedeutung des Volksgesetzgebungsverfahrens

gerecht. Das Gesetz über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid vom 19.

Juni 1997 (GVBl. S. 304) - VInG - sehe hinsichtlich der Bestimmung der

Auslegungsstellen und -zeiten ausdrücklich vor, dass jeder Stimmberechtigte

ausreichend Gelegenheit haben müsse, sich an dem Volksbegehren zu beteiligen; die

Auslegung dieser Vorschrift müsse sich an den verfassungsrechtlichen Vorgaben

orientieren. Danach sei das Volksbegehren ein dem parlamentarischen Verfahren

gleichwertiges Verfahren der Gesetzgebung; ihm und der Möglichkeit der Beteiligung

daran komme allerhöchste Priorität zu, wie sie auch Bundestags- oder Landtagswahlen

genössen. Da das VInG, soweit es keine abschließenden Regelungen enthalte,

ausdrücklich auf die Bestimmungen des Landeswahlrechts verweise, seien die

Vorschriften der Landeswahlordnung über die Einteilung in Stimmbezirke auf das

Eintragungsverfahren entsprechend anzuwenden. Auch wenn man die Zahl von ca.

2.800 Wahllokalen bei Bundestags- oder Abgeordnetenhauswahlen angesichts der Dauer

der Eintragungsfrist für ein Volksbegehren als zu hoch ansehe, wären zumindest 300

Auslegungsstellen (entsprechend einem Verhältnis von 8.100 Stimmberechtigten je

Auslegungsstelle) erforderlich gewesen. Die dagegen angeführten finanziellen

Erwägungen seien nicht geeignet, eine Einschränkung des verfassungsrechtlich

garantierten Rechts auf Teilnahme an der Volksgesetzgebung zu rechtfertigen. Wenn -

wie vorliegend - eintragungsbereite Personen wegen der Anzahl und Lage der

Auslegungsstellen im Einzelfall (z.B. in Reinickendorf und Köpenick) bis zu 10 km zur

nächstgelegenen Auslegungsstelle hätten zurücklegen müssen und Auslegungsstellen

teilweise kaum zu finden gewesen seien, habe keine ausreichende Gelegenheit zur

Teilnahme am Volksbegehren bestanden.

Die vorhandenen Auslegungsstellen seien zudem nicht gleichmäßig - entsprechend der

Größe und Einwohnerzahl - auf die Bezirke verteilt gewesen. So sei in Charlottenburg

eine Auslegungsstelle auf ca. 41.000 stimmberechtigte Einwohner entfallen, in Mitte

dagegen auf nur 18.500. Gerade die bevölkerungsreichen und großen Bezirke seien mit

unterdurchschnittlich wenig Auslegungsstellen ausgestattet gewesen. Dies habe sich

auch im Ergebnis des Volksbegehrens niedergeschlagen, da in diesen Bezirken wie

Spandau, Neukölln und Reinickendorf unterdurchschnittlich wenig Eintragungen erfolgt

seien. Mit der Einrichtung von nur drei Auslegungsstellen in Charlottenburg und Mitte

sowie zwei Stellen in Tiergarten, die mit Ausnahme der Rathäuser gerade nicht zentral

gelegen seien, sei darüber hinaus auch der immer wieder betonte Vorteil, nicht nur am

Wohnort, sondern "beispielsweise beim Einkauf in der City" abstimmen zu können,

konterkariert worden. Die Dauer der Auslegungszeit sei nicht geeignet, die geringe Zahl

der Auslegungsstellen zu kompensieren; sie sei von der Verfassung selbst vorgegeben

und beruhe auf der im Vergleich zu Wahlen geringeren Motivation der Bevölkerung zur

Teilnahme. Außerdem hätten die für die Bestimmung der Auslegungsstellen zuständigen

Bezirksabstimmungsleiter hinsichtlich der Zahl der Auslegungsstellen keine eigene

Ermessensentscheidung getroffen, sondern Vorgaben der Senatsverwaltung für Inneres

übernommen.

Die vom Landesabstimmungsleiter bestimmten Tage und Zeiten, an denen die

Eintragungen vorgenommen werden konnten, seien ebenfalls nicht ausreichend

gewesen. Die Zeiten seien so festgelegt worden, dass sie zu 75 % in die Arbeitszeit

fielen. Sie hätten zwar den gesetzlichen Mindestvorgaben entsprochen, jedoch den

Berufstätigen eine Teilnahme am Volksbegehren sehr erschwert. Angesichts der

üblichen Arbeitszeiten wäre es erforderlich gewesen, die Auslegungszeiten montags,

mittwochs und freitags bis mindestens 17 Uhr, dienstags und donnerstags bis

mindestens 20 Uhr, samstags bis mindestens 16 Uhr und sonntags bis mindestens 18

Uhr auszudehnen. Die Eintragungsfrist sei zudem durch die Herausnahme der beiden

gesetzlichen Feiertage unnötig eingeschränkt worden. Als Ersatz hätte das Wochenende

am 12. und 13. Juni 1999 zusätzlich zur Auslegung bestimmt werden können.

Insbesondere der 13. Juni 1999 hätte wegen der an diesem Tag durchgeführten Wahl

zum Europäischen Parlament mit den dabei zur Verfügung stehenden Wahllokalen ohne

zusätzlichen organisatorischen und personellen Aufwand auch für die Eintragung zum

Volksbegehren genutzt werden können. Das Verbot von Unterschriftensammlungen im

Zusammenhang mit Wahlen stehe dem nicht entgegen, da das Volksbegehren keine

Unterschriftensammlung im Sinne des Bundeswahlgesetzes sei. Die erstmalige

Wochenendöffnung der Auslegungsstellen drei Wochen nach Beginn des Volksbegehrens

werde den gesetzlichen Vorgaben ebenfalls nicht gerecht. Statt dieses schon in der

Urlaubszeit liegenden Wochenendes hätte ohne Schwierigkeiten das erste Wochenende

nach Beginn des Volksbegehrens bestimmt werden können.

Nicht ausreichend sei auch die Form der Bekanntmachung allein im Amtsblatt von

Berlin. Sie entspreche zwar § 18 VInG; ergänzend sei jedoch die Bestimmung der

Landeswahlordnung über die Benachrichtigung der Wahlberechtigten heranzuziehen.

Danach hätte jedem Stimmberechtigten eine schriftliche Benachrichtigung über die

Eintragungsfrist und die Anschrift der nächstgelegenen Auslegungsstelle übersandt

werden müssen. Dabei hätte auch auf die Möglichkeit der Abstimmung mittels

Eintragungsscheins - entsprechend der Briefwahl - hingewiesen werden können; diese

Möglichkeit sei nicht einmal in der amtlichen Bekanntmachung erwähnt worden. Darüber

hinaus wäre es erforderlich gewesen, spätestens eine Woche vor Beginn des

Volksbegehrens durch Plakatanschlag auf die Eintragungsfrist sowie die

Auslegungsstellen und -zeiten hinzuweisen und die Auslegungsstellen innerhalb wie

außerhalb der Gebäude für die Stimmberechtigten kenntlich zu machen. Bis auf

vereinzelte Ausnahmen sei keine Kennzeichnung von außen erfolgt; dadurch sei das

Auffinden der ohnehin teilweise schlecht zugänglichen Auslegungsstellen zusätzlich

erschwert worden.

Über diese allgemeinen Verfahrensfehler hinaus sei das Eintragungsverfahren nicht

überall entsprechend der amtlichen Bekanntmachung durchgeführt worden. So seien in

Spandau und Steglitz Auslegungsstellen ohne entsprechenden Hinweis ausgewechselt

worden; die Öffnungszeiten seien teilweise nicht eingehalten worden, so dass

eintragungsbereite Personen ihre Unterschrift nicht hätten abgeben können. In

einzelnen Fällen, u.a. in Zehlendorf, seien die zur Eintragung vorgesehenen

Unterschriftsbögen nicht in ausreichender Zahl vorhanden gewesen. Den Insassen der

Berliner Justizvollzugsanstalten habe nur eine verkürzte Eintragungsfrist von etwa einem

Monat zur Verfügung gestanden.

Die Beschwerdeführer beantragen,

1. die im Amtsblatt für Berlin vom 6. August 1999 veröffentlichte Entscheidung des

Landesabstimmungsleiters,

a) dass die für das Volksbegehren geltenden Vorschriften beachtet worden sind,

b) dass das Volksbegehren nicht zustande gekommen ist,

aufzuheben und

2. anzuordnen, das Volksbegehren zu wiederholen.

Von der den Beteiligten eingeräumten Gelegenheit zur Stellungnahme haben die

Senatsverwaltung für Inneres, zugleich im Namen des Landesabstimmungsleiters, die

Senatsverwaltung für Justiz und die Bezirksabstimmungsleiter aller Bezirke mit

Ausnahme von Kreuzberg und Tempelhof Gebrauch gemacht.

Der Landesabstimmungsleiter und die Senatsverwaltung für Inneres beantragen,

den Einspruch zurückzuweisen.

Sie sind der Ansicht, die zuständigen Bezirksabstimmungsleiter hätten von ihrem

Entscheidungsspielraum in rechtlich einwandfreier Weise Gebrauch gemacht. Auch im

übrigen seien die gesetzlichen Regelungen beachtet worden. Innerhalb der ausdrücklich

geregelten Mindestvorgaben liege die Bestimmung der Auslegungszeiten im Ermessen

des Landesabstimmungsleiters, das gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sei. Ein

Ermessensfehler sei insoweit nicht zu erkennen. Auch Berufstätigen sei ausreichend

Gelegenheit gegeben worden, am Volksbegehren teilzunehmen. Dies gelte um so mehr,

als jeder Stimmberechtigte jede Auslegungsstelle zur Eintragung habe nutzen können.

Sachgerecht sei es auch gewesen, die beiden gesetzlichen Feiertage auszusparen, da

diese erfahrungsgemäß von vielen Berlinern für einen Kurzurlaub genutzt würden. Eine

Pflicht zur Öffnung an allen Wochenenden und Feiertagen bestehe nach dem Gesetz

nicht. Auf eine Verbindung des Volksbegehrens mit der Wahl zum Europäischen

Parlament sei bewusst verzichtet worden; da das Europawahlgesetz in Verbindung mit

dem Bundeswahlgesetz jede Unterschriftensammlung in unmittelbarem

Zusammenhang mit der Wahlhandlung verbiete.

Die amtliche Bekanntmachung des Volksbegehrens habe den gesetzlichen Vorschriften

entsprochen und sei ausreichend gewesen. Eine schriftliche Benachrichtigung der

Stimmberechtigten sei nach der Abstimmungsordnung ausdrücklich nur beim

Volksentscheid, nicht aber beim Volksbegehren vorgesehen. Für eine entsprechende

Anwendung der Regelungen des Landeswahlrechts über die Benachrichtigung der

Wahlberechtigten sei daher kein Raum. Anders als bei Wahl und Volksentscheid handele

es sich bei einem Volksbegehren um eine in der Form der Unterschrift an amtlicher

Stelle zum Ausdruck gebrachte Unterstützung eines Anliegens, bei dem die Information

der Stimmberechtigten in erster Linie Aufgabe des Trägers des Volksbegehrens sei. Die

Behörden seien insoweit zur Neutralität verpflichtet. Hinweise auf die Möglichkeit der

Eintragung mittels Eintragungsscheins seien gesetzlich ebensowenig vorgesehen wie

eine Plakatierung eine Woche vor Beginn des Volksbegehrens.

Die Senatsverwaltung für Justiz hat mitgeteilt, die Justizvollzugsanstalten des Landes

hätten nach Erhalt der erforderlichen Unterlagen Anfang Juni mit Aushängen und

Bekanntmachungen auf das Volksbegehren hingewiesen. Lediglich den Anstalten Moabit

und Plötzensee sei dies erst am 15. Juni möglich gewesen, da dort zunächst nicht

genügend Plakate zur Verfügung standen. Danach hätten alle Insassen jederzeit die

Möglichkeit gehabt, die entsprechenden Formblätter zur Übersendung des

Eintragungsscheins zu erhalten. Den durch die Medien informierten Gefangenen sei dies

auch schon zuvor durch schriftlichen Antrag an das Bezirksamt möglich gewesen. Auf

die Aushänge und Bekanntmachungen habe es jedoch nur wenig Resonanz gegeben.

Die Bezirkswahlleiter haben in ihren Stellungnahmen im einzelnen erläutert, welche

Überlegungen für die Bestimmung der Auslegungsstellen jeweils maßgeblich waren.

Der Verfassungsgerichtshof hat gemäß § 24 Abs. 1 VerfGHG einstimmig auf die

Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

II.

Der Einspruch ist gemäß § 41 Abs. 1 und 2 VInG i.V.m. § 14 Nr. 7, § 55 Abs. 1 VInG

zulässig. Der Antrag zu 2, die Wiederholung des Volksbegehrens anzuordnen, ist im

Rahmen des vorliegenden Verfahrens allerdings nicht statthaft. Denn nach § 55 Abs. 2

VerfGHG kann der Verfassungsgerichtshof im Einspruchsverfahren lediglich auf

Zurückweisung des Einspruchs oder auf Aufhebung der angegriffenen Entscheidung

erkennen.

Der Einspruch ist jedoch unbegründet. Die von den Beschwerdeführern erhobenen

Beanstandungen rechtfertigen die Aufhebung der angegriffenen Entscheidung nicht.

Bei dem Einspruchsverfahren nach § 41 VInG handelt es sich, wie der

Verfassungsgerichtshof bereits in seinem Beschluss vom 2. Juni 1999 - VerfGH 31 A/99,

31/99 -(DVBl. 1999, S. 979 <980> festgestellt hat, um ein Verfahren der objektiven

Rechtskontrolle, das dem Wahlprüfungsverfahren ähnlich ist. Gegenstand der rechtlichen

Beurteilung im Einspruchsverfahren ist ebenso wie im Wahlprüfungsverfahren nicht die

Verletzung subjektiver Rechte, sondern die objektive Gültigkeit des festgestellten

Abstimmungsergebnisses unter Berücksichtigung der Einhaltung der für das

Volksbegehren geltenden Vorschriften. Vorrangiger Prüfungsmaßstab ist mithin, ob die

für die Durchführung des Volksbegehrens geltenden Verfahrensvorschriften beachtet

worden sind, wobei diese inzident, soweit dazu Veranlassung besteht, auch auf ihre

Vereinbarkeit mit der Verfassung von Berlin zu überprüfen sind. Dabei kann der

Einspruch nur dann Erfolg haben, wenn sich etwaige Verfahrensverstöße auf das

festgestellte Abstimmungsergebnis ausgewirkt haben können. Der für das

Wahlprüfungsverfahren geltende Maßstab, dass dafür eine nur theoretische Möglichkeit

nicht ausreicht, diese vielmehr nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkret und nicht

ganz fernliegend sein muss (vgl. BVerfGE 89, 243 <254>), gilt hier ebenfalls.

Nach Art. 2 Satz 1 VvB ist Träger der öffentlichen Gewalt die Gesamtheit der Deutschen,

die in Berlin ihren Wohnsitz haben. Sie üben nach der Verfassung ihren Willen

unmittelbar durch Wahl zu der Volksvertretung und durch Abstimmung, mittelbar durch

die Volksvertretung aus (Art. 2 Satz 2 VvB). Im Wege der Willensbildung unmittelbar

durch das Volk können nach Art. 59 Abs. 2 VvB Gesetzesvorlagen nicht nur aus der Mitte

des Abgeordnetenhauses oder durch den Senat, sondern auch im Wege des

Volksbegehrens eingebracht werden. In Art. 62 und 63 VvB sind die Voraussetzungen

und Grenzen einer derartigen unmittelbaren Gesetzesinitiative, die in der Regel mit

einem Volksentscheid abgeschlossen wird, geregelt; das Nähere ist der

einfachgesetzlichen Ausgestaltung überlassen (vgl. Art. 63 Abs. 5 VvB).

Diese Entscheidung der Verfassung für eine Volksgesetzgebung neben den

Gesetzgebungsakten des Parlaments (Art. 60 Abs. 1 VvB) ist bei der Ausgestaltung des

Abstimmungsverfahrens zu berücksichtigen; die Auslegung und Anwendung der insoweit

einfachgesetzlich erlassenen Vorschriften muss der Bedeutung der verfassungsrechtlich

eingeräumten politischen Handlungsmöglichkeiten der stimmberechtigten Staatsbürger

gerecht werden. Die Durchführung des Volksbegehrens wie eines anschließenden

Volksentscheids liegt grundsätzlich in der Hand des Staates. Dieser muss einem -

zulässigen (vgl. Art. 62 Abs. 1 und 5 VvB) - Volksbegehren seinen Verwaltungsapparat

zur Durchführung des Abstimmungsverfahrens zur Verfügung stellen. Unter

Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Vorgaben und Anforderungen muss dabei

sichergestellt sein, dass das Verfassungsinstitut der Volksgesetzgebung auch praktisch

erfolgreich Anwendung finden kann; dies schließt unbillige Erschwerungen der

Eintragungsmöglichkeiten durch die zuständigen Behörden von Rechts wegen aus (vgl.

HessStGH, Urteil vom 3. Juni 1968 - P.St.486 - ESVGH 19, 1 <4>; VerfGH Nordrhein-

Westfalen, Urteil vom 26. April 1975 - VerfGH 8/74 -OVGE 30, 288 <292>).

Aus der verfassungsrechtlichen Verankerung des Volksgesetzgebungsverfahrens lässt

sich jedoch - entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer - nicht schließen, dass dem

Abstimmungsverfahren damit "allerhöchste Priorität", vergleichbar mit Bundestags- oder

Abgeordnetenhauswahlen, zukomme. Wahlen und Abstimmungen ist zwar gemeinsam,

dass beide als Form der Willenskundgabe durch das Volk in der Verfassung vorgesehen

sind. Gleichwohl bestehen zwischen beiden Formen der unmittelbaren Ausübung des

Volkswillens erhebliche Unterschiede. Bei den Wahlen zur Volksvertretung handelt es

sich, da in der Demokratie alle Staatsgewalt vom Volk ausgeht (Art. 2 Abs. 1 VvB), um

einen den Staat konstituierenden Grundakt. Die periodisch wiederkehrende Volkswahl

des Parlaments ist eine verfassungsrechtliche Notwendigkeit in der Demokratie, weil sie

den Staatsorganen die für die Ausübung der Staatsgewalt erforderliche demokratische

Legitimation vermittelt (vgl. BVerfGE 13, 54 <92>). Bei Volksbegehren und

Volksentscheid handelt es sich dagegen nicht um einen derartigen konstituierenden

Grundakt , sondern um einen Akt der Gesetzgebung, entsprechend der Gesetzgebung

des Parlaments. Gegenstand des Volksgesetzgebungsverfahrens ist nicht die

Übertragung von Herrschaft auf Zeit, sondern die Abstimmung über eine bestimmte

Sachfrage (hier: die Rechtschreibreform). Einer solchen Abstimmung kommt in der

Demokratie nicht annähernd die gleiche Bedeutung zu wie den Wahlen zu den

Volksvertretungen (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 19. Januar 1994 - Vf. 89-III- 92,

92-III-92 - VerfGHE 47, 1 <13 f.>).

Bei Anlegung dieser Maßstäbe ist das im vorliegenden Fall durchgeführte

Abstimmungsverfahren im Ergebnis nicht zu bestanden.

Nach § 21 Abs. 2 Satz 1 VInG sind die Auslegungsstellen und Auslegungszeiten für die

bei Zustimmung zum Volksbegehren zu verwendenden Unterschriftsbögen so zu

bestimmen, dass jeder Stimmberechtigte ausreichend Gelegenheit hat, sich an dem

Volksbegehren zu beteiligen. Adressaten dieser Vorschrift sind gemäß § 21 Abs. 1 VInG

hinsichtlich der Auslegungszeiten der Landesabstimmungsleiter, hinsichtlich der

Auslegungsstellen die Bezirksabstimmungsleiter. Sie haben bei der Beurteilung, wann

die Gelegenheit zur Beteiligung "ausreichend" ist, einen gerichtlich nur eingeschränkt

überprüfbaren Beurteilungsspielraum. Dies ergibt sich für die Bezirksabstimmungsleiter

schon daraus, dass mangels konkreter rechtlicher Maßstäbe nicht genau zu bemessen

ist, bei welcher Anzahl von Auslegungsstellen die gesetzliche Vorgabe erfüllt ist. Es wäre

nicht sachgerecht, insoweit die richterliche Überzeugung völlig an die Stelle der von den

Bezirksabstimmungsleitern getroffenen Entscheidungen treten zu lassen. Der in der

Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu berufsbezogenen Prüfungen

(BVerfGE 84, 34 <49>) und zur Zulassung privater Grundschulen (BVerfGE 88, 40

<45>) aus Art. 19 Abs. 4 GG entwickelte Grundsatz vollständiger gerichtlicher Kontrolle

von Verwaltungsentscheidungen kann im vorliegenden Zusammenhang keine Geltung

beanspruchen, weil Art. 19 Abs. 4 GG im Rahmen des Einspruchsverfahrens nach § 41

VInG als eines Verfahrens der objektiven Rechtskontrolle keine Anwendung findet (vgl.

Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 2. Juni 1999, a.a.0.).

Für die dem Landesabstimmungsleiter zugewiesene Bestimmung der Auslegungszeiten

gilt nichts anderes. Zwar konkretisiert § 21 Abs. 2 Satz 2 VInG den unbestimmten

Rechtsbegriff "ausreichend" insoweit durch Mindestvorgaben, wonach die

Auslegungszeiten sich an zwei Tagen in der Woche mindestens bis 18 Uhr erstrecken

und vorher zu bestimmende Sonnabende, Sonntage oder gesetzliche Feiertage

umfassen müssen. Die in diesem Rahmen notwendigerweise zu treffende Auswahl kann

jedoch ebenfalls nur einer verfassungsgerichtlichen Vertretbarkeitskontrolle unterzogen

werden. Die Anerkennung eines eigenständigen Beurteilungsspielraums innerhalb der

gesetzlichen Mindestvorgaben, dessen Ausfüllung der Verfassungsgerichtshof nur auf

die Vertretbarkeit der dafür maßgeblichen Erwägungen hin überprüfen kann, entspricht

dem Gebot wechselseitiger Rücksichtnahme der Träger verfassungsrechtlicher

Kompetenzzuweisungen bei der Ausübung ihrer Kompetenzen.

Die vom Landesabstimmungsleiter bestimmten Auslegungszeiten halten sich im

Rahmen der gesetzlichen Mindestvorgaben. Dass damit keine ausreichende Gelegenheit

zur Eintragung - insbesondere für die von den Beschwerdeführern angeführte Gruppe

der Berufstätigen - gewährleistet gewesen sei, lässt sich nicht feststellen. Wer die

verlängerten Öffnungszeiten am Dienstag- und Donnerstagabend nicht nutzen konnte,

hatte an vier Wochenenden, d. h. insgesamt an acht Sonnabenden und Sonntagen,

zwischen 10 und 16 Uhr Gelegenheit, sich an dem Volksbegehren zu beteiligen. Eine

darüber hinausgehende Öffnung der Auslegungsstellen, vor allem in den Abendstunden,

mag zwar wünschenswert gewesen sein; eine Verpflichtung hierzu bestand jedoch nicht.

Der Landesabstimmungsleiter durfte bei seiner Entscheidung den mit verlängerten

Öffnungszeiten verbundenen Personaleinsatz mit berücksichtigen und auch finanzielle

Erwägungen einbeziehen. In Anbetracht dessen kann seine Entscheidung nicht als

unvertretbar angesehen werden.

Dies gilt auch für die von den Beschwerdeführern beanstandete Herausnahme der

gesetzlichen Feiertage Christi Himmelfahrt und Pfingstmontag. Aus § 21 Abs. 2 Satz 2

VInG ergibt sich, dass der Gesetzgeber bewusst davon abgesehen hat, eine Öffnung an

allen Wochenenden und gesetzlichen Feiertagen vorzuschreiben. Auch ein Ausgleich

durch zusätzliche Öffnung der Auslegungsstellen an einem weiteren Wochenende war

deshalb nicht zwingend geboten. Die vom Landesabstimmungsleiter angeführte

Erwägung, dass sich an den genannten Feiertagen, die zu verlängerten Wochenenden

genutzt werden können, erfahrungsgemäß viele Stimmberechtigte nicht in Berlin

aufhalten, kann durchaus als sachgerecht angesehen werden. Inwieweit eine Öffnung der

Auslegungsstellen am Sonntag, dem 13. Juni 1999, im Zusammenhang mit der Wahl

zum Europäischen Parlament, zulässig gewesen wäre, bedarf hier keiner Entscheidung. §

32 Abs. 1 BWahlG i.V.m. § 4 des Europawahlgesetzes verbietet jede

Unterschriftensammlung während der Wahlzeit im Bereich der Wahllokale. Auch wenn

man die Beteiligung an einem Volksbegehren durch Eintragung in Unterschriftsbögen

angesichts des amtlichen Charakters dieses Vorgangs als nicht vom

Anwendungsbereich jener Vorschriften erfasst ansieht, besteht jedenfalls keine

Verpflichtung des Landesabstimmungsleiters, durch Anpassung der Auslegungszeiten

an den Tag und die Zeit einer zufällig während der Eintragungsfrist stattfindenden Wahl

die Beteiligung an einem anderen Zwecken dienenden Volksbegehren zu fördern.

Auch der Umstand, dass die Auslegungsstellen erstmals drei Wochen nach Beginn des

Volksbegehrens an einem Wochenende geöffnet waren, lässt keinen Verfahrensfehler

erkennen. Wenn - wie vorliegend - eine Öffnung an allen Wochenenden gesetzlich nicht

vorgeschrieben ist, muss die Festlegung der Wochenenden letztlich, soweit insgesamt

ausreichend Gelegenheit zur Eintragung gewährleistet ist, der Auswahl des

Landesabstimmungsleiters überlassen bleiben. Die von ihm getroffene Entscheidung

kann, da eine unbillige Erschwerung der Beteiligung an dem Volksbegehren insoweit

nicht ersichtlich ist, nicht als unvertretbar angesehen werden.

Die Bestimmung der Auslegungsstellen durch die Bezirksabstimmungsleiter ist

verfassungsgerichtlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Nicht zu folgen ist insoweit der

Auffassung der Beschwerdeführer, dass die Bestimmungen der Landeswahlordnung über

die Stimmbezirke und Wahllokale (§§ 10, 12 LWahlO) entsprechende Anwendung auf das

Volksbegehren finden müssten. § 43 VInG sieht eine entsprechende Anwendung von

Bestimmungen des Landeswahlrechts nur vor, "soweit sich aus diesem Gesetz nichts

anderes ergibt". § 21 Abs. 2 Satz 1 VInG, der hinsichtlich der Auslegungsstellen auf eine

ausreichende Gelegenheit zur Beteiligung an dem Volksbegehren abstellt, ist als eine

derartige andere Regelung zu verstehen. Dies entspricht im Hinblick auf die dargelegten

Unterschiede zwischen Wahlen und Abstimmungen im Rahmen des

Volksgesetzgebungsverfahrens der gebotenen engen Auslegung der

generalklauselartigen Verweisung in § 43 VInG. Insbesondere das Volksbegehren weist

gegenüber den Wahlen zur Volksvertretung erhebliche Besonderheiten auf. So sind

Eintragungen nicht wie bei Wahlen auf einen Wahltag beschränkt, sondern können

innerhalb einer Eintragungsfrist von zwei Monaten erfolgen (Art. 62 Abs. 4 VvB, § 18 Abs.

2 VInG). Anders als bei Wahlen, bei denen die Wahlberechtigten ihre Stimme

grundsätzlich nur in ihrem Stimmbezirk abgeben können, darf bei Volksbegehren gemäß

§ 22 Abs. 2 Satz 2 VInG jeder Stimmberechtigte die Eintragung in jeder der

eingerichteten Auslegungsstellen vornehmen. Im Hinblick auf diese unterschiedlichen

gesetzlichen Regelungen für Wahlen und Volksbegehren erscheint es gerechtfertigt,

nicht während der gesamten Eintragungszeit wahlähnliche Bedingungen

aufrechtzuerhalten. Dass in § 5 der Abstimmungsordnung die Vorschriften der

Landeswahlordnung über die Stimmbezirke lediglich bei der Durchführung des

Volksentscheides für entsprechend anwendbar erklärt werden, begegnet insoweit keinen

verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn anders als beim Volksbegehren bestehen beim

Volksentscheid mit Blick auf die Abstimmungsmodalitäten deutliche Parallelen zum

Wahlverfahren.

Aus der Pflicht, die Auslegungsstellen so zu bestimmen, dass jeder Stimmberechtigte

ausreichend Gelegenheit hat, sich an dem Volksbegehren zu beteiligen, folgt entgegen

der Auffassung der Beschwerdeführer nicht, dass eine möglichst gleichmäßige

Verteilung der Zahl dieser Stellen auf die einzelnen Bezirke gewährleistet sein muss.

Dagegen spricht schon, dass der Gesetzgeber in § 21 Abs. 1 VInG nur eine einheitliche

Bestimmung der Auslegungszeiten durch den Landesabstimmungsleiter vorgesehen,

die Bestimmung der Auslegungsstellen einschließlich ihrer Zahl dagegen den

Bezirksabstimmungsleitern zugewiesen hat, obwohl nach § 22 Abs. 2 Satz 2 VInG jede

stimmberechtigte Person in einer Auslegungsstelle ihrer Wahl die Eintragung vornehmen

kann. Als Maßstab einer gleichmäßigen Verteilung käme zudem nur die

Bevölkerungsstärke der jeweiligen Bezirke oder deren flächenmäßige Ausdehnung in

Betracht. Da Eintragungen jedoch nicht wohnortabhängig vorgenommen werden

müssen, sondern bezirksübergreifend in jeder der eingerichteten Auslegungsstellen

vorgenommen werden können, ließen sich Berechnungen nach beiden Maßstäben nicht

auf die einzelnen Bezirke begrenzen, sondern müssten auch das von den beruflichen

Bindungen und dem Freizeitverhalten beeinflusste, bezirksübergreifende

Präferenzverhalten der Stimmberechtigten in einer mobilen Stadtgesellschaft

einbeziehen. Nachvollziehbare und gerichtlich verwertbare Erkenntnisse hierzu, die die

Bezirksabstimmungsleiter unvertretbar außer Acht gelassen hätten, sind im Verfahren

jedoch nicht vorgelegt worden. Dass nicht alle zur Abstimmung aufgerufenen Bürger so

mobil sind, dass sie ihre Stimme bevorzugt in der Nähe ihrer Arbeitsstelle oder ihrer

Einkaufs- oder Freizeitstätte abgeben, heißt noch nicht, dass die sich den entsprechend

mobilen Bürgern bietenden zusätzlichen Gelegenheiten zur Beteiligung an dem

Volksbegehren bei der Bestimmung der Auslegungsstellen außer Betracht bleiben

müssten. Die Verhältnisse von Flächenstaaten lassen sich insoweit nicht auf die Berliner

Verhältnisse übertragen.

Entsprechendes gilt für die Bedenken der Beschwerdeführer gegen die Bestimmung der

Gesamtzahl der Auslegungsstellen. Diese bewegt sich in der Größenordnung, die in der

bisherigen Rechtsprechung für Volksbegehren in anderen Großstädten als ausreichend

angesehen wurde (vgl. HessStGH, ESVGH 19, 1 <5>; HambOVG, Beschluss vom 26.

Februar 1998 - 3 Bs 63/98 -). Dass der Berliner Gesetzgeber ausweislich der

Gesetzesmaterialien der Bürgernähe besonderes Gewicht beimessen wollte (vgl.

Amtliche Begründung zum VInG, AbgDrs. 13/709, S. 6; Abg. Gram, Plenarprotokoll

13/29, S. 2228), ist kein Gesichtspunkt, aus dem sich mit den Mitteln einer

nachvollziehbaren Gesetzesauslegung die gerichtliche Bestimmung einer Mindestzahl

von mehr als 91 Auslegungsstellen herleiten ließe. Ebensowenig nachvollziehbar zu

rechtfertigen wäre eine solche gerichtliche Bestimmung dadurch, dass sie sich - aus

rechtlicher Sicht zufällig - an den Entscheidungen der Bezirksabstimmungsleiter von

Mitte, Weißensee, Pankow und Wilmersdorf orientiert, die ein im Vergleich eher günstiges

Verhältnis von Auslegungsstellen und Zahl der stimmberechtigten Einwohner ergeben

haben. Die Zuweisung der Entscheidung über die Zahl der Auslegungsstellen an die

Bezirksabstimmungsleiter schließt deren Recht ein, die örtlichen Gegebenheiten auch

insoweit unterschiedlich zu bewerten.

Erst recht lässt sich dem Gesetz keine Verpflichtung der Bezirksabstimmungsleiter

entnehmen, ganz bestimmte Auslegungsstellen - etwa in Schulen oder Bibliotheken -

einzurichten. Auch insoweit haben sie einen Beurteilungsspielraum, bei dessen

Ausfüllung sie auch die vorhandene Personalsituation berücksichtigen können. Die

vorliegend im einzelnen bestimmten Auslegungsstellen waren jedenfalls nicht von

vornherein ungeeignet. Aus den eingereichten Stellungnahmen der

Bezirksabstimmungsleiter ergeben sich keine Anhaltspunkte für sachfremde

Gesichtspunkte bei der Auswahl der Gebäude; diese waren den Stellungnahmen zufolge

auch jeweils von außen gut erkennbar gekennzeichnet. Die Beschwerdeführer sind dem

nicht substantiiert entgegengetreten. Ihr Hinweis, dass einzelne Auslegungsstellen fern

jedes Passantenverkehrs gelegen seien, kann keinen Verfahrensfehler begründen. Denn

die Einrichtung der Auslegungsstellen muss sich nicht danach ausrichten, ob auch

zufälligerweise vorbeikommende Personen zur Eintragung veranlasst werden; es reicht

aus, dass eintragungsbereite Personen, die sich bewusst an dem Volksbegehren

beteiligen wollen, die Auslegungsstellen ohne größere Schwierigkeit finden können.

Die Bekanntmachung des Volksbegehrens im Amtsblatt für Berlin entsprach den

Anforderungen des § 18 Abs. 1 VInG. Eine ausdrückliche Benachrichtigung der

Stimmberechtigten über die Auslegungsstellen und Auslegungszeiten ist danach nicht

vorgesehen. Die insoweit für Wahlen geltende Vorschrift des § 15 LWahlO wird gemäß §§

43, 44 Abs. 1 Nr. 3 VInG in § 6 der Abstimmungsordnung nur für den Volksentscheid für

entsprechend anwendbar erklärt. Weitergehende Anforderungen, insbesondere eine

Versendung von Benachrichtigungskarten an alle Stimmberechtigten, sind auch aus

verfassungsrechtlicher Sicht nicht geboten. Die vorherige Versendung von

Benachrichtigungskarten bei Wahlen zielt im Hinblick auf die Bedeutung der Wahlen als

eines den Staat konstituierenden Grundakts auf eine möglichst umfassende

Unterrichtung der Wahlbeteiligten durch den Staat mit dem Ziel einer hohen

Wahlbeteiligung ab. Eine derartige Inanspruchnahme des Staates zur Aktivierung der

Stimmberechtigten erscheint bei einem Volksbegehren, dem - wie dargelegt - nicht

annähernd die gleiche Bedeutung zukommt, nicht erforderlich. Die Werbung für das zur

Abstimmung anstehende Sachbegehren ist in erster Linie Sache des Trägers des

Volksbegehrens, während der Staat insoweit zur Neutralität verpflichtet ist. Außerdem

können auch von den Stimmberechtigten selbst gewisse Anstrengungen erwartet

werden; denn wenn das Volk im Rahmen einer unmittelbaren demokratischen

Willensbildung selbst gesetzesinitiativ tätig werden will, setzt dies notwendigerweise die

Bereitschaft voraus, sich mit dem betreffenden Sachbegehren und den Möglichkeiten,

seine Unterstützung dafür zum Ausdruck zu bringen, vertraut zu machen (vgl.

HessStGH, ESVGH 19, 1 <5>; VerfGH Nordrhein-Westfalen, OVGE 30, 288 <292>). Aus

denselben Gründen muss auch auf die Möglichkeit der Eintragung mittels

Eintragungsscheins (vgl. § 23 VInG) in der öffentlichen Bekanntmachung des

Volksbegehrens nach § 18 Abs. 1 VInG nicht hingewiesen werden.

Soweit die Beschwerdeführer darüber hinaus rügen, dass die bekannt gemachten

Abstimmungsmodalitäten teilweise nicht eingehalten worden seien und den Insassen der

Berliner Justizvollzugsanstalten nur eine etwa einmonatige Eintragungsfrist zur

Verfügung gestanden habe, mögen insoweit zwar Verfahrensfehler vorliegen. Denn zur

ordnungsgemäßen Durchführung des Volksbegehrens gehört selbstverständlich auch,

dass genügend Unterschriftsbögen für eintragungsbereite Bürger zur Verfügung stehen,

dass die Auslegungszeiten vollständig eingehalten werden und dass alle

Stimmberechtigten die volle Eintragungsfrist nutzen können. Die Angaben der

Beschwerdeführer lassen allerdings mit Ausnahme der Nennung eines einzigen

konkreten Falles nicht erkennen, wann und wie häufig in Auslegestellen Öffnungszeiten

nicht beachtet worden sein sohlen. Im übrigen sprechen sie nur unkonkret von einer

"nicht unerheblichen Zahl" und "zahlreichen Fällen". Auch für das Fehlen von

Unterschriftsbögen wird nicht vorgetragen, dass dies in auch nur einem einzigen Fall zur

Verhinderung einer Unterschrift geführt hätte. Es erscheint daher ausgeschlossen, dass

sich derartige Unregelmäßigkeiten auf das Gesamtergebnis des Volksbegehrens

ausgewirkt haben bzw. hätten auswirken können. Nach der für diese Beurteilung

maßgeblichen allgemeinen Lebenserfahrung können durch die gerügten

Unregelmäßigkeiten in den einzelnen von den Beschwerdeführern insoweit angeführten

Bezirken nur so wenige eintragungsbereite Personen von der Abgabe ihrer

Unterstützungsunterschrift abgehalten worden sein, dass bei einer festgestellten

Zustimmungsquote von 4,4 % (= 106.080 gültige Stimmen) das zum Zustandekommen

des Volksbegehrens erforderliche Quorum von 10 % (= 241.537 gültige Stimmen) auch

ohne jene Unregelmäßigkeiten nicht erreicht worden wäre. Dies gilt auch für die etwa

5.000 Insassen der Berliner Vollzugsanstalten. Selbst wenn man insoweit von einer

hypothetischen Zustimmungsquote von 100 % ausginge, kann angesichts des Fehlens

von über 135.000 Stimmen bis zum Erreichen des Quorums ein Einfluss auf das

Ergebnis - das Nichtzustandekommen des Volksbegehrens - ausgeschlossen werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 33 f. VerfGHG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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