Urteil des VerfGH Berlin vom 14.03.2017

VerfGH Berlin: verfassungsbeschwerde, öffentliches recht, öffentliche gewalt, juristische person, feuerwehr, gesundheit, eingriff, berufsausübung, form, erhaltung

Gericht:

Verfassungsgerichtshof

des Landes Berlin

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

63/94

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

Art 11 Verf BE vom 01.09.1950,

Art 6 Abs 1 Verf BE vom

01.09.1950, Art 10 Abs 1 Verf

BE, Art 17 Verf BE, § 12 Abs 1

VGHG BE

Diese Entscheidung hat

Gesetzeskraft.

VerfGH Berlin: Ausschluß der Beteiligung privater

Krankentransportunternehmen an der Notfallrettung durch

Berliner Rettungsdienstgesetz mit

Berufsfreiheit und Gleichheitssatz vereinbar

Gründe

Die Beschwerdeführerin betreibt in Berlin ein Krankentransportunternehmen. Sie bemüht

sich seit Jahren, in die vom Land Berlin getragene und organisierte Notfallrettung

integriert zu werden. Im Jahre 1986 stellte die Beschwerdeführerin einen Antrag auf

Übertragung von Aufgaben des Notfallrettungsdienstes. Der Senator für Inneres lehnte

diesen Antrag mit Bescheid vom 17. Oktober 1986 mit der Begründung ab, er sehe

keine Notwendigkeit, von der Möglichkeit des § 2 Abs. 1 des Berliner Feuerwehrgesetzes

- FwG Gebrauch zu machen und die Beschwerdeführerin mit dieser Ordnungsaufgabe zu

betrauen. Die Berliner Feuerwehr und die Hilfsorganisationen - der Arbeiter-Samariter-

Bund, das Deutsche Rote Kreuz, die Johanniter-Unfall-Hilfe und der Malteser-Hilfsdienst -

seien in der Lage, einen ordnungsgemäßen Notfallrettungsdienst bei - im Verhältnis zum

Bundesgebiet - überdurchschnittlich kurzen Eintreff- und Transportzeiten zu

gewährleisten. Die daraufhin von der Beschwerdeführerin erhobene Verpflichtungsklage

blieb vor dem Verwaltungsgericht und vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin erfolglos

(VG Berlin, Urteil vom 25. Januar 1989 - VG I A 275/86 -; OVG Berlin, Urteil vom 12.

Februar 1992 - OVG 1 B 32/89 -).

Während des Revisionsverfahrens trat am 22. Juli 1993 das Gesetz über den

Rettungsdienst für das Land Berlin (Rettungsdienstgesetz - RDG) vom 8 Juli 1993 (GVBl.

S. 313) in Kraft, das u. a. folgende Regelungen enthält:

§ 2 Abs.2 Satz l:

Aufgabe der Notfallrettung ist es, das Leben oder die Gesundheit von Notfallpatienten zu

erhalten, sie transportfähig zu machen und sie unter fachgerechter Betreuung in eine für

die weitere Versorgung geeignete Einachtung zu befördern.

§ 5 Abs. l:

Die Notfallrettung wird von der Berliner Feuerwehr als Ordnungsaufgabe

wahrgenommen. Daneben kann die für den Rettungsdienst zuständige

Senatsverwaltung den Hilfsorganisationen, wie dem Arbeiter-Samariter-Bund, der

Deutschen Lebens-Rettungs-Gesellschaft, dem Deutschen Roten Kreuz, der Johanniter-

Unfall-Hilfe und dem Malteser-Hilfsdienst, diese Aufgabe übertragen. Die Aufgabe der

Notfallrettung kann in besonderen Fällen und soweit ein Bedarf besteht auch anderen

geeigneten privaten Einrichtungen übertragen werden.

23 Abs. l Satz 3:

Zur Gewährleistung der nach diesem Gesetz gestellten Anforderungen können

nachträglich Auflagen erteilt werden.

§ 23 Abs. 2 Satz 1:

Wer bis zu zwei Jahre nach Inkrafttreten dieses Gesetzes die Ausbildung zum

Rettungssanitäter abgeschlossen hat, kann danach abweichend von § 9 Abs. 3 in der

Notfallrettung zur Betreuung des Patienten eingesetzt werden, wenn er insgesamt über

eine mindestens 2000 Stunden umfassende praktische Erfahrung in diesem Bereich

verfügt.

Das Bundesverwaltungsgericht wies die Revision der Beschwerdeführerin gegen das

Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 12. Februar 1992 durch Urteil vom 3.

November 1994 zurück (BVerwG 3 C 17/92, BVerwGE 97, 79 = NJW 1995, 3067). In der

Begründung wird im einzelnen ausgeführt, § 5 Abs. 1 RDG sei verfassungsgemäß und

verstoße weder gegen Art. 12 Abs. 1 GG noch gegen Art. 3

Abs. 1 GG.

Über eine gegen dieses Urteil beim Bundesverfassungsgericht eingelegte, auf die

Verletzung von Vorschriften des Grundgesetzes gestützte Verfassungsbeschwerde (1

BvR 948/95) ist bisher nicht entschieden worden.

Mit der vorliegenden, mit Schriftsatz vom 20. Juli 1994 eingelegten

Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung von Grundrechten

der Verfassung von Berlin in der bei Erlaß des RDG maßgeblichen, bis zum 28.

November 1995 gültigen Fassung, und zwar Art. 6 Abs. 1, 11, 15 und 23 Abs. 2 VvB

1950. Sie macht geltend, sie sei von den angegriffenen landesgesetzlichen Regelungen

selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. § 5 Abs. 1 Sätze 2 und 3 RDG schließe

ihre Einbeziehung wie auch die anderer Rettungsdienste, die nicht zum Kreis der

Hilfsorganisationen zählten, von vornherein aus. Durch § 2 Abs. 2 Satz 1 RDG würden

Sekundärtransporte, die rechtlich bislang als Krankentransporte zu bewerten gewesen

seien, ebenfalls der Notfallrettung zugeschlagen und damit von einer Übertragung

dieser Aufgabe nach § 5 Abs. 1 RDG abhängig gemacht. Die Übergangsregelung des §

23 Abs. 1 Satz 3 RDG sei zu unbestimmt, da sie auch in dem Anpassungszeitraum der

Verwaltung den Rückgriff auf § 14 RDG erlaube und damit Belastungen zulasse, die in

grundrechtlich geschützte Sphären eingriffen. § 23 Abs. 2 RDG belaste sie insofern, als

diese Regelung zu einer Abwanderung qualifizierter Mitarbeiter führe, auf die sie jedoch

auch bei der Besetzung der Rettungsmittel "Krankenkraftwagen" angewiesen sei; dies

führe zu einem Wettbewerbsnachteil, der vor dem Hintergrund der funktionalen Einheit

des Rettungsdienstes im Land Berlin nicht gerechtfertigt sei. Durch die zitierten

Bestimmungen des Rettungsdienstgesetzes werde sie willkürlich benachteiligt, da ihr auf

Dauer jede Möglichkeit genommen werde, sich in dem Teilbereich der Notfallrettung zu

engagieren.

Die Beschwerdeführerin beantragt festzustellen,

daß die §§ 2 Abs. 2 Satz l, 5 Abs. 1 Sätze 2 und 3, 23 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 des

Gesetzes über den Rettungsdienst für das Land Berlin vom 8. Juli 1993 gegen die

Verfassung von Berlin verstoßen und nichtig sind.

Gemäß § 53 Abs. 3 in Verbindung mit § 44 VerfGHG haben das Abgeordnetenhaus und

der Senat von Berlin Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten.

II.

1. Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig, soweit sich die Beschwerdeführerin gegen § 5

Abs. 1 RDG wendet. Im übrigen ist sie unzulässig.

a) Nach § 49 Abs. 1 VerfGHG kann jedermann mit der Behauptung, durch die öffentliche

Gewalt des Landes Berlin in einem seiner in der Verfassung von Berlin enthaltenen

Rechte verletzt zu sein, die Verfassungsbeschwerde zum Verfassungsgerichtshof

erheben, soweit nicht Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht erhoben

ist oder wird. Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde kann auch ein Landesgesetz

sein. Eine solche Verfassungsbeschwerde ist allerdings nur zulässig, wenn der

Beschwerdeführer geltend machen kann, durch das Gesetz selbst, gegenwärtig und

unmittelbar in seinen Rechten verletzt zu sein. Dabei bedeutet Unmittelbarkeit, daß das

Gesetz ohne einen weiteren vermittelnden Akt in den Rechtskreis des

Beschwerdeführers einwirkt. Dieses Erfordernis soll sicherstellen, daß eine

Verfassungsbeschwerde erst erhoben wird, wenn eine konkrete Beschwer vorliegt.

Bedarf es zur Anwendung des Gesetzes noch eines Vollziehungsaktes, kann es zur

Verletzung verfassungsmäßiger Rechte grundsätzlich erst durch die Anwendung des

Gesetzes kommen (vgl. Beschluß vom 17. September 1992 - VerfGH 16/92 -; vgl. auch

BVerfG NVwZ 1994, 889, 890).

aa) Die Beschwerdeführerin kann geltend machen, durch die Regelung in § 5 Abs. 1 RDG

unmittelbar in ihren Rechten verletzt zu sein. Indem § 5 Abs. 1 RDG die Notfallrettung

zur Ordnungsaufgabe erklärt und diese Aufgabe der staatlichen Feuerwehr zuweist,

werden private Einrichtungen, deren Geschäftszweck die Durchführung von

Rettungstransporten ist, von vornherein von dieser Tätigkeit ausgeschlossen. Damit

erscheint ein Eingriff in die Berufsfreiheit (vgl. Art. 11 VvB 1950), auf die sich auch die

Beschwerdeführerin als juristische Person des Privatrechts berufen kann (vgl.

Pfennig/Neumann, Verfassung von Berlin, 2. Aufl., Rdn. 47 vor Art. 6) zumindest möglich.

Die Notfallrettung ist der Beschwerdeführerin kraft Gesetzes verboten, es bedarf keiner

Umsetzung dieses gesetzlichen Verbotes etwa in Form einer Untersagungsverfügung.

Daß das RDG in § 5 Abs. 1 Satz 3 die Möglichkeit der Übertragung von

Notfallrettungsdienstaufgaben auf Private vorsieht, ändert nichts an der Unmittelbarkeit

der Beschwer. Denn der Beschwerdeführerin geht es um die generelle Beteiligung an der

Notfallrettung, die ihr aufgrund der Aufgabenzuweisung in § 5 Abs. 1 Satz 1 RDG

verwehrt ist. Die Übertragung nach § 5 Abs. 1 Satz 3 RDG kommt nur in besonderen

Ausnahmefällen in Betracht, da nach dem gesetzgeberischen Willen die Notfallrettung

der Berliner Feuerwehr und den Hilfsorganisationen vorbehalten bleiben soll (vgl.

Amtliche Begründung zu § 5 Abs. 1 Satz 3 - Abgeordnetenhaus von Berlin Drs. 12/2881,

Seite 10). Da es nicht völlig ausgeschlossen erscheint, daß die Beschwerdeführerin

durch § 5 Abs. 1 RDG in ihren Rechten aus Art. 6 Abs. 1, 11 Abs. 1 VvB 1950 verletzt ist,

ist die Beschwerdebefugnis insoweit gegeben.

bb) Mit Blick auf § 2 Abs. 2 Satz l RDG kann eine unmittelbare Betroffenheit der

Beschwerdeführerin dagegen nicht festgestellt werden. Durch die darin enthaltene

Legaldefinition der Notfallrettung wird die Beschwerdeführerin nicht unmittelbar

beschwert. Auch in bezug auf § 23 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 Satz 1 RDG hat die

Besehwerdeführerin eine unmittelbare Betroffenheit nicht dargelegt. Der

Auflagenvorbehalt in § 23 Abs. 1 Satz 3 bewirkt keinen unmittelbaren Eingriff in den

Rechtskreis der Beschwerdeführerin. Eine Belastung tritt vielmehr erst dann ein, wenn

die zuständige Behörde von dem Auflagenvorbehalt Gebrauch macht. Da eine

entsprechende Maßnahme der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt, ist für einen

vorhergehenden Rechtsschutz durch den Verfassungsgerichtshof kein Raum.

Normadressat der Regelung in § 23 Abs. 2 Satz 1 RDG ist nicht die Beschwerdeführerin,

vielmehr der Personenkreis der Rettungssanitäter. Soweit die Beschwerdeführerin eine

Abwanderung qualifizierten Personals aufgrund dieser Regelung befürchtet, handelt es

sich um wirtschaftliche und damit mittelbare Auswirkungen der gesetzlichen Regelung

(vgl. BVerfGE 34, 338, 340). Da § 23 Abs. 2 Satz 1 RDG die Beschwerdeführerin nicht

selbst in eigenen Rechten betreffen kann, ist die Verfassungsbeschwerde auch insoweit

unzulässig.

b) Nach alledem ist die Verfassungsbeschwerde nur zulässig, soweit sich die

Beschwerdeführerin gegen die Regelung in § 5 Abs. 1 RDG wendet. Insoweit scheitert die

Zulässigkeit auch nicht an der Subsidiaritätsklausel des § 49 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG, da

sich die beim Bundesverfassungsgericht eingelegte Verfassungsbeschwerde gegen die

in dem um die Zulassung der Beschwerdeführerin zum Rettungsdienst geführten

Verwaltungsstreitverfahren ergangenen Entscheidungen richtet und damit nicht gegen

den Hoheitsakt, der Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist.

c) Die Verfassungsbeschwerde ist auch fristgerecht erhoben. Entgegen der Auffassung

der Senatsverwaltung für Inneres ist die Frist zur Einlegung der Verfassungsbeschwerde

nicht abgelaufen. Gemäß § 51 Abs. 2 VerfGHG kann die Verfassungsbeschwerde gegen

eine Rechtsvorschrift nur binnen eines Jahres seit dem Inkrafttreten der Rechtsvorschrift

erhoben werden. Diese Frist ist gewahrt. Nach § 24 Abs. 1 RDG trat das Gesetz am Tag

nach der Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt in Kraft, somit am 22.Juli 1993.

Gemäß §§ 187 Abs. 2 Satz 1, 188 Abs. 2 BGB endete die Jahresfrist am 21. Juli 1994,

24.00 Uhr. Die Verfassungsbeschwerde ging am 21. Juli l994 beim Kammergericht ein,

am 22. Juli 1994 beim Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin. Da sich der

Verfassungsgerichtshof gemäß § 12 Abs. 1 VerfGHG der Geschäftsstelle und der

Geschäftseinrichtungen des Kammergerichts bedient, genügt der Eingang beim

Kammergericht zur Fristwahrung (vgl. Beschluß vom 17. Februar 1994 - VerfGH 106/93 -

2. Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist, ist sie jedoch nicht begründet. § 5

Abs. 1 RDG ist mit der Verfassung von Berlin vereinbar.

a) Art. 11 VvB 1950 (wortgleich mit dem jetzt geltenden Art.17 VvB n. F. vom 23.

November 1995) ist nicht verletzt. Diese Vorschrift gewährleistet ausdrücklich u.a. die

freie Wahl des Berufs. Der Verfassungsgerichtshof hat bisher nicht entschieden, ob

damit auch die Freiheit der Berufsausübung landesverfassungsrechtlich in dem Umfang

geschützt wird, wie dies bundesrechtlich durch Art. 12 Abs. 1 GG erfolgt, oder ob die

Berliner Regelung dahinter in dem Sinne zurückbleibt, daß sie nur insoweit vor Eingriffen

in die Berufsausübung schützt, als damit bereits unmittelbare Auswirkungen auf die

Entscheidung über die Berufswahl verbunden sind (vgl. das Urteil vom 31 Mai 1995 -

VerfGH 55/93 - JR 1996, 146). Darauf kommt es indes im vorliegenden Falle nicht an.

Denn selbst bei Annahme eines solchen beschränkten Gewährleistungsbereichs berührt

die Regelung in § 5 RDG den Schutzbereich des Art. 11 VvB 1950 (jetzt Art. 17 VvB n. F.).

Die Verstaatlichung einer Tätigkeit durch Schaffung eines Verwaltungsmonopols stellt für

private Unternehmer die schärfste Form ihrer Beschränkung dar (vgl.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 3. November 1994 - BVerwG 3 C 17/92 - BVerwGE

97, 79, 84). Auch wenn man die Notfallrettung nicht als eigenständigen Beruf auffaßt,

sondern als einen Teil der Berufsausübung eines Krankentransportunternehmers

versteht, ist hier ein Fall gegeben, in dem eine Berufsausübungsregelung unmittelbare

Auswirkungen auf die Berufswahlentscheidung haben kann.

Der damit gegebene Eingriff in Art.11 VvB 1950 ist indessen zum Schutze überragend

wichtiger Gemeinschaftsgüter gerechtfertigt (vgl. BVerwG, aaO, sowie den zum

Saarländischen Rettungsdienstgesetz ergangenen Beschluß des VerfG vom 18.

November 1985 - 1 BvR 1462/83 -).

Gemäß § 2 Abs. 2 RDG ist es Aufgabe der Notfallrettung, das Leben oder die Gesundheit

von Notfallpatienten zu erhalten, sie transportfähig zu machen und sie unter

fachgerechter Betreuung in eine für die weitere Versorgung geeignete Einrichtung zu

befördern. Notfallpatienten sind Personen, die sich in einem lebensbedrohlichen Zustand

befinden oder bei denen schwere gesundheitliche Schäden zu befürchten sind, wenn sie

nicht umgehend geeignete medizinische Hilfe erhalten. Dient die Notfallrettung mithin

unmittelbar der Erhaltung höchstrangiger Verfassungsgüter, nämlich Leben und

Gesundheit, kann nicht beanstandet werden, daß der Gesetzgeber die Notfallrettung zur

Ordnungsaufgabe erklärt hat und der staatlichen Feuerwehr zugewiesen hat. Wie der

Staat öffentliche Aufgaben erledigen lassen will, ist im allgemeinen Sache seines freien

Ermessens (BVerfGE 17, 371, 377). Private haben keinen Anspruch, bei der Erfüllung

öffentlicher Aufgaben beteiligt zu werden. Wenn sich der Staat zum Schutze eines

besonders wichtigen Gemeinschaftsguts, nämlich zur Erhaltung des bedrohten

menschlichen Lebens, dazu entschließt, die Notfallrettung zur öffentlichen Aufgabe zu

erklären und primär in die Hände der Feuerwehr zu legen, ohne dem Einzelnen ein

subjektiv-öffentliches Recht auf Beteiligung einzuräumen, so läßt das eine

Überschreitung des gesetzgeberischen Ermessens nicht erkennen (vgl. BVerfG,

Beschluß vom 18. November 1985 - 1 BvR 1462/83 -).

Für einen Formenmißbrauch ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin in

diesem Zusammenhang nichts ersichtlich (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 3. November

1994 BVerwG 3 C 17/92 - aaO, S. 86). Die Feuerwehr fährt nämlich nach wie vor

zahlreiche Einsätze selbst. Den Belangen privater Unternehmer hat der Berliner

Gesetzgeber dadurch hinreichend Rechnung getragen, daß er ihnen und den

Hilfsorganisationen die Durchführung des Krankentransports außerhalb des

Notfallbereichs (§ 2 Abs. 3 RDG) in privatrechtlicher Form überlassen hat (§ 5 Abs. 2 Satz

1 RDG).

b) § 5 Abs. 1 RDG verstößt auch nicht gegen die verfassungsrechtliche

Gleichheitsgarantie, die bei Erlaß des Gesetzes in Art. 6 Abs. 1 VvB 1950 in demselben

Umfang wie nach Art. 3 Abs. 1 GG verbürgt war (vgl. Beschluß vom 17. Februar 1993 -

VerfGH 53/92*-) und jetzt in Art. 10 VvB n. F. geregelt ist. Es ist verfassungsrechtlich

nicht zu beanstanden, daß gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 RDG die sog. Hilfsorganisationen bei

der Übertragung von Aufgaben der Notfallrettung bevorzugt werden, während andere

private Einrichtungen grundsätzlich ausgeschlossen sind und gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3

RDG nur "in besonderen Fällen und soweit Bedarf besteht" herangezogen werden. Es

erscheint allerdings zweifelhaft, ob es zur sachlichen Rechtfertigung einer solchen

Ungleichbehandlung ausreicht, daß die Hilfsorganisationen im Unterschied zu sonstigen

privaten Unternehmen dem Gesetzgeber von vornherein in ihrer Struktur und

Dauerhaftigkeit bekannt waren und sich in der Vergangenheit in der Notfallrettung

bewährt hatten. Entsprechendes gilt auch für die Erwägung, daß im Interesse einer

effizienten Aufgabenerfüllung der Beteiligtenkreis möglichst klein gehalten werden sollte.

Grundsätzlich ist es der Behörde zuzumuten, die Eignung und Zuverlässigkeit auch

privater Einrichtungen zu prüfen und zu überwachen sowie bei einem begrenzten Kreis

von Betreibern ein sachgerechtes Auswahlverfahren einzurichten.

Eine durchgreifende Rechtfertigung für die den Rettungsdiensten eingeräumte

Sonderstellung bei der Beteiligung an der Notfallrettung folgt aber aus dem Anliegen,

daß für den Katastrophenschutz und Zivilschutz große Kapazitäten vorgehalten werden

müssen. Die Hilfsorganisationen sind mit ihrer großen Zahl von ausgebildeten und

geübten Helfern und der entsprechenden Ausrüstung für die Erfüllung dieser Aufgaben

unverzichtbar (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 3. November 1994 - BVerwG 3 C 17/92 -

aaO, S. 87).

Die mit dem Vorhalten der Kapazitäten verbundene wirtschaftliche Belastung wird

gemildert und die gewünschte Geübtheit nur erzielt, wenn Kapazitäten und Helfer auch

außerhalb von Katastrophen eingesetzt werden und ausgelastet sind. Durch die

Einbindung der privaten Krankentransportunternehmen wäre diese Vorsorge für den

Katastrophenfall nicht in gleicher Weise ausreichend zu gewährleisten.

c) Auch Art. 15 Abs. 1 Satz 1 VvB 1950 (jetzt Art. 23 Abs. 1 Satz 1 VvB n F.), der - wie

Art. 14 Abs. 1 GG - das Eigentum gewährleistet, ist nicht verletzt. Zu den hierdurch

geschützten Rechtspositionen gehören alle vermögenswerten Rechte, die die

Rechtsordnung einem privaten Rechtsträger zuordnet. Die Reichweite des Schutzes der

Eigentumsgarantie bemißt sich danach, welche Befugnisse einem Eigentümer zum

Zeitpunkt der gesetzgeberischen Entscheidung konkret zustehen. Da die

Beschwerdeführerin in diesem Zeitpunkt keinen Anspruch darauf hatte, im Bereich der

Notfallrettung tätig zu werden, ist Art. 15 Abs. 1 Satz 1 VvB 1950 nicht berührt.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf §§ 33 f. VerfGHG.

Dieser Beschluß ist unanfechtbar.

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