Urteil des VerfGH Berlin vom 29.01.1989

VerfGH Berlin: chancengleichheit, fraktion, auflösung, öffentliche gewalt, ungeschriebenes verfassungsrecht, mehrheit, parteifähigkeit, einzelne grundrechte, vorschlagsrecht, nominierung

Gericht:

Verfassungsgerichtshof

des Landes Berlin

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

24/92

Dokumenttyp:

Entscheidung

Quelle:

Normen:

Art 6 Abs 1 Verf BE, Art 26 Abs

1 Verf BE, Art 53 Verf BE, Art

54 Verf BE, Art 87a Abs 2 Verf

VerfGH Berlin: Parteifähigkeit juristischer Personen und nicht

rechtsfähiger Gebilde - Gewährleistung der Chancengleichheit

für politische Parteien durch Verf BE - Zulässigkeit des

Losverfahrens zur Auflösung einer durch Wahlergebnisse

herbeigeführten Patt-Situation

Gründe

Die ... Union ... in der Bezirksverordnetenversammlung Wilmersdorf, die aus der Wahl

vom 29. Januar 1989 hervorgegangen ist, begehrte von dieser

Bezirksverordnetenversammlung ohne Erfolg, das Nominierungsrecht für das 7. Mitglied

des Bezirksamts Wilmersdorf von Berlin zur Auflösung einer durch die Anwendung des

d'Hondtschen Höchstzahlverfahrens bei der Wahl der Mitglieder des Bezirksamtes nach

§ 35 Abs. 2 des Bezirksverwaltungsgesetzes eingetretenen Pattsituation durch

Losentscheid zu ermitteln. § 35 des Bezirksverwaltungsgesetzes in der (insoweit

unverändert gebliebenen) Fassung vom 5. Juli 1971 (GVBl. S. 1170) - BezVerwG - lautet:

"§ 35

(1) Die Bezirksverordnetenversammlung wählt die Mitglieder des Bezirksamts für die

Dauer der Wahlperiode (§ 5).

(2) Das Bezirksamt soll aufgrund der Wahlvorschläge der Fraktionen entsprechend ihrem

Stärkeverhältnis in der Bezirksverordnetenversammlung gebildet werden.

(3) "

Gegen das die Ablehnung ihres Begehrens bestätigende Urteil des

Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 17. März 1992 richtet sich die

Verfassungsbeschwerde.

1a) Aufgrund der am 29. Januar 1989 durchgeführten Wahlen zu den

Bezirksverordnetenversammlungen in Berlin entfielen in der

Bezirksverordnetenversammlung Wilmersdorf 20 Sitze auf die ..., 15 Sitze auf die ..., 8

Sitze auf die ... und 2 Sitze auf die R.... Unter Anwendung des d'Hondtschen

Höchstzahlverfahrens bei der Wahl der Mitglieder des Bezirksamtes nach § 35 Abs. 2

BezVerwG standen nach der übereinstimmenden Ansicht aller Fraktionen der ... das

Vorschlagsrecht für drei Bezirksamtsmitglieder, der ... das Vorschlagsrecht für zwei

Bezirksamtsmitglieder und der AL das Vorschlagsrecht für ein Bezirksratsmitglied zu. Mit

Blick auf das 7. Bezirksamtsmitglied ergab sich bei Anwendung des d'Hondtschen

Höchstzahlverfahrens für die Fraktionen der ... und der ... dieselbe Höchstzahl, nämlich

jeweils die Höchstzahl 5. Die Bezirksverordnetenversammlung Wilmersdorf beschloß

daraufhin in ihrer Sitzung vom 20. April 1989 mit den Stimmen der ... und der AL-

Fraktion und gegen die Stimmen der Beschwerdeführerin, das Vorschlagsrecht für das 7.

Bezirksamtsmitglied nach dem Verfahren der mathematischen Proportion (Hare-

Niemeyer) - im folgenden: Hare-Niemeyer-Verfahren zu ermitteln. Nach diesem

Verfahren fiel das Vorschlagsrecht der ...-Fraktion zu. Die Wahl der von dieser Fraktion

daraufhin vorgeschlagenen drei Bezirksamtsmitglieder wurde anschließend

durchgeführt.

b) Das gegen die Nominierung und die Wahl des 7. Mitglieds des Bezirksamts

Wilmersdorf von Berlin von der Beschwerdeführerin eingeleitete vorläufige

Rechtsschutzverfahren blieb in beiden Instanzen ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht

Berlin hat durch Beschluß vom 11. April 1989 (VG 1 A 79/89) den Antrag der

Beschwerdeführerin auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung, das Oberverwaltungsgericht

Berlin hat durch Beschluß vom 18. April 1989 (OVG 8 S 98/89) die dagegen erhobene

Beschwerde der Beschwerdeführerin zurückgewiesen. Auch im verwaltungsgerichtlichen

Hauptsacheverfahren hatte die Beschwerdeführerin keinen Erfolg. Das

Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 27. Januar 1991 (VG 1 A 80/89) das Begehren

der Beschwerdeführerin abgewiesen, die Bezirksverordnetenversammlung Wilmersdorf

zu verurteilen, das Nominierungsrecht für die Wahl des 7. Mitglieds des Bezirksamts

Wilmersdorf von Berlin für die aufgrund der Wahl vom 29. Januar 1989 laufende

Wahlperiode durch Losentscheid erneut zu ermitteln und für den Fall, daß danach das

Nominierungsrecht der Beschwerdeführerin zusteht, die Wahl aufgrund eines

entsprechenden Vorschlags erneut durchzuführen. Durch Urteil vom 17. März 1992

(OVG 8 B 31/91) hat das Oberverwaltungsgericht Berlin die Berufung der

Beschwerdeführerin mit im wesentlichen folgender Begründung zurückgewiesen: Es

entspreche gefestigter Rechtsprechung der Berliner Verwaltungsgerichte, daß die

Ermittlung des Vorschlagsrechts der Fraktionen gemäß § 35 Abs. 2 BezVerwG nach dem

d'Hondtschen Höchstzahlverfahren zu erfolgen habe. Ferner stehe nach dieser

Rechtsprechung fest, daß sich die Bezirksverordnetenversammlung zur Auflösung einer

bei Anwendung des d'Hondtschen Höchstzahlverfahrens ergebenden Pattsituation eines

anderen anerkannten Wahlsystems wie z.B. des Hare-Niemeyer- Verfahrens bedienen

könne, dies jedoch nicht tun müsse. Der Versuch der Beschwerdeführerin, das

Losverfahren zum allein gesetzmäßigen Verfahrensmodus zur Auflösung einer sich nach

dem d'Hondtschen Höchstzahlverfahren ergebenden Pattsituation aufzuwerten,

überzeuge nicht. Es könne keine Rede davon sein, daß nur die Anwendung des

Losverfahrens dem verfassungsrechtlich garantierten Prinzip der formalen

Gleichbehandlung der Parteien entspräche.

2. Mit der Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des ihrer

Ansicht nach verfassungsrechtlich durch Art. 6 Abs. 1 der Verfassung von Berlin (VvB)

verbürgten Rechts der Chancengleichheit. Zur Begründung macht sie im wesentlichen

geltend:

a) Die Verfassungsbeschwerde sei zulässig.

Sie - die Beschwerdeführerin - sei aktivlegitimiert. Ihr könnten als Fraktion einer

Bezirksverordnetenversammlung gemäß §§ 5 Abs. 3, 9 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1, 35

Abs. 2 BezVerwG eigene Rechte zustehen; insoweit könne sie auch Träger von in der

Verfassung von Berlin verbürgten Grundrechten sein. Das begründe ihre

Aktivlegitimation für die vorliegende Verfassungsbeschwerde gemäß § 49 Abs. 1 des

Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof vom 8. November 1990 (GVBl. S. 2246), in

der Fassung des Änderungsgesetzes vom 11. Dezember 1991 (GVBl. S. 280) VerfGHG -.

Mit Blick auf ihre Parteifähigkeit sei im übrigen ohne Belang, daß die Wahlperiode 1989,

um die es hier geht, mit dem Zusammentritt der aus der Wahl vom 24. Mai 1992

hervorgegangenen Bezirksverordnetenversammlung beendet sei. Zwar sei es richtig,

daß sie - die Beschwerdeführerin - nunmehr nicht mehr in der gleichen personellen

Zusammensetzung wie vor dem Zusammentritt der bezeichneten

Bezirksverordnetenversammlung existiere. Doch komme dem schon deshalb keine zur

Unzulässigkeit ihrer Beschwerde führende Bedeutung zu, weil ihr anderenfalls mit

Rücksicht auf das Erfordernis der Erschöpfung des verwaltungsgerichtlichen Rechtswegs

und die Dauer der verwaltungsgerichtlichen Verfahren faktisch die verfassungsrechtlich

garantierte Möglichkeit einer Verfassungsbeschwerde verschlossen bliebe. Vorsorglich

habe die aufgrund der Wahlen vom 24. Mai 1992 neu gewählte Fraktion der ... in der

Bezirksverordnetenversammlung Wilmersdorf beschlossen, das

Verfassungsbeschwerdeverfahren fortzusetzen.

Die Verfassungsbeschwerde sei fristgemäß (§ 51 Abs. 1 VerfGHG) eingelegt worden.

Ihrer Zulässigkeit stehe nicht entgegen, daß sie - die Beschwerdeführerin - keine

Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in dem genannten Urteil des

Oberverwaltungsgerichts Berlin erhoben habe. Da im vorliegenden Fall eine

Nichtzulassungsbeschwerde offensichtlich unbegründet gewesen wäre, sei es ihr nicht

zumutbar gewesen, sie überhaupt einzulegen.

Schließlich bestehe auch ein Rechtsschutzinteresse für die Durchführung des

vorliegenden Verfassungsbeschwerdeverfahrens. Das von ihr im

verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren verfolgte Klagebegehren, die Korrektur

der nach ihrer Ansicht rechtswidrigen Nominierung und Wahl des 7. Mitglieds des

Bezirksamts Wilmersdorf durch die Bezirksverordnetenversammlung, habe sich

zwischenzeitlich erledigt. Es gehe hier deshalb nicht mehr um die Korrektur einer

Rechtsverletzung zu ihren Lasten, sondern nur noch darum, verfassungsgerichtlich

festzustellen, daß entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Berlin

Nominierung und Wahl des 7. Mitglieds des Bezirksamts Wilmersdorf durch die

Bezirksverordnetenversammlung in der vergangenen Wahlperiode rechtswidrig gewesen

seien und sie dadurch in ihrem Grundrecht aus Art. 6 Abs. 1 VvB verletzt worden sei.

Das Bundesverfassungsgericht habe ein entscheidendes Kriterium für das Fortbestehen

eines Rechtsschutzbedürfnisses trotz Erledigung des mit einer Verfassungsbeschwerde

verfolgten Begehrens darin gesehen, daß anderenfalls die Klärung einer

verfassungsrechtlichen Frage von grundsätzlicher Bedeutung unterbleiben würde und

der gerügte Eingriff ein besonders bedeutsames Grundrecht betreffe. Bei Anlegung

dieses teils spezifisch für das Verfassungsbeschwerdeverfahren geltenden, teils an das

Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO angelehnten

Maßstabs könne das Rechtsschutzinteresse im vorliegenden Fall nicht zweifelhaft sein.

b) Die Verfassungsbeschwerde sei auch begründet. Das Urteil des

Oberverwaltungsgerichts Berlin verletze sie - die Beschwerdeführerin - in ihrem

Grundrecht aus Art. 6 Abs. 1 VvB. Das Gericht habe bei Auslegung und Anwendung der

entscheidungserheblichen Vorschrift des § 35 Abs. 2 BezVerwG Inhalt, Bedeutung und

Tragweite des Verfassungsprinzips der Chancengleichheit der politischen Parteien

verkannt.

Art. 6 Abs. 1 VvB enthalte - landesverfassungsrechtlich - den allgemeinen

Gleichheitssatz. Der Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien sei eine

spezielle Ausprägung dieses allgemeinen Gleichheitssatzes; er gelte nicht nur für das

Vorfeld der Wahlen (Wahlrecht im engeren Sinne, Wahlvorbereitungen, Wahlsendungen

in Rundfunk und Fernsehen usw.), sondern auch für den Bereich der Wahlauswirkungen.

Das aus der demokratisch-egalitären Grundlage der Verfassung von Berlin folgende

Gebot einer formalen Gleichbehandlung aller Parteien gestatte eine unterschiedliche

Behandlung nur ausnahmsweise dort, wo dies aus zwingenden verfassungsrechtlichen

Gründen gerechtfertigt sei.

Der Gesetzgeber des § 35 Abs. 2 BezVerwG habe den Grundsatz der Chancengleichheit

der politischen Parteien im Bereich der Wahlausübung verwirklicht. Alleiniger und

demokratisch-egalitären Grundsätzen entsprechender Maßstab für die Bildung des

Bezirksamts sei das Stärkeverhältnis der Fraktionen in der

Bezirksverordnetenversammlung. Zwar beantworte § 35 Abs. 2 BezVerwG nicht

ausdrücklich die Frage, auf welche Weise eine Pattsituation zwischen zwei Fraktionen

hinsichtlich des Nominierungsrechts für das 7. Bezirksamtsmitglied aufzulösen ist. Doch

komme dafür aus verfassungsrechtlichen Gründen nur ein Verfahren in Betracht, das

dem Grundsatz der Chancengleichheit Rechnung trägt. Ausgehend von der Tatsache,

daß zwei Parteien bei einer Pattsituation die gleiche Ausgangsposition haben, sei mithin

jeder Beschluß einer Bezirksverordnetenversammlung zur Pattauflösung und jede

gerichtliche Billigung eines solchen Beschlusses verfassungswidrig, die die formale

Gleichheit der beiden in Pattsituation stehenden Parteien ignorierten. Eine gleich

Ausgangsposition müsse zwingend die gleiche Chance beim Nominierungsrecht zur

Folge haben. Dies sei allein beim Losentscheid der Fall, nicht jedoch bei dem von der

Bezirksverordnetenversammlung Wilmersdorf beschlossenen und vom

Oberverwaltungsgericht Berlin gebilligten Verfahren, das die 50 v.H.

Nominierungschance der ... auf 100 v.H. erhöhe und damit zugleich ihre - der

Beschwerdeführerin - Nominierungschance auf Null reduziere.

3. Dem Senat von Berlin, der Bezirksverordnetenversammlung Wilmersdorf und der

Fraktion der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands in der

Bezirksverordnetenversammlung Wilmersdorf ist Gelegenheit zur Stellungnahme

gegeben worden.

a) Die Bezirksverordnetenversammlung Wilmersdorf äußert Bedenken gegen die

Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde. Sie meint, der Gesichtspunkt, daß nach dem

Ende der Parteifähigkeit einer Fraktion mit Zusammentritt der neuen

Vertretungskörperschaft die Nachfolgerin dieser Fraktion den Rechtsstreit fortsetzen

kann, gelte nur für eine verfassungsrechtliche Organklage, nicht aber auch für eine

Verfassungsbeschwerde. Im übrigen sei sie vor dem Berufungsgericht nicht

ordnungsgemäß vertreten gewesen. Dies habe die Beschwerdeführerin durch eine

Nichtzulassungsbeschwerde rügen können. Da sie das unterlassen habe, sei der

Rechtsweg noch nicht im Sinne des § 49 Abs. 2 Satz 1 VerfGHG ausgeschöpft. In der

Sache teile sie die Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Berlin in dem angegriffenen

Urteil.

b) Die Fraktion der ... Partei Deutschlands in der Bezirksverordnetenversammlung

Wilmersdorf hat davon abgesehen, eine Stellungnahme zu der Verfassungsbeschwerde

abzugeben.

II.

1. Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

a) Die Beschwerde genügt den Anforderungen des § 21 Abs. 1 VerfGHG sowie dem

Bezeichnungsgebot des § 50 VerfGHG. Mit ihr wird geltend gemacht, das angegriffene

Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 17. März 1992 verletze die

Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht auf Chancengleichheit bei der Nominierung des

7. Bezirksamtsmitglieds für die Bildung des Bezirksamts, die die aus der Wahl vom 29.

Januar 1989 hervorgegangene Bezirksverordnetenversammlung Wilmersdorf - im

folgenden: BVV 1989 - vorzunehmen hatte. Der Ausschlußgrund des § 49 Abs. 1 letzter

Halbsatz VerfGHG greift nicht ein. Die Frist des § 51 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG ist

eingehalten.

b) Die Beschwerdeführerin, die Fraktion der CDU in der BVV 1989, war im Zeitpunkt des

Eingangs ihrer Beschwerde beim Verfassungsgerichtshof am 9. Juni 1992 parteifähig; sie

war im Sinne des § 49 Abs. 1 VerfGHG beschwerdebefugt.

Gemäß § 49 Abs. 1 VerfGHG kann "jedermann" mit der Verfassungsbeschwerde geltend

machen, durch die öffentliche Gewalt des Landes Berlin in einem seiner in der

Verfassung von Berlin enthaltenen Rechte verletzt zu sein; zu diesen Rechten zählt das

nach dem Vorbringen der Beschwerdeführerin von der Verfassung von Berlin verbürgte

Grundrecht der politischen Parteien auf Chancengleichheit als Anwendungsfall des

allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 6 Abs. 1 VvB). "Jedermann" im Sinne des § 49 Abs. 1

VerfGHG ist jedenfalls derjenige, der Träger von in der Verfassung von Berlin verbürgten

Grundrechten sein kann, also grundrechtsfähig ist; im Rahmen einer - wie hier - auf die

Verletzung von Grundrechten gerichteten Verfassungsbeschwerde hängt die

Parteifähigkeit von der Grundrechtsfähigkeit ab. Die Beschwerdeführerin ist

grundrechtsfähig, sie erfüllt die Anforderungen des Merkmals "jedermann" in § 49 Abs. 1

VerfGHG.

Grundrechtsfähig sind zweifelsfrei natürliche Personen. Dazu, wer im übrigen

grundrechtsfähig sein kann, äußert sich die Verfassung von Berlin nicht ausdrücklich.

Das mag jedoch im einzelnen auf sich beruhen. Denn als grundrechtsfähig sind

jedenfalls solche juristischen Personen und nicht rechtsfähigen Gebilde anzusehen, die

sich nach dem in der Verfassung von Berlin zum Ausdruck kommenden Willen des

Landesverfassungsgebers auf die Einhaltung von Individualrechten, wie etwa das

Grundrecht auf Gleichbehandlung im Rahmen der Ausübung eines ihnen vom

Landesrecht eingeräumten Rechts, sollen berufen können. Das trifft unter anderem zu

auf die Beschwerdeführerin, eine Zusammenfassung der Vertreter der Partei der ..., die

kraft der Anordnung in § 5 Abs. 3 BezVerfG in der Bezirksverordnetenversammlung

unter der Bezeichnung "Fraktion" der ... firmiert. Gemäß Art. 53 Abs. 2 und 3 VvB wählt

die Bezirksverordnetenversammlung die Mitglieder des Bezirksamts nach Maßgabe der

Regelungen eines einfachen Gesetzes. § 35 Abs. 2 BezVerwG räumt den Fraktionen in

der Bezirksverordnetenversammlung das Recht ein, "entsprechend ihrem

Stärkeverhältnis" Vorschläge für die Wahl der Mitglieder des Bezirksamts zu

unterbreiten. Der Zusammenhang dieser sowie der sonstigen die

Bezirksverordnetenversammlung betreffenden Vorschriften in der Verfassung von Berlin

(vgl. Art. 54 ff. VvB) und im Bezirksverwaltungsgesetz (§ 35 BezVerwG) drängt die

Annahme auf, es entspreche dem Willen des Berliner Verfassungsgebers, daß die

Fraktionen in der Bezirksverordnetenversammlung als Erscheinungsform politischer

Parteien im Rahmen der Ausübung von ihnen eingeräumten Rechten zumindest mit

Blick auf ein etwaiges Grundrecht auf Chancengleichheit grundrechtsfähig sein sollen.

Dieser Annahme steht nicht entgegen, daß die unter anderem der Beschwerdeführerin

vom Bezirksverwaltungsgesetz und namentlich der Geschäftsordnung der

Bezirksverordnetenversammlung eingeräumten Rechte und übertragenen Aufgaben auf

dem öffentlichen Recht angehörenden Vorschriften beruhen und die etwa von der

Beschwerdeführerin ausgeübten Tätigkeiten ganz überwiegend dem öffentlich-

rechtlichen Bereich zuzuordnen sind. Zwar ist es richtig, daß die Grundrechte im

Grundsatz Abwehr-, Leistungs- und Teilhaberrechte der Bürger und ihrer

Zusammenschlüsse gegen den Staat darstellen und deshalb grundsätzlich dem Staat

und seinen Untereinheiten eine Grundrechtsfähigkeit dort zu versagen ist, wo sie

öffentlich-rechtliche Aufgaben erfüllen (vgl. zum Bundesrecht unter anderem BVerfGE

21, 362 <369 ff.>; 35, 263 <271 f.>; 38, 175 <184>). Richtig ist auch, daß politischen

Parteien und ihren Untergliederungen mangels Grundrechtsfähigkeit der Weg in eine

Verfassungsbeschwerde versperrt ist, wenn sie um ihre Teilhabe am Verfassungsleben,

d.h. um die Mitwirkung bei der Staatswillensbildung, streiten (vgl. zum Bundesrecht etwa

BVerfGE 6, 371 ff. <372>). Darum aber geht es hier offensichtlich nicht. Zum einen ist

die Beschwerdeführerin nicht dem Staat oder einer seiner Untereinheiten zuzuordnen,

sondern besteht unabhängig von ihm als von Bürgern eines bestimmten Bezirks

gewählte Gruppierung, der vom einfachen Gesetz für die Bildung des Bezirksamts ein

Nominierungsrecht verliehen worden ist. Und zum anderen macht die

Beschwerdeführerin nicht die Verletzung eines verfassungsrechtlichen Status geltend,

sie rügt nicht die Verletzung eines Mitwirkungsrechts an der Staatswillensbildung,

sondern eine Verletzung des Rechts auf Chancengleichheit auf einer gleichsam

niedrigeren Stufe, nämlich der Bildung eines Verwaltungsorgans.

Das Berufungsgericht hat den vorstehenden Überlegungen entsprechend erkannt, es

habe sich bei dem dem vorliegenden Verfassungsbeschwerdeverfahren

vorangegangenen, seinerzeit von ihm zu beurteilenden Verfahren zwischen der

Beschwerdeführerin und der BVV 1989 um ein verwaltungsrechtliches

Organstreitverfahren, um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht

verfassungsrechtlicher Art im Sinne des § 40 VwGO gehandelt. Dem ist beizupflichten.

Das schließt zugleich die Annahme aus, die Verfassungsbeschwerde könnte hier deshalb

unzulässig sein, weil das Begehren der Beschwerdeführerin im Wege eines

verfassungsrechtlichen Organstreitverfahrens nach §§ 14 Nr. 1, 36 ff. VerfGHG hätte

verfolgt werden können (vgl. in diesem Zusammenhang im einzelnen Urteil vom 19.

Oktober 1992 - VerfGH 39/92 -).

c) Die Verfassungsbeschwerde ist nicht dadurch unzulässig geworden, daß die

Beschwerdeführerin, die ... der ... in der BVV 1989, mit Ablauf der Wahlperiode der BVV

1989, d.h. nach Maßgabe des Art. 87a Abs. 2 VvB spätestens am 30. Juni 1989, rechtlich

weggefallen ist und damit zugleich ihre Parteifähigkeit eingebüßt hat. Denn die ... der ...

in der aus den Wahlen vom 24. Mai 1992 hervorgegangenen

Bezirksverordnetenversammlung hat ausdrücklich die Fortsetzung des Verfahrens

erklärt. Das reicht unter den hier obwaltenden Umständen aus, um annehmen zu

können, das unter dem Blickwinkel der Parteifähigkeit ursprünglich zulässige

Beschwerdeverfahren dürfe zulässigerweise weitergeführt werden.

Fachgerichtliche und verfassungsgerichtliche Verfahren nehmen typischerweise einige

Zeit in Anspruch, so daß insbesondere die Verfahrensbeteiligten, deren "Lebensdauer"

von der Dauer einer Wahlperiode abhängig ist, faktisch deshalb weitgehend gehindert

wären, die Klärung einer klärungsbedürftigen verfassungsrechtlichen Rechtsfrage zu

betreiben, weil sie Gefahr laufen, vor Beendigung dieser Auseinandersetzung ihre

Parteifähigkeit einzubüßen. Aus diesem Grunde ist z.B. für eine von einer

Bundestagsfraktion angestrengte bundesverfassungsrechtliche Organstreitigkeit

anerkannt, daß dieses Verfahren dann, wenn es bis zum Ende der Legislaturperiode des

betreffenden Bundestages nicht abgeschlossen worden ist, von der entsprechenden

Fraktion des neuen Bundestages fortgesetzt werden kann (vgl. Maunz/Schmidt-

Bleibtreu/Klein/Ulsamer, Kommentar zum BVerfGG, § 63 Rdn. 11). Nichts anderes gilt für

verfassungsrechtliche Organstreitigkeiten nach §§ 36 ff. VerfGHG und darüber hinaus für

sich - wie hier - als Verfassungsbeschwerdeverfahren fortsetzende verwaltungsrechtliche

Organstreitigkeiten. Insbesondere in letzteren Fällen, in denen ein in seiner

Parteifähigkeit von der Dauer seiner Wahlperiode abhängiger Träger von Grundrechten

eine verfassungsrechtliche Überprüfung erst nach Erschöpfung des

Verwaltungsrechtswegs betreiben kann (vgl. § 49 Abs. 2 Satz 1 VerfGHG), bestünde

anderenfalls stets die Gefahr, daß das Verfassungsbeschwerdeverfahren wegen eines

Verlustes der Parteifähigkeit vorzeitig endet. Vor diesem Hintergrund ist bei Verfahren

der in Rede stehenden Art unter der Voraussetzung, daß eine Klärung

verfassungsrechtlich bedeutsamer Fragen zu erwarten ist, ein dringendes Bedürfnis

daran anzuerkennen, daß (weitläufig angelehnt an den Gedanken des § 239 ZPO) der

"Rechtsnachfolger" des jeweiligen Verfahrensbeteiligten den durch den Verlust von

dessen Parteifähigkeit gleichsam "unterbrochenen" Rechtsstreit fortführen kann. Diese

Voraussetzung ist hier erfüllt. Die Klärung der Frage, ob die Auslegung, die § 35 Abs. 2

BezVerwG mit Blick auf die Auflösung einer Pattsituation bei der Nominierung und Wahl

eines 7. Bezirksamtsmitglieds durch das Oberverwaltungsgericht Berlin erfahren hat, mit

der Verfassung von Berlin vereinbar ist, ist von grundsätzlicher Bedeutung. Das bedarf

im Hinblick auf die Vielzahl der in der Vergangenheit geführten verwaltungsgerichtlichen

Verfahren und die Unsicherheiten, die sich insoweit in der Folge der

Bezirksverordnetenwahlen vom 24. Mai 1992 ergeben haben, keiner Vertiefung.

d) Die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde scheitert auch nicht daran, daß die

Beschwerdeführerin davon abgesehen hat, Beschwerde gegen die Nichtzulassung der

Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 17. März 1992

einzulegen. Der Rechtsweg ist nämlich im vorliegenden Fall gleichwohl erschöpft im

Sinne des § 49 Abs. 2 Satz 1 VerfGHG.

Zwar trifft es zu, daß der Rechtsweg grundsätzlich solange nicht erschöpft ist, als der

Beschwerdeführer die Möglichkeit hat, im Verfahren vor den Gerichten des zuständigen

Gerichtszweigs die Beseitigung des Hoheitsaktes zu erreichen, dessen

Grundrechtswidrigkeit er geltend macht (ebenso zu § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG unter

anderem BVerfGE 8, 222). Zutreffend ist ferner, daß die Beschwerde gegen die

Nichtzulassung der Revision eine Möglichkeit ist, eine angeblich durch ein Berufungsurteil

bewirkte Grundrechtsverletzung zu beseitigen. Allerdings wird das Gebot der vorrangigen

Erschöpfung des Rechtswegs durch den Gesichtspunkt der Zumutbarkeit eingeschränkt

und ist die Erhebung einer Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in einem

verwaltungsgerichtlichen Berufungsurteil dem Beschwerdeführer unzumutbar, wenn die

Aussicht, dadurch die Eröffnung einer weiteren Instanz zu erreichen, offenbar

unbegründet ist (vgl. ebenso zum Bundesrecht unter anderem BVerfGE 16, 1 <3>). So

liegen die Dinge hier.

Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Revisionsverfahrens ist gemäß § 137 Abs. 1

VwGO revisibles Recht. Deshalb ist eine Nichtzulassungsbeschwerde in der Regel

offenbar unbegründet, wenn die Entscheidung des Berufungsgerichts ausschließlich auf

die Auslegung und Anwendung irrevisiblen Landesrechts gestützt ist. Eine Ausnahme

davon gilt dann, wenn Anlaß für die Annahme Besteht, daß Berufungsurteil könne auf

einem Verfahrensmangel beruhen und deshalb könne eine Zulassung der Revision nach

§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO in Betracht kommen. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts

Berlin verhält sich im vorliegenden Fall ausschließlich zu irrevisiblem Landesrecht, so daß

eine insoweit erhobene Nichtzulassungsbeschwerde offensichtlich aussichtslos gewesen

wäre. Entgegen der Auffassung der Bezirksverordnetenversammlung Wilmersdorf

besteht hier auch kein Anlaß zu der Annahme, eine Nichtzulassungsbeschwerde der

Beschwerdeführerin könnte gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO deshalb erfolgreich

gewesen sein, weil sie - die Bezirksverordnetenversammlung - nach ihrem Vorbringen

vor dem Berufungsgericht nicht ordnungsgemäß vertreten gewesen ist. Denn der

Mangel einer gesetzeswidrigen Vertretung kann nur von der nicht vorschriftsmäßig

vertretenen Partei, nicht aber auch vom Gegner mit Erfolg geltend gemacht werden, weil

das Erfordernis der ordnungsgemäßen Vertretung nur dem Schutz der zu vertretenden

Partei dient (vgl. unter anderem BFHE 96, 385 <387>, RGHZ 63, 78 <79> und BVerwG,

Beschluß vom 21. August 1992 - BVerwG 8 B 118.92 -).

e) Schließlich besteht weiterhin ein Rechtsschutzbedürfnis an der von der

Beschwerdeführerin erstrebten verfassungsgerichtlichen Entscheidung. Zwar hat sich

das ursprünglich mit der Verfassungsbeschwerde verfolgte Begehren, unter Aufhebung

des angegriffenen Berufungsurteils (vgl. § 54 Abs. 3 VerfGHG) eine Verurteilung der BVV

1989 zu erreichen, das Nominierungsrecht für die Wahl des 7. Mitglieds des Bezirksamts

Wilmersdorf für die durch die Wahl vom 29. Januar 1989 begründete Wahlperiode durch

Losentscheidung neu zu ermitteln und für den Fall, daß danach ihr - der

Beschwerdeführerin - das Nominierungsrecht zusteht, die Wahl aufgrund eines

entsprechenden Vorschlags erneut durchzuführen, durch Zeitablauf in der Hauptsache

erledigt. Denn nach Ablauf der Wahlperiode der BVV 1989 nach Maßgabe des Art. 87a

Abs. 2 Satz 1 VvB hat diese Bezirksverordnetenversammlung ihre Existenz mit der Folge

eingebüßt, daß kein Raum mehr für die erstrebte Verurteilung ist. Das Interesse der

Beschwerdeführerin hat sich nunmehr auf das Begehren beschränkt festzustellen, daß

das angegriffene Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin sie in dem von ihr

reklamierten Grundrecht auf Chancengleichheit verletzt, weil es zu Unrecht das von der

BVV 1989 bestimmte Verfahren zur Nominierung und Wahl des 7. Bezirksamtsmitglieds

gebilligt hat. Dafür ist ein Rechtsschutzbedürfnis anzuerkennen.

Ebenso wie bei der Verfassungsbeschwerde des Bundes (vgl. dazu Maunz/Schmidt-

Bleibtreu/Klein/Ulsamer, a.a.O., § 9 Rdn. 184 mit weiteren Nachweisen) ist auch bei der

Verfassungsbeschwerde nach §§ 49 ff. VerfGHG das Fortbestehen eines

Rechtsschutzbedürfnisses anzunehmen, wenn trotz Erledigung der Hauptsache ein

besonderes Bedürfnis für eine Entscheidung des Verfassungsgerichts besteht. Das trifft

unter anderem zu, wenn anderenfalls die Klärung einer verfassungsrechtlichen Frage von

grundsätzlicher Bedeutung unterbleiben würde und der gerügte Eingriff ein besonders

bedeutsames Grundrecht betrifft (vgl. ebenso zum Bundesrecht BVerfGE 33, 247 <257

f.> mit weiteren Nachweisen). Diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Denn bei der in

diesem Verfahren zu beantwortenden Frage geht es - wie bereits gesagt - um eine

klärungsbedürftige verfassungsrechtliche Frage von grundsätzlicher Bedeutung.

Überdies handelt es sich bei dem von der Beschwerdeführerin als verletzt gerügten

Grundrecht auf Chancengleichheit - sofern ein solches Recht in der Verfassung von

Berlin verbürgt ist - um ein im demokratischen Rechtsstaat besonders bedeutsames

Grundrecht.

2. Die Verfassungsbeschwerde ist begründet; die angegriffene Entscheidung des

Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 17. März 1992 verletzt die Beschwerdeführerin in

ihrem Grundrecht auf Chancengleichheit.

a) Das Oberverwaltungsgericht Berlin hat in ständiger Rechtsprechung (vgl. unter

anderem Beschlüsse vom 2. Juli 1985 - 8 S 208/85 - und vom 22. Juni 1988 - 8 B 27/87 -)

entschieden, die Ermittlung des Stärkeverhältnisses der Fraktionen in der

Bezirksverordnetenversammlung zur Ausübung des Vorschlagsrechts bei der Bildung

des Bezirksamts habe nach dem d'Hondtschen Höchstzahlverfahren zu erfolgen. Dieses

in Auslegung und Anwendung des § 35 Abs. 2 BezVerwG vom Oberverwaltungsgericht

Berlin gefundene Ergebnis ist aus der Sicht des Berliner Landesverfassungsrechts nicht

zu beanstanden (vgl. dazu im einzelnen Urteil vom 19. Oktober 1992 - VerfGH 39/92 -).

b) Das Oberverwaltungsgericht Berlin ist - in Übereinstimmung unter anderem mit der

BVV 1989 - davon ausgegangen, § 35 Abs. 2 BezVerwG räume einer

Bezirksverordnetenversammlung für den Fall, daß die Anwendung des d'Hondtschen

Höchstzahlverfahrens bei der Ermittlung des Stärkeverhältnisses der Fraktionen mit

Blick auf z.B. das 7. Bezirksamtsmitglied zu einer Pattsituation führt, d.h. auf

(mindestens) zwei Fraktionen die gleiche Höchstzahl entfällt, die Befugnis ein, ad hoc ein

Verfahren zur Auflösung dieser Pattsituation zu bestimmen. Diese Auffassung ist

verfassungsrechtlich nicht haltbar, sie verletzt das von der Verfassung von Berlin

verbürgte, bei der Bildung des Bezirksamts auch zugunsten der Fraktionen in der

Bezirksverordnetenversammlung wirkende Grundrecht auf Chancengleichheit der

politischen Parteien. Der Verfassung von Berlin wird nur eine Auslegung des § 35 Abs. 2

BezVerwG dahin gerecht, daß diese einfachgesetzliche Vorschrift selbst das Verfahren

zur Auflösung einer etwaigen Pattsituation abschließend festlegt, und zwar ein

Verfahren, das seinerseits die Anforderungen des Grundrechts auf Chancengleichheit

genügt.

Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit ist zwar in der Verfassung von

Berlin nicht ausdrücklich statuiert. Es ergibt sich aber aus dem Grundsatz der

Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl (Art. 26 Abs. 1 VvB), ist wie dieser ein

Anwendungsfall des in Art. 6 Abs. 1 Satz 1 VvB enthaltenen allgemeinen

Gleichheitssatzes und hat seinerseits Grundrechtscharakter (vgl. ebenso zum

Bundesrecht unter anderem BVerfGE 24, 300 <340> und zum bayerischen

Landesrecht BayVerfGH in BayVBl. 1977, 271 <273>). Der in Art. 26 Abs. 1 VvB

verankerte Grundsatz der formalen Wahlgleichheit gebietet, daß alle Wahlberechtigten

das aktive und passive Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise ausüben und die

Stimmen grundsätzlich den gleichen Erfolgswert haben. Er beansprucht ebenso wie der

mit ihm auf das engste zusammenhängende Grundsatz der Chancengleichheit nach der

Verfassung von Berlin nicht nur Geltung bei der Wahl des Abgeordnetenhauses, sondern

gemäß Art. 54 Abs. 1 VvB auch bei der Wahl der Bezirksverordnetenversammlung. Über

diese Wahlen hinaus gelten diese Grundsätze als ungeschriebenes Verfassungsrecht

auch für politische Abstimmungen in den von Wahlberechtigten gewählten Parlamenten,

z.B. für Abstimmungen über die Zuteilung von Sitzen in Ausschüssen und sonstigen

Gremien (vgl. in diesem Zusammenhang zum Bundesrecht unter anderem BVerfGE 51,

222 <234> mit weiteren Nachweisen und zum bayerischen Landesrecht BayVerfGH in

BayVBl. 1977, 271 <273>). Als eine solche Abstimmung ist kraft Berliner

Verfassungsrecht (vgl Art 53 Satz 2 VvB) die Wahl des Bezirksamts zu verstehen. Da

diese Abstimmung von den Fraktionen in der Bezirksverordnetenversammlung

vorzunehmen ist, wirkt namentlich der Grundsatz der Chancengleichheit in diesem

Rahmen auch zu ihren Gunsten.

Der verfassungsrechtlich verbürgte Grundsatz der Chancengleichheit gebietet im

Zusammenhang mit der Bildung des Bezirksamts, daß ein Verfahren zur Auflösung einer

sich bei Anwendung des d'Hondtschen Höchstzahlverfahrens (oder auch des Hare-

Niemeyer-Verfahrens) ergebenden Pattsituation schon vor der Wahl der betreffenden

Bezirksverordnetenversammlung festgelegt sein muß. Denn nur auf diese Weise ist

sichergestellt, daß die Bestimmung eines solchen Verfahrens einer Entscheidung nach

Maßgabe der jeweiligen Mehrheitsverhältnisse in der Bezirksverordnetenversammlung

entzogen ist. Es entspricht nämlich der Lebenserfahrung, daß sich die Mehrheit

typischerweise für ein Verfahren zur Auflösung einer Pattsituation entscheidet, durch das

gewährleistet ist, daß das umstrittene Vorschlagsrecht für die Wahl eines

Bezirksamtsmitglieds unabhängig von dem Stärkeverhältnis der einzelnen Fraktionen

untereinander auf eine der Mehrheit angehörende Fraktion entfällt. Das aber ist mangels

eines dies rechtfertigenden Grundes nicht mit dem Grundsatz der Chancengleichheit

vereinbar.

Im übrigen hat der Berliner Verfassungsgeber in Art. 53 Satz 3 VvB angeordnet, daß das

"Nähere" der Wahl der Mitglieder des Bezirksamts durch Gesetz zu regeln ist. Damit hat

er zum Ausdruck gebracht, daß für diese Wahl in allen Bezirken Berlins einheitliche

Regeln maßgeblich sein sollen. Von dem Begriff "Nähere" ist umfaßt nicht nur sozusagen

das Grundverfahren der Wahl, sondern auch die im Einzelfall erforderliche Methode zur

Auflösung einer etwaigen Pattsituation. Der eine wie der andere Gesichtspunkt schließt

die Annahme aus, eine Bezirksverordnetenversammlung sei befugt, selbst über ein

Verfahren zur Auflösung einer etwaigen Pattsituation zu befinden. Vielmehr ist ein

solches Verfahren durch Auslegung des § 35 Abs. 2 BezVerwG unter Berücksichtigung

namentlich der Anforderungen des Rechts der Fraktionen auf Chancengleichheit zu

ermitteln.

c) Die Verfassungsbeschwerde wäre im Ergebnis gleichwohl unbegründet, wenn die

Beschwerdeführerin durch das angegriffene Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin

deshalb nicht in ihrem Recht auf Chancengleichheit verletzt sein sollte, weil das von der

BVV 1989 zur Auflösung der in Rede stehenden Pattsituation gewählte Hare-Niemeyer-

Verfahren den Anforderungen des als ungeschriebenes Verfassungsrecht geltenden

Grundsatzes der Chancengleichheit der Fraktionen genügte. Das ist indes nicht der Fall.

Vielmehr wird diesen Anforderungen einzig das Losverfahren gerecht.

Der Landesgesetzgeber hat nach der - wie bereits gesagt - verfassungsrechtlich

unbedenklichen Auslegung des § 35 Abs. 2 BezVerwG durch das Oberverwaltungsgericht

Berlin in dieser Vorschrift angeordnet, die Ermittlung des Stärkeverhältnisses zur

Bestimmung des Vorschlagsrechts der Fraktionen für die Bildung des Bezirksamts habe

durch das d'Hondtsche Höchstzahlverfahren zu erfolgen. Ergibt die Anwendung dieses

Maßstabs mit Blick auf - wie hier - das 7. Bezirksamtsmitglied für zwei Fraktionen die

gleiche Höchstzahl (Pattsituation), sind die beiden betreffenden Parteien insoweit kraft

der bindenden Bewertung durch das Gesetz ungeachtet des Umstands gleich stark, daß

die eine oder andere von ihnen tatsächlich mehr Wähler oder gar mehr Mitglieder in der

Bezirksverordnetenversammlung hat. Von dieser und nur von dieser Basis ist für die

Beantwortung der Frage auszugehen, welches Verfahren zur Auflösung der Pattsituation

den Anforderungen des Grundrechts auf Chancengleichheit der beiden "betroffenen"

Fraktionen entspricht. Das kann ausschließlich ein Verfahren sein, daß den beiden kraft

der gesetzlichen Bewertung gleich starken Fraktionen rechnerisch gleich hohe

Erfolgschancen vermittelt, das streitige Nominierungsrecht für das 7.

Bezirksamtsmitglied zu erhalten. Dazu ist lediglich das Losverfahren geeignet. Denn bei

jedem anderen Verfahren sei es das d'Hondtsche Höchstzahlverfahren, sei es das Hare-

Niemeyer-Verfahren - steht mit der Entscheidung für dieses Verfahren im Einzelfall das

bei dessen Anwendung sich ergebende Ergebnis fest. Die Entscheidung für ein solches

Verfahren beinhaltet zugleich die Entscheidung für ein bestimmtes Ergebnis im Einzelfall,

sie eröffnet einem Beteiligten eine Erfolgschance von 100 v.H., also eine Gewißheit, und

beläßt dem anderen folglich nicht die geringste Chance. Es fehlt an einem Grund, der

eine derartige Ungleichbehandlung zweier nach der Bewertung des Gesetzes gleich

starker Fraktionen verfassungsrechtlich zu rechtfertigen vermag.

Das Oberverwaltungsgericht Berlin räumt zwar ebenfalls ein, daß das von der BVV 1989

für die Auflösung der Pattsituation gewählte Hare-Niemeyer-Verfahren zu einer

unverhältnismäßigen Begünstigung der ...-Fraktion und folglich zu einer

unverhältnismäßigen Benachteiligung der Beschwerdeführerin geführt hat. Es meint

allerdings, diese Ungleichbehandlung sei gerechtfertigt, weil das Hare- Niemeyer-

Verfahren ein rationales Prinzip zur Auflösung der Pattsituation sei, d.h., weil sachlich

einleuchtende Gründe für die Entscheidung zugunsten dieses Verfahrens sprächen.

Diese am allgemeinen Gleichheitssatz und dem Willkürverbot orientierte

Betrachtungsweise hält einer Überprüfung am Maßstab des Grundrechts der politischen

Parteien auf Chancengleichheit nicht stand.

Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 VvB verbietet dem Gesetzgeber

lediglich eine willkürliche Gleichbehandlung (im wesentlichen) ungleicher und eine

willkürliche Ungleichbehandlung (im wesentlichen) gleicher Sachverhalte; er verlangt -

verkürzt ausgedrückt - nicht mehr und nicht weniger als die Abwesenheit von Willkür. Die

sich daraus ergebende Grenze wird deshalb erst dort überschritten, wo ein sachlich

einleuchtender, rechtfertigender Grund für eine Differenzierung bzw. Gleichbehandlung

fehlt (ebenso zum Bundesrecht unter anderem BVerfGE 17, 319 <330>). Nur die

Einhaltung dieser äußersten Grenze ist unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen

Gleichheitssatzes zu prüfen, nicht aber auch, ob im einzelnen die zweckmäßigste,

vernünftigste oder gerechteste Lösung gewählt worden ist. Etwas anderes gilt indes für

den Grundsatz der Gleichheit der Wahl (vgl Art 26 Abs 1 u. 54 Abs. 1 VvB und den damit

auf das engste im Zusammenhang stehenden Grundsatz der Chancengleichheit der

Parteien. Zwar handelt es sich bei diesen beiden Grundsätzen - wie dargelegt - um

Anwendungsfälle des allgemeinen Gleichheitssatzes. Doch unterscheiden sie sich von

dem allgemeinen Gleichheitssatz durch ihren formalen Charakter. Dieser Unterschied

zwingt mit Blick auf alle mit Wahlen zusammenhängenden Fragen grundsätzlich zu einer

schematischen Gleichheit. Deshalb bedürfen in diesem Bereich zu

Ungleichbehandlungen führende Bestimmungen stets eines besonderen,

rechtfertigenden, zwingenden Grundes (vgl. zum Bundesrecht unter anderem BVerfGE

51, 222 (235> mit weiteren Nachweisen). Der Gesetzgeber muß - mit anderen Worten -

bei einschlägigen Regelungen beachten, daß ihm insoweit enge Grenzen gezogen sind

und ihm jede unterschiedliche Behandlung von Parteien verfassungskräftig versagt ist,

die sich nicht durch einen zwingenden Grund rechtfertigen läßt (ebenso zum bayerischen

Landesrecht BayVerfGH in BayVBl. 1977, 271 <273>). An einem derartigen,

ausnahmsweise eine Durchbrechung des Grundsatzes der Chancengleichheit

erlaubenden Grund fehlt es hier. Mit dem Losverfahren steht ein verfassungsrechtlich

zulässiges, geeignetes und einfach handhabbares Verfahren zur Verfügung, das den -

im vorliegenden Fall - zwei betroffenen Fraktionen bei der Auflösung der Pattsituation

rechnerisch gleich hohe Erfolgschancen zur Erlangung des Nominierungsrechts für das

7. Bezirksamtsmitglied vermittelt. Zwingende Gründe, die die Anwendung des

Losverfahrens ausschließen und deshalb die Anwendung des Hare-Niemeyer-Verfahrens

zulassen könnten, sind nicht ersichtlich.

Daß das Losverfahren ein verfassungsrechtlich unbedenkliches und überdies geeignetes

Verfahren zur Auflösung einer Pattsituation ist, wird auch vom Oberverwaltungsgericht

Berlin anerkannt. Dies Verfahren stellt wie namentlich § 73 Abs. 4 Satz 2 und Abs. 5 Satz

2 LWahlO deutlich macht - ein im Berliner Wahlrecht übliches Verfahren zur Auflösung

einer weder bei Anwendung des d'Hondtschen Höchstzahlverfahrens noch bei

Anwendung des Hare-Niemeyer-Verfahrens auszuschließenden Pattsituation für die

Verteilung von Mandaten auf verschiedene Bewerber dar; entsprechendes gilt für das

Bundeswahlrecht (vgl. § 5 Satz 3 BWG). Auch nach § 32 Abs. 4 HRG kann für die

Entscheidung zwischen ranggleichen Studienbewerbern "die Auswahl durch das Los

vorgesehen werden". Überdies hat es etwa das Bundesverfassungsgericht (vgl. BVerfGE

84, 9 (24)) erst jüngst beim Streit um den Namen von Kindern aus Ehen, in denen sich

die Eheleute nicht auf einen gemeinsamen Ehenamen einigen konnten, für

"sachgerecht" gehalten, den Kindern vorläufig einen Doppelnamen zu geben und den

Standesbeamten hierfür die Reihenfolge der Namen durch Los ermitteln lassen. Mit

diesem Verfahren werde kein Elternteil benachteiligt, wie es etwa bei einer

alphabetischen Reihenfolge der Fall wäre.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 33 VerfGHG, die über die Auslagen der

Beschwerdeführerin auf § 34 Abs 1 VerfGHG.

Dieses Urteil ist unanfechtbar.

Abweichende Meinung

Sondervotum 1

1. Die Verfassungsbeschwerde ist nach meiner Auffassung unzulässig, weil die

Beschwerdeführerin im Verfahren der Verfassungsbeschwerde nicht beteiligtenfähig ist.

Dem Verfassungsgerichtshof war daher die von ihm getroffene stattgebende

Sachentscheidung verwehrt.

Die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde zum Verfassungsgerichtshof des Landes

Berlin richtet sich nach den §§ 49 bis 51 VerfGHG. § 49 Abs. 1 VerfGHG bestimmt, daß

jeder mit der Behauptung, durch die öffentliche Gewalt des Landes Berlin in einem seiner

in der Verfassung von Berlin enthaltenen Rechte verletzt zu sein, die

Verfassungsbeschwerde erheben kann. Diese Vorschrift regelt die Beteiligtenfähigkeit für

das Verfahren der Verfassungsbeschwerde, bezeichnet den Beschwerdegegenstand

sowie die Prüfungsmaßstäbe und bestimmt darüber hinaus die Anforderungen an die

Beschwerdebefugnis. Der Beschwerdeführerin des vorliegenden Verfahrens fehlt die

Beteiligtenfähigkeit.

2. Die Fähigkeit, im Verfahren der Verfassungsbeschwerde Rechte geltend zu machen,

hat nur, wer selbst Träger dieser Rechte ist (vgl. für das Bundesrecht Benda/Klein,

Lehrbuch des Verfassungsprozeßrechts, 1991, Rdn. 361 f. m.w.Nachw.). Insofern prägt

der Prüfungsmaßstab die Anforderungen an die Beteiligtenfähigkeit (vgl. für das

Bundesrecht Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, 3. Aufl., 1991, § 12, Rdn. 18).

a) Die Wendung "seine Rechte" in § 49 Abs. 1 VerfGHG meint die Grundrechte, die in der

Verfassung von Berlin enthalten sind dies unzweifelhaft in einem weiten, also auch

sogenannte grundrechtsgleiche Rechte umfassenden Sinne. Einbezogen sind also nicht

nur Rechte, die im II. Abschnitt ("Die Grundrechte") der Verfassung von Berlin

angesiedelt sind, sondern - beispielsweise - auch die Wahlrechtsgrundsätze aus Art. 26

Abs. 1 VvB oder das Recht auf einen Strafverteidiger aus Art. 65 Abs. 1 VvB. Die

Rechtslage ist damit derjenigen nach dem Bundesrecht vergleichbar. Zwar verzichten

Art. 72 Abs. 2 Nr. 4 VvB, und § 49 Abs. 1 VerfGHG auf die enumerative

Regelungstechnik, die in Art 93 Abs. 1 Nr. 4 GG bzw. § 90 Abs. 1 BVerfGG gewählt

worden ist. Die Berliner Vorschriften zählen die rügefähigen Rechte nicht im einzelnen

auf, sondern lassen es bei der Formulierung (seine) "Rechte" bewenden. Dies geschieht

allerdings unter Verwendung der Verfahrensbezeichnung "Verfassungsbeschwerde" und

in übrigen offenkundiger Anlehnung an den Wortlaut des Bundesrechts. Damit reiht sich

der Berliner Gesetzgeber erkennbar in die deutsche Prozeßrechtstradition ein.

"Jedermann" im Sinne von § 49 Abs 1 VerfGHG ist dementsprechend - der

Verfassungsgerichtshof hat dies bisher der Sache nach offengelassen (vgl. das Urteil

vom gleichen Tage - VerfGH 36/92 -) - nach meiner Auffassung (nur) jeder

Grundrechtsträger und jeder Träger als grundrechtsgleich zu qualifizierender Rechte.

Diese Sichtweise wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. Anhaltspunkte dafür,

daß der Berliner Gesetzgeber andere Wege hätte beschreiten wollen, sind mir nicht

ersichtlich. So hätte ein von der Fraktion der CDU dem Abgeordnetenhaus vorgelegter

Entwurf eines VerfGHG (AH- Drs. 11/1066) ausdrücklich von "Grundrechten" gesprochen

und "jedermann" für berechtigt erklärt, insoweit Verfassungsbeschwerde zu erheben (§

18 des Entwurfs). Dem war die Mehrheit des Abgeordnetenhauses zwar nicht gefolgt.

Der derzeit geltende § 49 Abs. 1 VerfGHG geht vielmehr auf einen Entwurf zurück, den

die Fraktionen der SPD und der Grünen/AL gemeinsam eingebracht hatten (AH-Drs.

11/1113, § 50 Abs. 1 des Entwurfs). Es ist aber nirgends zu erkennen, daß die

Entscheidung der Ausschüsse und des Plenums des Abgeordnetenhauses für den

letztgenannten Entwurf auf irgendwelche im vorliegenden Zusammenhang bedeutsame

Differenzen zurückgingen. Vielmehr wurde die Übereinstimmung in der Sache betont

und von der Mehrheit darauf verwiesen, der ... Entwurf sei "umständlich", wohingegen der

Entwurf der den seinerzeit amtierenden Senat stützenden Fraktionen die Qualität

aufweise für den Bürger leichter verständlich zu sein (so etwa die Äußerung der

Abgeordneten Künast auf der 31. Sitzung des Rechtsausschusses vom 18.10.1990).

Auch in den Beratungen zu Art 72 VvB in der derzeit geltenden Fassung ist, soweit

ersichtlich, nicht erwogen worden, mit der Verfassungsbeschwerde verfolgbare Rechte

sollten andere Rechte sein als Grundrechte. Laut dem Wortprotokoll des Ausschusses für

die Vorbereitung der Einheit Berlins (West), 6. Sitzung vom 13. Juli 1990 benannte etwa

der Abgeordnete Dr. K. einzelne Meinungsunterschiede, wobei es aber darum ging, ob

überhaupt eine Individualverfassungsbeschwerde eingeführt und in welches Verhältnis

sie zur bundesrechtlich eröffneten Verfassungsbeschwerde gebracht werden solle. Auf

das Bestehen eines Konsenses zu der Frage, welche Rechte mit der

Verfassungsbeschwerde gerügt werden können und wer demzufolge in diesem

Verfahren beteiligtenfähig ist, deutet schließlich wohl auch die Bemerkung des

Abgeordneten Dr. ... in der Plenardebatte des Abgeordnetenhauses vom 30.8.1990 aus

(Prot. S. 1972), wonach in Berlin die Verfassungsbeschwerde "der Bürger" ermöglicht

werden solle. Die Entstehungsgeschichte bestätigt also, worauf bereits der Wortlaut der

Vorschriften in seiner Gesamtheit deutet: Rügefähig im Verfahren nach Art. 72 Abs. 2 Nr.

4 VvB und gemäß § 49 Abs. 1 VerfGHG sind ausschließlich Grundrechte und ihnen

vergleichbare Rechte.

b) Die Beschwerdeführerin rügt allerdings durchaus die Verletzung eines Grundrechts,

nämlich des in Art. 6 Abs. 1 VvB enthaltenen Gleichheitssatzes, und beruft sich in

diesem Zusammenhang auch auf den Grundsatz der "Chancengleichheit der politischen

Parteien". Sie hält sich für grundrechtsfähig, wobei sie sich zu Begründung auf

Vorschriften des einfachen Rechts beruft. Die Mehrheit des Verfassungsgerichtshofes

leitet die Grundrechtsfähigkeit der beschwerdeführenden Fraktion vor allem daraus ab,

daß diese sich als "Zusammenfassung der Vertreter" der ... in der

Bezirksverordnetenversammlung darstelle; die ... "firmiere" dort als Fraktion. Diese

Sichtweisen sind nicht tragfähig.

Träger von Grundrechten sind natürliche Personen und, soweit das Wesen einzelner

Grundrechte dies zuläßt (vgl für das Bundesrecht Art. 19 Abs. 3 GG), auch jedenfalls

inländische juristische Personen des Privatrechts sowie auch nicht oder nur teilweise

rechtsfähige Gebilde. Juristischen Personen des öffentlichen Rechts kann nur höchst

ausnahmsweise die Grundrechtsfähigkeit zustehen, ihren Teilen jedenfalls nur dann,

wenn das Gesamtgebilde selbst über eine - dann immer partielle - Grundrechtsfähigkeit

verfügt (vgl. etwa BVerfGE 15, 256, 261 f.), Das mag hier in den Einzelheiten auf sich

beruhen. Von der Bezirksverordnetenversammlung oder dem Bezirk selbst kann die

Beschwerdeführerin jedenfalls eine zur Grundrechtswahrnehmung befähigende

Rechtsstellung schon nach dem oben Gesagten nicht herleiten, denn diese verfügen

nicht über Grundrechte oder grundrechtsgleiche Rechte.

Eine Fraktion ist ein Zusammenschluß von Mandatsträgern innerhalb eines gewählten

(hier: Verwaltungs-)Organs, wobei diese Mandatsträger grundsätzlich derselben

politischen Partei angehören. Fraktionen haben innerhalb von Parlamenten oder hier -

der Bezirksverordnetenversammlung eigene organschaftliche Rechte inne. Die

Fraktionen innerhalb von Verfassungsorganen sind deshalb parteifähig im

verfassungsgerichtlichen Organstreitverfahren. Die Fraktionen innerhalb anderer

öffentlich-rechtlich geordneter gewählter Organe können ihre organschaftlichen Rechte

gegebenenfalls im verwaltungsrechtlichen Organstreit zur Geltung bringen. Dabei wird

um Kompetenzen und um solche subjektiven Positionen gestritten, die sich zwar

verwaltungsprozessual als zur Klage befugende Rechte vgl. § 42 Abs 2 VwGO) darstellen

können, aber weder Grundrechte noch auch subjektive Rechte im Sinne des Art. 19 Abs.

4 GG sind (vgl. Schmidt Aßmann, in; Maunz/Dürig, Grundgesetz, Stand: 1991, Art. 19 IV,

Rdn. 42 bis 44, 148), Wird ein derartiger Streit - wie hier verwaltungsgerichtlich

ausgetragen, so ändert dies das Rechtsverhältnis zwischen den streitenden Parteien -

hier: der Fraktion und der Bezirksverordnetenversammlung - nicht etwa derart, daß

nunmehr der Fraktion eine Berufung auf Grundrechte gegenüber der

Bezirksverordnetenversammlung möglich wäre. Allenfalls käme in Betracht, daß die

angerufenen Verwaltungsgerichte ihrerseits auf das gerichtliche Verfahren bezogene

Grundrechte verletzt hätten, wie sie jedem zustehen, "der von dem Verfahren eines

Gerichts der Bundesrepublik Deutschland unmittelbar betroffen wird" (so BVerfGE 12, 6,

8; vgl. im übrigen Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/1,

1988, S. 1447, 1155). Dafür ist hier nichts vorgetragen oder ersichtlich.

c) Die Fraktionen sind auch nicht etwa deshalb Grundrechtsträger (und damit

beteiligtenfähig im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde), weil sie grundsätzlich in

Anknüpfung an die Parteizugehörigkeit der Mandatsträger gebildet werden. Es ist zwar

richtig, daß die verfassungsrechtliche Stellung der Parteien nicht ohne Konsequenzen für

die Stellung der Fraktionen innerhalb des Organs ist, in dem sie wirken (vgl. z.B. für die

Fraktionen im Deutschen Bundestag BVerfGE 10, 4, 14; 80, 188, 223). Daß politische

Parteien sich gegenüber dem Staat auf einzelne Grundrechte berufen können (dazu

etwa Henke, Das Recht der politischen Parteien, 2. Aufl., 1972, S. 229 ff.), bedeutet

jedoch nicht, daß aufgrund der Parteizugehörigkeit gebildete Fraktionen als Teile eines

Verwaltungsorgans Grundrechte geltend machen könnten.

Die Mehrheit des Verfassungsgerichtshofes verkennt m.E. das Verhältnis von politischen

Parteien und gemäß § 5 Abs. 3 BezVerwG gebildeten Fraktionen, worauf jedenfalls die

Wendung deutet, erstere "firmierten" in Bezirksverordnetenversammlungen als die

letzteren. Das mag man im Sinne des allgemeinen Sprachgebrauchs so ausdrücken

können, und es mag auch dem Selbstverständnis von Fraktionen und von politischen

Parteien teilweise oder überwiegend entsprechen. Rechtlich ist die Wendung jedoch

unergiebig und auch irreführend, wie sie sodann gezogenen Schlußfolgerungen erweisen.

Denn die Fraktionen sind nicht ein organisatorischer Teil der politischen Parteien,

sondern deren funktionale Erscheinungsformen in den gewählten

Vertretungskörperschaften (etwa Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, 1982, Rdn 76 m. w.

Nachw), ohne aber dort deren Grundrechte geltend machen zu können. Die Parteien

ihrerseits sind gewiß gesellschaftliche nicht staatliche Erscheinungen, ungeachtet ihres

auch öffentlich-rechtlichen Status (s. dazu grundlegend Hesse, VVDStRL 17, 1959, 11,

35, 44 f.; vgl. auch Kunig, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd II, 1987, §

33, Rdn. 50 ff. m. w. Nachw.); ihr Wirken bestimmt das Handeln der von ihnen zur Wahl

gestellten Mandatsträger und folglich auch dasjenige der von diesen Mandatsträgern

gebildeten Fraktionen mit. Daraus folgt jedoch nicht, daß einzelne Abgeordnete oder

Fraktionen innerhalb gewählter Organe die Rechtsstellung der Parteien als eine

derjenigen des Bürgers unter Umständen vergleichbare Rechtsstellung einnähmen.

3. Da die vorliegende Verfassungsbeschwerde bereits mangels Beteiligtenfähigkeit

unzulässig ist, kommt es auf weitere Bedenken gegenüber der Zulässigkeit,

insbesondere auf die Frage, ob die in einer nicht mehr amtierenden

Bezirksversammlung früher gebildete Fraktion noch Rechte vor dem

Verfassungsgerichtshof geltend machen kann bzw. ob - wie die Mehrheit es ausdrückt -

eine in einer später gewählten Bezirksverordnetenversammlung gebildete Fraktion

"Rechtsnachfolgerin" der Fraktion einer früher amtierenden

Bezirksverordnetenversammlung sein kann, nicht an. Dahinstehen soll hier auch, ob die

Anforderungen richtig bemessen sind, die die Mehrheit des Verfassungsgerichtshofes in

diesem Verfahren an das Vorliegen einer - für den Erfolg einer

Urteilsverfassungsbeschwerde vorausgesetzten - spezifischen

Verfassungsrechtsverletzung stellt.

4. Eine Sachentscheidung war dem Verfassungsgerichtshof danach verwehrt. Man mag

das rechtspolitisch bedauern, denn es ist nicht zu verkennen, daß sowohl § 35 Abs. 2

BezVerwG wie auch der (in dem vorliegenden Verfahren allerdings nicht

entscheidungserhebliche) Art. 87a Abs 2 S. 4 VvB in der Praxis Schwierigkeiten bei der

Wahl der Mitglieder der Bezirksämter nicht verhütet haben. Aber auch die Wahrung der

Zuständigkeitsgrenzen, die dem Verfassungsgerichtshof gezogen sind, ist von

erheblichem rechtspolitischen Gewicht. Dessen ungeachtet; Sie ist gesetzlich gefordert

(Art. 64 VvB). Der Gesetzgeber, nicht ein Verfassungsgericht, verantwortet das

materielle und das Prozeßrecht (treffend Pestalozza, aaO., § 1 Rdn. 2; s. auch etwa

BVerfGE 2, 143, 181). Über die materielle Rechtslage darf nur befunden werden, wenn

das Prozeßrecht dies zuläßt.

Sondervotum 2

Ich halte die Verfassungsbeschwerde nicht für zulässig, sie wäre im übrigen auch nicht

begründet.

Die in § 49 Abs. 1 VerfGHG für "Jedermann" eingeräumte Verfassungsbeschwerde

entspricht, wie auch die erkennende Mehrheit des Verfassungsgerichtshofs annimmt,

dem herkömmlichen Begriff, wie er auch der Verfassungsbeschwerde zum

Bundesverfassungsgericht zugrundeliegt, und setzt damit die Verletzung von

Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten voraus. Der Beschwerdeführerin als

Fraktion einer Berliner Bezirksverordnetenversammlung fehlt jedoch hinsichtlich der als

verletzt behaupteten Rechte die Grundrechtsfähigkeit. Die gemäß § 61 Ziff. 2 VwGO

bestehende Beteiligungsfähigkeit der Beschwerdeführerin in dem vorangegangenen

verwaltungsgerichtlichen Organstreitverfahren macht die Beschwerdeführerin wie jede

andere Partei eines gerichtlichen Verfahrens zum Träger spezifischer

Verfahrensgrundrechte, wie sie für den Bundesbereich in Art. 101, 103 und 104 GG

niedergelegt sind. Es kann hier unerörtert bleiben, ob und inwieweit auch die Verfassung

von Berlin entsprechende Verbürgungen enthält, da die Beschwerdeführerin nicht

geltend macht, ihre Rechtsbeeinträchtigung beruhe auf der Verletzung solcher

verfahrensrechtlicher Gewährleistungen der Verfassung. Außerhalb dieses Bereichs ist

dem Staat und seinen Untereinheiten aber ein Grundrechtsschutz grundsätzlich versagt.

Wie das Bundesverfassungsgericht für die Grundrechte nach dem Grundgesetz in

ständiger Rechtsprechung überzeugend angenommen hat, kann der Staat nicht

gleichzeitig Adressat und Berechtigter der Grundrechte sein und sind die

Kompetenzkonflikte innerhalb des staatlichen Organisationsbereichs nicht als

grundrechtsrelevant anzusehen (vgl. etwa BVerfGE 21, 362 <370 f.>). Entgegen der

Auffassung der Mehrheit des Verfassungsgerichtshofs ist auch die Beschwerdeführerin

als Fraktion einer Berliner Bezirksverordnetenversammlung dem Bereich organisierter

Staatlichkeit zugeordnet und eingegliedert. Es handelt sich gerade nicht um den

notwendigerweise staatsfernen Bereich politischer Willensbildung der Bürger als einzelne

oder in Gruppierungen, insbesondere in politischen Parteien. Die Fraktionen in den

Bezirksverordnetenversammlungen von Berlin sind keine Parteiuntergliederungen,

sondern der im Interesse der Arbeitsfähigkeit des Gremiums vorgesehene

Zusammenschluß von weisungsfreien Inhabern des öffentlichen Mandats eines

Bezirksverordneten. Zur Rechtsstellung der Fraktionen des Bundestages und der

einzelnen Abgeordneten bei der Wahrnehmung ihrer Funktionen hat das

Bundesverfassungsgericht überzeugend angenommen, daß insoweit nicht die für den

Wahlkampf anerkannten Bürgerrechte auf Chancengleichheit als grundrechtliche

Sicherung aus Art. 3 und 21 GG maßgebend sind, sondern die Regelungen über den

Abgeordnetenstatus nach Art. 38 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 70, 324 <362 f.>). Diese

Grundsätze gelten über das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 GG unmittelbar auch

in den Ländern, und zwar nicht nur für die Landesparlamente, sondern auch für

Gemeindevertretungen, die als demokratisch gewählte Beschlußorgane insoweit dem

Bereich der Legislative zuzuordnen sind (vgl. BVerfGE 32, 346 <361>). Auch wenn die

Berliner Verwaltungsbezirke als rechtlich unselbständige Gliederungen einer

Einheitsgemeinde nicht unter die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs.2 GG fallen

(vgl BVerfGE 83, 60 für die Hamburgischen Bezirksversammlungen) und der

Funktionsbereich der Bezirksverordnetenversammlungen nach der Verfassung von

Berlin enger abgegrenzt ist, üben deren Mitglieder als demokratisch legitimierte

Repräsentanten Staatsgewalt aus Ihr Funktionsbereich kann ebensowenig wie derjenige

der Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin dem grundrechtlich geschützten

Rechtsbereich des Bürgers zugeordnet werden Daß der Gesetzgeber die Fähigkeit,

Antragsteller oder Antragsgegner eines verfassungsgerichtlichen Organstreits um

verfassungsmäßige Rechte und Pflichten zu sein, nur den in § 14 Nr. 1 VerfGHG

genannten Beteiligten und damit nicht auch den Mandatsträgern auf der Ebene der

Verwaltungsbezirke zugemessen hat, vermag einen mit der Verfassungsbeschwerde

durchsetzbaren Grundrechtsschutz für innerstaatliche Kompetenzkonflikte auf dieser

Ebene nicht zu eröffnen.

Nicht zu überzeugen vermag auch die von der Mehrheit des Verfassungsgerichtshofs

vertretene Auffassung, daß die aus den Wahlen 1992 hervorgegangene jetzige ...-

Fraktion der Bezirksverordnetenversammlung das Verfassungsbeschwerdeverfahren der

mit dem Ende der vorigen Amtsperiode untergegangenen ursprünglichen

Beschwerdeführerin zulässigerweise fortführen könne. Die entsprechende Praxis in

verfassungsgerichtlichen Organstreitigkeiten ist auf die Fortführung identischer

öffentlicher Aufgaben gestützt, was die analoge Übertragung auf die Verteidigung eines

angeblich grundrechtlich geschützten Individualrechts ausschließt. Zumindest sollte bei

einer Urteilsverfassungsbeschwerde dann stets berücksichtigt werden, ob auch das für

das Ausgangsverfahren maßgebliche Verfahrensrecht eine solche gewillkürte Nachfolge

in die Rechtsstellung eines weggefallenen Beteiligten zuläßt.

Ferner vermag ich mich auch nicht der Meinung anzuschließen, daß das

Oberverwaltungsgericht Berlin in dem angegriffenen Urteil mit der Billigung des

Vorgehens, eine nach dem Zählverfahren nach d'Hondt bestehende Patt- Situation beim

Recht zur Benennung des 7. Stadtrats durch Anwendung des Hare-Niemeyer-Verfahrens

zu lösen, nicht lediglich ein einfaches Gesetz unzutreffend ausgelegt, sondern gegen

spezifisches Berliner Verfassungsrecht verstoßen habe. Für die im Jahre 1989

durchgeführten Wahlen zu den Bezirksvertretungen in Berlin war noch nicht durch die

Verfassung vorgeschrieben (wie später mit Art. 87a Abs.2 Satz 4 VvB für die im Jahre

1992 durchgeführten Wahlen), daß das Vorschlagsrecht für die Besetzung der

Stadtratsposten nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen der

Bezirksverordnetenversammlung ausgeübt werden sollte. Eine diesbezügliche Regelung,

die die Bildung eines "politischen Bezirksamts" durch Koalitionsabsprachen einzelner

Fraktionen ausschließen sollte, war allein durch einfaches Gesetz in § 35 Abs. 2

BezVerwG getroffen. Der Gesetzgeber wäre durch die Verfassung nicht gehindert

gewesen, diese Regelung grundlegend zu verändern. Erst recht stand ihm die Befugnis

zu, die Einzelheiten des anzuwendenden Berechnungsverfahrens über die Zuordnung

rechnerischer Stimmenbruchteile festzulegen und die Methoden zur Auflösung von Patt-

Situationen zu bestimmen. Die vom Oberverwaltungsgericht Berlin im Wege der

Auslegung und richterlichen Lückenfüllung vertretene Auffassung, daß jedenfalls zur

Behebung einer Patt-Situation das Hare- Niemeyer-Verfahren angewandt werden dürfe,

liegt also nicht außerhalb des Gestaltungsspielraums, der dem Gesetzgeber zur

Verfügung stand. Sie liegt aber auch nicht außerhalb des Bereichs, der den nach Art. 64

VvB an die Gesetze gebundenen Richtern von der Verfassung fur die Auslegung von

Gesetzen übertragen ist. Daß der Gesetzgeber weder in § 35 Abs. 2 BezVerwG noch an

anderer Stelle eine ausdrückliche Regelung darüber getroffen hat, nach welcher

Berechnungsmethode die Vorschlagsrechte der Fraktionen zu ermitteln sind und wie bei

einem Patt-Verhältnis zu verfahren ist, führt nicht etwa schon von Verfassungs wegen

zum Eingreifen vorgegebener fester Regeln, etwa einem verfassungsrechtlich verbürgten

Anspruch auf Verlosung bestimmter Vorschlagsrechte. Die Auslegungsbedürftigkeit

einer gesetzlichen Vorschrift nimmt ihr noch nicht die nach dem Rechtsstaatsprinzip zur

Wirksamkeit erforderliche hinreichende Bestimmtheit (vgl. BVerfGE 78, 205 <212 f.>).

Daß die Betroffenen die Rechtslage hier unter Anwendung der herkömmlichen

Auslegungsmethoden erkennen und ihr Verhalten danach einrichten konnten, ergibt

schon die bisherige Praxis der Verwaltungsgerichte. Wie mit Recht allgemein anerkannt

ist (vgl. etwa BVerfGE 34, 269 <286 ff.>), sind die Gerichte nach der

Verfassungsordnung nicht lediglich auf die Umsetzung gesetzgeberischer Weisungen in

den Grenzen des möglichen Wortsinns verwiesen, sondern auch zur Lückenfüllung unter

Übertragung anderweitig niedergelegter gesetzgeberischer Wertungen oder notfalls

auch zu rechtsfortbildender Gestaltung nach den Maßstäben der praktischen Vernunft

und den fundierten allgemeinen Gerechtigkeitsvorstellungen der Gemeinschaft berufen.

Mit Recht hält es auch die die Entscheidung tragende Mehrheit des

Verfassungsgerichtshofs hier für eine legitime richterliche Auslegung, daß das

Oberverwaltungsgericht Berlin angenommen hat, die Berechnungsprobleme seien in

erster Linie nach der früher in verschiedenen Wahlgesetzen ausdrücklich vorgesehenen

und auch sonst verbreitet praktizierten d'Hondt-Methode zu lösen. Ob diese Anwendung

einfachen Rechts auch weiterhin zu überzeugen vermag, obwohl die ursprünglich zur

Gesetzesanalogie herangezogenen Vorschriften zwischenzeitlich überwiegend

zugunsten des Hare-Niemeyer-Verfahrens geändert worden sind, unterliegt nicht der

verfassungsgerichtlichen Beurteilung. Dann kann jedoch entgegen der

Mehrheitsmeinung des Verfassungsgerichtshofs auch das Auslegungsergebnis des

Oberverwaltungsgerichts Berlin hinsichtlich des Verfahrens zur Patt-Auflösung nicht von

Verfassungs wegen beanstandet werden, es handelt sich insoweit in gleicher Weise um

die verfassungsrechtlich unangreifbare Anwendung einfachen Rechts.

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