Urteil des VerfG Nordrhein-Westfalen vom 26.08.2009

Gericht

Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen

Aktenzeichen

VerfGH 18/08

Entschieden

26.08.2009

Schlagworte

Hersteller , Raumordnung , Verfassungsbeschwerde , Mittelstand , Landesplanung , Energie , Ausschuss , Erlass , Gesetzesmaterialien , Eingriff

VerfG Nordrhein-Westfalen: hersteller, raumordnung, verfassungsbeschwerde, mittelstand, landesplanung, energie, ausschuss, erlass, gesetzesmaterialien, eingriff

Datum:

Gericht:

Spruchkörper:

Entscheidungsart:

Tenor:

Aktenzeichen:

Verfassungsgerichtshof NRW, VerfGH 18/08

26.08.2009

Verfassungsgerichtshof NRW

Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen

Urteil

VerfGH 18/08

§ 24a Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes zur Landesentwicklung

(Landesentwicklungsprogramm – LEPro), eingefügt durch Gesetz zur

Änderung des Gesetzes zur Landesentwicklung

(Landesentwicklungsprogramm – LEPro) vom 19. Juni 2007 (GV. NRW.

S. 225), verletzt die Beschwerdeführerin in ihrem Selbstverwaltungsrecht

aus Art. 78 Abs. 1 und 2 der Landesverfassung und ist deshalb nichtig.

Die notwendigen Auslagen der Beschwerdeführerin sind vom Land

Nordrhein-Westfalen zu erstatten.

G r ü n d e :

Die Beschwerdeführerin, eine kreisangehörige Stadt im westlichen Münsterland mit ca.

20.000 Einwohnern, wendet sich mit ihrer Verfassungsbeschwerde gegen die mit Gesetz

vom 19. Juni 2007 eingeführte Regelung in § 24a Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes zur

Landesentwicklung (Landesentwicklungsprogramm – LEPro). Die angegriffene Norm sieht

vor, dass so genannte Hersteller-Direktverkaufszentren (Factory-Outlet-Center – FOC) mit

mehr als 5.000 qm Verkaufsfläche bauplanungsrechtlich nur ausgewiesen werden dürfen,

wenn sich der Standort in einer Gemeinde mit mehr als 100.000 Einwohnern befindet.

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, dass § 24 Abs. 3 LEPro i. d. F.

des Gesetzes vom 5. April 2005 (GV. NRW. S. 306), die Vorgängerregelung zu § 24a

LEPro, mangels ausreichender Bestimmtheit der Norm nicht als ein "Ziel der

Raumordnung" im Sinne von § 3 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes (ROG a. F.) zu

qualifizieren ist. Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung brachte die Landesregierung

im Januar 2007 den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur

Landesentwicklung (Landesentwicklungsprogramm – LEPro) in den Landtag ein (LT NRW-

Drs. 14/3451). Danach sollte die landesplanerische Vorschrift zur Steuerung der

Einzelhandelsentwicklung in § 24 Abs. 3 LEPro a. F. durch eine Regelung ersetzt werden,

die die Voraussetzungen eines Ziels der Raumordnung erfüllt und von den öffentlichen

Stellen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen als verbindliche Vorgabe zu

beachten ist.

In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es dazu, es stelle ein wesentliches Anliegen

der Landesplanung dar, funktionsfähige Zentren (Innenstädte bzw. Ortsmitten,

Stadtteilzentren) und damit auch funktionsfähige Versorgungsstrukturen zu erhalten. Der

Einzelhandel besitze als wichtiger Frequenzbringer für Zentren eine besondere Bedeutung.

Der anhaltende Trend zu immer größeren Betriebseinheiten und neuartigen Betriebsformen

verstärke jedoch die Nachfrage nach Standorten außerhalb der Zentren. Diese Entwicklung

schwäche die Zentren erheblich, weil sie vor allem zu Lasten des klein- und

mittelständischen Facheinzelhandels gehe und dadurch Qualität und Vielfalt des Angebots

verloren gingen. Mit der neuen Regelung werde die bisherige Steuerung der

Einzelhandelsentwicklung konsequenter auf die Stärkung der Zentren ausgerichtet. Kern-

und Sondergebiete für großflächige Einzelhandelsvorhaben im Sinne von § 11 Abs. 3 der

Baunutzungsverordnung (BauNVO) dürften nur in zentralen Versorgungsbereichen

ausgewiesen werden. Die Vorhaben seien zentrenverträglich, wenn sie weder die

Funktionsfähigkeit zentraler Versorgungsbereiche in der Standortgemeinde oder in den

Nachbargemeinden noch die wohnungsnahe Grundversorgung in ihrem Einzugsbereich

beeinträchtigten (LT NRW-Drs. 14/3451, S. 9, 10).

Speziell zu § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro führt die Gesetzesbegründung aus, bei Hersteller-

Direktverkaufszentren handele es sich um großflächige und zentrenrelevante

Einzelhandelsvorhaben, in denen Hersteller ihre Produkte mit erheblichen

Preisnachlässen direkt an den Endverbraucher absetzten. Durch diese Konzeption, das

größere Einzugsgebiet und die höhere Umsatzleistung unterschieden sie sich von

herkömmlichen Einkaufszentren. Auf Grund der raumordnerischen und städtebaulichen

Auswirkungen dürften Hersteller-Direktverkaufszentren mit mehr als 5.000 qm

Verkaufsfläche nur in Großstädten geplant werden (LT NRW-Drs. 14/3451, S. 10).

In Bezug auf die Selbstverwaltung der Gemeinden hält der Gesetzentwurf fest, die

Neuregelung habe darauf keine Auswirkungen (LT NRW-Drs. 14/3451, S. 2).

Der Ausschuss für Wirtschaft, Mittelstand und Energie führte im April 2007 eine öffentliche

Anhörung von Sachverständigen durch (Ausschussprotokoll 14/387). Neben Vertretern aus

Rechtswissenschaft und Rechtspraxis äußerten sich u.a. Vertreter der kommunalen

Spitzenverbände in Nordrhein-Westfalen und von Einzelhandelsverbänden. Schriftlich

hatte u. a. die Beschwerdeführerin Stellung genommen (LT NRW-Drs. 14/986). In der

abschließenden Sitzung im Juni 2007 beschloss der Ausschuss, den Gesetzentwurf um

eine Öffnungsklausel zu ergänzen. Danach sollte im Fall eines Regionalen

Einzelhandelskonzepts eine Abweichung (u. a.) von der Regelung in § 24a Abs. 1 Satz 4

LEPro möglich sein (LT NRW-Drs. 14/4489; Ausschussprotokoll 14/436).

Am 13. Juni 2007 verabschiedete der Landtag in zweiter Lesung das Gesetz zur Änderung

des Gesetzes zur Landesentwicklung (Landesentwicklungsprogramm – LEPro) in der

Fassung der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wirtschaft, Mittelstand und

Energie vom 6. Juni 2007 (Plenarprotokoll 14/64). Das Gesetz ist am 4. Juli 2007 verkündet

worden (GV. NRW. S. 225) und am 5. Juli 2007 in Kraft getreten.

§ 24a LEPro lautet:

§ 24a

Großflächiger Einzelhandel

(1) 1Kerngebiete sowie Sondergebiete für Vorhaben i. S. des § 11 Abs. 3

Baunutzungsverordnung – BauNVO – (Einkaufszentren, großflächige

Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe) dürfen nur in zentralen

Versorgungsbereichen ausgewiesen werden; Absätze 3 bis 6 bleiben unberührt. 2Die in

ihnen zulässigen Nutzungen richten sich in Art und Umfang nach der Funktion des

zentralen Versorgungsbereichs, in dem ihr Standort liegt. 3Sie dürfen weder die

Funktionsfähigkeit zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in benachbarten

Gemeinden noch die wohnungsnahe Versorgung der Bevölkerung in ihrem Einzugsbereich

beeinträchtigen. 4Dabei dürfen Hersteller-Direktverkaufszentren mit mehr als 5.000 qm

Verkaufsfläche nur ausgewiesen werden, wenn sich der Standort in einer Gemeinde mit

mehr als 100.000 Einwohnern befindet.

...

(6) 1In Regionalen Einzelhandelskonzepten können Abweichungen von Absatz 1

Sätze 2 und 4, Absatz 2 Satz 2 und Absatz 3 Satz 1 vereinbart werden. 2Regionale

Einzelhandelskonzepte müssen das Gebiet von mindestens drei benachbarten

kommunalen Partnern (kreisfreie Städte oder Kreise) umfassen und enthalten mindestens

Angaben über

-- städtebauliche Leitlinien und räumlich abgegrenzte Standorte für eine

zentrenverträgliche Entwicklung des Einzelhandels sowie

-- für Abweichungen nach Satz 1 konkrete und begründete Festlegungen des

Standorts und der Verkaufsfläche.

3Abweichungen nach Satz 1 bedürfen zu ihrer Wirksamkeit der Zustimmung des

Regionalrats. 4Liegt das Geltungsgebiet des Regionalen Einzelhandelskonzepts in zwei

oder mehr Regierungsbezirken, ist die Zustimmung aller zuständigen Regionalräte

erforderlich.

Verkaufsfläche, dessen Erweiterung die Beschwerdeführerin seit 2005 plant. Anfang

November 2006 beschloss der Gemeinderat eine entsprechende Änderung des

Flächennutzungsplans. Dieser enthielt bislang für den Bereich des EOC die Darstellung

einer Sonderbaufläche mit der Zweckbestimmung "Fabrikverkaufszentrum für Markenartikel

(Factory-Outlet-Center) mit einer Verkaufsfläche von maximal 3.500 m2". Mit der Änderung

wurde für die Fläche ein "Sondergebiet (SO 5) gemäß § 11 Abs. 2, 3 BauNVO:

Großflächiger Einzelhandel mit der Zweckbestimmung Hersteller-Direktverkaufszentrum

(Factory-Outlet-Center FOC) auf einer Verkaufsfläche von maximal 11.500 m2 und

Büronutzung" dargestellt. Daneben beschloss der Rat die Anpassung des zugehörigen

Bebauungsplans. Mit Bescheid vom 13. Februar 2007 versagte die Bezirksregierung

Münster die von der Beschwerdeführerin beantragte Genehmigung der Änderungsfassung

des Flächennutzungsplans. Zur Begründung verwies sie (u. a.). auf einen Erlass des

Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand und Energie, mit dem das Ministerium im Hinblick

auf die im Gesetzgebungsverfahren befindliche Regelung des § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro

die Genehmigung der Änderung des Flächennutzungsplans untersagt hatte. Die dagegen

von der Beschwerdeführerin erhobene verwaltungsgerichtliche Klage ist beim

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen anhängig. Dasselbe gilt für ein

von der Bezirksregierung gegen die Bebauungsplanänderung angestrengtes

Normenkontrollverfahren.

II.

Beschwerdeführerin geltend, § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro verletze die Vorschriften der

Landesverfassung (LV) über das Recht der gemeindlichen Selbstverwaltung. Die Norm

beschränke in verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigter Weise die kommunale

Planungshoheit.

Die Beschwerdeführerin beantragt

festzustellen, dass § 24a Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes zur Landesentwicklung

(Landesentwicklungsprogramm – LEPro), eingefügt durch Gesetz zur Änderung des

Gesetzes zur Landesentwicklung (Landesentwicklungsprogramm – LEPro) vom 19. Juni

2007 (GV. NRW. S. 225), sie in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 78 Abs. 1 und 2 der

Landesverfassung verletzt und deshalb nichtig ist.

Sie macht geltend:

angegriffene Norm selbst, unmittelbar und gegenwärtig betroffen, weil die Vorschrift sie

konkret in ihrer Bauleitplanung einschränke. Die kommunale Planung zur Erweiterung des

EOC könne nicht verwirklicht werden. Als Teil der kommunalen Planungshoheit gehöre die

Bauleitplanung zum Schutzbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung.

formell verfassungswidrig, weil dem Land die erforderliche Gesetzgebungskompetenz zum

Erlass der Norm fehle. Die Regelung sei nicht dem Begriff der Raumordnung in Art. 74 Abs.

1 Nr. 31 GG (Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GG a. F.) zuzuordnen, sondern unterfalle dem

Bereich des Bodenrechts in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG. Danach stehe dem

Landesgesetzgeber gemäß Art. 72 Abs. 1 GG die Befugnis zum Erlass der angegriffenen

Regelung nicht zu. Der Bund habe mit dem Baugesetzbuch (BauGB) von seiner

Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht.

sei Ausdruck des Rechtsstaatsgebots, das über Art. 3, 4 und 72 ff. LV

landesverfassungsrechtlich verankert sei.

aa)

und dem sonstigen großflächigen Einzelhandel. Weder unter dem Gesichtspunkt der Größe

solcher Vorhaben noch mit Blick auf Sortiment und Einzugsbereich sei eine

unterschiedliche Behandlung gerechtfertigt. Hersteller-Direktverkaufszentren zeichneten

sich nicht durch ein "typisches" Sortiment aus. Sie unterschieden sich auch nicht in der

Größe von anderen großen Einkaufszentren. Der Einzugsbereich sei zwar regelmäßig

größer als derjenige von anderen Vertriebsformen des großflächigen Einzelhandels.

Dadurch komme es aber gemessen an sonstigen großflächigen Einzelhandelsvorhaben

nicht zu schwerwiegenderen Auswirkungen auf benachbarte Standorte. Vielmehr verteilten

sich die im Umland potentiell ausgelösten Umsatzabflüsse weitläufiger und fielen dadurch

für den einzelnen Standort geringer aus. Im Vergleich dazu schöpften herkömmliche

großflächige Einzelhandelsbetriebe in ihrem Einzugsbereich erheblich mehr Kaufkraft von

den Nachbargemeinden ab.

bb)

Direktverkaufszentren mit und ohne zentrenrelevanten Sortimenten. Während mit § 24a

Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Abs. 3 LEPro für sonstige großflächige Einzelhandelsvorhaben eine

Differenzierung in Bezug auf die Zentrenrelevanz des Sortiments vorgesehen sei, fehle

eine vergleichbare Regelung für die Hersteller-Direktverkaufszentren. Eine sachliche

Begründung gebe es dafür nicht. Die fehlende sortimentsspezifische Differenzierung lasse

sich auch nicht mit der Befugnis des Gesetzgebers zur Typisierung rechtfertigen.

cc)

nehme, ob es sich bei der planenden Gemeinde um eine solche im ländlichen Raum

handele oder um eine Gemeinde im städtischen Raum oder gar in einem Ballungsraum.

Dieses Kriterium spiele jedoch eine erhebliche Rolle für die Auswirkungen eines

Hersteller-Direktverkaufszentrums. Ländliche Räume seien regelmäßig durch eine dünne

Siedlungsdichte und verbunden damit durch einen dünnen Einzelhandelsbesatz

gekennzeichnet. In ländlichen Regionen seien in der Regel in weiten Teilen nur

Grundzentren zu finden, in denen schwerpunktmäßig Waren des alltäglichen Bedarfs

angeboten würden. Die Auswirkungen eines Hersteller-Direktverkaufszentrums auf das

Umland seien daher viel geringer als bei einer Planung im urbanen Raum. Ländliche

Gemeinden hätten bei Hersteller-Direktverkaufszentren bessere Planungschancen als

beim sonstigen großflächigen Einzelhandel. Dies liege in der Vertriebsform begründet. Um

ihren Hauptvertriebswegen keine Konkurrenz zu machen, könnten Markenhersteller ihre

Direktverkaufszentren regelmäßig nicht in den Innenstadtlagen großer Städte ansiedeln.

Diesem Vertriebskonzept widerspreche § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro. Die durch die

Regelung bewirkte Einschränkung ihrer Planungshoheit treffe Gemeinden im ländlichen

Raum zudem deutlich härter als Gemeinden im urbanen Raum. Für Letztere sei es

wesentlich leichter, für einen angemessenen Einzelhandelsbesatz zu sorgen. Gemeinden

in ländlichen Regionen seien hierfür in der Regel auf "Magnetbetriebe" angewiesen.

Sachgerecht sei eine Differenzierung, die an die zentralörtliche Funktion anknüpfe. Bei

diesem Kriterium werde die Lage der Gemeinde im Raum berücksichtigt und der Aspekt

eines ländlichen bzw. urbanen Umfelds in den Blick genommen. Das in § 24a Abs. 1 Satz

4 LEPro gewählte Kriterium der Einwohnerzahl sei demgegenüber ungeeignet. Denn in

ländlichen Regionen könnten auch Gemeinden mit weniger als 100.000 Einwohnern

erhebliche funktionale Bedeutung erlangen.

dd)

auf seinen Einschätzungsspielraum begegnen. Voraussetzung dafür sei, dass der

Gesetzgeber sich auf empirische Daten stützen könne. Er habe zunächst den relevanten

Sachverhalt zu ermitteln, um diesen dann im Rahmen seines Einschätzungsspielraums

bewerten zu können. Für eine solche Datenerhebung sei nichts ersichtlich.

Selbstverwaltungsrecht ein.

aa)

nicht abgewogen. Die Gesetzesmaterialien ließen die gebotene Abwägung nicht erkennen.

Sie könne durch die Landesregierung im verfassungsgerichtlichen Verfahren auch nicht

nachgeholt werden.

bb)

betroffenen Gemeinden durchzuführen. Die Anhörungspflicht sei Ausfluss des

Selbstverwaltungsrechts und des Rechtsstaatsprinzips. Die Beteiligung lediglich der

Gemeindeverbände genüge für eine ordnungsgemäße Anhörung nicht.

cc)

24a Abs. 1 Satz 4 LEPro bezwecke, die zentralen Versorgungsbereiche der Gemeinden

vor den negativen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren zu schützen. Die

Regelung sei ungeeignet, diesen Zweck zu fördern. Der beabsichtigte Schutz werde

bereits über § 24a Abs. 1 Satz 3 LEPro sichergestellt. Danach dürften großflächige

Einzelhandelsvorhaben generell die Funktionsfähigkeit der zentralen Versorgungsbereiche

nicht beeinträchtigen. Sei ein Vorhaben zentrenverträglich, bedürfe es keines

weitergehenden Schutzes der zentralen Versorgungsbereiche mehr. Sei ein Vorhaben

nicht zentrenverträglich, sei es bereits nach § 24a Abs. 1 Satz 3 LEPro unzulässig, ohne

dass es noch auf § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro ankomme.

Auch stünden mit der Differenzierung zwischen zentrenrelevanten und nicht

zentrenrelevanten Sortimenten sowie mit der Anknüpfung an die zentralörtliche

Gliederungsstruktur weniger belastende Regelungsmöglichkeiten zur Verfügung. Darüber

hinaus biete sich als mildere Maßnahme die Aufnahme eines Ausnahmevorbehalts an,

wonach Hersteller-Direktverkaufszentren nur nach Durchführung eines besonderen

Prüfverfahrens ausgewiesen werden dürften.

Die Norm sei schließlich unverhältnismäßig im engeren Sinne. Bei der Abwägung

zwischen den gemeindlichen und den überörtlichen Belangen überwiege das

gemeindliche Planungsinteresse. § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro greife nur dann ein, wenn ein

nach § 24a Abs. 1 Satz 3 LEPro zentrenverträgliches Hersteller-Direktverkaufszentrum

geplant werden solle. Im Falle der Zentrenverträglichkeit seien indes die Auswirkungen auf

die Einzelhandelsstandorte in den benachbarten Versorgungszentren geringfügig. Dem

gegenüber stehe ein hohes Interesse der planenden Gemeinde an ihrer Planungshoheit,

wie der Fall der Beschwerdeführerin zeige. Ein Hersteller-Direktverkaufszentrum mit

11.500 qm Verkaufsfläche planen zu können, sei für sie eine ihrer wesentlichsten

Planungsentscheidungen und Entwicklungschancen im Bereich Einzelhandel. Zu

berücksichtigen sei ferner, dass es in Nordrhein-Westfalen ca. 30 Städte mit mehr als

100.000 Einwohnern gebe. Diese konzentrierten sich auf die Region

Köln/Bonn/Leverkusen sowie das Ruhrgebiet. Gemeinden, die abseits dieser

Ballungszentren in ländlichen Gebieten lägen, hätten deutlich schlechtere

Entwicklungschancen. In diesen Räumen gebe es häufig lediglich eine Stadt, die die

Grenze von 100.000 Einwohnern überschreite. § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro wirke damit

faktisch als konkrete Standortzuweisung. Hinzu komme, dass die Regelung die Planung

von Hersteller-Direktverkaufszentren de facto leer laufen lasse. Solche Vorhaben seien

unterhalb einer Verkaufsfläche von 10.000 qm nicht konkurrenzfähig. Schließlich sei die

angegriffene Norm unverhältnismäßig, weil es an einer Übergangsregelung für Hersteller-

Direktverkaufszentren fehle, deren Planung wie im Fall der Beschwerdeführerein im

Zeitpunkt der Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens bereits abgeschlossen gewesen

sei.

dd)

bestünden nicht. Ein Zielabweichungsverfahren sei gemäß § 24 des

Landesplanungsgesetzes (LPlG) ausschließlich für den Landesentwicklungsplan und die

Regionalpläne vorgesehen. Die Ausnahmeregelung in § 24a Abs. 6 LEPro sei nicht

geeignet, die erforderliche Flexibilität der Gemeinden für die Planung von großflächigen

Einzelhandelsvorhaben zu gewährleisten und den Eingriff in die Planungshoheit auf ein

verhältnismäßiges Maß zu reduzieren. Das geforderte Regionale Einzelhandelskonzept

lasse sich in absehbarer Zeit weder erstellen noch ändern. Die planende Gemeinde habe

keine Möglichkeit, in angemessener Zeit auf Interessen von Investoren zu reagieren, die

von dem Konzept abwichen. Abgesehen davon sei die Gemeinde auf die Kooperation mit

anderen Planungsträgern angewiesen.

Sie trägt im Wesentlichen vor:

in ihren Rechten betroffen zu sein. Die kommunale Planungshoheit erstrecke sich

entsprechend dem Gewährleistungsumfang in Art. 78 LV, Art. 28 Abs. 2 GG nur auf

"Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft". Die Planung eines Hersteller-

Direktverkaufszentrums sei keine solche Angelegenheit. Das Vorhaben sei nicht auf den

örtlichen Wirkungskreis der planenden Gemeinde bezogen, sondern von vornherein auf

landes- bzw. regionalweite Auswirkungen durch Schaffung einer touristischen

Einkaufsgelegenheit im ländlichen Raum ausgelegt. Das allgemeine Interesse einer

Gemeinde, ihr Gebiet vor einer überörtlichen Planung zu bewahren, reiche für die

Geltendmachung einer Verletzung der Planungshoheit nicht aus.

Auslegungsfragen zur Abgrenzung von Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG und Art. 74 Abs. 1 Nr. 31

GG sowie zur Abweichungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 3 GG aufwerfe. Zur

Klärung dieser Fragen sei nicht der Verfassungsgerichtshof, sondern das

Bundesverfassungsgericht berufen.

Zudem handele es sich bei § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro nach dem Verständnis der

Landesregierung um eine landesrechtliche Konkretisierung zu § 7 Abs. 2 Nr. 1b) ROG (a.

F.). § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro beinhalte mithin auch Bundesrecht. Insoweit könne die

Norm nicht Gegenstand der Kommunalverfassungsbeschwerde sein, weil der

Verfassungsgerichtshof sonst eine Kompetenz zu einer landesverfassungsrechtlich

geleiteten Interpretation des bundesgesetzlichen Raumordnungsrechts in Anspruch

nehme. Im Übrigen sei mit Blick auf die fehlende fachgerichtliche Rechtswegerschöpfung

von der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde auszugehen.

Steuerung der Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren sei eine Aufgabe im

Kompetenzbereich der Landesentwicklung. Bei der Standortzuweisung nach § 24a Abs. 1

Satz 4 LEPro werde eine Entscheidung über die Raumverträglichkeit von Hersteller-

Direktverkaufszentren getroffen. Bezugspunkt sei das Landesgebiet und nicht die Nutzung

einzelner Grundstücke. Es handele sich um eine typisierende Regelung zur

raumstrukturellen und -funktionellen Steuerung der Landesentwicklung. Raumordnerische

Festlegungen seien nicht auf die Ebene der Regionalplanung beschränkt. Sie könnten

auch auf der Ebene der Landesplanung oder als gesetzgeberische Entscheidung zur

Landesentwicklung getroffen werden. Dem Landesgesetzgeber stehe bei der

Wahrnehmung dieser Aufgabe ein großer Gestaltungsspielraum zu. Angesichts der

überregionalen, landesweiten oder gar grenzüberschreitenden Auswirkungen von

Hersteller-Direktverkaufszentren sei es sachgerecht, die Steuerung der Ansiedlung solcher

Vorhaben auf der Landesebene vorzunehmen.

es sich um eine Sonderform des großflächigen Einzelhandels, die im Hinblick auf das

Gefahrenpotential, das eine Ansiedlung solcher Vorhaben mit sich bringe, gesonderte

Vorgaben für die räumliche Steuerung rechtfertige. Diese Vorhaben zeichneten sich durch

eine spezielle Vertriebsstruktur mit großräumiger "Streubreite" aus. Die

Kaufkraftabschöpfung trete in einem großen Einzugsbereich auf.

aa)

Sortimente sei nicht geboten. Der Schutz bestehender zentraler Versorgungsbereiche

lasse sich bei Hersteller-Direktverkaufszentren nicht über eine sortimentsspezifische

Steuerung der Ansiedlung erreichen. Die schutzwürdigen Versorgungsbereiche innerhalb

der Gemeinden seien häufig durch unterschiedliche Charakteristika geprägt, die sich im

Bild der zentrenprägenden Einzelhandelssortimente niederschlügen. Die ortstypischen

Sortimente unterschieden sich also von Gemeinde zu Gemeinde. Danach sei nicht davon

auszugehen, dass es ein Hersteller-Direktverkaufszentrum geben könne, das sich für alle

Gemeinden im ländlichen Einzugsbereich als zentrenverträglich erweise. Zudem ließen

sich bestimmte negative Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren, wie z. B.

vermehrtes Verkehrsaufkommen in dezentralen Bereichen, über eine sortimentsspezifische

Steuerung nicht abstellen.

bb)

ländlichen und urbanen Räumen getroffen habe. Die Raumverträglichkeit im Rahmen der

landesplanerischen Abwägung beurteile sich nicht allein danach, welche

Planungschancen sich für einzelne Gemeinden im ländlichen Raum ergeben könnten.

Solche Vorteile müssten vielmehr mit den Nachteilen abgewogen werden. Ein Hersteller-

Direktverkaufszentrum löse hohe Verkehrsströme mit entsprechenden Emissionen aus.

Durch die Strategie der Ansiedlung an peripheren Standorten würden die

Gliederungsstruktur der zentralen Orte beeinträchtigt und die vorhandene

Versorgungsstruktur gefährdet. Es komme zu einem hohen Flächenverbrauch und der

Zersiedelung des Raums. Diesen nachteiligen Auswirkungen für den ländlichen Raum

sowie für die kleineren und mittelgroßen Gemeinden komme – zumal vor dem Hintergrund

des sich abzeichnenden demographischen Wandels mit einer Erhöhung des Anteils älterer

Menschen – ein solches Gewicht zu, dass die Konzentrationsentscheidung zugunsten der

Großstädte als planerische Entscheidung vertretbar sei.

cc)

Schwellenwert der Einwohnerzahl gehe fehl. Die Konzentration auf Großstädte knüpfe an

die räumlichen Gegebenheiten in Nordrhein-Westfalen an. Dem liege die Einschätzung

zugrunde, dass typischerweise die Schädlichkeit der Auswirkungen eines Hersteller-

Direktverkaufszentrums in großstädtischen Raumstrukturen nicht so erheblich sei wie in

kleineren Gemeinden. Die Schädlichkeitsschwelle für kleinere Gemeinden sei typisierend

bei einer Verkaufsfläche von 5.000 qm festgelegt worden. Bei dieser Größenordnung sei

nicht damit zu rechnen, dass die schädliche Sogwirkung der angestrebten Magnetbetriebe

in einem für die Allgemeinwohlbelange abträglichen Maße eintrete. Dem

Landesgesetzgeber komme bei der Wahrnehmung der Landesentwicklungsaufgabe

sowohl ein Gestaltungsspielraum bei der raumfunktionellen Typisierung und Zuordnung

der Gemeinden zu als auch ein Prognose- und Einschätzungsspielraum bei der Bewertung

der räumlichen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren.

Landesgesetzgeber habe die gebotene Abwägung mit dem kommunalen

Selbstverwaltungsrecht vorgenommen. Es sei nicht zu beanstanden, dass er dabei den

überörtlichen Interessen den Vorzug gegeben habe. Bei der nachvollziehenden

Abwägungskontrolle sei überdies in den Blick zu nehmen, dass mit dem

landesplanerischen Konzentrationsgebot in § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro auch Konflikte mit

anderen Bundesländern und Nachbarstaaten vermieden würden. Der Landesgesetzgeber

sei nicht gehalten gewesen, die Standortsituation jeder einzelnen betroffenen Gemeinde zu

berücksichtigen. Gleichwohl habe er sich gerade auch mit dem Fall der

Beschwerdeführerin befasst und die Konsequenzen der landesplanerischen Steuerung

abgewogen.

zwischen ländlichen Bereichen und Ballungsräumen gerechtfertigt. Ein Hersteller-

Direktverkaufszentrum habe in Bezug auf Verkehrsströme, Zersiedelungswirkung und die

damit verbundenen ökologischen Folgen andere Konsequenzen für den ländlichen Raum

als für den Ballungsraum. Die Streuwirkung sei im gesamten ländlichen Raum für

vorhandene Versorgungsstrukturen spürbar. Auch bei Kaufkraftumverteilungen im

einstelligen Prozentbereich gingen die Umsatzumverteilungen zu Lasten gewachsener

Versorgungszentren. Ob Hersteller-Direktverkaufszentren mit weniger als 10.000 qm im

ländlichen Raum nicht konkurrenzfähig seien, sei zweifelhaft, könne aber dahinstehen. Die

Landesplanung sei nicht verpflichtet, die Konkurrenzfähigkeit solcher Vorhaben um jeden

Preis sicherzustellen. Die in § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro gewählte Obergrenze von 5.000 qm

Verkaufsfläche orientiere sich an einer Studie, wonach die Mindestflächenzahl im

internationalen Vergleich knapp unterhalb dieser Größe liege. In Deutschland lägen die

Verkaufsflächen bestehender Factory-Outlet-Center zwischen 5.000 qm und 20.000 qm.

Einer Übergangsregelung zugunsten der Beschwerdeführerin habe es nicht bedurft. Auf ein

schutzwürdiges Vertrauen könne sie sich nicht berufen. Ihr sei bekannt gewesen, dass die

Landesregierung eine Neuregelung zur Steuerung des großflächigen Einzelhandels

angestrebt habe. Die Beschwerdeführerin habe mit einer Änderung der Rechtslage

rechnen müssen.

Anhörungsmangel. Durch die Stellungnahmen der kommunalen Spitzenverbände und der

Beschwerdeführerin seien die Belange der Kommunen in das Gesetzgebungsverfahren

eingeflossen und, wie die Gesetzesmaterialien zeigten, bei der Entscheidungsbildung

berücksichtigt worden.

Die Ansiedlung eines FOC ist wegen deren übergemeindlicher Ausstrahlungswirkung nach

übereinstimmender Auffassung der Ministerkonferenz für Raumordnung nur im Rahmen

von Zielen der Raumordnung und Landesplanung zu genehmigen. Soweit solche

Zielfestlegungen Gegenstand gerichtlicher Kontrolle gewesen sind, ist der Zweck, ein FOC

nur nach Maßgabe zulässiger Ziele der Raumordnung und Landesplanung zuzulassen,

nicht bezweifelt worden (BVerwG, NVwZ 2006, 932). Gegenstand gerichtlicher Kontrolle

sind bisher Exekutivplanungen in Raumordnungsplänen der Länder gewesen, die für den

Standort eines FOC an das zentralörtliche Gliederungsprinzip anknüpfen und ein FOC nur

in Oberzentren für ansiedlungsfähig halten. Allerdings sind für diese landesplanerischen

Ziele jeweils Ausnahmebestimmungen vorgesehen. Mit dieser Maßgabe billigen auch

bisher ergangene gerichtliche Entscheidungen im Rahmen verfassungsrechtlicher Prüfung

solche Ziele.

Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber will mit der hier angegriffenen Vorschrift des § 24a

Abs. 1 Satz 4 LEPro die Ansiedlung von FOC landesplanerisch durch ein Ziel der

Raumordnung und Landesplanung regeln, um den überörtlichen Belangen solcher

Ansiedlungen Rechnung zu tragen.

Das nordrhein-westfälische Landesplanungsrecht kennt für die Festlegung von Zielen der

Raumordnung und Landesplanung den Weg, Ziele in (exekutiven)

Landesentwicklungsplänen zu fixieren (§§ 14 Abs. 2, 17 LPlG) oder allgemeine Ziele

(legislativ) im Landesentwicklungsprogramm festzulegen (§ 16 Satz 2 LPlG). Die Wege

führen zu unterschiedlichen Konsequenzen: Nach § 14 Abs. 2 LPlG ist eine umfassende

Beteiligung der Gemeinden an der Festlegung von Zielen der Raumordnung und

Landesplanung zu gewährleisten. Für das Landesentwicklungsprogramm sind Gemeinden

und Gemeindeverbände, für die eine Anpassungspflicht begründet werden soll, im

Erarbeitungsverfahren zu beteiligen, § 16 Satz 3 LPlG. Wenn ein Ziel in einem

Landesentwicklungsplan normiert ist, gilt dafür das Zielabweichungsverfahren des § 24

LPlG, so dass Ausnahmen von der Regel möglich bleiben. Dieses

Zielabweichungsverfahren gilt nicht für die Legalplanung des

Landesentwicklungsprogramms.

Mit § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro ist der Gesetzgeber den Weg einer allgemeinen

Zielformulierung gegangen. Er knüpft an den Schwellenwert von 100.000 Einwohnern und

an die Größe des FOC mit mehr als 5.000 qm Verkaufsfläche an. Ein

Zielabweichungsverfahren im Sinne von § 24 LPlG ist dafür nicht vorgesehen.

Die Verfassungsbeschwerde ist gemäß Art. 75 Nr. 4 LV, § 52 Abs. 1 des

Verfassungsgerichtshofgesetzes (VerfGHG) zulässig. Die angegriffene Norm kann als

Landesrecht auf ihre Vereinbarkeit mit dem Selbstverwaltungsrecht der

Beschwerdeführerin geprüft werden. Die Beschwerdeführerin ist auch beschwerdebefugt.

Sie kann geltend machen, durch § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro in ihrem

Selbstverwaltungsrecht (Art. 78 Abs. 1 und 2 LV) verletzt zu sein. Sie hat schlüssig die

Möglichkeit dargetan, dass die gesetzliche Bestimmung in ihre örtliche Bauleitplanung

eingreift. Dagegen lässt sich nicht anführen, ihre Planung sei mit raumordnerischen und

städtebaulichen Auswirkungen verbunden, die weit über das Gemeindegebiet

hinausreichten und das Vorhaben daher zu einer überörtlichen Angelegenheit machten.

Ungeachtet dessen handelt es sich bei der Ansiedlung oder Erweiterung eines Hersteller-

Direktverkaufszentrum im Wege der Bauleitplanung um eine Angelegenheit des örtlichen

Wirkungskreises. Denn durch die von der Landesregierung angeführten landes- bzw.

regionalweiten Wirkungen des Vorhabens wird die Zuordnung zur Planungsebene der

gemeindlichen Standortplanung (vgl. § 11 Abs. 3 BauNVO) und damit die Verortung im

örtlichen Wirkungskreis nicht aufgelöst. Der danach betroffene Bereich der kommunalen

Planungshoheit (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 8. März 2006 – 4 BN 56.05 – BRS 70,

Nr. 3) wird vom Schutzbereich der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie umfasst

(VerfGH NRW, OVGE 46, 295, 303; NWVBl. 2002, 376, 377).

Die Beschwerde ist rechtzeitig innerhalb der in § 52 Abs. 2 VerfGHG bestimmten Jahresfrist

eingelegt worden.

Die Frage der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde gegenüber fachgerichtlichem

Rechtsschutz stellt sich bereits im Ansatz nicht. Ein fachgerichtlicher Rechtsweg ist bei

Rechtssatzbeschwerden gegen förmliche Gesetze nicht eröffnet. Für diese

Normenkontrolle sind ausschließlich die Verfassungsgerichte zuständig (vgl. BVerfGE 76,

107, 115).

Die Verfassungsbeschwerde ist begründet.

§ 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro verletzt das Recht der Beschwerdeführerin auf Selbstverwaltung

aus Art. 78 Abs. 1 und 2 LV.

der Selbstverwaltung. Dieses Recht erstreckt sich grundsätzlich auf alle Angelegenheiten

der örtlichen Gemeinschaft und umfasst die Befugnis zur grundsätzlich

eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte. Dazu gehört auch das Recht der Gemeinde,

im Rahmen ihrer Bauleitplanung die künftige Entwicklung des Gemeindegebiets

grundsätzlich nach eigenen Vorstellungen zu steuern und zu gestalten (VerfGH NRW,

OVGE 46, 295, 303; NWVBl. 2002, 376, 377). In diese gemeindliche Planungshoheit greift

die Landes- oder Regionalplanung jedenfalls ein, wenn sie eine konkrete örtliche Planung

nachhaltig stört.

Landesverfassung nicht absolut. Art. 78 Abs. 2 LV garantiert ebenso wie Art. 28 Abs. 2 GG

das Recht der Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze.

Gesetzliche Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht unterliegen ihrerseits Grenzen. Sie

dürfen den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie nicht antasten. Außerhalb des

Kernbereichs hat der Gesetzgeber das verfassungsrechtliche Aufgabenverteilungsprinzip

hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sowie das

Verhältnismäßigkeitsprinzip und das Willkürverbot zu beachten (VerfGH NRW, OVGE 46,

295, 304; NWVBl. 2002, 376, 377, jeweils m. w. N.).

unantastbaren Kernbereichs die gemeindliche Planungshoheit beschränken, nur dann mit

der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie vereinbar sind, wenn überörtliche Interessen

von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen (VerfGH NRW, OVGE 46, 295, 306 m. w.

N.; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 8. März 2006 – 4 B 75.05 – NVwZ 2006, 932, Rn.

16). Dies verlangt, dass die überörtliche Planung der Bedeutung der gemeindlichen

Planungshoheit angemessen Rechnung trägt. Dazu muss nachvollziehbar sein, welche

Erwägungen den Erlass der Rechtsnorm rechtfertigen. Stützt der Gesetzgeber sich dabei

auf Einschätzungen und Prognosen, darf er sich nicht mit einer schematischen und

abstrakten Beurteilung begnügen. Die Einschätzungen und Prognosen müssen vielmehr

unter Heranziehung des jeweils gebotenen empirischen Materials plausibel sein.

II.

sie deren Befugnis, im Rahmen der Bauleitplanung die künftige Entwicklung des

Gemeindegebiets zu steuern und zu gestalten, nachhaltig stört. Die angegriffene

Rechtsnorm wirkt gegenüber Gemeinden mit nicht mehr als 100.000 Einwohnern als

unbedingtes Verbot, ein Hersteller-Direktverkaufszentrum mit mehr als 5.000 qm

Verkaufsfläche eigenverantwortlich auszuweisen. Der Beschwerdeführerin wird dadurch

die Umsetzung ihrer im Wege der Bauleitplanung konkretisierten Erweiterungsplanung für

das "Euregio-Outlet-Center" unmöglich gemacht.

dargelegten Maßstab des Art. 78 Abs. 1 und 2 LV nicht Stand. Die mit der strikten

Verbotsregelung in § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro verbundene Einschränkung der

Planungsbefugnis der Beschwerdeführerin verstößt gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip

und das Willkürverbot. Sie ist nicht durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht

gerechtfertigt. Die Einschätzung des Gesetzgebers, es bedürfe zugunsten

landesplanerischer Interessen der angegriffenen Verbotsnorm mit ihren ausnahmslos

wirkenden Schwellenwerten, ist im Ergebnis nicht nachvollziehbar. Darüber hinaus ist das

Recht auf kommunale Selbstverwaltung nicht angemessen berücksichtigt worden.

Direktverkaufszentrums mit einer Verkaufsfläche von über 5.000 qm ausnahmslos, wenn

diese nicht mehr als 100.000 Einwohner hat. Mit Rücksicht darauf, dass die

Verbotsregelung sich als erhebliche Beschränkung der Planungshoheit auswirkt,

unterliegen die Schwellenwerte einem besonderen Rechtfertigungsbedürfnis.

Nachvollziehbare Erwägungen für deren ausnahmslose Festlegung sind jedoch nicht

ersichtlich.

aa)

legitime Ziel, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren auf landesplanerischer

Ebene zu steuern. Die Versorgungszentren sollen als Wohn-, Arbeits- und

Handelsstandorte gestärkt werden, damit funktionsfähige Versorgungsstrukturen erhalten

bleiben. Die Gesetzesbegründung stellt darauf ab, dass der anhaltende Trend zu immer

größeren Betriebseinheiten und neuartigen Betriebsformen im Einzelhandel die

Entwicklung der Zentren erheblich schwächt. In den Blick genommen hat der Gesetzgeber

weiter die Gesichtspunkte demografischer Wandel, Begrenzung der Inanspruchnahme von

Freiflächen, effektive Auslastung öffentlicher Infrastruktur sowie Vermeidung von Verkehr.

Ferner heben die Gesetzesmaterialien hervor, dass sich Hersteller-Direktverkaufszentren

vom herkömmlichen Einzelhandel durch die Konzeption, ein größeres Einzugsgebiet und

eine höhere Umsatzleistung derart unterscheiden, dass es einer gesonderten

Steuerungsnorm bedarf (vgl. LT NRW-Drs. 14/3451, S. 9 f.). Aus diesen Erwägungen

erschließt sich für sich genommen nicht, welcher sachliche Grund gerade für eine

Festlegung von Schwellenwerten von 5.000 qm Verkaufsfläche und 100.000 Einwohnern

streitet. Zwar entspricht es geläufiger Praxis des Gesetzgebers, insbesondere im Bereich

der Raumordnung und Landesplanung über Schwellenwerte zu steuern. Dafür ist dem

Gesetzgeber auch eine Einschätzungsprärogative zuzubilligen. Die

Einschätzungsprärogative ist größer, wenn der Gesetzgeber Ausnahmen von den

festgesetzten Schwellenwerten zulässt. Je strikter aber Schwellenwerte wirken, desto

höher ist die Begründungslast des Gesetzgebers für den festgelegten Wert.

bb)

Gesetzesmaterialien auch im Übrigen keine hinreichenden Gründe. Es heißt darin

lediglich, damit werde eine Empfehlung der Ministerkonferenz für Raumordnung umgesetzt.

Nach Auffassung der Ministerkonferenz seien Hersteller-Direktverkaufszentren nur in

Großstädten bzw. in Oberzentren an integrierten Standorten und in einer stadtverträglichen

Größenordnung zulässig. Großstädte würden statistisch als Gemeinden mit mindestens

100.000 Einwohnern definiert. In Nordrhein-Westfalen gebe es auch Mittelzentren mit mehr

als 100.000 Einwohnern. Es erscheine daher vertretbar, auch große Mittelzentren als

Standorte für Hersteller-Direktverkaufszentren in Betracht zu ziehen (LT NRW,

Plenarprotokoll 14/64, S. 7238; Ausschuss für Wirtschaft, Mittelstand und Energie,

Ausschussprotokoll 14/436, S. 13; Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung

vom 3. Juni 1997). Danach bleibt offen, worauf sich die Einschätzung des Gesetzgebers

gründet, bei einer Verkaufsfläche für ein Hersteller-Direktverkaufszentrum von mehr als

5.000 qm handele es sich (im Fall einer Standortgemeinde mit nicht mehr als 100.000

Einwohnern) generell um eine "stadtunverträgliche" Größenordnung. Aber auch für den

Einwohner-Schwellenwert fehlt es an tragfähigen Erwägungen. Es wird nicht deutlich, auf

Grund welcher Gesichtspunkte die Prognose gerechtfertigt ist, dass ein Hersteller-

Direktverkaufszentrum mit beispielsweise 5.500 qm Verkaufsfläche in einer Gemeinde

unterhalb von 100.000 Einwohnern ausnahmslos unverträglich ist, dies bei einer Gemeinde

mit mehr als 100.000 Einwohnern jedoch anders zu bewerten ist. Empirische Daten, die die

gesetzgeberische Prognose stützen könnten, sind in den Gesetzesmaterialien nicht

dokumentiert. Dies gilt auch in Ansehung der dort in Bezug genommenen Empfehlung der

Ministerkonferenz für Raumordnung. Der Text liefert ebenfalls keine nachvollziehbare

Erklärung dafür, Hersteller-Direktverkaufszentren mit mehr als 5.000 qm Verkaufsflächen

nur in "Großstädten" bzw. in Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern zuzulassen. Auf das

Begründungsdefizit ist der Gesetzgeber im Rahmen der Sachverständigen-Anhörung

wiederholt hingewiesen worden (vgl. LT NRW, Ausschuss für Wirtschaft, Mittelstand und

Energie, Ausschussprotokoll 14/387, S. 16, 17; Stellungnahmen 14/969, S. 7; 14/975, S. 4;

14/986, S. 2), ohne dass er die geäußerten Bedenken aufgegriffen hat.

cc)

insbesondere deshalb einem besonderen Rechtfertigungserfordernis, weil die Regelung

die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren landesweit generell untersagt, ohne

die jeweiligen regionalen Gegebenheiten in den Blick zu nehmen. Indes lassen die

unterschiedlichen im Landesgebiet anzutreffenden Raumstrukturen (Ballungskerne,

Ballungsrandzonen, solitäre Verdichtungsgebiete, Gebiete mit überwiegend ländlicher

Raumstruktur, vgl. § 21 LEPro) einschließlich der unterschiedlichen Verkehrsinfrastruktur

sowie die Verschiedenartigkeit der Versorgungszentren (Ober-, Mittel- und Grundzentren,

vgl. § 22 LEPro; Entwicklungsschwerpunkte nach § 23 LEPro) nicht ohne Weiteres

erwarten, dass die Ansiedlung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums an jedwedem

Standort in Nordrhein-Westfalen mit denselben Auswirkungen einhergeht. Dies wird

besonders augenfällig, wenn man die regionale Verteilung der Städte mit mehr als 100.000

Einwohnern im Land in den Blick nimmt. Während in diesen – im Wesentlichen im

Ruhrgebiet und in der Region Düsseldorf/Wuppertal/Köln konzentrierten – Städten die

Planung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums möglich ist, bleiben weite Regionen des

Landes von der Möglichkeit einer solchen Planung ausgeschlossen. Dies hätte nahe

gelegt, sich mit der Frage auseinanderzusetzen, ob wegen der ländlichen Struktur dieser

Regionen des Landes andere Abgrenzungskriterien, Schwellenwerte oder

Ausnahmeregelungen gefunden werden müssen, um der Planungshoheit und den

überörtlichen Interessen gerecht zu werden. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass

nicht allein der Standort eines Hersteller-Direktverkaufszentrums und das regionale Umfeld

von Fall zu Fall relevante Unterschiede aufweisen können, sondern ebenso das

Verkaufszentrum selbst im Hinblick auf die jeweilige Sortimentsstruktur.

dd)

Gesichtspunkt einer typisierenden Betrachtung entbehrlich. Die Voraussetzungen für eine

auf diese strikten Schwellenwerte bezogene Typisierung liegen schon deshalb nicht vor,

weil es sich bei der Ansiedlung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums nicht um einen

gehäuft vorkommenden Sachverhalt handelt. Im Gegenteil tritt er in einer sehr

überschaubaren Größenordnung auf (vgl. die von der Beschwerdeführerin vorgelegte

Übersicht "Factory Outlet Center in Deutschland", Stand: September 2008, Anlage B 9 zum

Schriftsatz vom 6. April 2009).

24a Abs. 1 Satz 4 LEPro den Belang der gemeindlichen Planungshoheit angemessen

berücksichtigt hat. Auf Grund der Ausgestaltung als strikte Verbotsnorm greift die

Bestimmung nachhaltig in die gemeindliche Planungshoheit nicht nur der

Beschwerdeführerin ein. Sie beschränkt darüber hinaus potentielle Planungen

vergleichbarer Art in anderen Gemeinden des Landes. Der Landesgesetzgeber war

gehalten, diesen Aspekt in seine Entscheidung einzubeziehen und dem kommunalen

Selbstverwaltungsrecht dabei das Gewicht beizumessen, das ihm kraft der

verfassungsrechtlichen Verankerung in Art. 78 Abs. 1 und 2 LV zukommt. Daran fehlt es

hier. Bereits die Gesetzesbegründung geht erkennbar von einer Fehleinschätzung aus,

indem es dort heißt, es ergäben sich keine Auswirkungen für die Selbstverwaltung und

Finanzlage der Gemeinden (vgl. LT NRW-Drs. 14/3451, S. 2). Auch im Übrigen ist nicht

ersichtlich, dass der Eingriff in die gemeindliche Planungshoheit in seiner Dimension

zutreffend erkannt worden ist. Eine Erwähnung der planungsrechtlichen Situation der

Beschwerdeführerin, die über eine Randbemerkung nicht hinausgeht (vgl. LT NRW,

Plenarprotokoll 14/64, S. 7235; 14/50, S. 5731; Ausschuss für Wirtschaft, Mittelstand und

Energie, Ausschussprotokolle 14/353, S. 30; 14/387, S. 30), genügt dazu ebenso wenig wie

die von der Landesregierung angeführten Unterlagen aus Mai 2007 über eine interne

"Auswertung der Stellungnahmen und Anhörung der Experten" durch das Ministerium für

Wirtschaft, Mittelstand und Energie und über einen Vermerk der Fachabteilung über ein mit

Mitgliedern des Landtags geführtes Gespräch über die LEPro-Novelle.

Ebenso wenig kann die erforderliche Befassung mit dem Belang der kommunalen

Selbstverwaltungsgarantie in der parlamentarischen Erörterung der Frage gesehen

werden, ob es einer Überleitungs- oder Stichtagsregelung bedurfte. In diesem

Zusammenhang ist nicht die Eingriffswirkung von § 24a Abs. 1 Satz 4 LEPro in Bezug auf

die kommunale Planungshoheit in den Blick genommen worden. Es ging vielmehr darum,

dem landesplanerischen Interesse an einer umfassenden Geltung und Umsetzung der

Verbotsregelung Rechnung zu tragen (vgl. LT NRW, Plenarprotokoll 14/64, S. 7237, 7238;

Ausschuss für Wirtschaft, Mittelstand und Energie, Ausschussprotokolle 14/387, S. 30/31;

14/436, S. 11). Auch die parlamentarischen Erwägungen zur Einführung der

Öffnungsklausel in § 24a Abs. 6 LEPro (vgl. LT NRW, Plenarprotokoll 14/64, S. 7232, 7236,

7238; Ausschuss für Wirtschaft, Mittelstand und Energie, Ausschussprotokoll 14/436, S.

10/11) lassen die gebotene Auseinandersetzung mit dem Belang der kommunalen

Selbstverwaltungsgarantie nicht erkennen.

Die nicht nachgelassenen Schriftsätze der Beteiligten geben keinen Anlass zu einer

abweichenden Beurteilung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 54 Abs. 4 VerfGHG.