Urteil des VerfG Brandenburg vom 02.04.2017

VerfG Brandenburg: amt, zusammenschluss von gemeinden, verfassungsgericht, öffentliche bekanntmachung, eingriff, gesetzgebungsverfahren, anhörung, erfüllung, verfassungsbeschwerde, entziehen

Gericht:

Verfassungsgericht

des Landes

Brandenburg

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

19/01

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

Art 97 Abs 1 S 1 Verf BB, Art 97

Abs 2 Verf BB, Art 100 Verf BB, §

203 Abs 2 BauGB, § 2 Abs 1

BauGB

Diese Entscheidung hat

Gesetzeskraft.

VerfG Potsdam: Wegen Verstoßes gegen kommunales

Selbstverwaltungsrecht Nichtigkeit der Übertragung der

Zuständigkeit der Flächennutzungsplanung von

amtsangehörigen Gemeinden auf die Ämter durch

Gemeindestrukturgesetzes Art 2 Abs 4

Gründe

Die kommunale Verfassungsbeschwerde wendet sich gegen die Verlagerung der

Zuständigkeit für die Flächennutzungsplanung von den Gemeinden auf die Ämter.

Art. 2 Nr. 4 des Gesetzes zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der

Verwaltungskraft der Gemeinden im Land Brandenburg (im folgenden:

Gemeindestrukturreformgesetz) führt in § 5 der Amtsordnung folgenden Absatz 4 ein:

"Die Ämter nehmen gemäß § 203 Abs. 2 des Baugesetzbuches die

Flächennutzungsplanung für das Gesamtgebiet der amtsangehörigen Gemeinden wahr.

Für im Verfahren befindliche Flächennutzungspläne amtsangehöriger Gemeinden treten

die Regelungen nach Satz 1 mit Wirksamwerden des letzten noch fehlenden

Flächennutzungsplanes einer amtsangehörigen Gemeinde in Kraft, spätestens jedoch

am Tag nach den nächsten landesweiten Kommunalwahlen. Vor der Beschlussfassung

über den Flächennutzungsplan sind die amtsangehörigen Gemeinden anzuhören. Die

Anregungen der Gemeinden sind zu berücksichtigen."

II.

Die Beschwerdeführerin gehört dem Amt Schenkenländchen an. Für das

Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin gibt es keinen genehmigten

Flächennutzungsplan. Mit der Planaufstellung ist noch nicht begonnen worden. Für zwei

zum Amt Schenkenländchen gehörende Gemeinden liegt ein rechtskräftiger

Flächennutzungsplan vor. In den übrigen sieben Gemeinden des Amtes befindet sich das

Planverfahren in unterschiedlichen Stadien.

1. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, dass die Befugnis, einen Flächennutzungsplan

für das Gemeindegebiet aufzustellen bzw. zu ändern, zu dem durch Art. 97 Abs. 1 und 2

Verfassung des Landes Brandenburg (Landesverfassung - LV) absolut geschützten

Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung gehöre. § 5 Abs. 4 Amtsordnung

(AmtsO), der ihr - und allen anderen amtsangehörigen Gemeinden - diese Befugnis

entziehe, verletze deshalb das Recht auf kommunale Selbstverwaltung.

2. Auch wenn man die Planungshoheit nicht dem Kernbereich der kommunalen

Selbstverwaltung zuordne, verletze die angegriffene Norm das Recht der Gemeinden auf

Selbstverwaltung. Eine Aufgabe mit relevantem örtlichem Charakter dürfe der

Gesetzgeber nur aus Gründen des Gemeinwohls, vor allem dann entziehen, wenn

anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen sei. Gründe, die

eine Verlagerung der Befugnis zur Aufstellung eines Flächennutzungsplans auf das Amt

rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich. Ökonomische Gründe in der Qualität eines

"unverhältnismäßigen Kostenanstiegs" gebe es nicht, um so weniger als die

verwaltungstechnische Ausführung des Planungsbeschlusses ohnehin dem Amt obliege.

Die Übertragung der Befugnis zur Planung auf das Amt biete keine höhere Gewähr dafür,

dass die Aufgabe ordnungsgemäßer erfüllt werde. Im Gegenteil sei zu befürchten, dass

das Amt als Folge von Ortsferne, ungenügender Ortskenntnis und geringerem Einblick in

die spezifisch örtlichen Angelegenheiten eine weniger treffende Planung beschließe.

3. § 5 Abs. 4 AmtsO sei auch aus kompetenzrechtlichen Gründen verfassungswidrig. Das

Amt im Land Brandenburg könne nicht Übertragungsempfänger im Sinne von § 203 Abs.

2 BauGB sein. Zum einen verstoße § 203 Abs. 2 BauGB seinerseits gegen Art. 28 Abs. 2

GG und Art. 97 Abs. 1 und 2 LV zum anderen ermächtige die Vorschrift den

Landesgesetzgeber - unabhängig von den Auswirkungen auf die kommunale

Selbstverwaltung - nicht zu der hier getroffenen Regelung, weil die Ämter im Land

Brandenburg die Tatbestandsvoraussetzungen des § 203 Abs. 2 BauGB nicht erfüllten.

Bei der Auslegung der Vorschrift unter Beachtung des verfassungsrechtlichen Schutzes

der kommunalen Selbstverwaltung und unter Einbeziehung der Entstehungsgeschichte

der Regelung falle das Amt i. S. der brandenburgischen Amtsordnung nicht unter die

Begriffe "Verbandsgemeinde", "Verwaltungsgemeinschaft" und "vergleichbare

gesetzliche Zusammenschlüsse von Gemeinden".

4. Im übrigen habe die Landesregierung vor der Einbringung der Regierungsvorlage zum

Gesetz zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der Verwaltungskraft der

Gemeinden im Land Brandenburg keine Daten über die Kosten der

Flächennutzungsplanung erhoben. Auch jetzt sei sie nicht um eine Feststellung der

tatsächlichen Kosten einer Planung durch die Gemeinden einerseits und durch das Amt

andererseits bemüht, sondern setze die Ämter unter Druck, Daten zu liefern, die die

Auffassung der Regierung belegten.

5. Die angegriffene Regelung sei auch wegen der Verletzung des Art. 97 Abs. 4 LV

verfassungswidrig und damit aufzuheben. Gegen die dort normierte Pflicht, die

Gemeinden und Gemeindeverbände in Gestalt ihrer kommunalen Spitzenverbände

rechtzeitig zu hören, sei im Gesetzgebungsverfahren verstoßen worden. Ob der Städte-

und Gemeindebund Brandenburg in ordnungsgemäßer Form gehört worden sei, könne

dahinstehen. Jedenfalls sei der Gemeindetag Brandenburg nicht angehört worden. Der

Gemeindetag Brandenburg sei ein kommunaler Spitzenverband im Sinne des Art. 97

Abs. 4 LV. Seine Interessenvertretung unterscheide sich von der des Städte- und

Gemeindebundes und des Landkreistages.

Die Beschwerdeführerin beantragt zu erkennen:

Art. 2 Nr. 4 des Gesetzes zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der

Verwaltungskraft der Gemeinden im Land Brandenburg vom 13. März 2001 (GVBl. I S.

30) verletzt das Recht der Beschwerdeführerin auf Selbstverwaltung nach der

Verfassung und ist nichtig.

III.

Der Landtag hat von einer Stellungnahme abgesehen.

IV.

Die Landesregierung hat zu dem Verfahren Stellung genommen. Sie hält die

kommunale Verfassungsbeschwerde jedenfalls für unbegründet.

1. § 5 Abs. 4 AmtsO sei mit dem Bundesrecht vereinbar. Das Amt brandenburgischer

Prägung sei ein mit den rheinland-pfälzischen Verbandsgemeinden und den baden-

württembergischen Verwaltungsgemeinschaften vergleichbarer gesetzlicher

Zusammenschluss von Gemeinden, dem auch in dem erforderlichen Umfang i. S. von §

203 Abs. 2 BauGB örtliche Selbstverwaltungsaufgaben oblägen. Dies ergebe sich

zunächst aus einem Vergleich mit den Verbandsgemeinden des Landes Rheinland- Pfalz

und den Verwaltungsgemeinschaften des Landes Baden- Württemberg. Insbesondere

die baden-württembergische Verwaltungsgemeinschaft sei - wie das Amt in Brandenburg

- als Gemeindeverwaltungsverband keine Gebietskörperschaft, sondern eine

mitgliedschaftlich organisierte Körperschaft des öffentlichen Rechts. Die Ämter nähmen

auch nur örtliche und keine überörtlichen Aufgaben wahr. Sie unterschieden sich in

dieser Hinsicht von dem Stadtverband Saarbrücken, der nach der Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts nicht die Voraussetzungen des § 147 Abs. 2 BBauG (§ 203

Abs. 2 BauGB) erfülle.

§ 203 Abs. 2 Satz 1 BauGB verlange - abgesehen von dem restriktiv zu

interpretierenden Kreis der Übertragungsempfänger - keinen qualitativ oder quantitativ

bestimmten Umfang an Selbstverwaltungsaufgaben, die dem

Gemeindezusammenschluss zustehen müssten. Das Bundesverfassungsgericht habe §

147 Abs. 2 BBauG dahingehend ausgelegt, dass der Landesgesetzgeber die Möglichkeit

habe, die im Rahmen einer Gebietsreform als mildere Lösung gegenüber der Bildung

von Einheits-Großgemeinden geschaffenen Organisationsformen einer zweiten

Gemeindeebene zwangsweise auch mit den Aufgaben nach dem Baugesetzbuch zu

betrauen. Die Ämter im Lande Brandenburg seien "Verwaltungshilfeeinrichtungen" i. S.

einer solchen zweiten gemeindlichen Ebene. Die amtsangehörigen Gemeinden in

Brandenburg hätten infolge ihrer Finanz- und Verwaltungsschwäche in großem Umfang

freiwillige und pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben auf die Ämter übertragen. Diese auf

gesetzlicher Grundlage erfolgende Ausstattung der Ämter mit örtlichen

Selbstverwaltungsaufgaben, die auch der Rechtslage in Rheinland-Pfalz und Baden-

Württemberg entspreche, unterstreiche, dass gerade die brandenburgischen Ämter

Gemeindezusammenschlüsse darstellten, denen vergleichsweise viele

Selbstverwaltungsaufgaben zur Erfüllung für ihre Gemeinden zustünden.

2. Der Schutzbereich der Selbstverwaltungsgarantie sei zwar tangiert, der Eingriff sei

jedoch im Ergebnis gerechtfertigt. Zu den von Art. 97 LV umfassten Angelegenheiten

der örtlichen Gemeinschaft zähle auch die Aufgabe der Flächennutzungsplanung als

vorbereitender Teil der Bauleitplanung; sie falle als sog. pflichtige

Selbstverwaltungsaufgabe grundsätzlich in die Zuständigkeit der Gemeinden. Ein

Belassen der Aufgabe der Flächennutzungsplanung bei den Gemeinden führe jedoch zu

einem unverhältnismäßigen Kostenanstieg bei den Gemeinden bzw. habe bereits dazu

geführt. Die Flächennutzungsplanung stelle insbesondere für kleinere Gemeinden eine

erhebliche Belastung ihres Haushalts dar. Generell könne die Aufstellung von

Flächennutzungsplänen auf Amtsebene erheblich kostengünstiger erfolgen. Die Höhe

der Planungskosten liege zwischen 2.400 DM und 600.000 DM. Erfahrungswerte

ergäben, dass ein Amts- Flächennutzungsplan um 20 - 30 % kostengünstiger als

entsprechende Einzel-Flächennutzungspläne der Gemeinden sei. Eine Modellrechnung

für einen Flächennutzungsplan nach § 37 HOAI zeige, dass bei einem aus vier

Gemeinden in der Größe der Gemeinde Fahrland bestehenden Amt ein gemeinsamer

Amtsflächennutzungsplan nur etwa die Hälfte dessen koste, was für vier eigenständige

Flächennutzungspläne zu veranschlagen sei. Das Verfahren bis zur Genehmigung des

Flächennutzungsplanes sei äußerst kompliziert und zeitaufwendig. Der Entwurf eines

Flächennutzungsplans bedürfe immer wieder der Anpassung. Die daraus folgende

wiederholte öffentliche Auslegung des Entwurfs und öffentliche Bekanntmachung von

Auslegung und Änderungsbeschluss sowie die wiederholte Beteiligung der - bis zu 70 -

Träger öffentlicher Belange sei kostenintensiv, fehleranfällig und verwaltungsaufwändig.

Das im vorliegenden Verfahren vorgelegte Zahlenmaterial ergebe sich größtenteils aus

einer Umfrage, die vom Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr an die

Landräte und Amtsdirektoren gerichtet worden sei und dazu diene, im Rahmen des

Verfassungsbeschwerdeverfahrens bereits vorhandene Erkenntnisse zu verdichten und

aktuelle Beispiele zu liefern. Die Landesregierung verfüge derzeit über keine weiteren

Berechnungen zu den Kosten der Flächennutzungsplanung und ihrer Zuordnung zum

Amt bzw. den amtsangehörigen Gemeinden. Zahlenmaterial zu den im Verfahren

befindlichen Flächennutzungsplänen könne nachgereicht werden.

Der Gesetzgeber habe sich zu der Regelung in § 5 Abs. 4 Satz 1 AmtsO entschließen

müssen, weil anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung der

Flächennutzungsplanung nicht sicherzustellen sei. So sei es in zahlreichen Ämtern im

Land Brandenburg zu ineffizienten und unkoordinierten Planungen gekommen. Infolge zu

geringer Verwaltungsressourcen müssten die überwiegend kleinen amtsangehörigen

Gemeinden die Durchführung der Planung an private Planungsbüros abgeben. Eine

Konzentration auf Amtsebene bringe viele Vorteile mit sich, ohne die Rechte der

Gemeinden in nennenswerter Weise zu schmälern. Zur Zeit verfügten nach Auskunft des

Ministeriums für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr nur 395 (27 % von 1.479

Gemeinden des Landes über einen genehmigten Flächennutzungsplan (inklusive

Teilflächennutzungsplänen). Davon hätten nur 169 Gemeinden mit weniger als 500

Einwohnern einen genehmigten Flächennutzungsplan. Hiernach bestehe offensichtlich

kein ausgeprägtes Bedürfnis für einen Flächennutzungsplan. Weiter sei es bei den

Einzelplanungen der Gemeinden zu Problemen im Hinblick auf das interkommunale

Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB gekommen. Die kleinräumige Planung habe in

der Vergangenheit nachweisbar dazu geführt, dass in bestimmten Bereichen des Landes

Gewerbe- und Industriegebiete teilweise in direkter Konkurrenz zueinander und entgegen

dem tatsächlichen Bedarf ausgewiesen worden seien. Gleiches gelte für großflächige

Einzelhandelszentren. Eine weitere Fehlentwicklung - auch im Bereich von

Windkraftanlagen - könne in Zukunft durch die Übertragung der Flächennutzungsplanung

auf die Ämter vermieden werden. Die Flächennutzungsplanung auf Amtsebene könne

eine Schutzfunktion gegenüber den Nachbargemeinden und der überörtlichen Regional-

und Landesplanung entfalten. Die Regional- und Landesplanung könne im Sinne des

Gegenstromprinzips in dem Umfang grobmaschiger werden, in dem bereits auf

Amtsebene eine koordinierte und zusammenhängende Planung erfolgt sei.

Die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf die Ämter sei insgesamt nicht nur

sachgerecht, sondern auch geboten und gemessen an dem abgeschwächten

verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip verfassungslegitim.

Flächennutzungsplanung auf Amtsebene sei in besonderer Weise geeignet, den in § 3

Abs. 2 AmtsO normierten Strukturanforderungen zu genügen. Damit verfolge der

Landesgesetzgeber zugleich das verfassungsrechtlich legitime Ziel einer

Strukturstärkung gerade des ländlichen Raumes und einer Verbesserung der

regionalplanerischen Abstimmung mit benachbarten Gemeinden und Städten.

Es sei das gemeinsame zentrale Anliegen von Landtag und Landesregierung, durch die

Gemeindestruktur- und -gebietsreform die Verwaltungskraft der Gemeinden zu stärken

und die Lebensverhältnisse im gesamten Land möglichst gleichwertig zu gestalten. Dies

könne nur geschehen, wenn amtsfreie Gemeinden und Ämter als gleichwertige

Organisationsformen ausgestaltet seien. Die Übertragung der Bauleitplanung auf die

Ämter sei Teil der notwendigen materiellen Weiterentwicklung des Amtes entsprechend

den Leitlinien der Landesregierung vom 11. Juli 2000.

3. Die Übertragung der Bauleitplanung auf die Ämter entspreche den

verfassungsrechtlichen Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Den

Gründen, die die Verlagerung der Trägerschaft für die Flächennutzungsplanung auf die

Ämter rechtfertigten, sei ein höheres Gewicht beizumessen, als - in planerischer Hinsicht

- dem Selbstverwaltungsrecht der einzelnen amtsangehörigen Gemeinde. In die

Abwägung sei einzustellen, dass den Gemeinden die Zuständigkeit zur Aufstellung der

Bebauungspläne verbleibe. Auch bei vorgegebenem Flächennutzungsplan behalte die

Gemeinde ein gewisses Maß an gestalterischer Freiheit. Die Flächennutzungsplanung sei

- im Verhältnis zur Bebauungsplanung - nicht der wesentliche Bestandteil der

Bauleitplanung.

Daneben hätten die amtsangehörigen Gemeinden bei der Gestaltung des

Flächennutzungsplans in ausreichendem Maße Mitwirkungsrechte. Sie seien vor der

Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan im Amtsausschuss anzuhören. Ihre

Anregungen seien zu berücksichtigen. "Berücksichtigen" i. S. von § 5 Abs. 4 Satz 3

AmtsO bedeute zwar nicht "maßgeblich berücksichtigen". Der Begriff sei indes

verfassungskonform auszulegen. Dies bedeute, dass örtliche Planvorstellungen für den

planaufstellenden Amtsausschuss bindend seien, wenn und soweit gerechtfertigte und

überwiegende überörtliche Abstimmungsinteressen nicht entgegenstünden. Die

eigenständige Aufgabenwahrnehmung werde im übrigen durch die Partizipation an der

Entscheidung des Amtes ersetzt. Die Beschlusspraxis im Amtsausschuss lasse sich

verfassungskonform ausgestalten. Das Amt habe nur eine dienende Funktion. Es nehme

mit der Flächennutzungsplanung eine Tätigkeit wahr, die Ausfluss der Planungshoheit

der amtsangehörigen Gemeinde sei. Auch nach ihrer gesetzlichen Übertragung auf das

Amt bleibe diese Aufgabe weiterhin in der Gemeinde verankert.

4. Der Gemeindetag Brandenburg erfülle nicht die Voraussetzungen eines kommunalen

Spitzenverbandes. Unabhängig davon sei er während des Gesetzgebungsverfahrens

vom Innenausschuss des Landtages Brandenburg angehört worden.

Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg vertritt die Auffassung, dass § 5 Abs. 4

AmtsO zwar in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden eingreife. Dieser Eingriff sei

indes vor dem Hintergrund der anstehenden Gemeindestrukturreform als ein Element

der notwendigen Fortentwicklung der Ämter zu sehen. Die Aufgabenverlagerung auf das

Amt bilde eine zentrale Säule der Gemeindestrukturreform. Der Flächennutzungsplan

habe - durch Änderungen des Baugesetzbuches und des Bundesnaturschutzgesetzes -

in den letzten Jahren erheblich an Bedeutung gewonnen. Die kleinen und

Kleinstgemeinden im Land Brandenburg seien nicht in der Lage, diese komplizierte

Planung durchzuführen. Dies zeige sich in der geringen Anzahl (378) bislang

genehmigter Flächennutzungspläne.

VI.

Der Gemeindetag Brandenburg hat in der mündlichen Verhandlung die Argumente der

Beschwerdeführerin aufgegriffen und vertieft.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulässig und begründet.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

1. Die Beschwerdeführerin ist beschwerdebefugt. Der Entzug der

Flächennutzungsplanung als gemeindliche Aufgabe begründet ihre Beschwerdebefugnis.

Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde schließt ein, geltend machen zu können, ihr

werde die Zuständigkeit für eine bestimmte Aufgabe entzogen (vgl. Verfassungsgericht

des Landes Brandenburg, Urteil vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 - LVerfGE 5, 79, 84

für den Entzug einer pflichtigen Selbstverwaltungsaufgabe zur Erfüllung nach Weisung).

2. Die Beschwerdeführerin ist auch unmittelbar betroffen. Die durch Art. 2 Nr. 4

Gemeindestrukturreformgesetz eingeführte Regelung des § 5 Abs. 4 AmtsO bedarf

keines behördlichen Umsetzungsaktes. Mit Inkrafttreten dieser Vorschrift am 16. März

2001 ist das Amt Träger der Flächennutzungsplanung geworden. Die Übergangsregelung

des § 5 Abs. 4 Satz 2 AmtsO, wonach die Regelung des Satzes 1 der Vorschrift zu einem

späteren Zeitpunkt (mit Wirksamwerden des letzten noch fehlenden

Flächennutzungsplanes einer amtsangehörigen Gemeinde, spätestens am Tag nach den

nächsten landesweiten Kommunalwahlen) in Kraft tritt, gilt nach ihrem Sinn und Zweck

nur für im Verfahren befindliche Flächennutzungspläne und damit nur für Gemeinden,

die das Planverfahren bereits eingeleitet haben. Hierzu zählt die Beschwerdeführerin

nicht; sie hat mit der Aufstellung eines Flächennutzungsplans noch nicht begonnen.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist begründet. § 5 Abs. 4 AmtsO ist nicht mit Art. 97 LV

vereinbar. Zwar handelt es sich bei den brandenburgischen Ämtern um "vergleichbare

gesetzliche Zusammenschlüsse von Gemeinden" i. S. des § 203 Abs. 2 BauGB. § 5 Abs.

4 AmtsO wird jedoch den Anforderungen nicht gerecht, die Art. 97 LV an die Hochzonung

einer Selbstverwaltungsaufgabe stellt. Im einzelnen:

1. Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht i. S. von Art. 97 LV umfasst die

eigenverantwortliche Wahrnehmung von Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft.

Hierzu gehört das Recht der Gemeinde, die städtebauliche Entwicklung ihres Gebietes

sowie seine bauliche und sonstige Nutzung zu ordnen. Teil dieser Planungshoheit ist die

örtliche Bauleitplanung. Sie zählt zu den Aufgaben des örtlichen Wirkungskreises, die von

der Selbstverwaltungsgarantie umfasst sind (so Verfassungsgericht des Landes

Brandenburg, Urteil vom 15. Juni 2000 - VfGBbg 32/99 -, LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 11,

99, 118 unter Hinweis auf BVerfGE 76, 107, 117; Löwer, in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 2,

5. Aufl. 2001, Art. 28 Rn. 74). Die durch § 5 Abs. 4 AmtsO bewirkte Übertragung der

Zuständigkeit für die Flächennutzungsplanung auf das Amt entzieht den

amtsangehörigen Gemeinden die Kompetenz zu vorbereitender Bauleitplanung. Das

stellt sich offenkundig als Eingriff in die Planungshoheit der Beschwerdeführerin dar.

2. Offenbleiben kann, ob die Planungshoheit - und speziell die Kompetenz, einen

Flächennutzungsplan aufzustellen -in den Kernbereich der kommunalen

Selbstverwaltung fällt. Denn einer vollständigen Unentziehbarkeit der Bauleitplanung

stehen jedenfalls Regelungen des Bundesrechts entgegen (vgl. dazu Löwer, in: von

Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 5. Aufl. 2001, Art. 28 Rn. 76, der in der gesetzlichen

Bestimmung einer Ausübung der Planungshoheit nur im Verbund mit anderen

Gemeinden keine Verletzung des Kernbereichs sieht). Nach § 203 Abs. 2 BauGB kann

der Landesgesetzgeber unter den dort genannten Voraussetzungen den Gemeinden die

Befugnis zur Bauleitplanung entziehen. Diese bundesrechtliche Bestimmung ginge

einem weitergehenden landesverfassungsrechtlichen Schutz der kommunalen

Selbstverwaltung vor. § 203 Abs. 2 BauGB verstößt auch nicht seinerseits gegen das

Grundgesetz und das dort geregelte Recht auf kommunale Selbstverwaltung. Das

Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung über den Stadtverband

Saarbrücken (BVerfGE 77, 288 ff.) § 147 Abs. 2 BBauG, als wortgleiche Vorgängernorm

zu § 203 Abs. 2 BauGB, als verfassungsrechtlich unbedenklich angesehen (vgl. BVerfGE

77, 288, 306 f.). § 203 Abs. 2 BauGB lässt damit als vorrangiges Bundesrecht unter den

dort bestimmten Voraussetzungen einem Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung

nach Maßgabe der hierfür geltenden allgemeinen Vorgaben grundsätzlich zu (in diesem

Sinne auch Staatsgerichtshof des Landes Baden-Württemberg, Urteil vom 8. Mai 1976 -

GR 2, 8/75 -, DÖV 1976, 595, 597).

3. § 5 Abs. 4 AmtsO unterfällt der durch § 203 Abs. 2 BauGB eröffneten

landesgesetzlichen Regelungsbefugnis.

a. Gesetzgebungskompetenz des Landes ist gegeben. Das erkennende Gericht prüft in

ständiger Rechtsprechung, ob sich der brandenburgische Gesetzgeber im Rahmen

seiner landesgesetzlichen Kompetenz hält. Es handelt sich insoweit nicht um eine

bundesrechtliche Vorfrage, so dass das Gericht nicht etwa gehalten wäre,

gegebenenfalls das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG anzurufen. Das

Landesverfassungsgericht hat vielmehr eigenständig und abschließend zu prüfen, ob ein

Verstoß gegen bundesrechtliche Kompetenzvorschriften einen Verstoß gegen die

brandenburgische Landesverfassung darstellt. Der landesverfassungsrechtliche

Anknüpfungspunkt liegt dabei im Rechtsstaatsgebot des Art. 2 LV, das es dem

Landesgesetzgeber untersagt, Landesrecht zu setzen, ohne dazu befugt zu sein (vgl.

Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 21. März 1996 - VfGBbg 18/95 -

, LVerfGE 4, 114, 129; Urteil vom 18. Juni 1998 - VfGBbg 27/97 -, LVerfGE 8, 97, 118 ff.; s.

auch Urteil vom 15. Juni 2000 - VfGBbg 32/99 -, LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 11, 99, 121).

Das Gericht hält an dieser Rechtsprechung fest. Der Beschluss des

Bundesverfassungsgerichts vom 7. Mai 2001, in dem es sich als Verfassungsgericht des

Landes Schleswig-Holstein gegen ein Hineinwirken bundesrechtlicher

Kompetenzabgrenzungsregelungen in die Landesverfassung ausspricht (vgl. BVerfG,

DVBl. 2001, 1415 ff.), gibt keinen Anlass, davon abzugehen. Die Verfassungslage im

Land Brandenburg unterscheidet sich von derjenigen in Schleswig-Holstein. Art. 2 Abs. 5

LV bestimmt ausdrücklich, dass die Bestimmungen des Grundgesetzes denen der

Landesverfassung vorgehen und die Gesetzgebung an Bundesrecht und die

Landesverfassung gebunden ist. Damit öffnet sich die Landesverfassung für die im

Grundgesetz getroffene Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern.

b. Der Bund hat von seiner ihm durch Art. 72 Abs. 1 Nr. 18 GG zugewiesenen

Gesetzgebungskompetenz mit dem Baugesetzbuch abschließend Gebrauch gemacht

(vgl. BVerfGE 77, 288, 301). Gemäß § 2 Abs. 1 BauGB fällt die Flächennutzungsplanung

danach in die Zuständigkeit der Gemeinden. Der Landesgesetzgeber ist zu einer hiervon

abweichenden Regelung nur befugt, soweit § 203 Abs. 2 BauGB dies zulässt.

c. Die brandenburgischen Ämter sind gesetzliche Zusammenschlüsse i. S. von § 203

Abs. 2 BauGB.

aa. "Gesetzliche" Zusammenschlüsse sind auch solche, die durch freiwilligen

Zusammenschluss benachbarter Gemeinden entstanden sind, sofern die Möglichkeit

hierzu landesweit gegeben ist und das Zustandekommen des Zusammenschlusses

sowie seine Aufgaben und Arbeitsweise durch Landesgesetz geregelt sind (vgl. zu den

freiwilligen Zusammenschlüssen: Kalb, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 203 Rn.

34). Nach § 203 Abs. 2 BauGB können Aufgaben der Gemeinden nach dem

Baugesetzbuch auf "Verbandsgemeinden", "Verwaltungsgemeinschaften" oder

"vergleichbare gesetzliche Zusammenschlüsse von Gemeinden" übertragen werden. Mit

den im Gesetz benannten Gemeindeverbänden sind die (rheinland-pfälzische)

Verbandsgemeinde und die (baden- württembergische) Verwaltungsgemeinschaft

gemeint. Andere "gesetzliche Zusammenschlüsse von Gemeinden", auf die an sich den

Gemeinden zustehende Aufgaben durch Landesgesetz übertragen werden können,

müssen einem dieser beiden Modelle vergleichbar sein. Insoweit sind lediglich

weitgehende strukturelle Übereinstimmungen, nicht jedoch eine vollständige Identität in

Struktur und Kompetenzen erforderlich.

bb. Gegen die Bewertung des brandenburgischen Amtes als vergleichbarer gesetzlicher

Zusammenschluss i. S. von § 203 Abs. 2 BauGB spricht nicht, dass es sich bei den

Ämtern um Gemeindeverbände, also nicht um Gebietskörperschaften handelt. Einer

dahingehenden Auslegung des § 203 Abs. 2 BauGB steht die Aufnahme der (baden-

württembergischen) Verwaltungsgemeinschaften entgegen, mit denen die

brandenburgischen Ämter durchaus "vergleichbar" sind. Auf die Struktur der

niedersächsischen Samtgemeinde kommt es für die Auslegung des § 203 Abs. 2 BauGB

schon deshalb nicht an, weil die Samtgemeinden nicht mit genannt sind. Die in § 203

Abs. 2 BauGB genannte (rheinland-pfälzische) Verbandsgemeinde ist freilich eine

Gebietskörperschaft mit einem direkt gewählten Verbandsgemeinderat; die Auflösung

und Neubildung einer Verbandsgemeinde ist dem Gesetzgeber vorbehalten (vgl. § 64

Abs. 1, § 65 Abs. 2 GemO Rh-Pf). Mit diesen Strukturen ist das brandenburgische Amt in

der Tat nicht vergleichbar. Dagegen sind die baden-württembergische

Verwaltungsgemeinschaft und das brandenburgische Amt ohne weiteres vergleichbar. In

Baden- Württemberg können benachbarte Gemeinden desselben Landkreises eine

Verwaltungsgemeinschaft bilden bzw. vereinbaren, dass eine Gemeinde die Aufgaben

eines Gemeindeverwaltungsverbandes erfüllt (§ 59 Abs. 1 GemO BW). Ähnlich gibt in

Brandenburg § 1 Abs. 1 Satz 1 AmtsO vor, dass Ämter Körperschaften des öffentlichen

Rechts sind, die aus aneinander grenzenden Gemeinden desselben Landkreises

bestehen. Dem Amtsausschuss nach § 6 Abs. 1 AmtsO vergleichbar besteht die

Verbandsversammlung des Gemeindeverwaltungsverbandes in Baden-Württemberg aus

dem Bürgermeister und mindestens einem weiteren Vertreter jeder Mitgliedsgemeinde,

der von der Gemeindeversammlung aus ihrer Mitte gewählt wird (§ 60 Abs. 3 GemO BW).

Insgesamt lässt sich der Anführung der baden-württembergischen

Verwaltungsgemeinschaften als Beispielsfall für "vergleichbare gesetzliche

Zusammenschlüsse" in § 203 Abs. 2 BauGB entnehmen, dass als "vergleichbare

gesetzliche Zusammenschlüsse" auch solche freiwilligen Zusammenschlüsse von

Gemeinden anzusehen sind, für die, wie es bei den brandenburgischen Ämtern der Fall

ist, eine allgemeine, landesweit geltende gesetzliche Regelung gilt, welche Bildung,

Ausgestaltung und Aufgaben des Zusammenschlusses regelt und die in diesem Sinne in

einer den in § 203 Abs. 2 BauGB genannten Beispielsfällen vergleichbaren Weise

gesetzlich durchstrukturiert sind (vgl. hierzu Schmidt-Eichstaedt, NVwZ 1997, 846, 849;

zur Vergleichbarkeit mit den baden- württembergischen Verwaltungsgemeinschaften

auch Kalb, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 203 Rn. 34) .

Die Gesetzesgeschichte zu § 203 Abs. 2 BauGB stützt diese Auslegung. Die wortgleiche

Vorgängernorm zu § 203 Abs. 2 BauGB, § 147 Abs. 2 BBauG, wurde 1976 auf Vorschlag

des Bundesrates in das Bundesbaugesetz eingefügt. Aus dem Gesetzgebungsverfahren

zu § 147 Abs. 2 BBauG ergibt sich kein greifbarer Anhaltspunkt dafür, dass "gesetzlicher

Zusammenschluss" i. S. von durch Gesetz vollzogener Zusammenschluss (so aber Kalb,

in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 203 Rn. 29 und 33; Fiskale, in: Berliner

Kommentar zum BauGB, 2. Aufl. 1995, § 203 Rn. 17) zu verstehen sei. Der von der

Bundesregierung erarbeitete "Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des

Bundesbaugesetzes" sah die Einführung einer dem heutigen § 203 Abs. 2 BauGB

entsprechenden Vorschrift noch nicht vor. Diese Regelung gelangte erst über die

Stellungnahme des Bundesrates in das Gesetzgebungsverfahren. Der Bundesrat

begründete seinen Antrag wie folgt:

"Im Kommunalverfassungsrecht der Länder sind neue Formen kommunaler

Körperschaften in der Gemeindeebene geschaffen worden, z. B. die Samtgemeinden im

Lande Niedersachsen, die Verbandsgemeinden im Lande Rheinland-Pfalz und der

Stadtverband Saarbrücken im Saarland. Es kann zweckmäßig sein, diesen neuen

kommunalen Körperschaften städtebauliche Aufgaben zu übertragen. Dies soll durch die

neue Vorschrift ermöglicht werden." (BT-Drs. 7/2496 vom 22.08.1974).

Im Bericht und Antrag des Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau

(15. Ausschuss) heißt es:

"Die von der Ausschussmehrheit empfohlene Ergänzung des § 147 Abs. 1 a sieht

dagegen entsprechend dem Bundesratsvorschlag vor, dass durch Landesgesetz

sämtliche städtebaulichen Aufgaben auf im Zusammenhang mit der Verwaltungsreform

neu geschaffene gesetzliche Gemeindezusammenschlüsse übertragen werden können.

Die Ausschussminderheit sprach sich auch hier dafür aus, die Aufgabenübertragung auf

die Flächennutzungsplanung zu beschränken. Der Ausschuss hat im übrigen

ausdrücklich klargestellt, dass die Gemeinde in jedem Fall der Aufstellung der

Bauleitplanung durch andere Planungsträger zu beteiligen ist . ... Bei einer

Aufgabenübertragung nach § 147 Abs. 1 a ist gleichzeitig zu regeln, wie die Gemeinden

an der Aufgabenerfüllung mitwirken." (BT-Drs. 7/4793, S. 9).

Die zunächst - neben den rheinland-pfälzischen Verbandsgemeinden - im Entwurf

genannten niedersächsischen Samtgemeinden wurden sodann im

Vermittlungsverfahren gestrichen. In seinem Beschluss, den Vermittlungsausschuss

anzurufen, hat der Bundesrat die Änderung wie folgt begründet:

"In Absatz 1 a ist in Satz 1 a) das Wort 'Samtgemeinden' zu streichen und b) nach dem

Wort 'Verbandsgemeinden' das Wort 'Verwaltungsgemeinschaften' einzufügen.

Begründung zu Buchstabe a: Im Unterschied zu den rheinland-pfälzischen

Verbandsgemeinden sind die niedersächsischen Samtgemeinden freiwillige

Zusammenschlüsse und damit Planungsverbände im Sinne des § 4 Abs. 1 des

Bundesbaugesetzes. Das ist in der Begründung zum niedersächsischen Zweiten Gesetz

zur Verwaltungs- und Gebietsreform vom 9. Juli 1971 (Einführung der heutigen Form der

Samtgemeinde) und bei seiner parlamentarischen Beratung ausdrücklich

hervorgehoben worden. Eine Übertragung von Aufgaben durch Landesgesetz im Sinne

von § 147 Abs. 1 a liegt somit nicht vor und kann auch in Zukunft nicht in Betracht

kommen. § 147 Abs. 1 a ist daher auf die niedersächsischen Samtgemeinden, die schon

heute für die Aufstellung der Flächennutzungspläne zuständig sind, nicht anwendbar. Die

Bildung von weiteren Samtgemeinden ist in Niedersachsen nicht vorgesehen. Die

Neubildung ist bereits im Jahr 1974 abgeschlossen worden. Die vom Bundestag

beschlossene Formulierung geht daher für die Samtgemeinden ins Leere. Allenfalls kann

sie dazu führen, dass Missverständnisse auftreten, und dass dadurch die

Rechtmäßigkeit von Planungen der heute bereits bestehenden Samtgemeinden in

Zweifel gezogen wird.

Zu Buchstabe b: Nach der vom Bundestag beschlossenen Fassung des Absatzes 1 a

können Aufgaben nur auf den Samtgemeinden, 'vergleichbare gesetzliche

Zusammenschlüsse von Gemeinden' übertragen werden. Bei dieser Formulierung ist

nicht gewährleistet, dass eine Aufgabenübertragung auch auf

Verwaltungsgemeinschaften, wie sie insbesondere in Baden- Württemberg gebildet

wurden, erfolgen kann. Verwaltungsgemeinschaften können nicht als 'vergleichbare

Zusammenschlüsse' angesehen werden, weil einmal mit Rücksicht auf den

Verbandscharakter der Verwaltungsgemeinschaften das Merkmal der Vergleichbarkeit

mit den Samt- und Verbandsgemeinden nicht gegeben ist, zum anderen, weil es auch

freiwillig gebildete Verwaltungsgemeinschaften gibt." (BT-Drs. 7/5059, S. 10).

Der Vermittlungsausschuss übernahm diesen Antrag (vgl. BT-Drs. 7/5204, S. 5). Die

Änderung wurde Gesetz. Hiernach ergeben die Bundestagsdrucksachen insgesamt,

dass über die Aufnahme von "Verwaltungsgemeinschaften", "wie sie insbesondere in

Baden- Württemberg gebildet wurden", gerade auch Zusammenschlüsse von

Gemeinden mit Verbandscharakter und auf freiwilliger Basis mit erfasst werden sollten.

Die von der Beschwerdeführerin vertretene Auslegung des § 203 Abs. 2 BauGB dahin,

dass die Kompetenz zur Flächennutzungsplanung nur auf Gebietskörperschaften oder

andere Körperschaften mit direkt gewählter Vertretung übertragen werden dürfe, ist

verfassungsrechtlich nicht geboten. Richtig ist; dass die brandenburgischen Ämter -

ebenso wie die baden-württembergischen Verwaltungsgemeinschaften - nicht über eine

für diesen Zweck unmittelbar gewählte demokratische Volksvertretung verfügen. Der

Amtsausschuss setzt sich aus den Bürgermeistern der amtsangehörigen Gemeinden

und weiteren aus der Mitte der Gemeindevertretung gewählten Vertretern zusammen.

Seine Mitglieder werden somit nicht unmittelbar durch das Volk gewählt. Sie sind jedoch

- über die Wahl der Bürgermeister und aus der Mitte der Gemeindevertretungen -

mittelbar demokratisch legitimiert. Die Erstellung eines Flächennutzungsplans durch

eine Körperschaft, deren Entscheidungsträger nur mittelbar demokratisch legitimiert

sind, ist nicht von vornherein unzulässig und bleibt mit dem System des

Baugesetzbuches in Einklang (vgl. z. B. § 205 BauGB). Der Flächennutzungsplan ist

keine Satzung und hat keinen Rechtsnormcharakter. Er entfaltet dem Bürger gegenüber

keine unmittelbare Rechtswirkung. In dem hier in Rede stehenden Zusammenhang

interessiert im übrigen vor allem die Wirkung, die die Übertragung der Bauleitplanung auf

eine andere Körperschaft als Eingriff in das Recht auf kommunale Selbstverwaltung

entfaltet. Diese Wirkung auf die Gemeinde ist die nämliche unabhängig davon, ob der

Übertragungsempfänger unmittelbar oder nur mittelbar demokratisch legitimiert ist.

cc. Allerdings lässt sich die zwangsweise Übertragung der Bauleitplanung auf eine

andere Körperschaft überhaupt nur dann rechtfertigen, wenn die

Flächennutzungsplanung auf der kommunalen Ebene verbleibt. Voraussetzung hierfür ist

deshalb, dass es sich bei dem Übertragungsempfänger um eine "zweite

Gemeindeebene" (vgl. BVerfGE 77, 288, 307) handelt, d. h. um eine Körperschaft, der

durch Landesrecht Selbstverwaltungsaufgaben übertragen sind. Das

Bundesverfassungsgericht hat im Hinblick auf § 147 Abs. 2 BBauG darauf abgestellt,

dass Verbandsgemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und vergleichbaren gesetzlichen

Zusammenschlüssen von Gemeinden gemeinsam sei, dass ihnen nach Landesrecht

örtliche Selbstverwaltungsaufgaben obliegen. Erst eine solche Betrauung mit örtlichen

Selbstverwaltungsaufgaben mache die "Zusammenschlüsse" mit den

Verbandsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften "vergleichbar". Allein dies

entspreche dem Zweck der Vorschrift und ihrem systematischen Verhältnis zu § 147

Abs. 1 BBauG (jetzt: § 203 Abs. 1 BauGB). Während Absatz 1 die

Kompetenzübertragung auch "auf eine andere Gebietskörperschaft" im Einvernehmen

mit der Gemeinde gestatte, fasse Absatz 2 den Kreis der möglichen

Übertragungsempfänger wesentlich enger und gestatte dem Landesgesetzgeber (nur),

die im Rahmen der Gebietsreform als mildere Lösung gegenüber der Bildung von

Einheits-Großgemeinden geschaffenen Organisationsformen einer "zweiten

Gemeindeebene" mit Aufgaben nach dem Baugesetzbuch zu betrauen, wenn

Ortsgemeinden mit zu geringer Verwaltungskraft sich nicht zu einer freiwilligen Lösung

nach Absatz 1 zusammen gefunden hätten (BVerfGE 77, 288, 306 f.). Im Sinne des §

147 Abs. 2 BBauG seien "nach Landesrecht obliegende" örtliche

Selbstverwaltungsaufgaben nur solche, die unmittelbar und konkret durch Landesgesetz

übertragen worden seien. Eben und gerade dadurch werde die Zugehörigkeit zur zweiten

örtlichen Ebene bestimmt und abgesichert (BVerfGE 77, 288, 307; dem folgend:

Schmidt-Eichstaedt, NVwZ 1997, 846, 849 f. und Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr,

BauGB, 8. Aufl. 2002, § 203 Rn. 7). In Abgrenzung zur überörtlichen Landkreisebene wird

damit der Schwerpunkt auf die "zweite Gemeindeebene" gelegt. Besondere

Anforderungen an die gesetzlich übertragenen Selbstverwaltungsaufgaben stellt das

Bundesverfassungsgericht hingegen nicht. Hierfür ergibt sich auch keine Veranlassung.

Sinn und Zweck der Gemeindeverbände ist es, die Selbstverwaltungskraft der

verbandsangehörigen Gemeinden zu stärken und eine Alternative zur Einheitsgemeinde

zu bieten bzw. deren Bildung zu verhindern. Vor diesem Hintergrund ist es folgerichtig,

wenn sich der Gesetzgeber mit der zwingenden Verlagerung von

Selbstverwaltungsaufgaben auf die Verbandsebene zurückhält und den

verbandsangehörigen Gemeinden diese Aufgaben weitgehend belässt bzw. die

Übertragung auf den Gemeindeverband in die Entscheidungskompetenz der Gemeinden

stellt. Auch den - als Regelbeispiel in § 203 Abs. 2 BauGB genannten - baden-

württembergischen Verbandsgemeinden nach §§ 59 ff. GemO BW obliegen in erster Linie

dienende Aufgaben zugunsten der verbandsangehörigen Gemeinden. Nach § 61 GemO

BW haben die Verwaltungsgemeinschaften die Gemeinden zu beraten und ihnen

Personal zur Verfügung zu stellen. Im Namen der Mitgliedsgemeinden und nach deren

Beschlüssen und Anordnungen erledigt der Verwaltungsverband die technischen

Angelegenheiten bei der verbindlichen Bauleitplanung und der Durchführung von

Bodenordnungsmaßnahmen und Maßnahmen nach dem Städtebauförderungsgesetz,

ferner die Planung, Bauleitung und örtliche Bauaufsicht bei den Vorhaben des Hoch- und

Tiefbaus, die Unterhaltung und den Ausbau der Gewässer zweiter Ordnung sowie die

Abgaben-, Kassen- und Rechnungsgeschäfte (sog. Erledigungsaufgaben). Zur Erfüllung

in (originär) eigener Zuständigkeit und an Stelle der Mitgliedsgemeinden werden den

Verwaltungsgemeinschaften nach § 61 Abs. 4 Satz 1 GemO BW (nur) die vorbereitende

Bauleitplanung und die Aufgaben des Trägers der Straßenbaulast für die

Gemeindeverbindungsstraßen übertragen.

Auch in dieser Hinsicht ist das brandenburgische Amt der baden- württembergischen

Verwaltungsgemeinschaft im Sinne einer "zweiten Gemeindeebene" vergleichbar. Das

Amt dient nach § 1 Abs. 2 AmtsO der Stärkung der Selbstverwaltung der

amtsangehörigen Gemeinden und verwaltet deren Gebiete zum Besten ihrer Einwohner.

Die Ämter treten als Träger von Aufgaben der öffentlichen Selbstverwaltung an die Stelle

der amtsangehörigen Gemeinden, soweit die Gesetze es bestimmen oder zulassen.

Aufgabe des Amtes ist die Unterstützung der Gemeinden und ihre Beratung bei der

Wahrnehmung ihrer gesetzlichen Aufgaben (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 1 AmtsO). Gemäß § 4

Abs. 1 AmtsO bereitet das Amt durch den Amtsdirektor im Benehmen mit dem

jeweiligen Bürgermeister bei Selbstverwaltungsaufgaben die Beschlüsse der

Gemeindevertretung vor und führt sie nach Beschlussfassung durch. Dem Amt obliegt

aber nicht etwa - was über eine zweite "Gemeinde"ebene hinausführen würde - die

Kommunalaufsicht; die Rechte der Aufsichtsbehörden bleiben unberührt (vgl. § 5 Abs. 3

Satz 2 AmtsO). Zwar können nach § 5 Abs. 1 Satz 2 AmtsO zur Gewährleistung einer

bürgernahen Aufgabenerledigung Ämtern, die über die erforderliche Verwaltungskraft

verfügen, Verwaltungsaufgaben übertragen werden, die ansonsten die Landkreise

wahrnehmen, sofern die Leistungskraft des jeweiligen Landkreises erhalten bleibt. Auch

dies begründet jedoch keine Kommunalaufsicht über die amtsangehörigen Gemeinden,

sondern geht gegebenenfalls "zu Lasten" des Kreises. Ansonsten ist das Amt aber nach

§ 5 Abs. 1 Satz 1 AmtsO Träger der ihm durch Gesetz oder Verordnung übertragenen

Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung. Sie stellen sich im Land Brandenburg als

Aufgabentypus dar, der von einem - dualistisch gesprochen - staatlichen Weisungsrecht

"überlagert" wird, jedoch Elemente gemeindlicher Selbstverwaltung enthält und deshalb

zumindest teilweise - nämlich auf den weisungsfreien Raum bezogen - dem

Selbstverwaltungsbereich angehört (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil

vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 -, LVerfGE 5, 79, 88 f.).

4. Nach Art. 97 Abs. 4 LV sind die Gemeinden und die Gemeindeverbände in Gestalt

ihrer kommunalen Spitzenverbände rechtzeitig zu hören, bevor durch Gesetz oder

Rechtsverordnung allgemeine Fragen geregelt werden, die sie unmittelbar berühren.

Diesem Anhörungserfordernis ist hier ausreichend Genüge getan. Das Gericht hat für

den Fall der Auflösung eines Gemeindeverbandes entschieden, dass für die von

Verfassungs wegen geforderte Anhörung (Art. 98 Abs. 3 Satz 3 LV) kein bestimmtes

förmliches Verfahren vorgeschrieben ist (vgl. Verfassungsgericht des Landes

Brandenburg, Urteil vom 15. September 1994 - VfGBbg 3/93 -, LVerfGE 2, 143, 156).

Entsprechendes hat für die (allgemeine) Anhörung nach Art. 97 Abs. 4 LV zu gelten

(Urteil vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 -, LVerfGE 5, 79, 90). Von daher kann hier

dahinstehen, ob der Gemeindetag Brandenburg neben dem Landkreistag Brandenburg

und dem Städte- und Gemeindebund Brandenburg die Voraussetzungen eines

kommunalen Spitzenverbandes i. S. des Art. 97 Abs. 4 LV erfüllt. Denn jedenfalls ist er in

einer Weise angehört worden, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen

würde. In der 21. Sitzung des Ausschusses für Inneres des Landtages Brandenburg am

15. Februar 2001 wurden - neben einzelnen Gemeinden und Ämtern sowie dem

Kommunalwissenschaftlichen Institut der Universität Potsdam, dem

Kommunalpolitischen Forum Land Brandenburg und anderen Institutionen - die Vertreter

des Landkreistages Brandenburg und des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg

sowie des Gemeindetages Brandenburg gehört. Gegenstand dieser öffentlichen

Anhörung waren der Gesetzentwurf der Landesregierung für das "Gesetz zur Reform der

Gemeindestruktur und zur Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden im Land

Brandenburg" (LT-Drs. 3/2233) und der Entwurf der Fraktion der PDS für ein "Gesetz über

die Grundsätze der Gemeindegebietsreform im Land Brandenburg" (LT- Drs. 3/2250).

Diese Entwürfe wurden zusammen mit einem Fragenkatalog auch dem Gemeindetag

Brandenburg zur Vorbereitung der Anhörung zugeleitet. Alle drei Verbände haben

sodann schriftliche Stellungnahmen abgegeben und vor dem Ausschuss für Inneres

mündlich ihre Auffassungen dargelegt.

5. § 5 Abs. 4 AmtsO wird aber nicht den Anforderungen gerecht, die Art. 97 LV an die

Übertragung einer Selbstverwaltungsaufgabe von den Gemeinden auf die Ämter stellt.

Ebenso wie Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. hierzu BVerfGE 79,127, 152) räumt auch Art.

97 Abs. 2 LV Gemeinden in den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft einen

Vorrang ein, den der Gesetzgeber bei der Zuordnung von Aufgaben grundsätzlich auch

im Verhältnis der Gemeinden zu den Ämtern zu berücksichtigen hat (vgl.

Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg

5/95 -, LVerfGE 5, 79, 89 f.). Nur wenn die Aufgabe keinen oder keinen relevanten

örtlichen Charakter besitzt, ist der Gesetzgeber in der Aufgabenzuordnung frei (vgl.

BVerfGE 79, 127, 152). Hat die Aufgabe indes örtliche Relevanz, muss der Gesetzgeber

berücksichtigen, dass sie insoweit grundsätzlich der Gemeindeebene zuzuordnen ist

(BVerfGE, ebd.). Will er die Aufgabe den Gemeinden gleichwohl entziehen, kann er dies

nur, wenn die den Aufgabenentzug tragenden Gründe gegenüber dem

verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip des Art. 97 LV überwiegen (vgl. dazu

BVerfGE 79, 127, 152).

a. Bei der Bestimmung der Voraussetzungen, unter denen eine Aufgabe den

Gemeinden entzogen werden darf, greift das erkennende Gericht auf die in der

Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze zurück (vgl.

Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg

5/95 - LVerfGE 5, 79, 91; vgl. BVerfGE 79, 127, 153). Danach darf eine Aufgabe mit

relevantem örtlichen Charakter den Gemeinden nur aus Gründen des Gemeininteresses,

also im wesentlichen nur dann entzogen werden, wenn anders die ordnungsgemäße

Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre (in diesem Sinne bereits

Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 19. Mai 1994 - VfGBbg 9/93 -,

LVerfGE 2, 93, 104 und Urteil vom 17. Juli 1997 - VfGBbg 1/97 -, LVerfGE 7, 74, 92 und

98). Allerdings ist zu berücksichtigen, dass die vom Bundesverfassungsgericht

aufgestellten Grundsätze nicht in gleicher Stringenz für das Verhältnis der

amtsangehörigen Gemeinden zu den Ämtern gelten. Vielmehr sind, weil den

amtsangehörigen Gemeinden noch gewisse Einwirkungsmöglichkeiten auf die

Entscheidung der Ämter verbleiben, insoweit weniger strenge Anforderungen zu stellen.

Der Charakter der den Gemeinden entzogenen Aufgaben muss allerdings

Berücksichtigung finden (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom

17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 - LVerfGE 5, 79, 91). Hiernach gilt folgendes:

aa. Soweit es um die Kompetenz zur Aufstellung eines Flächennutzungsplanes geht, ist

der besondere Stellenwert der vorbereitenden Bauleitplanung als Angelegenheit der

örtlichen Gemeinschaft zu beachten (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg,

Urteil vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 - LVerfGE 5, 79, 91 f. m.w.N.). Das BauGB

weist den Gemeinden die Aufgabe der Bauleitplanung als pflichtige

Selbstverwaltungsaufgabe zu (§§ 2 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 und 3 BauGB). Sie umfasst

den Flächennutzungsplan als vorbereitenden und den Bebauungsplan als verbindlichen

Bauleitplan (§ 1 Abs. 2 BauGB). Im Flächennutzungsplan ist für das gesamte

Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende

Art der Bodennutzung nach den voraussichtlichen Bedürfnissen der Gemeinde in den

Grundzüge darzustellen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Die Bebauungspläne sind nach § 8

Abs. 2 Satz 1 BauGB aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln. Der

Regelungszusammenhang macht deutlich, dass der Flächennutzungsplan das

städtebauliche Gesamtkonzept für das gesamte Gemeindegebiet wiedergibt und damit -

wie § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB belegt - nicht nur eine bloße Vorstufe des Bebauungsplanes

darstellt (so Schrödter, in: Schrödter, BauGB, 6. Aufl. 1998, § 1 Rn. 12), sondern

vielmehr die maßgebliche Vorgabe für die rechtsverbindlichen Bebauungspläne ist

(Bielenberg/Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 5 Rn. 8). Indem

der Flächennutzungsplan die Gemeinde und - wie § 7 BauGB zeigt - andere

Planungsträger bindet, schafft er gleichzeitig "eine notwendige Voraussetzung für die

richtige Erfüllung der der Ortsstufe gestellten Verwaltungsaufgabe ..., die Bebauung

planvoll zu leiten" (BVerfGE 3, 407, 424). Mit ihm werden im Hinblick auf das jeder

Bauleitplanung immanente Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 5 und 6 BauGB) sowohl

bauleitplanerische Abwägungsaufgaben wahrgenommen (Bielenberg/Söfker, in:

Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 5 Rn. 8) als auch für den Fall, dass ein

Bebauungsplan fehlt, unmittelbare städtebauliche Rechtswirkungen herbeigeführt.

Schon der Flächennutzungsplan kann im Gemeindegebiet nach § 35 Abs. 1 und Abs. 2

BauGB die bodenrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens begründen; die im

Flächennutzungsplan darzustellenden Grundzüge der städtebaulichen Entwicklung in der

Gemeinde sind zur Konkretisierung des Begriffs der geordneten städtebaulichen

Entwicklung in den §§ 22 Abs. 2, 25 Abs. 1 und § 34 Abs. 4 BauGB heranzuziehen (vgl.

nur Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, 2. Aufl. 1995, § 5, Rn. 2).

Art. 2 Nr. 4 Gemeindestrukturreformgesetz greift in das so beschaffene städtebauliche

Handlungsinstrumentarium der Gemeinde erheblich ein. Mag auch die Zuständigkeit der

Gemeinde für die Aufstellung des Bebauungsplanes unberührt bleiben, zeigt sich doch,

dass der Gemeinde mit der Flächennutzungsplanung eine Verwaltungsaufgabe

genommen wird, die für die städtebauliche Entwicklung grundlegende Bedeutung hat.

Indem Art. 2 Nr. 4 Satz 1 Gemeindestrukturreformgesetz mit der

Flächennutzungsplanung der Gemeinde die kommunale Steuerungsfunktion nimmt,

unterwirft er sie zugleich einer "planungsrechtlichen Fremdbestimmung" durch das Amt.

bb. Das erkennende Gericht übersieht nicht, dass nach § 7 Abs. 1 Satz 1 AmtsO die

Entscheidung über einen Amtsflächennutzungsplan dem Amtsausschuss zugewiesen ist,

in dem die amtsangehörigen Gemeinden durch ihren Bürgermeister und - je nach Größe

- durch einen oder mehrere weitere Mitglieder der Gemeindevertretung vertreten sind

(vgl. § 6 Abs. 1 und 2 AmtsO), dass nach § 5 Abs. 4 Satz 3 AmtsO die amtsangehörigen

Gemeinden vor der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan anzuhören und

dass nach Satz 4 ihre Anregungen zu berücksichtigen sind. Der Kompetenzverlust der

Gemeinde, der durch Art. 2 Nr. 4 Gemeindestrukturreformgesetz bewirkt wird, wird

hierdurch nicht hinreichend aufgefangen: Der Amtsausschuss entscheidet mit einfacher

Mehrheit. Damit können die Vertreter einer einzelnen Gemeinde überstimmt werden.

Zwar sieht § 7 Abs. 5 Satz 1 AmtsO vor, dass die Gemeindevertretung einer

amtsangehörigen Gemeinde einem Beschluss des Amtsausschusses widersprechen

kann, wenn der Beschluss das Wohl der Gemeinde gefährdet. Der Amtsausschuss

seinerseits kann einen solchen Widerspruch aber binnen eines Monats mit einer

Mehrheit von zwei Drittel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder wieder zurückweisen (vgl. §

7 Abs. 5 Satz 3 AmtsO). Auch § 5 Abs. 4 Satz 3 und 4 AmtsO schafft keine hinreichende

Kompensation für den bewirkten Aufgabenentzug. Soweit die amtsangehörigen

Gemeinden hiernach vor der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan

anzuhören und ihre Anregungen zu berücksichtigen sind, verpflichtet dies das Amt

allgemeinen planungsrechtlichen Grundsätzen folgend lediglich dazu, die

städtebaulichen Vorstellungen der amtsangehörigen Gemeinde in die zu treffende

Abwägungsentscheidung einzustellen (zu den planungsrechtlichen

Berücksichtigungsgeboten s. statt vieler Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz,

7. Aufl. 2000, § 74 Rn. 52 ff.).

Auch eine Auslegung des § 5 Abs. 4 AmtsO dahin, dass die Kompetenz zur

Flächennutzungsplanung nur dann gegen den Willen einer einzelnen Gemeinde ausgeübt

werden dürfe, wenn dies durch Belange einer überörtlichen Abstimmung und eine

Entwicklung des gesamten Verwaltungsraumes oder durch raumordnerische oder

landesplanerische Ziele gerechtfertigt sei, wie sie die Landesregierung in ihrer

Stellungnahme zum vorliegenden Verfahren in Anlehnung an das Urteil des

Staatsgerichtshofes des Landes Baden-Württemberg vom 8. Mai 1976 (- GR 2, 8/75 -,

DÖV 1976, 595, 597) zur Diskussion stellt, würde den Kompetenzverlust der Gemeinde

nicht hinreichend ausgleichen. Eine solche Auslegung würde nichts daran ändern, dass

es sich um eine Aufgabenverlagerung von der Gemeinde auf das Amt handelt, die der

Gemeinde insoweit die Eigenverantwortlichkeit für ihr eigenes Gebiet entzieht. Das Amt

wird nach der Neuregelung eben nicht nur in dienender Funktion tätig, sondern nimmt

die Flächennutzungsplanung als eigene Aufgabe wahr, während der Gemeinde die

sachliche Alleinverantwortlichkeit entzogen wird (vgl. StGH BW, DÖV 1976, 595, 597). An

die Stelle der eigenen Aufgabenwahrnehmung tritt eine durch § 5 Abs. 4 Satz 4

vermittelte Partizipation (vgl. für die Rechtslage in Sachsen SächsVerfGH, Urteil vom 18.

November 1999 - Vf. 174-XIII-98, JbSächsOVG 7, 51, 58), die nichts daran ändert, dass

die bei Aufstellung des Amtsflächennutzungsplanes zu beachtenden Gemeindebelange

keinerlei planungsrechtlichen Vorrang genießen und sich im Rahmen der

Abwägungsentscheidung nach § 1 Abs. 6 BauGB nur als einer von vielen

planungsrechtlich zu beachtenden - gegebenenfalls zurücktretenden - Belangen

darstellen. Bezeichnenderweise sind im Gesetzgebungsverfahren denn auch Bedenken

an der Vereinbarkeit des § 5 Abs. 4 Satz 4 AmtsO mit § 1 Abs. 6 BauGB geäußert

worden. In dem dort beschriebenen Abwägungssystem sei für eine gesonderte Vorgabe,

nach der die Anregungen der amtsangehörigen Gemeinden zu berücksichtigen seien,

kein Raum (vgl. Stellungnahme des Landkreistages Brandenburg, Anlage zum

Ausschussprotokoll 3/285).

b. Das von der Landesregierung ausweislich der Leitlinien und der amtlichen Begründung

zum Gemeindestrukturreformgesetz angestrebte Gesamt-Umstrukturierungskonzept

führt nicht dazu, dass ein weniger strenger Maßstab an die Übertragung der

Flächennutzungsplanung zu stellen wäre. Mit Zuweisung der Bauleitplanung an die

Gemeinden als eigene Angelegenheit wollte das Baurecht des Bundes die Sachnähe der

örtlichen Ebene stärken und zugleich gewährleisten, dass neben der Initiative auch die

Verantwortung für die Bauleitpläne eindeutig im örtlichen Bereich, nämlich bei der

Gemeinde liegt (vgl. BVerfGE 77, 288, 307). Ein - diese Aufgabenzuweisung teilweise

korrigierender - Eingriff in diese Aufgabenzuweisung darf nur dann erfolgen, wenn anders

die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung in diesem Bereich der städtebaulichen

Entwicklungsplanung nicht sicherzustellen wäre. Demgemäß vermögen nur Gründe, die

in dem vom Aufgabenentzug betroffenen Sachgebiet selbst wurzeln, das zugunsten der

Gemeinde verfassungsrechtlich vorgegebene Aufgabenverteilungsprinzip

zurückzudrängen. "Demgegenüber scheidet" - mit den Worten des

Bundesverfassungsgerichts - "das bloße Ziel der Verwaltungsvereinfachung oder

Zuständigkeitskonzentration - etwa im Interesse der Übersichtlichkeit der öffentlichen

Verwaltung - als Rechtfertigung eines Aufgabenentzugs aus; denn dies zielte

ausschließlich auf die Beseitigung eines Umstandes, der gerade durch die vom

Grundgesetz gewollte dezentrale Aufgabenansiedlung bedingt wird. Auch Gründe der

Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung insgesamt rechtfertigen

eine 'Hochzonung' nicht schon aus sich heraus, sondern erst dann, wenn ein Belassen

der Aufgabe bei den Gemeinden zu einem unverhältnismäßigen Kostenanstieg führen

würde" (BVerfGE 79, 127, 153) .

c. Auch unter Berücksichtigung der Einwirkungsmöglichkeiten, die den Gemeinden auf

die Entscheidung der Ämter verbleiben, ist für das erkennende Gericht nicht ersichtlich,

dass hinreichend gewichtige Gründe für die Verlagerung der Flächennutzungsplanung

auf das Amt sprechen würden.

aa. Es ist nicht erkennbar, dass das Sachnäheprinzip, welches der bundesgesetzlichen

Zuweisung der Bauleitplanung an die Gemeinden zugrunde liegt (vgl. BVerfGE 77, 288,

307), in Brandenburg zu städtebaulichen Mängeln geführt hätte. Weder den

Gesetzesmaterialien noch den Stellungnahmen der Landesregierung in dem

vorliegenden Verfahren lässt sich entnehmen, dass eine ordnungsgemäße

Flächennutzungsplanung bei Wahrnehmung dieser Aufgabe durch die Gemeinden nicht

sichergestellt wäre. Insbesondere lässt sich den Gesetzesmaterialien nicht entnehmen,

dass Erkenntnisse über eine unzureichende Flächennutzungsplanung auf

Gemeindeebene vorliegen. Dem Gesetzgeber lagen hierzu jedenfalls im Zeitpunkt des

Gesetzesbeschlusses keine verwertbaren Erhebungen vor. Aus den Stellungnahmen der

Landesregierung im vorliegenden Verfahren ergibt sich vielmehr, dass Umfragen hierzu

erst während des verfassungsgerichtlichen Verfahrens stattgefunden haben. Konkrete

Fälle, dass amtsangehörige Gemeinden nicht in der Lage gewesen wären,

ordnungsgemäße Flächennutzungspläne zu erstellen, sind dem Gericht weder benannt

worden noch sonst wie ersichtlich. Eine überprüfbare Begründung für den durch § 5 Abs.

4 AmtsO vorgenommenen Eingriff in die kommunale Planungshoheit (§ 2 Abs. 1 BauGB)

wäre aber erforderlich. Denn in tatsächlicher Hinsicht liegt die verwaltungstechnische

Abwicklung ohnehin in der Verantwortung des Amtes. Nach § 4 Abs. 1 AmtsO bereitet

das Amt bei Selbstverwaltungsaufgaben die Beschlüsse der Gemeindevertretung vor.

Die Vorbereitung der zur Aufstellung eines Flächennutzungsplanes erforderlichen

Verfahrensschritte (§§ 3 Abs. 1 und 2, 4 Abs. 1 BauGB) ist daher Sache des Amtes.

Verfahrensfehler sind demgemäß ggf. auf das Amt, nicht auf die Gemeinde

zurückzuführen, so dass schon von daher nicht ersichtlich ist, warum die Verlagerung

der Aufgaben im Rechtssinne unter gleichzeitiger Beibehaltung der Aufgabenerfüllung in

verwaltungstechnischer Hinsicht zu einer effektiveren Aufgabenerledigung führen soll.

Auch hiervon abgesehen ist davon auszugehen, dass die Gemeinden von den

vielfältigen Möglichkeiten des Baugesetzbuches Gebrauch machen, Dritte in die

Erarbeitung der Bauleitpläne sowie die Vorbereitung der notwendigen Verfahrensschritte

(vgl. §§ 3 Abs. 2, 4 Abs. 1 BauGB) einzubeziehen. Sowohl aus § 11 Abs. 1 Nr. 2 wie aus §

4 b BauGB wird deutlich, dass der Gesetzgeber die "Privatisierung" des

Bauleitplanverfahrens gerade auch deswegen eröffnet hat, damit sich Gemeinden

externen Sachverstand zunutze machen können. Es macht im Ergebnis keinen

Unterschied, ob sich das Amt oder die Gemeinde etwa eines sachkundigen

Planungsbüros bedient, um möglicherweise auf der Verwaltungsebene vorhandene

Defizite auszugleichen.

bb. Ausschlaggebend geht es bei der Übertragung der Flächennutzungsplanung auch

nicht um die Beseitigung planerischer Missstände, sondern unabhängig davon um einen

ersten Schritt zur Stärkung und Umstrukturierung der Ämter durch Zuweisung weiterer

Selbstverwaltungsaufgaben. In den Leitlinien der Landesregierung (s. http://www.starke-

gemeinden.de/grundlagen/leitlinien) heißt es dazu:

"Zur Erhöhung der Leistungsfähigkeit der Ämter und zur Verbesserung der Bürgernähe

ist neben der Reduzierung der Zahl der amtsangehörigen Gemeinden eine gesetzliche

Übertragung von Aufgaben auf die Ämter vorgesehen. Das betrifft zunächst die

Flächennutzungsplanung; vorstellbar ist auch, die Trägerschaft für Schulen und ggf. für

Kindertagesstätten zu übertragen (wobei amtsangehörige Gemeinden eine

Rückübertragung verlangen können, wenn sie ausreichend leistungsfähig sind)."

In der Begründung zu den Leitlinien (a.a.O.) heißt es:

"Das Amt bedarf daher auch, soll es ein gleichwertiges Modell zur amtsfreien Gemeinde

sein, im Interesse der amtsangehörigen Gemeinden und ihrer Bürger erweiterter

Befugnisse. Hierzu zählt die Flächennutzungsplanung. Die gemeinschaftliche

Flächennutzungsplanung im Amt ist ein geeignetes Instrument zur optimalen

Entwicklung aller einem Amt angehörenden Gemeinden. § 203 Abs. 2 Baugesetzbuch

eröffnet die Möglichkeit der gemeinsamen Planung auf Amtsebene. Örtliche

Zusammenhänge, insbesondere Wege- , Verkehrs-, Schul- und Wirtschaftsverhältnisse

(§ 3 Abs. 2 AmtsO) können so besser berücksichtigt werden. Darüber hinaus sichert sie

eine ausgewogene, den örtlichen Besonderheiten und übergemeindlichen Erfordernissen

Rechnung tragende Ausweisung der unterschiedlichen Flächennutzungen zur Siedlungs-,

Gewerbe- und Freiraumentwicklung. Damit kann zugleich ein hohes Maß an

Übereinstimmung zwischen kommunaler Bauleitplanung und den Zielen der

Raumordnung sowie der Landes- und Regionalplanung erreicht werden. Darüber hinaus

ist vorstellbar, u. a. die Trägerschaft für die Schulen und Kindertagesstätten auf das Amt

zu übertragen. Dies entspricht den in den Stellungnahmen von amtsangehörigen

Gemeinden und Ämtern vielfach geäußerten Vorstellungen. Diese

Aufgabenübertragungen sind - in Abhängigkeit von der Größe und Leistungskraft der

künftigen Gemeinden - zu prüfen."

Auch im Gesetzgebungsverfahren selbst wurde die Frage, ob die

Flächennutzungsplanung in der Hand der (amtsangehörigen) Gemeinden nicht

ordnungsgemäß erfüllbar sei, nicht vertieft diskutiert. Statt dessen stand das neue

Amtsmodell im Vordergrund. In der ersten Lesung des Gesetzes vom 24. Januar 2001

führte der Abgeordnete Petke etwa aus (Plenarprotokoll 3/29 ):

"Der Entwurf untersetzt somit die Bestimmung der Leitlinien zur Amtsordnung. Wir

werden in Zukunft in Brandenburg ein einheitliches Ämtermodell haben. Wir werden drei

bis sechs amtsangehörige Gemeinden haben und werden - das ist besonders wichtig -

auch zukünftig dem Amt Mehraufgaben übertragen. Ein erster Schritt in diese Richtung

ist mit der Übertragung der Flächennutzungsplanung auf die Ämter gegangen worden."

In der öffentlichen Anhörung des Ausschusses des Inneren vom 15.02.2001 begrüßten

der Städte- und Gemeindebund Brandenburg sowie der Landkreistag Brandenburg die

Übertragung der Flächennutzungsplanung auf die Ämter. Der Städte- und

Gemeindebund bedauerte das Absehen von der Übertragung weiterer Aufgaben (s.

Anlagen zum Ausschussprotokoll 3/285). In den Beratungen des Innenausschusses und

in den Lesungen im Plenum wurde sodann auf die Übertragung der

Flächennutzungsplanung nicht mehr weiter eingegangen; Änderungsvorschläge gab es

nicht.

Auch dass etwa das Belassen der Flächennutzungsplanung bei den Gemeinden zu

einem unverhältnismäßigen Kostenanstieg führen würde (BVerfGE 79, 127, 153) und

unter diesem Gesichtspunkt die Aufgabenübertragung auf das Amt gerechtfertigt wäre,

ist nicht dargetan. Es ist nicht belegt, dass die Flächennutzungsplanung in der Hand der

amtsangehörigen Gemeinden zu unverhältnismäßig hohen Kosten führt. Die

Landesregierung beschränkt sich insoweit auf allgemeine Behauptungen. Sie bezieht

sich auf "Erfahrungswerte" und "fiktive Berechnungen", aus denen sich ergeben soll, dass

die einzelgemeindliche Flächennutzungsplanung zu einem unverhältnismäßigen

Kostenanstieg führen würde, und spricht für den Fall einer Übertragung der

Flächennutzungsplanung auf das Amt von Ersparnissen zwischen 20 bis 30 % und 49 %.

Es wird jedoch lediglich eine fiktive Rechnung für ein Amt mit vier Gemeinden vorgelegt.

Im übrigen beschränkt sich die Landesregierung auf die Beschreibung der

Kompliziertheit und Zeitaufwändigkeit des Planungsverfahrens und den Hinweis, dass es

"in zahlreichen Fällen" zu ineffizienten und unkoordinierten Planungen gekommen sei.

Konkrete Beispiele von Fehlplanungen werden jedoch nicht genannt und sind für das

Gericht auch sonst nicht ersichtlich. Die beiden Großprojekte (Cargo-Lifter und der

Flughafen BBI), die dafür angeführt werden, dass großräumige Projekte nicht an der

Gemeindegrenze kaltmachen, vermögen die Notwendigkeit einer Hochzonung der

Flächennutzungsplanung auf die Ämter nicht zu begründen; derartige Großprojekte

können auch Amtsgrenzen überschreiten. Auch dass erst 395 Gemeinden über einen

genehmigten Flächennutzungsplan verfügen, lässt für sich allein bestimmte

Rückschlüsse nicht zu. In sehr kleinen Gemeinden kann zur geordneten städtebaulichen

Entwicklung ein Bebauungsplan durchaus ausreichend sein (§ 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB).

Zudem ist offen, in wie vielen Gemeinden Planverfahren im Gange sind.

cc. Zu berücksichtigen ist im übrigen, dass sich etwaigen Unzulänglichkeiten auch mit

den Möglichkeiten des geltenden Bauplanungsrechtes entgegenwirken lässt. So kann

etwa in Fällen, in denen ein Flächennutzungsplan für eine geordnete städtebauliche

Entwicklung unabdingbar ist, die Aufstellungsverpflichtung des § 1 Abs. 3 BauGB mit

Mitteln der Rechtsaufsicht erzwungen werden (Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a. a.

O., § 1 Rn. 42). Weiter zeigt § 204 Abs. 2 BauGB, dass durchaus auch gegen den Willen

einer einzelnen Gemeinde Koordinierungsinteressen des Amtes Rechnung getragen

werden kann. Wenn dies zum Wohl der Allgemeinheit dringend geboten ist, kann durch

eine zusammengefasste Bauleitplanung im Einzelfall auch auf der Grundlage der

bisherigen Aufgabenverteilung zwischen Amt und Gemeinden ein

Amtsflächennutzungsplan durchgesetzt werden. Zuzugeben ist freilich, dass eine

amtsweite Flächennutzungsplanung die Möglichkeit bietet, einen Ausgleich der

Interessen aller amtsangehörigen Gemeinden herbeizuführen, Gewerbe- und

Wohngebiete ausgewogen anzuordnen und die Entwicklung strukturschwacher Ämter zu

fördern. Sie kann mit höherer Gewähr dazu beitragen, dass, wie geboten (vgl. § 4 Abs. 1

ROG 1998, § 1 Abs. 4 BauGB) auch übergemeindlich Belange berücksichtigt und

Vorgaben der Regional- und Landesplanung beachtet werden (vgl. insoweit auch StGH

BW, DÖV 1976, 595, 597). Indes ist überörtlichen Belangen auch schon nach bisheriger

Rechtslage Rechnung zu tragen. Nach § 2 Abs. 2 BauGB sind die Bauleitpläne

benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen. Darüber hinaus eröffnet § 203 Abs.

1 BauGB die Möglichkeit, die Bauleitplanung mit Zustimmung der Gemeinde durch

Rechtsverordnung auf eine andere Gebietskörperschaft oder auf einen Verband, an

dessen Willensbildung sie mitwirkt, also auch auf das brandenburgische Amt, zu

übertragen. Nach § 204 Abs. 1 Satz 1 BauGB sollen benachbarte Gemeinden einen

gemeinsamen Flächennutzungsplan aufstellen, wenn ihre städtebauliche Entwicklung

wesentlich durch gemeinsame Voraussetzungen und Bedürfnisse bestimmt wird oder

ein gemeinsamer Flächennutzungsplan einen gerechten Ausgleich der verschiedenen

Belange ermöglicht (vgl. hierzu Schmidt-Eichstaedt, NVwZ 1997, 846, 851 ff.). § 205

BauGB regelt die Bildung von Planungsverbänden zum Ausgleich der verschiedenen

Belange und lässt es auch zu, dass die Ämter als Planungsverband in diesem Sinne tätig

werden (vgl. dazu Schmidt-Eichstaedt, NVwZ 1997, 846, 850 f.). Nicht zuletzt können die

Gemeinden nach § 5 Abs. 5 AmtsO die Flächennutzungsplanung freiwillig auf das Amt

übertragen. Ohnehin bereitete der Amtsdirektor - wie bereits dargelegt - schon nach

bisheriger Rechtslage den Beschluss der Gemeindevertretung über den

Flächennutzungsplan vor und führte ihn anschließend aus. Auch auf diesem Wege

werden unkoordinierte Planungen innerhalb desselben Amtes in der Praxis im

allgemeinen vermieden werden können. Darüber hinaus bietet der Amtsausschuss

Gelegenheit, planerische Belange der einzelnen Gemeinden mit ihren Auswirkungen auf

das Amt zu erörtern und sich hierüber abzustimmen. Auch unter Mitberücksichtigung

dieser rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten ist insgesamt nicht zu erkennen,

dass es im Bereich der Flächennutzungsplanung in der Hand amtsangehöriger

Gemeinden zu Missständen gekommen und es deshalb geboten wäre, den

amtsangehörigen Gemeinden diese Selbstverwaltungsaufgabe zu entziehen. Damit

erweist sich die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf die Ämter als mit dem

Recht der kommunalen Selbstverwaltung im Sinne von Art. 97 Abs. 1 und 2 LV

unvereinbar.

III.

Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen beruht auf § 32 Abs. 7

Satz 2 VerfGGBbg.

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