Urteil des VerfG Brandenburg vom 02.04.2017
VerfG Brandenburg: zusammensetzung, verbindlichkeit, rechtsverordnung, gemeinde, verfassungsbeschwerde, braunkohle, einschränkung von grundrechten, landesplanung, regionalplanung, auflösung
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Gericht:
Verfassungsgericht
des Landes
Brandenburg
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
32/99
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 4 Abs 1 S 1 ROG, § 1 Abs 4
BauGB, Art 25 Abs 1 Verf BB, Art
80 S 2 Verf BB, Art 97 Abs 1 Verf
BB
Diese Entscheidung hat
Gesetzeskraft.
VerfG Potsdam: Verfassungswidrigkeit der Verordnung über die
Verbindlichkeit des Braunkohlenplans Tagebau Jänschwalde
Verordnungsermächtigung aufgrund fehlender
Gestaltungsbefugnis des Verordnungsgebers iSv Verf BB Art 80
hinsichtlich Inhalt des Braunkohlenplans - uneingeschränkte
Verordnungsermächtigung der Landesregierung bezüglich
Zusammensetzung des Braunkohlenausschusses nicht
verfassungskonform
Tenor
1. § 12 Abs. 6 Satz 1 des Gesetzes zur Einführung der Regionalplanung und
Braunkohlen- und Sanierungsplanung im Land Brandenburg vom 13. Mai 1993 (GVBl. I
S. 170) ist mit der Verfassung des Landes Brandenburg nicht vereinbar.
2. Die Verordnung über die Verbindlichkeit des Braunkohlenplans Tagebau Jänschwalde
vom 8. September 1998 (GVBl. II S. 570) ist nichtig.
3. Das Land Brandenburg hat der Beschwerdeführerin die notwendigen Auslagen zu
erstatten.
Gründe
A.
Die kommunale Verfassungsbeschwerde wendet sich gegen die Verordnung der
Landesregierung zur Verbindlicherklärung des Braunkohlenplans Tagebau Jänschwalde.
I.
Die Beschwerdeführerin ist eine amtsangehörige Gemeinde mit etwa 200 Einwohnern,
die dem Landkreis Spree-Neiße angehört. Das Gemeindegebiet hat eine Fläche von
1.162 ha und liegt unmittelbar an der Grenze zu Polen. Östlich des Ortskerns liegen Teile
des Gemeindegebietes (etwa 7 % der Gesamtfläche) in dem Landschaftsschutzgebiet
Neißeauen Grießen und in dem Naturschutzgebiet Neißeinsel Grießen.
Mit der angegriffenen Verordnung wird der Braunkohlenplan Tagebau Jänschwalde in der
Fassung des Beschlusses des Braunkohlenausschusses des Landes Brandenburg vom
4. Dezember 1997 in seinen textlichen und zeichnerischen Darstellungen für verbindlich
erklärt. Ermächtigungsgrundlage für die Verordnung ist § 12 Abs. 6 Satz 1 des Gesetzes
zur Einführung der Regionalplanung und der Braunkohlen- und Sanierungsplanung im
Land Brandenburg vom 13. Mai 1993 (RegBkPlG, im folgenden Text: Regional- und
Braunkohlenplanungsgesetz). Das Regional- und Braunkohlenplanungsgesetz regelt in
seinem zweiten Abschnitt (§§ 12 ff. RegBkPlG) die Braunkohlen- und Sanierungsplanung.
Ziel der Braunkohlenplanung ist es, eine langfristig sichere Energieversorgung zu
ermöglichen, die zugleich umwelt- und sozialverträglich ist (§ 12 Abs. 2 Satz 1
RegBkPlG). § 12 RegBkPlG enthält inhaltliche und formale Vorgaben, denen die
Braunkohlen- und Sanierungspläne zu entsprechen haben. Die Braunkohlen- und
Sanierungspläne werden durch den Braunkohlenausschuss, der der Träger der
Braunkohlenplanung ist (§ 14 Abs. 1 Satz 1 RegBkPlG), erarbeitet und beschlossen. § 12
Abs. 6 Satz 1 RegBkPlG ermächtigt die Landesregierung, diese Pläne durch
Rechtsverordnung für verbindlich zu erklären, "soweit sie nach Maßgabe dieses Gesetzes
aufgestellt sind und sonstigen Rechtsvorschriften nicht widersprechen". § 13 RegBkPlG
ermächtigt die Landesregierung, das Braunkohlen- und Sanierungsgebiet durch
Rechtsverordnung einzugrenzen. Nach § 14 Abs. 1 Satz 2 RegBkPlG legt die
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Rechtsverordnung einzugrenzen. Nach § 14 Abs. 1 Satz 2 RegBkPlG legt die
Landesregierung die Grundsätze der Bildung und die Zusammensetzung des
Braunkohlenausschusses durch Rechtsverordnung fest. Die weiteren Absätze des § 14
RegBkPlG betreffen die Aufgaben und Befugnisse des Braunkohlenausschusses sowie
sein Zusammenwirken mit der Landesplanungsbehörde, den Regionalen
Planungsgemeinschaften und anderen Beteiligten. § 15 RegBkPlG legt die Aufgaben der
gesonderten Planungsstelle für die Braunkohlen- und Sanierungsplanung fest, die bei
der Landesplanungsbehörde eingerichtet wird.
Die Landesregierung hat am 8. April 1992 die Verordnung über die Bildung des
Braunkohlenausschusses des Landes Brandenburg (Bbg BkAusV) erlassen, die
rückwirkend zum 26. Februar 1992 in Kraft getreten ist. Ermächtigungsgrundlage für
diese Verordnung war damals § 20 Vorschaltgesetz zum Landesplanungsgesetz und
zum Landesentwicklungsprogramm vom 6. Dezember 1991 (im folgenden: VorschaltG).
§ 20 VorschaltG ermächtigte die Landesregierung, die Zusammensetzung eines
Braunkohlenausschusses zu regeln, dessen Stellungnahme die Landesregierung nach §
19 VorschaltG zu berücksichtigen hatte, wenn sie ihrerseits gegenüber der Bergbehörde
eine landesplanerische Stellungnahme abzugeben hatte. §§ 19, 20 VorschaltG sind mit
der Einführung des Regional- und Braunkohlenplanungsgesetzes außer Kraft getreten
(vgl. § 17 RegBkPlG).
Aus der zeichnerischen Darstellung des Braunkohlenplans Tagebau Jänschwalde vom 4.
Dezember 1997 ergibt sich, dass etwa 75 % des Gemeindegebietes der
Beschwerdeführerin innerhalb der Abbaufläche liegen. Die betroffene Fläche ist
unbewohnt und besteht aus Äckern, Wäldern und einem Teil der Grießener Heide. Die
geplante Abbaukante reicht bis auf wenige hundert Meter an die Bebauung heran. Als
Anlage zu der Verordnung über die Verbindlichkeit des Braunkohlenplans Tagebau
Jänschwalde ist der Plan auszugsweise im Gesetz- und Verordnungsblatt veröffentlicht.
Es heißt dort u. a.:
1.2 Abbaugrenze, Abbaubereich und Sicherheitszone
Ziel:
Innerhalb der in der anliegenden Karte dargestellten Abbaugrenze hat die Gewinnung
von Braunkohle grundsätzlich Vorrang vor anderen Funktions- und Nutzungsansprüchen.
Die Inanspruchnahme von Flächen hat sich räumlich wie zeitlich auf das
tagebautechnisch unbedingt notwendige Maß zu beschränken, die bisherige Nutzung ist
so lange wie möglich aufrecht zu erhalten. Bei vorübergehendem oder dauerhaftem
Entzug ist entsprechend den Festlegungen dieses Braunkohlenplanes sowie auf der
Grundlage der von den zuständigen Bergbehörden zugelassenen bergrechtlichen
Rahmen- und Hauptbetriebspläne Ausgleich oder Ersatz zu schaffen.
Der Bereich zwischen Abbaugrenze und Sicherheitslinie ist die Sicherheitszone, die eine
Pufferfunktion zwischen Tagebau und Tagebaunachbarlandschaft übernimmt und in die
die tagebautypische Randbebauung, die Anlage von Umweltschutzmaßnahmen bzw. die
Gestaltung der Tagebauböschungen einzuordnen sind.
....
Die für die Aufstellung und Verbindlicherklärung eines Braunkohlenplans maßgeblichen
Vorschriften lauten:
Gesetz zur Einführung der Regionalplanung und der Braunkohlen- und
Sanierungsplanung im Land Brandenburg (RegBkPlG) vom 13. Mai 1993 (GVBl. I S. 170):
§ 12 Braunkohlen- und Sanierungsplanung
(1) Braunkohlen- und Sanierungspläne werden auf der Grundlage des gemeinsamen
Landesentwicklungsprogramms und der gemeinsamen Landesentwicklungspläne nach
dem in § 2 Abs. 1 Satz 1 genannten Vertrag sowie nach Abstimmung mit der
Regionalplanung aufgestellt. Sie legen Ziele der Raumordnung und Landesplanung fest,
soweit dies für eine geordnete Braunkohlen- und Sanierungsplanung erforderlich ist.
(2) Ziel des Braunkohlenplanes ist es, eine langfristig sichere Energieversorgung zu
ermöglichen, die zugleich umwelt- und sozialverträglich ist. Ziel des Sanierungsplanes ist
es, bergbauliche Folgeschäden in den Gebieten, in denen der Braunkohlenabbau
mittelfristig ausläuft oder schon eingestellt ist, soweit wie möglich auszugleichen.
(3) In Braunkohlen- und Sanierungsplänen sind unter Berücksichtigung sachlicher,
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(3) In Braunkohlen- und Sanierungsplänen sind unter Berücksichtigung sachlicher,
räumlicher und zeitlicher Abhängigkeit insbesondere folgende Sachverhalte, Ziele und
Maßnahmen darzustellen:
a) Braunkohlenpläne:
1. gegenwärtiger Zustand von Siedlung und Landschaft, Bau- und Bodendenkmale,
2. Minimierung des Eingriffs während und nach dem Abbau,
3. Abbaugrenzen und Sicherheitslinien des Abbaus, Haldenflächen und deren
Sicherheitslinien,
4. unvermeidbare Umsiedlungen und Flächen für die Wiederansiedlung,
5. Räume für Verkehrswege und Leitungen,
6. Bergbaufolgelandschaft.
b) Sanierungspläne:
...
(4) Braunkohlen- und Sanierungspläne bestehen aus textlichen und zeichnerischen
Darstellungen. Sie können in sachlichen und räumlichen Teilplänen aufgestellt werden,
wenn gewährleistet ist, dass sich die Teile in eine ausgewogene Gesamtentwicklung
einfügen.
(5) Bei der Erarbeitung der Braunkohlen- und Sanierungspläne sind die betroffenen
Regionalen Planungsgemeinschaften und die in § 2 Abs. 4 genannten Stellen zu
beteiligen, soweit sie von der Planung berührt sein können.
(6) Braunkohlen- und Sanierungspläne werden durch Rechtsverordnung der
Landesregierung für verbindlich erklärt, soweit sie nach Maßgabe dieses Gesetzes
aufgestellt sind und sonstigen Rechtsvorschriften nicht widersprechen. Der
Feststellungsbeschluss und die im Braunkohlen- und Sanierungsplan enthaltenen Ziele
der Raumordnung und Landesplanung werden im Gesetz- und Verordnungsblatt des
Landes Brandenburg veröffentlicht. Die Betriebspläne der Bergbauunternehmen sind mit
den Braunkohlen- und Sanierungsplänen in Einklang zu bringen.
§ 14 Braunkohlenausschuss
(1) Der Braunkohlenausschuss des Landes Brandenburg mit Sitz in Cottbus ist Träger
der Braunkohlen- und Sanierungsplanung. Die Grundsätze seiner Bildung und die
Zusammensetzung werden durch Rechtsverordnung der Landesregierung geregelt.
(2) Der Braunkohlenausschuss trifft die sachlichen und verfahrensmäßigen
Entscheidungen zur Erarbeitung der Braunkohlen- und Sanierungspläne und beschließt
ihre Aufstellung, Änderung und Ergänzung.
(3) Der Braunkohlenausschuss leitet den Entwurf des Braunkohlen- und
Sanierungsplanes den Beteiligten (§ 12 Abs. 5) unter angemessener Fristsetzung zur
Stellungnahme zu. Die Regionale Planungsgemeinschaft übermittelt der
Landesplanungsbehörde ihre Stellungnahme über die Vereinbarkeit des
Braunkohlenplanes mit der Regionalplanung. Braunkohlen- und Sanierungspläne sind
durch Beschluss des Braunkohlenausschusses festzustellen und der
Landesplanungsbehörde vorzulegen. Der Braunkohlenausschuss teilt der
Landesplanungsbehörde die abweichenden Meinungen der Beteiligten mit und nimmt
dazu Stellung.
(4) Die im Braunkohlen- und Sanierungsplangebiet ansässigen Personen und tätigen
Betriebe sind verpflichtet, dem Braunkohlenausschuss und der mit der Erarbeitung der
Entwürfe beauftragten Planungsstelle die für die Aufstellung der Braunkohlen- und
Sanierungspläne erforderlichen Auskünfte zu erteilen und Unterlagen zugänglich zu
machen, soweit sie von den zuständigen Behörden nicht verfügbar gemacht werden
können. Soweit die Unterlagen Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse enthalten, sind
diese zu kennzeichnen und getrennt vorzulegen.
§ 15 Planungsstelle
Bei der Landesplanungsbehörde wird für die Braunkohlen- und Sanierungsplanung eine
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Bei der Landesplanungsbehörde wird für die Braunkohlen- und Sanierungsplanung eine
gesonderte Planungsstelle in Cottbus eingerichtet. Diese erarbeitet die Entwürfe für die
Braunkohlen- und Sanierungsplanung im Auftrag des Braunkohlenausschusses. Die
Planungsstelle nimmt auch die Funktion der Geschäftsstelle des
Braunkohlenausschusses wahr.
Verordnung über die Bildung des Braunkohlenausschusses des Landes Brandenburg
(Bbg BKAusV) vom 8. April 1992 (GVBl. II S. 139):
Auf Grund des § 20 des Vorschaltgesetzes zum Landesplanungsgesetz und
Landesentwicklungsprogramm für das Land Brandenburg vom 6. Dezember 1991 (GVBl.
S. 616) verordnet die Landesregierung:
§ 1 Braunkohlenausschuss
(1) Als Träger der Braunkohlen- und Sanierungsplanung wird der Braunkohlenausschuss
des Landes Brandenburg (Braunkohlenausschuss) mit Sitz in Cottbus gebildet.
(2) Die Kreistage und Stadtverordnetenversammlungen der von der Braunkohlen- und
Sanierungsplanung berührten Landkreise und kreisfreien Städte bestimmen aus ihrer
Mitte Vertreter als stimmberechtigte Mitglieder des Braunkohlenausschusses nach
folgendem Schlüssel:
Landkreis Dahme-Spreewald 1 Mitglied
Landkreis Elbe-Elster 1 Mitglied
Landkreis Oberspreewald-Lausitz 5 Mitglieder
Landkreis Oder-Spree 1 Mitglied
Landkreis Spree-Neiße 5 Mitglieder
Kreisfreie Stadt Cottbus 3 Mitglieder
Kreisfreie Stadt Frankfurt (Oder) 1 Mitglied
(3) Nachfolgend aufgeführte Körperschaften und Organisationen können je einen
Vertreter als stimmberechtigtes Mitglied in den Braunkohlenausschuss entsenden:
1. Industrie- und Handelskammer Cottbus
2. Handwerkskammer Cottbus
3. Bauernverband Brandenburg
4. Vereinigung der Unternehmensverbände in Berlin und Brandenburg
5. Evangelische Kirche zu Berlin und Brandenburg
6. Domowina
7. Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Brandenburg e. V.
8. Naturschutzbund Deutschlands, Landesverband Brandenburg e. V.
9. Grüne Liga e. V., Cottbus
10. Förderverein Kulturlandschaft Niederlausitz e. V.
11. IG Bergbau und Energie, Bezirksleitung Lausitz
12. Deutscher Gewerkschaftsbund, Landesbezirk Berlin-Brandenburg
Die genannten Körperschaften und Organisationen benennen ihren Vertreter und geben
diesen der Geschäftsstelle des Braunkohlenausschusses bekannt.
(4) Je ein Vertreter des Oberbergamtes, des Landesumweltamtes, des Landesamtes für
Geowissenschaften und Rohstoffe, des Landesamtes für Verkehr und Straßenwesen, des
Landesamtes für Denkmalpflege, des Landesmuseums für Ur- und Frühgeschichte, des
Amtes für Agrarordnung Luckau, des Landesforstamtes Brandenburg, der Regionalen
Planungsgemeinschaften Lausitz-Spreewald und Oderland-Spree, des Arbeitsamtes
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Planungsgemeinschaften Lausitz-Spreewald und Oderland-Spree, des Arbeitsamtes
Cottbus, der braunkohlefördernden Unternehmen und der im Braunkohlenbergbau
tätigen Sanierungsgesellschaften nehmen mit beratender Stimme an den Sitzungen
des Braunkohlenausschusses teil.
(5) Mit beratender Stimme nehmen ebenfalls die Landräte der im
Braunkohlenausschuss vertretenden Landkreise nach Absatz 2 oder ihre Vertreter im
Amt und die Oberbürgermeister der im Braunkohlenausschuss vertretenen kreisfreien
Städte nach Absatz 2 oder deren Vertreter im Amt an den Sitzungen des
Braunkohlenausschusses teil, wenn Beratungsgegenstände im Zusammenhang mit den
Aufgaben und Tätigkeiten der jeweiligen Gebietskörperschaften stehen.
(6) Die Leiter der Arbeitskreise gemäß § 3 Abs. 5 nehmen, sofern sie nicht bereits
Mitglieder des Braunkohlenausschusses sind, an den Sitzungen mit beratender Stimme
teil.
(7) Für den Freistaat Sachsen wird dem Regionalen Planungsverband Oberlausitz-
Niederschlesien eine beratende Stimme im Braunkohlenausschuss eingeräumt.
Weitergehende Regelungen können durch einen Staatsvertrag zwischen den beiden
Ländern getroffen werden.
§ 2 Mitglied im Braunkohlenausschuss
(1) Zum stimmberechtigten Mitglied des Braunkohlenausschusses kann nicht gewählt
oder bestellt werden, wer
1. Mitglied des Vorstands, des Aufsichtsrates oder eines gleichartigen Organs einer
juristischen Person oder einer Vereinigung ist, der die Braunkohlen- und
Sanierungsplanung einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann;
2. Beamter oder Angestellter der Landesplanungsbehörden ist.
Grundsätzlich sollte ein stimmberechtigtes Mitglied nicht bei einem
Braunkohlenbergbauunternehmen gegen Entgelt beschäftigt sein.
(2) ...
II.
Die Beschwerdeführerin rügt mit ihrer am 24. September 1999 bei Gericht
eingegangenen kommunalen Verfassungsbeschwerde, dass die Verordnung über die
Verbindlichkeit des Braunkohlenplans Tagebau Jänschwalde verfassungswidrig sei. Sie
sieht sich durch die Verordnung in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung verletzt
und macht - unter Darlegung der örtlichen Gegebenheiten und möglicher tatsächlicher
Auswirkungen des Tagebaus - geltend:
1. Die kommunale Verfassungsbeschwerde sei auch ohne vorheriges
verwaltungsgerichtliches Normenkontrollverfahren zulässig. Das in § 45 Abs. 2
Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg) normierte Gebot der
Rechtswegerschöpfung sei nicht auf das Verfahren der kommunalen
Verfassungsbeschwerde anwendbar. Hilfsweise beruft sich die Beschwerdeführerin
darauf, dass die Verfassungsbeschwerde von allgemeiner Bedeutung i. S. von § 45 Abs.
2 Satz 2 VerfGGBbg sei.
2. a. Der für verbindlich erklärte Braunkohlenplan führe zu ihrer Auflösung als Gemeinde
i. S. von Art. 98 Abs. 2 Verfassung des Landes Brandenburg (Landesverfassung - LV). Es
bedürfe daher einer Entscheidung des Parlamentsgesetzgebers.
b. Der Braunkohlenplan verletze sie in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung aus
Art. 97 LV. Er greife erheblich in ihre Planungs- und Gebietshoheit und damit in ihr
verfassungsrechtlich garantiertes Selbstverwaltungsrecht ein. Der für verbindlich erklärte
Braunkohlenplan entziehe den Großteil des Gemeindegebietes für mehr als 20 Jahre
einer durchsetzbaren Planung. Die Beschwerdeführerin könne nur noch in 18 % des
Gemeindegebietes ihre Planungshoheit ausüben. Dieses Gebiet sei bereits vollständig
baulich genutzt, so dass auch in diesem Bereich für Planung praktisch kein Raum bleibe.
Ein so massiver Eingriff in die Planungshoheit komme einer Auflösung der Gemeinde
gleich. Die Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit sei so wesentlich, dass der
Gesetzgeber darüber hätte entscheiden müssen. Der für verbindlich erklärte
Braunkohlenplan - der gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 RegBkPlG Ziele der Raumordnung und
Landesplanung festlege und deshalb von ihr gemäß § 4 Abs. 1 Raumordnungsgesetz
vom 18. August 1997 (ROG 1998) zu beachten sei - mache ihr die Ausübung der
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vom 18. August 1997 (ROG 1998) zu beachten sei - mache ihr die Ausübung der
Herrschaftsgewalt über den Großteil des Gemeindegebietes tatsächlich unmöglich. Er
greife damit auch in ihre Gebietshoheit ein.
c. Der für verbindlich erklärte Braunkohlenplan erfülle nicht die Voraussetzungen, die die
Landesverfassung an eine Norm stelle, die in zulässiger Weise in das
Selbstverwaltungsrecht eingreife. Eine derart wesentliche Entscheidung müsse der
Gesetzgeber selbst treffen und dürfe sie nicht der Verwaltung, erst recht nicht dem
demokratisch nicht legitimierten Braunkohlenausschuss, überlassen:
Träger der Braunkohlenplanung sei der Braunkohlenausschuss, nicht die
Landesregierung. Diese habe in fachlicher Hinsicht keinen Einfluss auf den Plan, sie übe
nur die Rechtsaufsicht aus und erkläre den Plan für verbindlich. Der
Braunkohlenausschuss treffe die Planungsentscheidung selbst und sei nicht etwa auf
eine vorbereitende Tätigkeit beschränkt. Dies ergebe sich etwa auch aus der in § 12 Abs.
6 Satz 2 RegBkPlG vorgesehenen und von der Landesregierung so praktizierten Art der
Veröffentlichung. Aus der in § 14 Abs. 3 Satz 4 RegBkPlG vorgesehenen Pflicht zur
Übersendung der Abwägungsmaterialien ergebe sich ebenfalls nicht, dass die
Landesregierung eine eigene Abwägungsentscheidung zu treffen habe. Vielmehr diene
die Übersendung der Stellungnahmen der Ausübung der Rechtsaufsicht. Der
Braunkohlenausschuss übe mit der Aufstellung des Braunkohlenplans Staatsgewalt aus.
Aufgrund dessen seien besondere Anforderungen an die Zusammensetzung des
Braunkohlenausschusses und insbesondere an die demokratische Legitimation seiner
Mitglieder zu stellen. Die Bildung des Braunkohlenausschusses sei nicht rechtmäßig
erfolgt. § 14 Abs. 1 Satz 2 RegBkPlG, der die Landesregierung ermächtige, die
Grundsätze der Bildung und Zusammensetzung des Braunkohlenausschusses durch
Rechtsverordnung zu regeln, verstoße gegen Art. 80 LV und sei daher nichtig. Die auf
dieser Grundlage beruhende Verordnung über die Bildung des Braunkohlenausschusses
sei mangels hinreichend bestimmter gesetzlicher Grundlage unwirksam. Art. 80 LV
verlange, dass der Gesetzgeber Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung
bestimme. Sinn dieser Regelung sei es zu verhindern, dass sich das Parlament seiner
Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft entziehe. Dem werde § 14 Abs. 1 Satz 2
RegBkPlG nicht gerecht. Diese Vorschrift lasse völlig offen, nach welchen Kriterien der
Braunkohlenausschuss zusammenzusetzen sei. Die Verordnung etabliere einen
demokratisch nicht hinreichend legitimierten Braunkohlenausschuss. Insbesondere fehle
den 12 von insgesamt 29 Mitgliedern, die nach § 1 Abs. 3 Bbg BKAusV von
Interessengruppen benannt werden könnten, die demokratische Legitimation. Die
Vertreter der Interessenverbände, denen die Landesregierung in § 1 Abs. 3 Bbg BKAusV
Teilhabe an der Entscheidung über den Braunkohlenplan eingeräumt habe, seien nicht
ausreichend demokratisch legitimiert, da die Organisationen selbst entschieden, wen sie
und ob sie überhaupt einen Vertreter in den Ausschuss entsenden. Zwar werde die
Mehrzahl der Mitglieder des Braunkohlenausschusses durch die Kreistage bzw.
Stadtverordnetenversammlungen der betroffenen Kreise und kreisfreien Städte bestellt
und sei von daher demokratisch legitimiert. Es sei aber nicht sichergestellt, dass die
jeweilige Entscheidung von einer Mehrheit demokratisch legitimierter Mitglieder getragen
werde.
Ferner sei der im Rechtsstaatsprinzip verankerte und in Art. 96 Abs. 3 LV und § 20
Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Brandenburg (VwVfGBbg) zum Ausdruck
kommende Grundsatz der Unparteilichkeit der öffentlichen Verwaltung verletzt. Zum
einen treffe die Braunkohlenausschussverordnung keine hinreichenden Vorkehrungen
dahingehend, dass Personen, die in wirtschaftlicher Hinsicht vom Braunkohlentagebau
abhängig seien oder bei denen aus anderen Gründen Zweifel an ihrer Unparteilichkeit
bestünden, von der Mitgliedschaft im Braunkohlenausschuss ausgeschlossen seien. § 2
Abs.4 Satz 2 Bbg BKAusV verhindere nicht, dass bei einem Braunkohlenunternehmen
beschäftigte Personen und solche, die an der Weiterführung des Tagebaus aus anderen
Gründen ein wirtschaftliches Interesse hätten, zu stimmberechtigten Mitgliedern des
Braunkohlenausschusses gewählt werden könnten.
3. Die Rechtsverordnung über die Verbindlichkeit des Braunkohlenplans sei auch
materiell verfassungswidrig. Der Braunkohlenplan weise in mehrfacher Hinsicht
Abwägungsdefizite und -fehler auf.
Die Beschwerdeführerin beantragt,
festzustellen, dass die Verordnung über die Verbindlichkeit des Braunkohlenplans
Tagebau Jänschwalde vom 8. September 1998 (GVBl. II 570) die Vorschriften der
Landesverfassung über das Recht auf kommunale Selbstverwaltung aus Art. 97 Abs. 1
Satz 1 Landesverfassung verletze und deswegen nichtig sei.
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III.
Der Landtag Brandenburg hat von einer Stellungnahme abgesehen.
IV.
1. Die Landesregierung hält die kommunale Verfassungsbeschwerde mangels
Erschöpfung des Rechtsweges für unzulässig.
2. Jedenfalls sei die Verfassungsbeschwerde unbegründet.
aa. Die Überplanung eines Großteils des Gemeindegebietes stelle sich nicht als
Auflösung der Beschwerdeführerin im Sinne von Art. 98 Abs. 2 LV dar. Die
Beschwerdeführerin bleibe als Gemeinde in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht intakt.
Nach Abschluss der Rekultivierungsmaßnahmen habe die Beschwerdeführerin wieder die
volle Planungshoheit über ihr gesamtes Gemeindegebiet; diese sei nur für etwa 10 Jahre
eingeschränkt. Die Identität der Gemeinde werde nicht angegriffen. Die
Gestaltungsmöglichkeiten im Innenbereich blieben erhalten. Der Außenbereich sei für
die Beschwerdeführerin als Landschaftsschutzgebiet oder wegen seiner Nutzung als
landwirtschaftliche Nutzfläche ohnehin nur bedingt beplanbar. Nicht die Einschränkung
der Planungshoheit als solche, sondern die Festlegung auf die Existenzbeendigung sei
nach dem Urteil des erkennenden Gerichts vom 1. Juni 1995 als faktische Auflösung
anzusehen. Es handele sich auch nicht um eine Gebietsänderung nach Art. 98 Abs. 1
und 3 LV. Der Braunkohlenplan berühre das Gemeindegebiet nicht. Die abstrakte
Zuordnung der Verantwortlichkeit bleibe erhalten; die Inanspruchnahme des Bodens
führe nicht zu einer Veränderung des Gemeindegebietes.
b. Das Recht auf Selbstverwaltung aus Art. 97 Abs. 1 LV werde nicht verletzt. Die
Planungshoheit sei dem Bereich der objektiven Rechtsinstitutionsgarantie zuzuordnen.
Ob sie zum Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung zähle, könne offen bleiben,
da nur eine einzelne Gemeinde betroffen sei. Als Maßstab für die Rechtmäßigkeit des
Eingriffs sei der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz heranzuziehen.
c. § 12 Abs. 6 RegBkPlG lege das Zusammenspiel von Braunkohlenausschuss und
Landesregierung fest. Der Braunkohlenplan sei auch mit Art. 97 Abs. 1 LV vereinbar. Bei
der Braunkohlenförderung handele es sich um ein überörtliches Interesse. Die Sicherung
der Energieversorgung sei ein Gemeinschaftsbelang hohen Ranges. Der
Braunkohlentagebau diene arbeitsmarktpolitischen und strukturfördernden Zwecken, die
als Staatszielbestimmungen in Art. 44 und 48 Abs. 1 LV festgeschrieben seien und die
Landesregierung verpflichteten. Es handele sich um eine komplexe überörtliche
Planungsaufgabe nach § 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3 ROG 1998. Die Umsetzung erfolge im
Rahmen des Erforderlichen sowie des ökologisch und sozial Verträglichen (§ 4 Nr. 14
Landesplanungsgesetz und Vorschaltgesetz zum Landesentwicklungsplan für das Land
Brandenburg ). Die betroffenen
Gemeinden seien nach § 2 Abs. 4 Nr. 1 RegBkPlG angehört worden.
d. Die Planungsentscheidung sei auch im engeren Sinne verfassungsmäßig. Das
Abwägungsmaterial sei korrekt ermittelt worden, die Tatsachenfeststellung nicht zu
beanstanden.
e. Der konkrete Abwägungsvorgang sei vollständig und vertretbar erfolgt. Eine Auflösung
der Beschwerdeführerin und Umsiedlung ihrer Einwohner sei nicht erforderlich gewesen.
Eine größere Schutzzone sei wegen des Verlustes weiterer Braunkohlenvorkommen
nicht sinnvoll gewesen.
f. Ein förmliches Gesetz sei nicht erforderlich gewesen. Die Wesentlichkeitstheorie sei
hier nicht einschlägig; vom Spezialfall des Art. 98 Abs. 2 LV könne nicht auf ein
übergeordnetes Grundprinzip geschlossen werden. Bei der Braunkohlenplanung handele
es sich um einen Teil der staatlichen Planung, die sich weder der Legislative noch der
Exekutive eindeutig zuordnen lasse. Es handele sich weder um bloße
Gesetzesanwendung noch um Normsetzung. Bei der Anwendung der
Wesentlichkeitstheorie sei das Prinzip der Gewaltenteilung zu beachten. Es gebe weder
einen Totalvorbehalt noch eine Kompetenzregel, nach der alle wesentlichen
Entscheidungen vom Parlament zu treffen seien. Nur die Grundrechte und die
Staatsorganisation seien wesentlich in diesem Sinne. Das Recht auf kommunale
Selbstverwaltung sei kein Grundrecht oder grundrechtsgleiches Recht und daher auch
durch eine Rechtsverordnung gestaltbar.
3. Hilfsweise macht die Landesregierung geltend:
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a. Die gesetzlichen Grundlagen - im einzelnen § 12 Abs. 1 und 2 RegBkPlG, § 18 Abs. 6
Gemeinsames Landesentwicklungsprogramm der Länder Berlin und Brandenburg
(LEPro), § 20 LEPro, § 3 Abs. 2 Nr. 1-9 und § 4 BbgLPlG und nicht zuletzt Art. 1 §§ 1-3
Gesetz zur Förderung der Braunkohle im Land Brandenburg, zur Auflösung der
Gemeinde Horno und zur Eingliederung ihres Gemeindegebietes in die Gemeinde
Jänschwalde sowie zur Änderung des Enteignungsgesetzes des Landes Brandenburg
(Brandenburgisches Braunkohlengrundlagengesetz - BbgBkGG) - seien ausreichend und
in Ordnung. Dabei enthalte Art. 1 § 1 BbgBkGG die Grundentscheidung für die sog.
Variante 1 einschließlich der Inanspruchnahme des Gemeindegebiets von Grießen.
b. § 14 Abs. 1 Satz 2 RegBkPlG sei hinreichend bestimmt. Der Inhalt der Regelung lasse
sich durch Auslegung ermitteln. Der Gesetzgeber habe die bestehende und aufgrund
von § 20 VorschaltG erlassene Verordnung über die Bildung des
Braunkohlenausschusses des Landes Brandenburg vom 8. April 1992 gekannt und in
seinen Willen aufgenommen, ohne ihr Gesetzeskraft zu verleihen. Dem
Verordnungsgeber sei in dieser Weise eine Richtung gewiesen worden, an die er sich bei
späteren Novellierungen auch gehalten habe. Einer weiteren Konkretisierung habe es
nicht bedurft. Weiter fehle der Planungstätigkeit des Braunkohlenausschusses eine
direkte Außenwirkung. Diese Außenwirkung entfalte erst die bestätigende
Rechtsverordnung der Landesregierung, welche damit die volle fachliche und politische
Verantwortung übernehme.
c. Eine hinreichende demokratische Legitimierung sei gegeben, da die Landesregierung
letztlich aufgrund des Regional- und Braunkohlenplanungsgesetzes die Entscheidung
über den Braunkohlenplan treffe. Bei dem Erlaß der Rechtsverordnung handele es sich
um einen Akt eigener Rechtsetzung und nicht etwa um die Genehmigung einer fremden
Entscheidung. Der Braunkohlenausschuss sei keine regionale Planungsgemeinschaft
und keine Körperschaft des öffentlichen Rechts; er besitze kein Satzungsrecht. Das
Letztentscheidungsrecht liege bei der Landesregierung, die nicht zum Erlaß der
Verordnung verpflichtet sei und die volle fachliche und politische Verantwortung trage.
Die Landesregierung sei rechtlich nicht von den Vorschlägen des
Braunkohlenausschusses abhängig. Mit der Übernahme der vollen fachlichen und
politischen Verantwortung durch die Regierung, die im Erlaß der Verordnung liege, wäre
die gesetzliche Festschreibung einer Rechtspflicht zu ihrem Erlaß unter bestimmten, von
ihr nicht zu beeinflussenden Bedingungen nicht vereinbar.
d. Der Braunkohlenausschuss unterliege außer der Rechts- auch der Fachaufsicht der
Landesregierung. Dass der Landesregierung ein Prüfungsrecht in sachlicher Hinsicht
zukomme, ergebe sich bereits aus § 14 Abs. 3 RegBkPlG. Die Vorlagepflicht gegenüber
der Landesplanungsbehörde mache nur dann Sinn, wenn die Landesregierung den
Braunkohlenplan umfassend in fachlicher Hinsicht überprüfen könne. Eine detaillierte
Bestimmung des Weisungsrechts sei bislang nicht erforderlich gewesen, da die
Zusammenarbeit mit dem Braunkohlenausschuss reibungslos funktioniert habe. Seine
Anbindung an die Landesplanungsbehörde und die enge Verbindung mit dem
Interministeriellen Ausschuss Braunkohle spreche aber für eine Weisungsgebundenheit
des Braunkohlenausschusses. Die organisatorische Selbständigkeit des Ausschusses,
die sich in seiner Zusammensetzung und dem Verfahren zu seiner Bildung
widerspiegele, ändere hieran nichts.
e. Aus dem Rechtsstaatsprinzip folge kein allgemeiner Grundsatz der Unparteilichkeit
von Entscheidungsträgern. Die verfahrensrechtliche Ausgestaltung der
Braunkohlenplanung obliege dem Landesgesetzgeber. Für eine analoge Anwendung der
§§ 20 und 21 VwVfGBbg sei kein Raum. Der Grundsatz der Parteiunabhängigkeit der
öffentlichen Verwaltung, wie er in Art. 96 Abs. 3 LV normiert sei, beziehe sich
ausschließlich auf politische Parteien und sei hier nicht einschlägig. Die Landesregierung
tritt den Ausführungen der Beschwerdeführerin zu der Parteilichkeit einzelner Mitglieder
des Braunkohlenausschusses im einzelnen entgegen.
f. Der Braunkohlenausschuss sei sowohl personell als auch sachlich-inhaltlich
hinreichend demokratisch legitimiert. Für das Maß der demokratischen Legitimierung der
einzelnen Mitglieder komme es auf das Gewicht der Entscheidung an. Die Befugnisse
des Braunkohlenausschusses seien aber begrenzt. Dies trete in den detaillierten
gesetzlichen Vorgaben, der begleitenden Arbeit der Planungsstelle, der Einflussnahme
durch die Interministerielle Arbeitsgruppe Braunkohle des Landes Brandenburg und
schließlich in der Letztentscheidung durch die Landesregierung zutage. Es reiche aus,
dass die Mehrheit der Mitglieder auf eine Legitimationskette verweisen könne.
V.
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Das Amt Jänschwalde hält die kommunale Verfassungsbeschwerde für zulässig und
begründet und verweist auf seine besondere Situation. Das Amt sei gegründet worden,
um dem sorbisch/ wendischen Charakter der vier zum Amt gehörenden Gemeinden
Rechnung zu tragen und gerate durch den Tagebau in Gefahr.
VI.
Der Braunkohlenausschuss des Landes Brandenburg macht in seiner Stellungnahme auf
die Standortgebundenheit des Rohstoffes Braunkohle und das damit verbundene
Konfliktpotential aufmerksam, geht auf die Entwicklung der Braunkohlenplanung im Land
Brandenburg unter dem Eindruck des durch die politischen und gesellschaftlichen
Veränderungen seit 1989/1990 bedingten Strukturwandels ein und beschreibt seine
Zusammensetzung und Arbeitsweise. Er hebt das Selbstverständnis des Ausschusses
als regionales Konsensbildungsorgan für die brandenburgische Lausitz hervor. Der
Verordnungsgeber der Braunkohlenausschussverordnung habe an der pluralistisch
orientierten Zusammensetzung des Gremiums im Interesse der ursprünglichen
Zielsetzung einer möglichst umfassenden Konsensbildung festgehalten. Bezüglich der
Aufgaben und der Arbeitsweise des Braunkohlenausschusses sei die gemäß § 15
RegBkPlG für die Braunkohlen- und Sanierungsplanung eingerichtete gesonderte
Planungsstelle in Cottbus zu berücksichtigen, die zugleich die Funktion der
Geschäftsstelle des Braunkohlenausschusses wahrnehme, welche wiederum in die
gemeinsame Landesplanungsabteilung der Länder Berlin und Brandenburg eingebunden
sei. Der Braunkohlenausschuss habe weiter die in der Geschäftsordnung geregelte
Möglichkeit, zu seiner Unterstützung Arbeitskreise zu bilden. Sie seien beratende
Gremien, deren Stellungnahmen empfehlenden Charakter hätten. Der Arbeitskreis sei
das Bindeglied zwischen den örtlich betroffenen Kommunen, Vereinen, Verbänden,
Kirchen, Bürgerinitiativen und Einwohnern einerseits und dem Braunkohlenausschuss
andererseits. Er diene insofern der weiteren Transparenz des Planverfahrens.
Zur Frage seiner demokratischen Legitimation führt der Braunkohlenausschuss aus,
seine Zusammensetzung entspreche den Vorgaben des § 20 VorschaltG. Der
Gesetzgeber habe beim Erlaß des Regional- und Braunkohlenplanungsgesetzes auf die
bereits bestehende Verordnung Bezug genommen und die Vorgaben zur
Zusammensetzung des Ausschusses damit bestätigt. Die Aufgaben des
Braunkohlenausschusses seien im Regional- und Braunkohlenplanungsgesetz
vorgegeben. Auch von daher handele der Braunkohlenausschuss auf der Grundlage
klarer gesetzlicher Regelungen und sei demokratisch legitimiert.
In der Sache selbst wird die Beschwerdeführerin nach Meinung des
Braunkohlenausschusses in ähnlicher Weise behandelt wie die anderen
Tagebaurandgemeinden. Sie sei am Verfahren beteiligt, ihre Einwände seien beachtet
worden. Es seien ausreichende Immissionsschutzmaßnahmen vorgesehen. Ein größerer
Abstand zur Abbaukante sei im Interesse einer möglichst umfassenden Auskohlung
nicht möglich.
VII.
1. Die Lausitzer Braunkohle Aktiengesellschaft (LAUBAG) hält die
Verfassungsbeschwerde bereits für unzulässig, weil der Rechtsweg nicht erschöpft sei.
Eine Ausnahme i. S. von § 45 Abs. 2 Satz 2 VerfGGBbg sei nicht veranlasst.
2. Die kommunale Verfassungsbeschwerde sei jedenfalls unbegründet. In das Recht der
Beschwerdeführerin auf Selbstverwaltung werde durch den angegriffenen
Braunkohlenplan nicht unter Verstoß gegen die Landesverfassung eingegriffen. Das
Gesetz zur Einführung der Regionalplanung und der Braunkohlen- und
Sanierungsplanung im Land Brandenburg sei verfassungsgemäß. Insbesondere sei § 12
Abs. 6 Satz 1 RegBkPlG mit Art. 80 LV vereinbar. Die gesetzliche Regelung sei
hinreichend konkretisiert. Der Gesetzgeber habe sich nicht seiner Verantwortung
entzogen. Durch den Bezug zu § 12 Abs. 2 und 3 RegBkPlG seien die Vorgaben für den
Verordnungsgeber hinreichend bestimmt. Im einzelnen:
a. Das Selbstverwaltungsrecht der Beschwerdeführerin aus Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV
werde nicht in verfassungswidriger Weise verletzt. Die verfassungsrechtlichen
Anforderungen an die Einschränkung der gemeindlichen Planungshoheit seien erfüllt.
Insbesondere handele es sich nicht um eine willkürliche Sonderbelastung. Der örtliche
Bezug der Braunkohlenplanung sei durch die Lagerstätten vorgegeben. Die heimische
Braunkohle sei von herausragender Bedeutung für einen ausgewogenen Energiemix. Der
Eingriff in die Planungshoheit der Beschwerdeführerin sei auch verhältnismäßig.
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b. Das Planaufstellungsverfahren sei rechtmäßig. Die Bildung und Zusammensetzung
des Braunkohlenausschusses sei nicht zu beanstanden. Es sei zweifelhaft, ob sich die
Beschwerdeführerin überhaupt auf Art. 80 LV berufen könne. Jedenfalls liege kein
Verstoß gegen diese Verfassungsbestimmung vor. § 14 Abs. 1 Satz 2 RegBkPlG sei nach
Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt. Weder das Raumordnungsgesetz noch
die Landesverfassung schrieben eine bestimmte Besetzung des
Braunkohlenausschusses vor. Der Braunkohlenausschuss sei - in Anlehnung an die
Rechtslage in Nordrhein-Westfalen - heterogen zusammengesetzt. Er sei insgesamt
hinreichend demokratisch legitimiert, weil die Mehrzahl seiner Mitglieder von den
Kreistagen bzw. den Stadtverordnetenversammlungen kreisfreier Städte gewählt und
daher demokratisch legitimiert sei. Dies reiche für eine insgesamt demokratische
Legitimation des Braunkohlenausschusses aus.
c. Die Verordnung zum Braunkohlenplan Tagebau Jänschwalde sei formell und materiell
rechtmäßig. Weder Art. 98 Abs. 2 LV sei verletzt noch liege ein Verstoß gegen die
Wesentlichkeitstheorie vor. Der Gesetzgeber habe mit dem
Braunkohlengrundlagengesetz eine Grundsatzentscheidung zugunsten des
Braunkohlentagebaus in der Region einschließlich des Gebietes der Beschwerdeführerin
getroffen. Es handele sich nicht um eine faktische Auflösung der Beschwerdeführerin.
Lediglich 75 % des Gemeindegebietes seien betroffen. Diese Fläche sei unbeplant; es
handele sich um Felder, Wälder und um Teile der Grießener Heide. Weder die Ortslage
noch wichtige Verkehrswege seien von dem Braunkohlenplan betroffen. Der
Braunkohlenplan habe keine Auswirkung auf die Siedlungskonzentration. Die
Beschwerdeführerin habe nicht vorgetragen, dass die Flächen bereits beplant oder eine
Planung beabsichtigt sei. Grießen sei nicht mit Horno vergleichbar.
d. Im übrigen setzt sich die LAUBAG im einzelnen mit der Frage der Parteilichkeit von
Mitgliedern des Braunkohlenausschusses auseinander. Sie ist der Auffassung, dass
weder Art. 96 Abs. 3 Satz 1 LV noch der Rechtsgedanke aus § 21 VwVfGBbg Anwendung
finde.
e. Der Braunkohlenplan sei auch in materieller Hinsicht rechtmäßig. Der
Braunkohlenabbau sei aus energiepolitischer Sicht notwendig. Der Braunkohlenbedarf
sei im Jahr 1999 sogar höher gewesen als von der Prognos AG und dem Wuppertal-
Institut prognostiziert.
B.
Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist gemäß Art. 100 LV, § 51 VerfGGBbg
zulässig.
I.
Die Beschwerdeführerin wird als amtsangehörige Gemeinde nach § 4 Abs. 3 erster
Halbsatz in Verbindung mit § 9 Abs. 4 Satz 1 Amtsordnung durch das Amt Jänschwalde
vertreten. Ein Interessenkonflikt, der die Anwendung dieser Vertretungsregelung
ausschließen könnte, ist hier nicht ersichtlich (vgl. zu einem solchen Fall:
Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 15. Dezember 1994 - VfGBbg
14/94 EA - LVerfGE 2, 214, 218 f.; Urteil vom 17. Oktober 1996 - VfGBbg 5/95 - LVerfGE
5, 79, 84 f.). Vielmehr teilt das Amt Jänschwalde die Rechtsauffassung der
Beschwerdeführerin. Die Auffassung des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-
Vorpommern, dass die kommunalrechtlichen Vertretungsvorschriften nicht für Verfahren
vor dem Landesverfassungsgericht gelten (Landesverfassungsgericht Mecklenburg-
Vorpommern, Urteil vom 4. Februar 1999 - LVerfG 1/98 -, S. 8 f. des Umdrucks, insoweit
nicht abgedruckt in LKV 1999, 319 ff.), teilt das erkennende Gericht für die Rechtslage im
Land Brandenburg nicht (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom
20. Januar 2000 - VerfGBbg 53/98, 3/99 - S. 21 f. des Umdrucks, insoweit nicht
abgedruckt in LKV 2000, 199 ff.).
II.
Die angegriffene Verordnung über die Verbindlichkeit des Braunkohlentagebaus
Jänschwalde ist ein "Landesgesetz" i. S. des Art. 100 LV (vgl. Verfassungsgericht des
Landes Brandenburg, Urteil vom 1. Juni 1995 - VfGBbg 6/95 -, LVerfGE 3, 157, 161; Urteil
vom 22. Dezember 1993 - VfGBbg 9/93 EA -, LVerfGE 1, 214, 216).
III.
Die Beschwerdeführerin ist beschwerdebefugt. Es ist nicht von vornherein
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Die Beschwerdeführerin ist beschwerdebefugt. Es ist nicht von vornherein
ausgeschlossen, dass sie in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung verletzt wird.
1. Dies gilt zum einen für die Behauptung, der verbindlich erklärte Braunkohlenplan
verletzte die Beschwerdeführerin in ihrer gemeindlichen Planungshoheit. Die
Beschwerdeführerin ist verpflichtet, bei ihren Planungen den Vorrang des
Braunkohlenabbaus vor anderen Nutzungen zu berücksichtigen (vgl. § 1 Abs. 4
Baugesetzbuch , § 4 Abs. 1 ROG 1998), und somit von der Verordnung über
die Verbindlichkeit des Braunkohlenplans unmittelbar betroffen (vgl. dazu VerfGH NW,
Urteil vom 9. Juni 1997 - VerfGH 20/95 u. a. -, S. 19 des Umdrucks, insoweit nicht
abgedruckt in DVBl. 1997, 1107 ff.). Weite Teile - etwa 75 % - des 1.162 ha großen
Gemeindegebietes liegen im Abbaubereich. Zwar hat die Beschwerdeführerin nicht im
Einzelnen dargelegt, welche Planungen sie für die betroffenen Gebiete beabsichtigt. Bei
derart weitreichenden Gebietsbeeinträchtigungen ist jedoch eine detaillierte Darlegung
konkreter Planungen für das betreffende Gebiet entbehrlich (vgl. VerfGH NW, Urteil vom
9. Juni 1997 - VerfGH 20/95 u. a. -, S. 23 des Umdrucks).
2. Auch eine Verletzung der Gebietshoheit der Beschwerdeführerin ist nicht von
vornherein zu verneinen. Mit Gebietshoheit wird der durch die Gemeindegrenzen
markierte Zuständigkeitsbereich einer Gemeinde umschrieben, innerhalb dessen sie
gegenüber Personen und Sachen rechtserhebliche Handlungen vornehmen und
Hoheitsgewalt ausüben darf (Löwer, in: von Münch/Kunig , GG, Bd. 2, 3. Aufl.
1995, Art. 28 Rn. 66). Eingriffe in die Gebietshoheit werden etwa dann angenommen,
wenn es um die Änderung der rechtlichen Zuordnung eines Gebietes im Zuge einer
Neugliederung geht (BVerfGE 50, 50, 51). Zwar bleiben vorliegend die Gemeindegrenzen
abstrakt bestehen. Jedoch beruft sich die Beschwerdeführerin darauf, dass sie ihre
Gebietshoheit während des Braunkohlenabbaus in dem davon betroffenen Gebiet
faktisch nicht ausüben könne. Sie macht darüber hinaus geltend, dass die geplante
Inanspruchnahme von 75 % ihres Gebietes für den Tagebau auf ihre Auflösung als
Gemeinde - und damit auch als Träger der Gebietshoheit - hinauslaufe. Die
Beschwerdebefugnis ist unter diesen Umständen zu bejahen.
IV.
Der Zulässigkeit der kommunalen Verfassungsbeschwerde steht nicht entgegen, dass
die Möglichkeit eines Normenkontrollverfahrens vor dem Oberverwaltungsgericht zur
Verfügung steht (§ 47 Verwaltungsgerichtsordnung i. V. m. § 4 Abs. 1 des Gesetzes über
die Errichtung der Verwaltungsgerichtsbarkeit und zur Ausführung der
Verwaltungsgerichtsordnung im Land Brandenburg). Ob sich das Gebot der
Rechtswegerschöpfung aus § 45 Abs. 2 Satz 1 VerfGGBbg auf das Verfahren der
kommunalen Verfassungsbeschwerde überhaupt übertragen lässt, hat das Gericht
bislang offen gelassen (vgl. Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 1.
Juni 1995 - VfGBbg 6/95 -, LVerfGE 3, 157, 162). Die Frage kann auch hier dahinstehen.
Selbst wenn die Voraussetzung der Erschöpfung des Rechtsweges im Grundsatz zu
gelten hätte, wäre die Beschwerdeführerin vorliegendenfalls nicht auf den Rechtsweg zu
verweisen. Vielmehr bejaht das Gericht - für den Fall der Anwendbarkeit des § 45 Abs. 2
VerfGGBbg - die Voraussetzungen des Satzes 2 der Vorschrift. Danach bedarf es u. a.
dann keiner Rechtswegerschöpfung, wenn die Verfassungsbeschwerde von allgemeiner
Bedeutung ist. Dies ist hier der Fall. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, § 14
Abs. 1 Satz 2 RegBkPlG verstoße gegen Art. 80 Satz 2 LV, der Braunkohlenausschuss
sei fehlerhaft zusammengesetzt und seine Mitglieder seien nicht hinreichend
demokratisch legitimiert, geht es ebenso wie zu der weiteren Frage der Tragfähigkeit der
Verordnungsermächtigung gemäß § 12 Abs. 6 Satz 1 RegBkPlG um neue - in den
Urteilen des Gerichts vom 1. Juni 1995 (- VfGBbg 6/95 -, LVerfGE 3, 157 ff.) und vom 18.
Juni 1998 (- VfGBbg 27/97 -, LVerfGE 8, 99 ff.) nicht behandelte - Gesichtspunkte von
erheblichem Interesse für das gesamte System der Braunkohlenplanung im Land
Brandenburg.
V.
Die Jahresfrist des § 51 Abs. 2 VerfGGBbg ist gewahrt. Die Verordnung über die
Verbindlichkeit des Braunkohlenplans Tagebau Jänschwalde ist am 26. September 1998
in Kraft getreten. Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist am 24. September 1999
und damit rechtzeitig bei Gericht eingegangen.
C.
Die Verfassungsbeschwerde ist begründet. Die Verordnung über die Verbindlichkeit des
Braunkohlenplans Tagebau Jänschwalde vom 8. September 1998 verstößt wegen
Fehlens einer verfassungskonformen gesetzlichen Grundlage gegen die
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Fehlens einer verfassungskonformen gesetzlichen Grundlage gegen die
Landesverfassung und verletzt die Beschwerdeführerin in ihrem Recht auf kommunale
Selbstverwaltung. Zwar handelt es sich im Fall der Beschwerdeführerin nicht um eine -
nur durch gesetzliche Regelung mögliche - "Auflösung" der Gemeinde i. S. des Art. 98
Abs. 2 Satz 2 LV. Jedoch verstößt das hier vom Gesetzgeber gewählte Regelungsmodell
der Braunkohlenplanung gegen Art. 80 LV.
I.
Die Verordnung über die Verbindlichkeit des Braunkohlenplans Tagebau Jänschwalde
vom 8. September 1998 ist nicht schon deshalb verfassungswidrig, weil die darin
vorgesehene Inanspruchnahme weiter Teile des Gemeindegebietes der
Beschwerdeführerin auf eine "Auflösung" der Gemeinde i.S. von Art. 98 Abs. 2 Satz 2 LV
hinausliefe, wie sie - der genannten Verfassungsbestimmung zufolge - nur durch
förmliches Gesetz erfolgen darf. Das Gericht verkennt nicht, dass das Heranrücken des
Tagebaus bis auf wenige hundert Meter an die Bebauung hohe Belastungen für das
gemeindliche Leben und für die Einwohner des Ortes mit sich bringt. Unbeschadet
dessen sind die Ausführungen des erkennenden Gerichts in seinem Urteil vom 1. Juni
1995 in dem Verfahren über die kommunale Verfassungsbeschwerde der Gemeinde
Horno betreffend die Verordnung über die Verbindlichkeit des Braunkohlenplans
Tagebau Jänschwalde vom 28. Februar 1994 (VfGBbg 6/95, LVerfGE 3, 157, 163 f.) auf
den vorliegenden Fall nicht übertragbar:
1. Die tatsächlichen Verhältnisse liegen hier in wesentlichen Punkten anders. Im Fall
Horno sah der Braunkohlenplan die Abbaggerung des gesamten Gemeindegebietes vor,
während das Gebiet der Beschwerdeführerin nur zu einem Teil - wenn auch zu einem
großen Teil - abgebaggert werden soll. Etwa 75 % des Gemeindegebietes werden
erfasst. Das erfasste Gebiet besteht ausschließlich aus landwirtschaftlicher Nutzfläche,
Feldern und Wäldern. Es befinden sich dort keine bebauten Grundstücke. Die gesamte
bebaute Ortslage liegt außerhalb des Abbaugebietes und bleibt erhalten. Das Dorf als
solches wird nicht zerstört, die Gemeinde bleibt bewohnbar und erreichbar. Die
Anbindung an das Straßennetz bleibt unter Verlegung der B 112 bestehen, der
Anschluss an die öffentlichen Versorgungseinrichtungen aufrechterhalten.
2. Darüber hinaus steht das Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin nach
Abbaggerung der Braunkohle und Rekultivierung wieder in seiner Gesamtheit zur
Verfügung. Das Dorf als natürlicher Mittelpunkt, von dem aus das Gemeindegebiet dann
wieder verwaltet werden wird, bleibt in der Zwischenzeit erhalten. Auch in dieser Hinsicht
liegt der Fall entscheidend anders als der Fall Horno, in dem auch das Dorf selbst als der
Lebensmittelpunkt seiner bisherigen Bewohner dem Braunkohlentagebau weichen soll.
Es steht auch nicht fest, dass etwa sämtliche Bürger wegen des herannahenden
Tagebaus wegziehen werden. Es gibt vielfältige, auch emotionale Gründe, am
angestammten Wohnort zu verbleiben. Für den im Ort ansässigen landwirtschaftlichen
Betrieb sieht der Braunkohlenplan Ersatzflächen vor.
3. Der Braunkohlenplan führt hier auch nicht dazu, dass die Beschwerdeführerin auf die
Beendigung ihrer eigenen Existenz festgelegt würde und kein substantieller Raum für
eigene Planungen verbliebe (vgl. hierzu Verfassungsgericht des Landes Brandenburg,
Urteil vom 1. Juni 1995 - VfGBbg 3, 157, 164). 20 - 25 % des Gemeindegebietes
einschließlich der bebauten Ortslage bleiben vom Tagebau frei und bleiben damit -
jedenfalls dem Grundsatz nach - kommunaler Bauleitplanung zugänglich. Das gilt - mit
Einschränkungen - auch insoweit, als das vom Tagebau unberührt bleibende Gebiet zu
etwa einem Drittel im Naturschutzgebiet "Neißeinsel Grießen" und ein weiterer Teil im
Landschaftsschutzgebiet "Neißeaue um Grießen" liegt. Freilich unterfallen diese Flächen
Beschränkungen nach dem Brandenburgischen Naturschutzgesetz und sind damit nur
eingeschränkt nutzbar (vgl. §§ 21, 22 Gesetz über den Naturschutz und die
Landschaftspflege im Land Brandenburg
BbgNatSchG>). Sie sind aber nicht gänzlich der gemeindlichen Planung entzogen.
II.
Unbeschadet dessen liegt ein Eingriff in das Recht der Beschwerdeführerin auf
kommunale Selbstverwaltung vor.
1. Nicht betroffen ist allerdings die Gebietshoheit der Beschwerdeführerin. In die
Gebietshoheit wird eingegriffen, wenn das Gemeindegebiet durch Gesetz neu gegliedert
wird und die Gemeinde wegen Verlusts von Gemeindeteilen auf Dauer nicht lebensfähig
ist (vgl. BVerfGE 50, 50, 52). Vorliegend handelt es sich jedoch nicht um eine
Veränderung des Gemeindegebietes. Die Zuordnung eines bestimmten Teils der
Erdoberfläche zum Hoheitsbereich der Beschwerdeführerin bleibt unverändert. Es geht
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Erdoberfläche zum Hoheitsbereich der Beschwerdeführerin bleibt unverändert. Es geht
vielmehr darum, dass auf einem größeren Teil des Gemeindegebietes für einen
bestimmten Zeitraum dem Braunkohlentagebau Vorrang vor anderen Nutzungen
eingeräumt wird. Insofern ist nicht die Gebietszugehörigkeit, sondern die
Nutzungsmöglichkeit und unter diesem Gesichtspunkt die Planungshoheit der
Beschwerdeführerin betroffen.
2. Ein Eingriff in die Planungshoheit der Beschwerdeführerin liegt indes vor:
Die Planungshoheit umfasst das Recht der Gemeinde, die städtebauliche Entwicklung
ihres Gebietes sowie seine bauliche und sonstige Nutzung zu ordnen. Zu ihr gehört zum
einen die örtliche Bauleitplanung. Sie zählt zu den Angelegenheiten des örtlichen
Wirkungskreises, die von der Selbstverwaltungsgarantie umfasst sind (vgl. BVerfGE 76,
107, 117; Löwer, in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 1995, Art. 28 Rn. 74). Neben
der Bauleitplanung ist auch die Landschaftsplanung Teil der kommunalen
Planungshoheit. Sie verwirklicht sich in der Aufstellung von Landschafts- und
Grünordnungsplänen, für deren Aufstellung die Gemeinden als Träger der Bauleitplanung
zuständig sind (vgl. § 7 Abs. 1 BbgNatSchG).
Für diese Gestaltungsbefugnisse der Gemeinde bleibt, soweit und solange der
Braunkohlenplan Geltung beansprucht, kein Raum. Der Braunkohlenplan beinhaltet
jedenfalls insoweit Ziele der Raumordnung und Landesplanung, als er in einem
festgelegten und zeichnerisch dargestellten Gebiet der Braunkohlenförderung Vorrang
vor anderen Nutzungen einräumt (vgl. Schulte, Raumplanung und Genehmigung bei der
Bodenschätzegewinnung, 1996, S. 279; s. Punkt 1.2 Braunkohlenplan Tagebau
Jänschwalde; vgl. dazu auch Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 18.
Juni 1998 - VfGBbg 27/97 -, LVerfGE 8, 99, 118). Ziele der Raumordnung und
Landesplanung aber sind für Gemeinden, also auch für die Beschwerdeführerin,
verbindlich (§ 4 Abs. 1 ROG 1998, § 1 Abs. 4 BauGB). Die Beschwerdeführerin muss
insoweit ihre Planungen an den Vorgaben des Braunkohlenplans ausrichten. 75 % des
Gemeindegebietes sind auf Jahre hinaus nicht mehr beplanbar, weil diese Fläche für den
Braunkohlentagebau ausgewiesen ist. Damit liegt die Beeinträchtigung der
Planungshoheit der Beschwerdeführerin auf der Hand.
3. Ob der in Frage stehende Eingriff in die Planungshoheit die Beschwerdeführerin im -
jedem Eingriff entzogenen - Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung trifft, kann
letztlich offenbleiben, weil die in ihm liegende Beeinträchtigung der Selbstverwaltung der
Beschwerdeführerin jedenfalls aus den nachfolgenden Gründen mit der
Landesverfassung nicht vereinbar ist.
III.
Zwar ist die Inanspruchnahme von Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin für Zwecke
des Braunkohlentagebaus "dem Grunde nach" rechtlich möglich (s. dazu nachfolgend
1.). Die Verordnung über die Verbindlichkeit des Braunkohlentagebaus Jänschwalde ist
aber bereits aus formalen Gründen verfassungswidrig und kann deshalb den Eingriff in
die Planungshoheit der Beschwerdeführerin nicht rechtfertigen (s. dazu nachfolgend 2.).
1. Das Recht auf kommunale Selbstverwaltung gilt nicht uneingeschränkt, sondern ist
der Ausgestaltung und - unter den dafür geltenden Voraussetzungen - der
Beschränkung durch Gesetz zugänglich. Ein Eingriff ist auch aufgrund eines Gesetzes
durch Verordnung denkbar. Ein förmliches Parlamentsgesetz ist - allgemein - nur in
Ausnahmefällen, namentlich bei Fragen von wesentlicher Bedeutung, erforderlich (vgl.
Dreier, in ders. , GG Bd. 2, 1998, Art. 28 Rn. 109). Insbesondere sind dem
parlamentarischen Gesetzgeber alle wesentlichen Entscheidungen vorbehalten, die in
den Bereich der Grundrechte eingreifen (vgl. BVerfGE 49, 89, 126; 61, 260, 275). Dieser
Bereich ist hier nicht berührt. Die landesplanerische Entscheidung über den
Braunkohlentagebau Jänschwalde mag zwar mittelbar Einfluss auf grundrechtlich
geschützte Bereiche haben, greift jedoch nicht unmittelbar in den Schutzbereich von
Grundrechten ein. Allerdings kann sich auch in Grundsatzentscheidungen von
Bedeutung für die Allgemeinheit aus dem Demokratieprinzip die Notwendigkeit einer
parlamentarischen Entscheidung ergeben. Einen solchen Fall anzunehmen, liegt hier
deshalb nahe, weil es um eine großflächige Inanspruchnahme von - in diesem Fall freilich
"nur" unbebautem Gelände - im angestammten Siedlungsgebiet der Sorben (Wenden)
geht, welches in herausgehobener Weise den Schutz der Landesverfassung genießt (Art.
25 Abs. 1 LV), und es sich bei der Fortführung des Braunkohlentagebaus zugleich um
eine Entscheidung von großer umweltpolitischer Tragweite handelt (s. Urteil des
erkennenden Gerichts vom 1. Juni 1995 - VfGBbg 6/95 -, LVerfGE 3, 157, 166). Eine
hinreichende parlamentarische Grundsatzentscheidung ist indes mit dem Gesetz zur
Förderung der Braunkohle im Land Brandenburg (= Art. 1 BbgBkGG) gegeben. Art. 1 § 1
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Förderung der Braunkohle im Land Brandenburg (= Art. 1 BbgBkGG) gegeben. Art. 1 § 1
BbgBkGG enthält die Grundentscheidung für die Fortführung des Braunkohlentagebaus
in der Region Lausitz-Spreewald, und zwar nach Maßgabe von Art. 1 § 2 BbgBkGG auch
um den Preis bergbaubedingter Umsiedlungen im Allgemeinen und nach Maßgabe von
Art. 1 § 3 BbgBkGG im Siedlungsgebiet der Sorben (Wenden) im Besonderen. Der
Gesetzgeber war sich bewusst, dass es im Zuge des Braunkohlentagebaus zu Eingriffen
in das angestammte Siedlungsgebiet der Sorben (Wenden) bis hin zur Umsiedlung
sorbischer Dörfer oder von Teilen derselben kommen würde. Die Inanspruchnahme von
Freiflächen im sorbischen Siedlungsgebiet hat der Gesetzgeber zwar nicht ausdrücklich
angesprochen. In der Begründung zu Art. 1 § 3 BbgBkGG heißt es jedoch allgemein:
"Hiermit wird der verfassungsrechtliche Grundsatz des Schutzes des sorbischen
Siedlungsgebietes (Art. 25 Abs. 1 Satz 1 LV) in bezug auf bergbaubedingte
Umsiedlungen konkretisiert." (LT-Drs. 2/3750, S. 15).
Die Einzelbegründung zu Art. 1 §§ 2 und 3 BbgBkGG befasst sich sodann
naheliegenderweise näher nur mit der ggf. erforderlichen Umsiedlung und nicht mit der
Abbaggerung unbebauter Gemeindeflächen (unter der Beeinträchtigung von
Siedlungen) (vgl. LT-Drs. 2/3750, S. 31 ff.). Es versteht sich jedoch von selbst, dass das
Gesetz die Abbaggerung von Freiflächen einschließt. Das erkennende Gericht hat die in
Art. 1 § 1 BbgBkGG liegende Grundentscheidung für den Braunkohlentagebau (auch) im
Siedlungsgebiet der Sorben (Wenden) in seinem Urteil vom 18. Juni 1998 (VfGBbg 27/97,
LVerfGE 8, 99 ff.) insgesamt als mit der Landesverfassung noch vereinbar befunden.
Auch soweit die Fortführung des Braunkohlentagebaus eine Entscheidung von
erheblicher umweltpolitischer Tragweite ist und man auch unter diesem Gesichtspunkt
eine Entscheidung durch den parlamentarischen Gesetzgeber für erforderlich hält, ist
eine ausreichende Rechtsgrundlage gegeben. Dabei kann dahinstehen, ob sich diese
bereits aus dem Regional- und Braunkohlenplanungsgesetz ergibt. Denn jedenfalls
bietet Art. 1 § 1 BbgBkGG auch insoweit eine ausreichende parlamentsgesetzliche
Grundlage für die Fortführung des Braunkohlentagebaus in der Region Lausitz-
Spreewald. Bereits aus dem Wortlaut des Art. 1 § 1 BbgBkGG, wonach die in der Region
Lausitz-Spreewald lagernde Braunkohle unter Berücksichtigung des
Lagerstättenschutzes und des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen und bei
schonender Nutzung des Bodens gewonnen werden kann, ergibt sich, dass sich der
Gesetzgeber bei seiner Entscheidung für den Abbau der Lausitzer Braunkohle auch der
umweltpolitischen Tragweite bewusst gewesen ist. Das bestätigt sich in den
Gesetzesmaterialien, in denen davon die Rede ist, dass es sich um eine
gesetzgeberische Entscheidung von erheblicher umweltpolitischer Bedeutung handele
(vgl. LT-Drs. 2/3750, S. 15).
2. Gleichwohl ist die Verordnung über die Verbindlichkeit des Braunkohlenplans Tagebau
Jänschwalde - und damit der darin liegende Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung
der Beschwerdeführerin - verfassungswidrig. § 12 Abs. 6 Satz 1 RegBkPlG als
unmittelbare Ermächtigungsnorm ist mit der Landesverfassung nicht vereinbar. Die
Verfassungswidrigkeit von § 12 Abs. 6 Satz 1 RegBkPlG führt dazu, dass die Verordnung
über die Verbindlichkeit des Braunkohlenplans ihrerseits mit der Landesverfassung nicht
in Einklang steht.
a. Die Ermächtigungsnorm des § 12 Abs. 6 Satz 1 RegBkPlG, auf der die
Verbindlicherklärung des Braunkohlenplans als solche beruht, genügt nicht den
verfassungsrechtlichen Anforderungen.
aa. § 12 Abs. 6 Satz 1 RegBkPlG ist zwar formell verfassungsgemäß. Insbesondere hat
sich der Landesgesetzgeber im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz bewegt. Die
Prüfung der Gesetzgebungskompetenz des Landes beantwortet dabei keine
bundesrechtliche Vorfrage, sondern ist erforderlich, weil das Rechtsstaatsgebot des Art.
2 LV dem Landesgesetzgeber untersagt, Landesrecht zu setzen, ohne dazu befugt zu
sein (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 21. März 1996 - VfGBbg
18/95 -, LVerfGE 4, 114, 129 sowie Urteil vom 18. Juni 1998 - VfGBbg 27/97 -, LVerfGE 8,
97, 118). Die Gesetzgebungskompetenz des Landes zur Regelung der
Braunkohlenplanung (im zweiten Abschnitt des Regional- und
Braunkohlenplanungsgesetzes) ergibt sich aus Art. 75 Abs. 1 Nr. 4, 72 Abs. 1 GG. Die
Braunkohlenplanung zählt als besondere Form der Regionalplanung zur Landesplanung;
es handelt sich nicht um eine energiepolitische Fachplanung. Die Ausführungen des
erkennenden Gerichts zur Gesetzgebungskompetenz des Landes für das
Braunkohlengrundlagengesetz lassen sich insofern auf das Regional- und
Braunkohlenplanungsgesetz übertragen (vgl. eingehend Verfassungsgericht des Landes
Brandenburg, Urteil vom 18. Juni 1998 - VfGBbg 27/97 -, LVerfGE 8, 97, 118 ff.).
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Anhaltspunkte für Fehler im Gesetzgebungsverfahren zum Regional- und
Braunkohlenplanungsgesetz sind nicht ersichtlich. Ob es sich bei dem Regional- und
Braunkohlenplanungsgesetz um ein Gesetz im Sinne von Art. 97 Abs. 4 LV handelt, das
allgemeine Fragen regelt, die unmittelbar Gemeinden und Gemeindeverbände berühren,
und deshalb die Anhörung der kommunalen Spitzenverbände erfordert, kann letztlich
offenbleiben, weil die ggf. erforderliche Anhörung erfolgt ist. Der Landkreistag
Brandenburg hat im Rahmen der öffentlichen Anhörung zum Regional- und
Braunkohlenplanungsgesetz im Ausschuss für Landesentwicklung und Umweltschutz
eine Stellungnahme abgegeben, der sich der Städte- und Gemeindebund
angeschlossen hat; seine Änderungsvorschläge sind vorgetragen worden (vgl.
Ausschussprotokoll 1/646, S. 2 ff.). Daneben sind die Vertreter von 11 Landkreisen und
der kreisfreien Stadt Cottbus angehört worden (Ausschussprotokoll 1/646, S. 5 ff.).
bb. § 12 Abs. 6 Satz 1 RegBkPlG ist jedoch in materieller Hinsicht nicht mit der
Landesverfassung vereinbar. Die Regelung verstößt gegen das Prinzip der
Entscheidungsverantwortlichkeit des Verordnungsgebers, wie es Art. 80 LV zugrunde
liegt.
(1) Rechtsverordnungen stellen sich materiell als Rechtssätze dar, die allgemeine
Verbindlichkeit beanspruchen (vgl. Wilke, in: von Mangoldt/Klein, GG, Bd. III, 2. Aufl. 1974,
Art. 80 Anm. II.2). Verordnungsmacht ist von der Legislative an die Exekutive verliehene
Rechtsetzungsmacht (Ossenbühl, HbStR III 2. Aufl. 1996, § 64 Rn. 1). Dementsprechend
sind über den Verfassungswortlaut hinaus besondere rechtsstaatliche Anforderungen an
die jeweilige Ermächtigungsnorm zu stellen. Es muss sichergestellt sein, dass die
Verantwortung für den Inhalt der Verordnung von derjenigen Stelle wahrgenommen wird,
der das Parlament die Rechtsetzungsbefugnis übertragen hat (vgl. BVerfGE 91, 148,
165). Eine Zuständigkeitsverlagerung derart, dass der Verordnungsgeber in dem ihm
übertragenen Regelungsbereich in Wahrheit fremden Entscheidungen unterliegt, ist nicht
zulässig. Aus dem Wesen der Rechtsverordnung ergibt sich, dass die ermächtigte Stelle
- im gesetzlich vorgegebenen Rahmen - frei entscheiden kann, ob sie tätig wird, und
ihrerseits keinen inhaltlichen Vorgaben unterliegt, als denen der gesetzlichen
Ermächtigung. Insbesondere ist die Mitwirkung eines Dritten bei dem Erlaß einer
Rechtsverordnung nur unter engen Voraussetzungen zulässig. Die Grundsätze, die
diesbezüglich zu Art. 80 Abs. 1 GG entwickelt wurden, sind unbeschadet dessen, dass
Art. 80 LV - anders als Art. 80 Abs. 1 GG - den Kreis der Delegatare nicht einschränkt,
auf die Rechtslage nach Art. 80 LV zu übertragen. Eine Ermächtigungsnorm ist demnach
verfassungswidrig, wenn der Delegatar derart an die Entscheidung eines
Außenstehenden gebunden ist, dass ohne dessen Mitwirkung eine Rechtsverordnung
nicht ergehen kann. Neben offenen und verdeckten Mitwirkungsrechten werden etwa
Vorschlags- oder Initiativrechte als verfassungswidrig angesehen, wenn der
Verordnungsgeber ohne den Vorschlag nicht tätig werden darf oder dem Vorschlag
entsprechen muss (vgl. Wilke, in: von Mangoldt/Klein, GG, Bd. III, 2. Aufl. 1974, Art. 80
Anm. V.10; vgl. auch Ossenbühl, HbStR, Bd. III, 2. Aufl. 1996, § 64 Rn. 60 f.; vorsichtiger
Stern, Staatsrecht, Bd. II, 1980, § 38 III 1 e ÄS. 669Ü). Nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ist eine Mitwirkung von Außenstehenden an der
Verordnungsgebung nur dann zulässig, wenn die Letztentscheidung bei dem
Verordnungsgeber verbleibt und dieser in seiner Entscheidung frei ist (vgl. zum Ganzen
z. B. auch BVerfGE 28, 66, 84; 55, 144, 148 f.).
(2) Diesen Voraussetzungen genügt § 12 Abs. 6 Satz 1 RegBkPlG nicht. Die Regelung
knüpft die Verordnungsbefugnis allein an eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit der
Planungsentscheidung des Braunkohlenausschusses. Ein Initiativrecht zur Durchführung
der Braunkohlen- und Sanierungsplanung oder eine eigene inhaltliche
Gestaltungsbefugnis der Landesregierung sind nicht vorgesehen. Die Landesregierung
wird nach § 12 Abs. 6 Satz 1 RegBkPlG zwar ermächtigt, Braunkohlen- und
Sanierungspläne durch Rechtsverordnung für verbindlich zu erklären; die sachlichen und
verfahrensmäßigen Entscheidungen zur Erarbeitung der Braunkohlen- und
Sanierungspläne liegen jedoch allein bei dem Braunkohlenausschuss. Ungeachtet des
von den Beteiligten geschilderten informellen Verwaltungshandels steht der
Landesregierung auf der Grundlage des geltenden Regional- und
Braunkohlenplanungsgesetzes kein rechtliches Instrumentarium zur Verfügung, um auf
den Inhalt des Braunkohlenplanes einzuwirken.
Planungsbefugnis, wie sie § 14 Abs. 1 Satz 1 RegBkPlG dem Braunkohlenausschuss
einräumt, bedeutet schon aus sich heraus Gestaltungsspielraum (vgl. nur BVerwGE 34,
301, 304). Planung ohne Gestaltungsbefugnis wäre ein Widerspruch in sich. Dem durch
Gesetz eingeräumten Gestaltungsspielraum aber entspricht regelmäßig eine
eingeschränkte rechtliche Kontroll-, Aufsichts- und Einwirkungsbefugnis anderer Stellen.
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Auch der Fassung des § 12 Abs. 6 Satz 1 RegBkPlG, nämlich "Braunkohlen- und
Sanierungspläne werden durch Rechtsverordnung der Landesregierung für verbindlich
erklärt, soweit sie nach Maßgabe dieses Gesetzes aufgestellt sind und sonstigen
Rechtsvorschriften nicht widersprechen", ist zu entnehmen, dass die Landesregierung
darauf beschränkt ist, die Gesetzeskonformität des Braunkohlenplanes zu überprüfen,
nicht aber die Befugnis hat, dem Braunkohlenausschuss fachliche Vorgaben zu machen
oder den Braunkohlenplan selbst zu ändern. Dieses Verständnis der Vorschrift bestätigt
sich außer in ihrem Wortlaut auch in der systematischen Stellung des § 12 Abs. 6 Satz 1
RegBkPlG im Gesamtgefüge des Regional- und Braunkohlenplanungsgesetzes sowie im
Zweck der Vorschrift:
Schon seinem Wortlaut nach beschränkt § 12 Abs. 6 Satz 1 RegBkPlG die
Landesregierung auf die (bloße) Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Braunkohlen- und
Sanierungspläne. Die Gesetzesmaterialien verhalten sich freilich zur Reichweite der
Prüfungskompetenz der Landesregierung nicht eindeutig. Zu § 12 Abs. 6 RegBkPlG heißt
es in der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung:
"Die Braunkohlen- und Sanierungspläne werden erst durch Rechtsverordnung der
Landesregierung verbindlich. Die im Braunkohlen- und Sanierungsplan enthaltenen Ziele
der Raumordnung und Landesplanung sind Rechtsnormen und damit in entsprechender
Rechtssatzform zu erlassen (vgl. Begründung zu § 2 Abs. 6). Die Aufstellung der
Braunkohlen- und Sanierungspläne in Form einer Satzung (wie bei den Regionalplänen)
ist nicht möglich, weil dem Braunkohlenausschuss (im Gegensatz zur Regionalen
Planungsgemeinschaft) keine Satzungsbefugnis zusteht." (LT-Drs. 1/1452, S. 20)
Die Begründung zu § 2 Abs. 6, auf die damit verwiesen wird, lautet:
"Abs. 6 regelt das Verfahren bis zur Verbindlicherklärung des Regionalplanes durch
Genehmigung der Satzung. Von diesem Zeitpunkt an sind die im Regionalplan
enthaltenen Grundsätze und Ziele der Raumordnung und Landesplanung verbindlich und
entfalten die genannten Rechtswirkungen. Die Verbindlicherklärung der Regionalpläne
kann nicht durch die Landesplanungsbehörde allein erfolgen. Es muss in jedem Fall das
Einvernehmen mit den fachlich zuständigen Landesministern hergestellt werden.
Regionalpläne sind Rechtsnormen (vgl. Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und
Landesplanungsrecht, M500 Rn. 32 ff.) und daher in Rechtssatzform - hier als Satzung -
zu erlassen. Damit ist klargestellt, dass der Regionalplan in einem
Normenkontrollverfahren gemäß § 47 VwGO gerichtlich überprüfbar ist." (LT-Drs. 1/1452,
S. 15)
Dass sich § 12 Abs. 6 Satz 1 RegBkPlG derselben Formulierung wie § 2 Abs. 6 Satz 2
RegBkPlG bedient ("... wird ... für verbindlich erklärt, soweit sie nach Maßgabe dieses
Gesetzes aufgestellt ist und sonstigen Rechtsvorschriften nicht widerspricht"), lässt aber
nicht den Schluss zu, dass die Landesregierung zur fachlichen Überprüfung der
Braunkohlen- und Sanierungspläne befugt wäre. Zwar gelten gegenüber den Regionalen
Planungsgemeinschaften in der Tat fachaufsichtliche Elemente: So kann die
Landesplanungsbehörde nach § 2 Abs. 9 RegBkPlG in Abstimmung mit den zuständigen
obersten Landesbehörden Richtlinien mit einheitlichen Kriterien über die Inhalte und
deren Darstellung sowie über das Verfahren bei der Aufstellung, Fortschreibung,
Änderung und Ergänzung der Regionalpläne erlassen. Zur Beachtung dieser Richtlinien
kann sie, ebenso wie hinsichtlich des Planungszeitraums, gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3
RegBkPlG Weisungen erteilen und bei Nichtbefolgung die Planung ganz oder teilweise
selbst durchführen (§ 4 Abs. 3 Satz 4 RegBkPlG). Sie kann ferner nach § 2 Abs. 8 Satz 2
RegBkPlG verlangen, dass der Regionalplan innerhalb einer festzusetzenden Frist
geändert wird, soweit landesplanerische Erfordernisse vorliegen. Wieweit die fachlichen
Einflussmöglichkeiten der Landesplanungsbehörde auf die Regionalen
Planungsgemeinschaften im einzelnen reichen, ohne mit der gesetzlichen
Leitvorstellung eines "Zusammenwirkens" von Land, Regionalen
Planungsgemeinschaften und Kommunen (§ 1 Satz 4 RegBkPlG), der gesetzlichen
Stellung der Regionalen Planungsgemeinschaften als "Träger" der Regionalplanung (§ 4
Abs. 2 Satz 1 RegBkPlG) und ihrer - durch die Verleihung des Satzungsrechts
begriffsnotwendig vorausgesetzten (vgl. BVerfGE 33, 125, 156) - Autonomie in Konflikt zu
geraten, kann indes dahinstehen. Denn jedenfalls hat der Gesetzgeber in bezug auf den
Braunkohlenplan der Landesregierung keine vergleichbaren Befugnisse zu einer auch
sachlich-inhaltlichen Einflussnahme eingeräumt. Der Braunkohlenplanung liegt vielmehr
ein grundlegend anderes Konzept zugrunde. Der Braunkohlenausschuss trifft die
sachlichen und verfahrensmäßigen Entscheidungen zur Erarbeitung der Braunkohlen-
und Sanierungsplanung selbst (§ 14 Abs. 2 RegBkPlG). Weder der Erlaß von Richtlinien
noch die Erteilung von Weisungen an den Braunkohlenausschuss sieht das Gesetz vor.
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noch die Erteilung von Weisungen an den Braunkohlenausschuss sieht das Gesetz vor.
Eine "Genehmigung" des Braunkohlenplanes durch die Landesplanungsbehörde ist nicht
vorgesehen. Anders als im Fall von § 2 Abs. 8 Satz 2 RegBkPlG für die Regionalpläne
kann die Landesplanungsbehörde keine Änderung des Braunkohlenplanes erzwingen. Im
Verfahren der Braunkohlenplanung ist sie darauf beschränkt, die Stellungnahme der
Regionalen Planungsgemeinschaft, den vom Braunkohlenausschuss festgestellten
Braunkohlenplan sowie ggf. die abweichenden Meinungen der Beteiligten und die
Stellungnahme des Braunkohlenausschusses hierzu entgegenzunehmen (§ 14 Abs. 3
Satz 2 bis 4 RegBkPlG). Entgegen der Auffassung der Landesregierung folgt hieraus
jedoch ebenso wenig wie im Verfahren der Bauleitplanung (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 6
BauGB), dass der Behörde eine Fachaufsicht zusteht. Sie ist zwar einbezogen, aber nicht
"Herr des Verfahrens". Das bestätigt sich in § 15 RegBkPlG. Danach wird bei der
Landesplanungsbehörde eine gesonderte Planungsstelle für die Braunkohlen- und
Sanierungsplanung eingerichtet, die im Auftrag des Braunkohlenausschusses Entwürfe
für Braunkohlen- und Sanierungspläne erarbeitet. Die Planungsstelle nimmt zugleich die
Funktion der Geschäftsstelle des Braunkohlenausschusses wahr. Auch dies dient
erkennbar der Einbindung der Landesplanungsbehörde, um ihr ggf. Gelegenheit zu
Anregungen einerseits und Änderungen andererseits zu geben, gewährt ihr aber gerade
keine Aufsichts- oder Weisungsrechte gegenüber dem Braunkohlenausschuss.
Auch der Landesregierung räumt das Regional- und Braunkohlenplanungsgesetz solche
Rechte nicht ein. Das gilt unbeschadet dessen, dass offenbar auch in diesem Verhältnis
eine fachliche Abstimmung stattfindet. Die Landesregierung hat insoweit vielfältige und
enge Verflechtungen des Braunkohlenausschusses mit der Ministerialverwaltung
beschrieben und insbesondere auf die Interministerielle Arbeitsgruppe Braunkohle des
Landes Brandenburg (IMAB) verwiesen, die bereits im Vorfeld der Verbindlicherklärung
Einfluss auf die Aufstellung von Braunkohlenplänen nehmen könne. Über die Prüfung der
rechtlichen Vorgaben hinaus bilde sich die IMAB eine Meinung auch dazu, wieweit der
Plan mit den Vorstellungen der Landesregierung zu vereinbaren sei. Die
Landesregierung prüfe die Braunkohlenpläne auch inhaltlich. Die vom
Braunkohlenausschuss vorgenommene Gewichtung der Abwägungsziele und des
Abwägungsmaterials müsse von der in parlamentarischer Verantwortung stehenden
Landesregierung nicht nur nachvollzogen werden können, sie müsse sich diese auch zu
eigen machen. Im Dezember 1993 habe die Landesregierung die ihr vorliegenden
Braunkohlenpläne Jänschwalde und Cottbus-Nord nicht für verbindlich erklärt, sondern
mit der Bitte um Prüfung und erneute Befassung an den Braunkohlenausschuss
zurückgegeben, weil die Auswirkungen der vorzeitigen Stillegung des Tagebaus Meuro
noch unklar gewesen seien. Ein förmliches Weisungsrecht wird aber auch von der
Landesregierung nicht in Anspruch genommen. Die Kabinettvorlage vom 19. Juni 1998
zu der hier in Frage stehenden Verordnung über die Verbindlichkeit des
Braunkohlenplans Tagebau Jänschwalde zielt nicht auf eine originäre inhaltliche
Entscheidung der Landesregierung. Vielmehr geht es allein darum, den Braunkohlenplan
als die Entscheidung einer dazu berufenen anderen Stelle in der gesetzlich
vorgesehenen Weise in Kraft zu setzen. Träger der Braunkohlenplanung, wie sie sich in
dem Braunkohlenplan niederschlägt, bleibt der Braunkohlenausschuss.
Dementsprechend wird in der Kabinettvorlage lediglich festgehalten, dass die Änderung
und Ergänzung des vom Braunkohlenausschuss des Landes Brandenburg am 4.
Dezember 1997 festgestellten Braunkohlenplans Tagebau Jänschwalde gemäß den
Vorgaben des Regional- und Braunkohlenplanungsgesetzes erfolgt sei und die regionale
Planungsgemeinschaft Lausitz-Spreewald die Vereinbarkeit des Braunkohlenplans mit
dem bisher festgestellten bzw. eingeleiteten Zielen der Regionalplanung erklärt habe
(Kabinettvorlage Nr. 3748/98, S. 2). Die von der Landesregierung vorgetragene
Einbindung des Braunkohlenausschusses in die Ministerialverwaltung findet im Regional-
und Braunkohlenplanungsgesetz ebenso wenig Niederschlag wie die IMAB; diese ist
keine Stelle, die von Gesetzes wegen mit der Braunkohlenplanung befasst ist, sondern
eine unselbständige Arbeitseinheit der Landesregierung.
Die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Nordrhein- Westfalen, wonach der
Braunkohlenplan der Fachaufsicht der Landesplanungsbehörde und des zuständigen
Fachministers unterliege (VerfGH NW, Urteil vom 9. Juni 1997 - VerfGH 20/95 u. a. -,
DVBl. 1997, 1107, 1110), lässt sich entgegen der Auffassung der Landesregierung auf
die Verhältnisse im Land Brandenburg nicht übertragen. § 34 Abs. 2 nordrhein-
westfälisches Landesplanungsgesetz (LPlG NW), auf den der Verfassungsgerichtshof
Nordrhein-Westfalen insoweit abstellt, und § 12 Abs. 6 RegBkPlG sind unterschiedlichen
Zuschnitts. Nach § 34 Abs. 2 LPlG NW sind Braunkohlenpläne nur dann zu genehmigen,
wenn sie den Erfordernissen einer langfristigen Energieversorgung auf der Grundlage des
Landesentwicklungsprogramms entsprechen und die Erfordernisse der sozialen Belange
der vom Braunkohlentagebau Betroffenen und des Umweltschutzes angemessen
berücksichtigen. Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber hat der
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berücksichtigen. Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber hat der
Landesplanungsbehörde als genehmigender Stelle damit ausdrücklich ein
Prüfungsprogramm auch in fachlicher Beziehung und unter
Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten vorgegeben. Darüber hinaus kann die nordrhein-
westfälische Landesplanungsbehörde Teile des Braunkohlenplans vorweg genehmigen
oder Teile von der Genehmigung ausnehmen (§ 34 Abs. 1 Satz 3 LPlG NW).
Demgegenüber sieht das Regional- und Braunkohlenplanungsgesetz des Landes
Brandenburg eine Verbindlicherklärung von Teilen eines Braunkohlenplans nicht vor.
Gemessen an den nordrhein-westfälischen Regelungen weist das Regional- und
Braunkohlenplanungsgesetz dem Braunkohlenausschuss des Landes Brandenburg eine
deutlich herausgehobene Stellung zu. Während sich § 34 Abs. 1 LPlG NW auf die
Beschreibung der Aufgaben des Braunkohlenausschusses beschränkt, bezeichnet § 14
Abs. 1 Satz 1 RegBkPlG den Braunkohlenausschuss ausdrücklich als Träger der
Braunkohlen- und Sanierungsplanung. Während der nordrhein-westfälische
Braunkohlenausschuss als Sonderausschuss des Bezirksplanungsrates des
Regierungsbezirks Köln errichtet wird (§ 26 Abs. 1 LPlG NW) und auf diese Weise in die
Landesverwaltung eingebunden ist, handelt es sich beim Braunkohlenausschuss des
Landes Brandenburg um ein eigenständiges und von der sonstigen Landesverwaltung
abgehobenes Gremium. Eingebunden in die Landesverwaltung ist lediglich die
Planungsstelle nach § 15 RegBkPlG. Der Braunkohlenausschuss selbst ist dagegen als
Entscheidungsträger - wie die Landesregierung einräumt - nicht in die Landesverwaltung
eingebunden.
Zusammenfassend ergibt sich, dass das Regional- und Braunkohlenplanungsgesetz
dem Braunkohlenausschuss die entscheidende Verantwortung für den Inhalt des
Braunkohlenplanes als dem eigentlichen Gegenstand der nach § 12 Abs. 6 Satz 1
RegBkPlG zu erlassenden Verordnung eingeräumt hat. Dies ist mit der Delegierung von
Rechtsetzungsmacht auf einen Verordnungsgeber nicht zu vereinbaren.
(3) § 12 Abs. 6 Satz 1 RegBkPlG verstößt zugleich gegen das Prinzip der
parlamentarischen Regierungsverantwortlichkeit. Der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit
verlangt, dass ein Staatsorgan, das eine Entscheidung zu treffen hat, dafür die
Verantwortung trägt. Verantwortung aber kann nicht tragen, wer in seiner Entscheidung
inhaltlich an die Willensentscheidung eines anderen gebunden ist (vgl. BayVfGH N. F. Bd.
4, Teil II, S. 30, 47 sowie BVerfGE 9, 268, 281 f.).
Die beschriebene Abhängigkeit von der Beschlussfassung im Braunkohlenausschuss
lässt für eine letztverantwortliche Gestaltung der Braunkohlen- und Sanierungspläne
durch die Landesregierung keinen Raum. Die Entscheidungsbefugnisse des
Braunkohlenausschusses sind auch nicht etwa von nur untergeordneter Bedeutung. Mit
dem Braunkohlenplan wird in landesplanerischer Hinsicht festgelegt, dass in einem
bestimmten Gebiet der Braunkohlentagebau Vorrang vor anderen Nutzungen hat. Bei
dieser Festlegung sind widerstreitende Interessen von erheblichem Gewicht
auszugleichen. Dem wirtschaftlichen Interesse des Bergbauunternehmens stehen
gegenläufige Interessen an der Nutzung des Gebietes beispielsweise zu Wohnzwecken
oder als landwirtschaftliche Nutzfläche gegenüber. Den Ausgleich zwischen diesen
Interessen stellt auf der Ebene der Landesplanung der Braunkohlenplan her. Er legt die
Einzelheiten des Tagebaus fest wie beispielsweise die Breite von Sicherheitszonen, den
Verlauf von Straßen und Versorgungsleitungen sowie die Einrichtung von
Schutzmaßnahmen am Tagebaurand. Weiter ist ein Konzept für die
Tagebaufolgelandschaft und deren Nutzung zu erarbeiten. Angesichts der
weitreichenden Auswirkungen der Braunkohlenplanung handelt es sich um eine
hoheitliche Aufgabe. Sie darf in einem System, in dem der Braunkohlenplan durch
Rechtsverordnung der Landesregierung für verbindlich erklärt wird, nicht gleichzeitig der
Regierungsverantwortung entzogen werden und in wesentlichen Teilen in der Hand einer
Stelle liegen, die Parlament und Regierung nicht verantwortlich ist.
(4) Rechtlicher Gestaltungsspielraum der Landesregierung kann auch nicht im Wege
einer verfassungskonformen Auslegung in § 12 Abs. 6 Satz 1 RegBkPlG hineingelesen
werden. Eine verfassungskonforme Auslegung darf nicht "mit dem Wortlaut und dem klar
erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch treten" (vgl. BVerfGE 71, 81, 105;
86, 288, 320; 95, 64, 93). Es "darf einem nach Wortlaut und Sinn eindeutigen Gesetz
nicht ein entgegengesetzter Sinn verliehen" oder "der normative Gehalt der
auszulegenden Norm nicht grundlegend neu bestimmt" werden (BVerfGE 71, 81, 105;
90, 263, 276). So aber wäre es angesichts des Wortlauts und der Systematik hier.
(5) Nach alledem fehlt es bereits an einer verfassungskonformen Grundlage für die
Verordnung über die Verbindlicherklärung des Braunkohlenplans. Die
Verfassungswidrigkeit der Ermächtigungsgrundlage schlägt auf die darauf gestützte
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Verfassungswidrigkeit der Ermächtigungsgrundlage schlägt auf die darauf gestützte
Verordnung durch. Ermächtigungsgrundlage und Verordnung bilden eine funktionale
Einheit, so dass die Rechtsverordnung das Schicksal ihrer Ermächtigungsgrundlage teilt
(vgl. Ossenbühl, HbStR III, 2. Aufl. 1996, § 64 Rn. 71 m.w.N.). Rechtsverordnungen, die
auf einer dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip nicht genügenden und damit
verfassungsrechtlich unzulänglichen Ermächtigungsgrundlage beruhen, sind rechtswidrig
und damit grundsätzlich nichtig (vgl. z. B. BVerfGE 20, 257, 271; 23, 208, 228; 58, 289,
298 f.). In Folge dessen ist die Verordnung über die Verbindlichkeit des Braunkohlenplans
Tagebau Jänschwalde vom 8. September 1998 ihrerseits - zwingend als Ganze -
verfassungswidrig.
b. Das Gericht sieht Veranlassung, darauf aufmerksam zu machen, dass sich
verfassungsrechtliche Bedenken, die ggf. auf den Braunkohlenplan und dessen
Verbindlicherklärung durchschlagen, auch daraus ergeben, dass § 14 Abs. 1 Satz 2
RegBkPlG die Landesregierung vorgabenfrei ermächtigt, die Grundsätze der Bildung des
Braunkohlenausschusses und seine Zusammensetzung durch Rechtsverordnung zu
regeln. Dies lässt der Landesregierung zuviel Spielraum. In einem System, in dem der
Braunkohlenausschuss Entscheidungsbefugnisse von Gewicht hat und sich insoweit als
Träger von Hoheitsgewalt darstellt (vgl. VerfGH NW, Urteil vom 9. Juni 1997 - VerfGH
20/95 u. a. -, DVBl. 1997, 1107, 1110), darf der Gesetzgeber die Zusammensetzung und
Arbeitsweise des Braunkohlenausschusses vor dem Hintergrund des
Rechtsstaatsprinzips und des Demokratiegebotes nach Art. 80 Satz 2 LV ("Ausmaß" der
Ermächtigung) nicht vorgabenfrei einer Verordnung der Landesregierung - hier konkret:
Verordnung über die Bildung des Braunkohlenausschusses des Landes Brandenburg
vom 8. April 1992 - überlassen. Der Landesgesetzgeber ist vielmehr je nach dem
Gewicht der dem Braunkohlenausschuss zukommenden Entscheidungsverantwortung
von Verfassungs wegen gehalten, nähere Maßgaben zur Zusammensetzung des
Braunkohlenausschusses zu treffen. Zwar braucht er die Zusammensetzung des
Braunkohlenausschusses nicht in allen Einzelheiten selbst zu regeln (s. dazu
nachfolgend aa.). Jedoch muss er bei einem Gremium von der Bedeutung des
Braunkohlenausschusses der Landesregierung sachdienliche Vorgaben machen, um
eine ausgewogene Zusammensetzung des Ausschusses und die demokratische
Legitimation seiner Entscheidungen sicherzustellen (s. dazu nachfolgend bb.).
aa. Eine abschließende Regelung der Zusammensetzung des Braunkohlenausschusses
in allen Einzelheiten durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erscheint freilich
verzichtbar. Eines förmlichen Gesetzes bedarf es vor allem dann, wenn es um die
Einschränkung von Grundrechten geht und die Grenzen konkurrierender Freiheitsrechte
abgesteckt werden sollen (vgl. BVerfGE 73, 280, 296). Einen unmittelbaren
Grundrechtsbezug weist die Tätigkeit des Braunkohlenausschusses indes jedenfalls nach
der geltenden Rechtslage nicht auf. Mit dem Braunkohlenplan legt der
Braunkohlenausschuss die raumplanerischen Grundlagen für den Braunkohlentagebau
fest. Die Festlegung des Gebietes, in dem der Bergbau Vorrang vor anderen Nutzungen
hat, stellt die Weichen für die spätere Nutzung des Gebietes und wirkt in dieser Weise
nur mittelbar auf die Interessen des Bergbautreibenden und der in diesem Gebiet
ansässigen Personen ein. Unmittelbare Befugnisse dem Einzelnen gegenüber hat der
Braunkohlenausschuss nach geltender Rechtslage nur insofern, als nach § 14 Abs. 4
RegBkPlG die im Braunkohlen- und Sanierungsgebiet ansässigen Personen und dort
tätigen Betriebe verpflichtet sind, dem Braunkohlenausschuss erforderliche Auskünfte zu
erteilen und Unterlagen zugänglich zu machen. Dieses Auskunftsrecht, das ggf. auch
Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse umfasst - die zu kennzeichnen und getrennt
vorzulegen sind -, ist aber nicht derart gewichtig, dass schon im Hinblick hierauf der
parlamentarische Gesetzgeber gefordert wäre, die Zusammensetzung des
Braunkohlenausschusses in allen Einzelheiten selbst zu regeln.
bb. Gleichwohl darf der Gesetzgeber der Landesregierung bei der Zusammensetzung
eines Gremiums mit Entscheidungsbefugnissen von Gewicht nicht völlig freie Hand
lassen. Die Erarbeitung eines Braunkohlenplans ist eine Entscheidung von weittragender
Bedeutung. Bei einem Gremium, in dessen Hand der Gesetzgeber eine solche Aufgabe
legt, darf die Zusammensetzung nicht im Belieben der Landesregierung stehen. Je
größer die Entscheidungsspielräume sind, über die der Braunkohlenausschuss verfügt,
desto höher sind die Anforderungen, die an die Zusammensetzung des Gremiums zu
stellen sind. Die Bindung des Braunkohlenausschusses an die mit dem
Braunkohlengrundlagengesetz getroffene Grundentscheidung zugunsten des
Braunkohlentagebaus entsprechend der sog. Variante 1 (vgl. wiederum
Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 18. Juni 1998 - VfGBbg 27/97 -,
LVerfGE 8, 99, 117 f.) schließt eigene Planungs- und Gestaltungsmöglichkeiten des
Braunkohlenausschusses von Gewicht etwa bei der Festlegung von Sicherheitszonen
und bei der Führung von Verkehrstrassen oder bei der Festlegung von Grünflächen als
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und bei der Führung von Verkehrstrassen oder bei der Festlegung von Grünflächen als
Immissionsschutz nicht aus.
Für gesetzgeberische Vorgaben zur Zusammensetzung des Braunkohlenausschusses
sprechen auch sonstige funktionale Gründe. Die Verlagerung des Planungsverfahrens
auf einen Ausschuss, der dem Parlament gegenüber nicht verantwortlich ist, entzieht
das Verfahren der Kontrolle durch Parlament und Öffentlichkeit. Darüber hinaus ist
Planungsentscheidungen ein weites Ermessen des Planungsträgers eigen; sie
unterliegen nur eingeschränkt der gerichtlichen Kontrolle. Auch aus diesen Gründen hat,
zumal angesichts der politischen Tragweite des Braunkohlentagebaus in der Lausitz, der
parlamentarische Gesetzgeber durch sachdienliche Vorgaben an den Verordnungsgeber
eine ausgewogene Zusammensetzung des Braunkohlenausschusses sicherzustellen. Es
muss gewährleistet sein, dass die einzelne Entscheidung von einer Mehrheit der
demokratisch legitimierten Mitglieder des Ausschusses getragen ist.
Auch in anderen Bundesländern, die einen Braunkohlenausschuss - durchweg in
unselbständigerer Ausgestaltung als in Brandenburg - kennen, hat sich der
parlamentarische Gesetzgeber der Zusammensetzung des Braunkohlenausschusses
angenommen. So hat der Landesgesetzgeber in Nordrhein-Westfalen (vgl. §§ 26 bis 30
LPlG NW) eine eingehende Regelung zur Zusammensetzung des
Braunkohlenausschusses und zur Wahl und Berufung seiner einzelnen Mitglieder sowie
zu weiteren, den Braunkohlenausschuss betreffenden Fragen
(Inkompatibilitätsregelungen, Bildung von Unterausschüssen, Vorsitz und Gang der
Sitzungen, Geschäftsordnung) getroffen. Auch in Sachsen ist die Zusammensetzung
des Braunkohlenausschusses - unbeschadet ansonsten bestehender Unterschiede - im
einzelnen im Landesplanungsgesetz geregelt (vgl. §§ 8, 23 Abs. 1 Gesetz zur
Raumordnung und Landesplanung des Freistaates Sachsen - SächsLPlG). Im Land
Brandenburg hat der Gesetzgeber die Mitgliedschaft in den Regionalen
Planungsgemeinschaften und die Zusammensetzung ihrer Organe näher geregelt (§§ 4
bis 7 RegBkPlG), obwohl die Rechtsstellung der Regionalen Planungsgemeinschaften im
Vergleich zum Braunkohlenausschuss ansonsten schwächer erscheint, weil die
Planungsgemeinschaften - wie schon erwähnt - einer Aufsicht der
Landesplanungsbehörde unterliegen, die sich partiell auch auf fachlich-inhaltliche Fragen
erstreckt. Auch im Vergleich hierzu hätte es nahegelegen, dass der Gesetzgeber
Regelungen zur Zusammensetzung auch des Braunkohlenausschusses trifft.
Der Ansicht der Landesregierung, dass der Gesetzgeber die wesentlichen Regelungen
zur Zusammensetzung des Braunkohlenausschusses der Sache nach getroffen habe,
vermag sich das Gericht nicht anzuschließen. § 14 Abs. 1 Satz 2 RegBkPlG macht
seinem Wortlaut nach keinerlei Vorgaben für die Zusammensetzung des
Braunkohlenausschusses. Hinreichende inhaltliche Vorgaben an den Verordnungsgeber
lassen sich auch nicht durch Auslegung ermitteln. Durch Rückgriff auf den ersten
Abschnitt des Regional- und Braunkohlenplanungsgesetzes könnte allenfalls darauf
geschlossen werden, dass die betroffenen Kreise und kreisfreien Städte ebenso wie an
der Regionalplanung auch an der Braunkohlenplanung zu beteiligen seien. Das Regional-
und Braunkohlenplanungsgesetz gibt aber keinen Hinweis darauf, ob eine Mitgliedschaft
im Braunkohlenausschuss darüber hinaus möglich sein soll und wer dafür in Betracht
kommt. Auch mit Blick auf die Brandenburgische Braunkohlenausschussverordnung des
Jahres 1992 lässt sich § 14 Abs. 1 Satz 2 RegBkPlG nicht in verfassungskonformer Weise
ausfüllen. Zwar war dem Gesetzgeber des Regional- und Braunkohlenplanungsgesetz
bekannt, dass es bereits aufgrund von § 20 VorschaltG eine Verordnung über die
Zusammensetzung des Braunkohlenausschusses gab. Der Gesetzentwurf zum
Regional- und Braunkohlenplanungsgesetz (vgl. LT-Drs. 1/1452, S. 9) enthält in einer
Fußnote zu § 14 Abs. 1 Satz 2 einen Hinweis auf diese Verordnung. Indessen ist § 20
VorschaltG durch § 14 Abs. 1 Satz 2 RegBkPlG ersetzt worden (vgl. § 17 RegBkPlG). Die
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, derzufolge der Gesetzgeber in
Bereichen, die früher bereits durch eine Verordnung geregelt waren, ggf. davon
ausgehen darf, dass der Verordnungsgeber sich an den bisherigen Grundsätzen
orientieren wird (vgl. BVerfGE 34, 52, 61; 62, 203, 210), kann wegen der Besonderheiten
der Braunkohlenplanung im Land Brandenburg auf § 14 Abs. 1 Satz 2 RegBkPlG nicht
übertragen werden. Die diesbezüglichen Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts betrafen die Aufstellung von Prüfungsordnungen, zu denen
der Verordnungsgeber des Bundes auf Verordnungen der zuvor zuständig gewesenen
Länder zurückgreifen konnte, die die gleiche Materie auf Landesebene geregelt hatten.
Dabei ging es um den nämlichen Regelungsgegenstand. Vorliegend geht es jedoch um
einen Braunkohlenausschuss neuer Art. Bei dem Regional- und
Braunkohlenplanungsgesetz handelt es sich erstmalig um eine geschlossene
gesetzliche Regelung der Regional- und Braunkohlenplanung auf Landesebene. Das
Vorschaltgesetz zum Landesplanungsgesetz beschränkte sich auf
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Vorschaltgesetz zum Landesplanungsgesetz beschränkte sich auf
Übergangsvorschriften zur Braunkohlenplanung, sah aber noch nicht die Aufstellung von
Braunkohlen- und Sanierungsplänen vor. Die Aufgabe des Braunkohlenausschusses
bestand allein darin, nach Beteiligung der Gemeinden und Landkreise eine
Stellungnahme abzugeben, die die Landesplanungsbehörde zu berücksichtigen hatte,
wenn sie ihrerseits eine Stellungnahme gegenüber der Bergbehörde abgab (vgl. § 19
VorschaltG). Die Befugnisse des Braunkohlenausschusses - für den § 20 VorschaltG,
ähnlich wie § 14 Abs. 1 Satz 2 RegBkPlG, eine Ermächtigung an den Verordnungsgeber
ohne inhaltliche Vorgaben enthielt - unterscheiden sich von denen des
Braunkohlenausschusses nach § 14 RegBkPlG erheblich. §§ 19 und 20 VorschaltG waren
als Übergangsregelungen für die Zeit bis zur Schaffung endgültiger gesetzlicher
Regelungen zur Braunkohlenplanung gedacht (vgl. § 19 Abs. 1 VorschaltG). Wie sich aus
der Gesetzesbegründung zu § 19 VorschaltG (vgl. LT-Drs. 1/144, S. 49) ergibt, ist der
Gesetzgeber des Vorschaltgesetzes davon ausgegangen, dass sich das Aufstellen eines
Braunkohlenplans im Vergleich zu der Abgabe einer Stellungnahme gegenüber der
Bergbehörde einen anderen und höheren Stellenwert haben würde und einer
eingehenden gesetzlichen Regelung bedürfe. Diesem Anspruch ist der Gesetzgeber des
Regional- und Braunkohlenplanungsgesetzes dann allerdings insofern nicht in jeder
Hinsicht gerecht geworden, als im Gesetzgebungsverfahren der erste Abschnitt des
Regional- und Braunkohlenplanungsgesetzes, die Regionalplanung, den weitaus
größeren Raum einnahm, während die Gesetzgebungsarbeiten im übrigen - eine
verbindliche Regelung der Landesplanung war Ende 1992 / Anfang 1993 überfällig - unter
Zeitdruck standen. Hinsichtlich der Braunkohlenplanung schien man sich einig zu sein
und schenkte daher dem zweiten Abschnitt des Regional- und
Braunkohlenplanungsgesetzes keine gesteigerte Aufmerksamkeit mehr. Die
Gesetzesbegründung zu § 14 Abs. 1 RegBkPlG beschränkt sich auf folgendes:
"Abs. 1 regelt Sitz und Bildung des Braunkohlenausschusses in Cottbus. Auf der
Grundlage des § 20 des Vorschaltgesetzes zum Landesplanungsgesetz und
Landesentwicklungsprogramm hat die Landesregierung die Verordnung über die Bildung
des Braunkohlenausschusses des Landes Brandenburg vom 8. April 1992 (Bbg BkAusV,
GVBl. II Nr. 18, S. 139) erlassen." (LT-Drs. 1/1452, S. 20)
In der ersten Lesung des Regional- und Braunkohlenplanungsgesetzes hieß es sodann,
dass bei der Braunkohlen- und Sanierungsplanung nahtlos an die schon laufende Arbeit
des Braunkohlenausschusses angeknüpft werden könne, der mit der Erarbeitung der
Planungsgrundlagen bereits beschäftigt sei (Plenarprotokoll 1/60, vom 18.12.1992, S.
4558; Abg. Nooke). Änderungen zu § 14 RegBkPlG wurden nicht vorgeschlagen.
Insgesamt ergab sich zum zweiten Abschnitt des Regional- und
Braunkohlenplanungsgesetzes kein nennenswerter Diskussionsbedarf. Der
Berichterstatter des Ausschusses für Landesentwicklung und Umweltschutz konstatierte:
"Zur Braunkohlen- und Sanierungsplanung gab es weitgehende Zustimmung." (vgl.
Plenarprotokoll 1/67 vom 28.04.1993, S. 5221, Abg. Prof. Dr. Gonnermann). Auch
angesichts dieses Gesetzgebungsverlaufs, bei dem die Zusammensetzung des
Braunkohlenausschusses nicht reflektiert worden ist, ist für eine Auslegung des § 14 Abs.
1 Satz 2 RegBkPlG dahin, dass für den Braunkohlenausschuss neuen Rechts die
Zusammensetzung des bisherigen Braunkohlenausschusses als rechtliche Vorgabe zu
gelten habe, kein Raum. Vielmehr hat man die Zusammensetzung des Ausschusses der
Landesregierung überantwortet, ohne ihr Vorgaben zu machen, wie sie diesbezüglich für
eine tragfähige Verordnungsermächtigung erforderlich gewesen wären.
Auch die nicht auf verfassungskonformer Grundlage beruhende Zusammensetzung des
Braunkohlenausschusses schlägt ggf., weil der von dem so zusammengesetzten
Ausschuss erarbeitete Braunkohlenplan den Gegenstand der Verordnung über dessen
Verbindlichkeit bildet, bis auf diese Verordnung durch. Ein förmlicher Ausspruch, dass
auch § 14 Abs. 1 Satz 2 RegBkPlG nichtig sei, erübrigt sich indes, weil die mit der
vorliegenden kommunalen Verfassungsbeschwerde angegriffene Verordnung über die
Verbindlichkeit des Braunkohlenplans Tagebau Jänschwalde vom 8. September 1998
schon deshalb - und logisch vorrangig - für nichtig zu erklären war, weil § 12 Abs. 6 Satz
1 RegBkPlG, auf die sie sich stützt, mit der Landesverfassung nicht vereinbar ist.
c. Das Gericht hat erwogen, ob Anlass besteht, die Verordnung über die Verbindlichkeit
des Braunkohlenplans Tagebau Jänschwalde vom 8. September 1998 zur Vermeidung
eines der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stehenden Rechtszustandes
übergangsweise in Geltung zu lassen (vgl. BVerfGE 79, 245, 250 f.; 41, 251, 266 f.),
hierzu aber im Ergebnis keine hinreichende Veranlassung gesehen. Das Gericht hat mit
der hier getroffenen Entscheidung nicht über konkret durch Betriebspläne genehmigte
bergbauliche Tätigkeiten befunden. Wie sich das Fehlen eines verbindlichen
Braunkohlenplans in dieser Hinsicht auswirkt, ist eine Frage des einfachen Rechts. Sie ist
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Braunkohlenplans in dieser Hinsicht auswirkt, ist eine Frage des einfachen Rechts. Sie ist
nicht Gegenstand dieses Verfahrens und ggf. von den Fachgerichten zu entscheiden.
IV.
Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen beruht auf § 32 Abs. 7
Satz 1 VerfGGBbg.
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