Urteil des StGH Hessen vom 15.03.2017

StGH Hessen: hessen, abstrakte normenkontrolle, verkündung, rechtsverordnung, exekutive, treu und glauben, verkehr, ermächtigung, anhörung, öffentliches recht

Gericht:

Staatsgerichtshof

des Landes

Hessen

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

P.St. 569

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Norm:

Art 82 GG

(Formerfordernisse für den Erlaß von Rechtsverordnungen

der Landesregierung)

Leitsatz

Rechtsverordnungen der Landesregierung bedürfen nicht der Verkündung im

Gesetzblatt und Verordnungsblatt.

Tenor

1. Die Anordnung der Hessischen Landesregierung vom 26. Mai 1959 über

Zuständigkeiten nach dem Luftverkehrsgesetz vom 10. Januar 1959,

Staatsanzeiger des Landes Hessen 1959 Nr. 28 S. 720, ist mit der Verfassung

des Landes Hessen vereinbar.

2. Die Entscheidung ergeht gebührenfrei. Auslagen werden nicht erstattet.

Gründe

Das Luftverkehrsgesetz vom 1. August 1922 (RGBl. I S. 68) schrieb in seiner

Fassung vom 10. Januar 1959 (BGBl. I S. 9) – LuftVG 1959 – in § 10 Abs. 1 und 2

vor:

§ 10 Abs. 1:

Planfeststellungsbehörde ist die von der Landesregierung bestimmte Behörde. Sie

stellt den Plan fest und trifft die Entscheidung nach § 8 Abs. 2.

§ 10 Abs. 2 Satz 1:

Die Pläne sind der von der Landesregierung bestimmten Behörde zur

Stellungnahme vorzulegen.

Diese Vorschriften wurden unverändert in die derzeit geltende Fassung des

Luftverkehrsgesetzes vom 4. November 1968 (BGBl. I S. 1113) – LuftVG 1968 –

übernommen.

Am 26. Mai 1959 erließ die Hessische Landesregierung die "Anordnung über

Zuständigkeiten nach dem Luftverkehrsgesetz vom 10. Januar 1959", in der sie auf

Grund des § 10 Abs. 1 und 2 LuftVG 1959 bestimmte:

"1. Planfeststellungsbehörde im Sinne des § 10 Absatz 1 LuftVG ist der Minister

für Wirtschaft und Verkehr;

2. Anhörungsbehörde nach § 10 Absatz 2 LuftVG ist der Regierungspräsident.

3. Liegt das Flugplatzgelände in mehreren Regierungsbezirken, so bestimmt der

Minister für Wirtschaft und Verkehr, welcher Regierungspräsident nach Ziffer 2

das Anhörungsverfahren durchzuführen hat."

Die Landesregierung veröffentlichte diese Anordnung im Staatsanzeiger für das

Land Hessen 1959 Nr. 28 S. 720. Sie ersetzte sie am 25. Oktober 1968 durch eine

im GVBl. I S. 274 veröffentlichte, am 1. November 1968 in Kraft getretene

Anordnung.

Der Minister für Wirtschaft und Verkehr erließ am 26. März 1968, veröffentlicht im

Staatsanzeiger vom 22. April 1968 Nr. 17 S. 700 bis 706, einen

Planfeststellungsbeschluß, dessen Abschnitt I den Ausbau des Flughafens

Frankfurt/Main zum Gegenstand hat.

42 betroffene Anlieger fochten diesen Planfeststellungsbeschluß im Klagewege an.

Das Verwaltungsgericht Darmstadt hob in 13 Urteilen den

Planfeststellungsbeschluß, soweit er die Anlage der Startbahn 18-West betrifft, auf;

in 29 weiteren Verfahren hat das Verwaltungsgericht noch keine Entscheidung

getroffen. In den Urteilen führte es im wesentlichen aus: Dem Minister habe die

Zuständigkeit gefehlt. Der Kabinettsbeschluß vom 26. Mai 1959 über die

Zuständigkeit der Behörden nach dem Luftverkehrsgesetz sei seinem

Rechtscharakter nach eine Rechtsverordnung. Eine solche Rechtsverordnung

müsse aber nach Art. 120 HV, hilfsweise nach rechtsstaatlichen Grundsätzen im

Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet werden. Die Verkündung im

Staatsanzeiger sei rechtlich unwirksam. Der Planfeststellungsbeschluß müsse

daher wegen der fehlenden Zuständigkeit des Ministers für Wirtschaft und Verkehr

aufgehoben werden.

Der Minister für Wirtschaft und Verkehr, ferner auch die Flughafen Frankfurt/Main

AG, die in den Verwaltungsstreitverfahren beigeladen worden war, legten gegen

die Urteile des Verwaltungsgerichts Darmstadt Berufung beim Hessischen

Verwaltungsgerichtshof ein, über die noch nicht entschieden ist.

II.

1. Der Ministerpräsident hat den Staatsgerichtshof angerufen und beantragt, der

Staatsgerichtshof möge erkennen:

Die Anordnung der Hessischen Landesregierung vom 26. Mai 1959 über

Zuständigkeiten nach dem Luftverkehrsgesetz vom 10. Januar 1959

(Staatsanzeiger 1959 S. 720) war mit der Verfassung des Landes Hessen

vereinbar.

Er hat zur Begründung ausgeführt: Das Verwaltungsgericht habe mit seinen

Entscheidungen eine von der Landesregierung gesetzte Norm, die den Rang einer

Rechtsverordnung habe, an Art. 120 der Hessischen Verfassung – HV – und

hilfsweise an dem der Hessischen Verfassung immanenten Grundsatz der

Rechtsstaatlichkeit gemessen und ihre Unvereinbarkeit mit diesen

Verfassungssätzen festgestellt. Diese Auffassung habe weit über den

entschiedenen Einzelfall hinaus Bedeutung für die Staatspraxis. Wegen des

Verwerfungsmonopols des Staatsgerichtshofs aus Art. 132 HV, das durch die

Entscheidungen des Verwaltungsgerichts verletzt worden sei, und der auf den

Einzelfall beschränkten Rechtskraftwirkung verwaltungsgerichtlicher Urteile

erscheine es geboten, die Streitfrage durch einen Antrag auf abstrakte

Normenkontrolle dem Staatsgerichtshof vorzulegen. Hierfür sei kein besonderes

Rechtsschutzinteresse erforderlich.

Die Anordnung über die Zuständigkeiten nach dem Luftverkehrsgesetz sei einer

Normenkontrolle durch den Staatsgerichtshof zugänglich, weil sie ein Gesetz im

Sinne von Art. 131 HV sei. Sie stehe zwischen der Gruppe der

Verwaltungsverordnungen und der Gruppe der Rechtsverordnungen im engeren

Sinne und sei noch zu den in den Kontrollbereich des Staatsgerichtshofs fallenden

Rechtsvorschriften zu rechnen. § 10 Abs. 1 und 2 LuftVG 1959 gebe keine

Ermächtigung an die Landesregierung, die Zuständigkeit von Behörden zu regeln;

sie lege nur fest, welches Organ nach Verzicht auf eine bundesrechtliche

Organisationsregelung die Organisationsgewalt des Landes in diesem Bereich

ausüben solle. Sie gehe der Organisationsregelung des Art. 104 Abs. 2 in

Verbindung mit Art. 102 Satz 2 HV vor.

Die Zuständigkeitsanordnung beruhe somit nicht auf einer ausdrücklichen

Ermächtigung in Gesetz oder Verfassung, sondern sei Ausfluß der

Organisationsgewalt der Landesregierung. Der Bundesgesetzgeber habe lediglich

das Landesorgan bestimmt, das in diesem Falle die Organisationsgewalt ausübe.

Die Anordnung sei somit in die Gruppe der Organisationsregelungen einzuordnen,

die zwischen Rechtsverordnungen im engeren Sinne und

Verwaltungsverordnungen mit ausschließlicher Innenwirkung ständen; sie

ermangele aber nicht der Rechtssatzqualität und unterliege daher der

Kontrollbefugnis des Staatsgerichtshofs.

Die abstrakte Normenkontrolle sei auch nicht dadurch ausgeschlossen, daß die

Anordnung vom 26. Mai 1959 durch die Anordnung vom 25. Oktober 1968 (GVBl. I

S. 274) ersetzt worden sei. Da die neue Anordnung erst mit dem 1. November

1968 in Kraft getreten sei, behalte die alte Regelung für die in der Vergangenheit

erlassenen Verwaltungsakte Bedeutung.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Anordnung vom 26. Mai

1959 im Staatsanzeiger für das Land Hessen ordnungsgemäß verkündet worden.

Die Regelung über die Verkündung in Art. 120 HV beziehe sich nicht auf

Rechtsverordnungen, sondern nur auf verfassungsmäßig zustande gekommene

Gesetze; anderenfalls hätte das im Verfassungstext ausdrücklich gesagt werden

müssen. Diese Auslegung werde auch durch die Festlegung einer Verkündungsfrist

in Art. 120 HV bestätigt; für Rechtsverordnungen gebe es aber keine

Verkündungsfristen. Auch der systematische Zusammenhang der Vorschrift mit

den Nachbarartikeln schließe eine Anwendung der Verkündungsregelung in Art.

120 HV auf Rechtsverordnungen aus. Schließlich zeige die Entstehungsgeschichte,

daß die Verfassungsberatende Landesversammlung nicht daran gedacht habe,

auch eine Bestimmung über die Verkündung von Rechtsverordnungen in die

Verfassung aufzunehmen. Auf die Bezeichnung des Verkündungsorgans als

"Gesetz- und Verordnungsblatt" komme es nicht an. Die Aufnahme dieser

Bezeichnung in die Verfassung könne vielmehr nur so verstanden werden, daß die

Verkündung anderer Normen als formeller Gesetze im Gesetzblatt nicht verboten,

aber keineswegs geboten sein sollte.

Eine allgemeine gesetzliche Regelung über die Verkündung von

Rechtsverordnungen bestehe in Hessen nicht. Mithin seien für die Verkündung die

der Hessischen Verfassung immanenten rechtsstaatlichen Grundsätze

maßgebend. Diese beschränkten aber die Möglichkeit zu wirksamer Verkündung

nicht auf das Gesetz- und Verordnungsblatt. Rechtsstaatliche Grundsätze

verlangten lediglich eine Verkündungsform, die es dem Staatsbürger in

angemessener Weise ermögliche, von dem Wortlaut der Rechtsnorm sicher und

ohne unzumutbare Erschwernis Kenntnis zu nehmen. Dem genüge eine

Bekanntmachung im Staatsanzeiger des Landes Hessen. Der Staatsanzeiger sei

auf Grund eines Beschlusses der Landesregierung vom 7. März 1946 als amtliches

Veröffentlichungsorgan der obersten Landesbehörden und der

Regierungspräsidenten geschaffen worden. Er sei mindestens genauso weit

verbreitet und wahrscheinlich dem Bürger sogar leichter zugänglich als das

Gesetz- und Verordnungsblatt. Auch habe das Fehlen einer gesetzlichen Regelung

zur Folge, daß die Landesregierung alternativ zumindest in zwei

Verkündungsblättern wirksam verkünden könne, so daß die Auswahl eines dieser

Blätter nicht verfassungswidrig sei. Auch werde in der Staatspraxis bei der Wahl

des jeweiligen Verkündungsblattes nicht willkürlich verfahren. Es sei vielmehr üblich

gewesen, Normen von höherem Rang und größerem Gewicht im Gesetz- und

Verordnungsblatt, solche von geringerer Bedeutung, insbesondere einen Teil der

Organisationsregelungen, im Staatsanzeiger zu veröffentlichen. Erst seit der

Einführung des Teils II des Gesetz- und Verordnungsblattes sehe die seit dem 1.

Oktober 1964 geltende gemeinsame Geschäftsordnung der Ministerien die

Veröffentlichung von Organisationsanordnungen der Landesregierung und der

Minister im Gesetz- und Verordnungsblatt vor. Sie folge damit der Übung, auf die

sich die Ministerien schon 1962 nach Einführung des Gesetz- und

Verordnungsblattes Teil II geeinigt hätten.

Selbst wenn aber eine Verkündung von Rechtsverordnungen der Landesregierung

im Gesetz- und Verordnungsblatt als unerläßlich angesehen werden sollte, wären

die Organisationsanordnungen der Landesregierung ihnen keineswegs gleich zu

behandeln. Bei der Verkündung von Organisationsregeln sei die normsetzende

Stelle freier gestellt. Für diese Normen sei noch mehr als bei Rechtsverordnungen

allein darauf abzustellen, daß eine Bekanntmachungsform gewählt werde, die es

dem interessierten Bürger ohne unangemessene Erschwernisse ermögliche,

schnell, sicher und zuverlässig vom Inhalt der Regelung Kenntnis zu nehmen.

Diese Voraussetzungen erfülle der Staatsanzeiger.

2. Der Landesanwalt hat sich dem Verfahren angeschlossen und beantragt:

Der Staatsgerichtshof möge feststellen, die Anordnung der Hessischen

Landesregierung vom 26. Mai 1959 über Zuständigkeiten nach dem

Luftverkehrsgesetz vom 10. Januar 1959 (Staatsanzeiger 1959 S. 720) ist mit der

Verfassung des Landes Hessen vereinbar gewesen;

hilfsweise,

Artikel 120 der Verfassung des Landes Hessen bezieht sich nicht auf die

Verkündung von Rechtsverordnungen.

Er hat sich der Antragsbegründung des Ministerpräsidenten angeschlossen und

ergänzend ausgeführt: Das in Art. 120 HV genannte Gesetz- und Verordnungsblatt

sei nicht erst auf Grund dieser Vorschrift geschaffen worden, sondern sei als

"Gesetz- und Verordnungsblatt für Groß-Hessen" von dem Groß-Hessischen

Staatsministerium durch die Verordnung vom 24. Oktober 1945 eingerichtet

worden, die in der ersten Ausgabe vom 21. Dezember 1945 veröffentlicht worden

sei. Das Staatsgrundgesetz des Staates Groß-Hessen vom 22. November 1945

(GVBl. 1945 S. 23) habe in Art. 7 bestimmt, daß nur die im Gesetz- und

Verordnungsblatt des Staates Groß-Hessen verkündeten Gesetze und

Verordnungen verbindlich seien, während Art. 120 HV eine Verkündungspflicht im

Gesetz- und Verordnungsblatt nur für Gesetze vorschreibe. Diese

Entstehungsgeschichte erkläre zwanglos, weshalb das Verkündungsblatt in seinem

Titel Verordnungen nenne, obwohl es nach Art. 120 HV nur zur Verkündung von

Gesetzen vorgesehen sei. Art. 120 HV enthalte mithin keine Verkündungsregelung

für Rechtsverordnungen und sei auch nicht insoweit ausdehnend auslegbar.

3. Der Minister für Wirtschaft und Verkehr hat sich dem Antrag des

Ministerpräsidenten und seiner Begründung angeschlossen.

Die Beteiligten der 42 verwaltungsgerichtlichen Verfahren haben Gelegenheit zur

Stellungnahme erhalten.

4. Von den Klägern der erwähnten 42 verwaltungsgerichtlichen Verfahren haben

23 die Anhörung vor dem Staatsgerichtshof begehrt.

a) Die Stadt Offenbach hat dazu ausgeführt: Ihr Äußerungsrecht ergebe sich aus

§ 42 Abs. 2 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof (StGHG). Sie sei

Klägerin in einem der Verwaltungsstreitverfahren. Daher sei sie als Beteiligte

des Ausgangsverfahrens zu behandeln und habe nach § 42 Abs. 2 Satz 2

StGHG ein Anhörungsrecht. Selbst wenn aber die Anhörung in das Ermessen

des Staatsgerichtshofs gestellt sei, liege kein billigenswerter Grund dafür vor,

von ihrer Anhörung abzusehen. Sie befinde sich mit dem Land Hessen in

einem kontradiktorisch gestalteten Zweiparteienprozeß. In einer für ihn

ungünstigen Verfahrenssituation trage ihr Prozeßgegner einen Teil des

rechtlichen Streitsteffes einem anderen Gerichtshof vor mit dem Ziele einer

gesetzeskräftigen Entscheidung. Wenn es ihr verwehrt würde, ihrem

Prozeßgegner auf diesem Wege zu folgen, könne von einem prozessualen

Gleichgewicht der Partner des Ausgangsverfahrens nicht mehr gesprochen

werden.

b) Der Ministerpräsident hat erwidert: Eine Anhörung der Beteiligten der

Verwaltungsstreitverfahren begegne Bedenken. Das Gesetz über den

Staatsgerichtshof sehe im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle keine

Anhörung der Beteiligten solcher Gerichtsverfahren vor, in denen nach

Einleitung des abstrakten Normenkontrollverfahrens die zur Prüfung gestellte

Norm anzuwenden sei. Das Anhörungsrecht könne auch nicht aus § 42 Abs. 2

StGHG abgeleitet werden. Zwar seien in den §§ 41 bis 43 StGHG die

Verfahrensvorschriften für das abstrakte und das konkrete

Normenkontrollverfahren zusammengefaßt; Wortlaut und Sinn des § 42 Abs. 2

StGHG ließen jedoch erkennen, daß diese Vorschrift nur für das konkrete

Normenkontrollverfahren gelte, weil bei einer abstrakten Normenkontrolle kein

gerichtliches Verfahren Anlaß zu dem Antrage gegeben haben könne. Das

objektive Verfahren der Normenkontrolle diene der Klärung der

Verfassungsmäßigkeit einer Rechtsvorschrift. Die Antragsberechtigten

können, losgelöst von der Frage, welcher Grund den Anstoß zu dem Antrag

gegeben habe, den Staatsgerichtshof als Garanten des objektiven

Verfassungsrechts anrufen. Es entspreche daher dem Sinn der abstrakten

Normenkontrolle als objektives Prüfungsverfahren, daß nur die an der

Normsetzung beteiligten Staatsorgane gehört worden. Auch das

Bundesverfassungsgerichtsgesetz habe nur bei der konkreten (§ 82 Abs. 3),

nicht aber bei der abstrakten Normenkontrolle (§ 77) über den Kreis der

Verfassungsorgane hinaus eine Anhörung der Beteiligten am sogenannten

Ausgangsverfahren vor.

c) Nachdem der Staatsgerichtshof beschlossen hatte, die Kläger der

verwaltungsgerichtlichen Verfahren und die dort beigeladene Flughafen

Frankfurt/Main AG anzuhören, hat die Stadt Offenbach/Main vorgetragen: Der

Antrag des Ministerpräsidenten sei nicht zulässig. Die beantragte Feststellung

sei schon deshalb unmöglich, weil die Zuständigkeitsanordnung mit Wirkung

vom 1. November 1968 ausdrücklich durch die gleichnamige Anordnung vom

25. Oktober 1968 aufgehoben worden sei. Gagenstand eines abstrakten

Normenkontrollverfahrens könne aber nur eine bestehende Norm sein. Der

Umstand, daß die Zuständigkeitsanordnung auf einer bundesgesetzlichen

Ermächtigung beruhe, stehe der Prüfung durch ein Landesverfassungsgericht

entgegen. Die Zuständigkeitsanordnung besitze keine eigentlich selbständige

Bedeutung. Zum Erlaß der Regelung sei die Landesregierung kraft

bundesgesetzlicher Bestimmung verpflichtet. Prüfungsmaßstab des

vorliegenden Verfahrens sei aber nicht Bundesrecht. Die

verfassungsgerichtliche Überprüfung durch den Staatsgerichtshof müsse

deshalb partiell bleiben. Auch in einem verfassungsgerichtlichen abstrakten

Normenkontrollverfahren bedürfe es eines schutzwürdigen Interesses. Hieran

fehle es. Der einzige Zweck des Normenkontrollantrages sei, einer

verwaltungsgerichtlichen Entscheidung in einem Anfechtungsprozeß

zuvorzukommen. – Die streitige Zuständigkeitsanordnung sei nicht Gesetz im

Sinne von Art. 131 HV.

Der Antrag sei auch unbegründet. Die Bestimmung der für die Ausführung der

Bundesgesetze zuständigen Behörde durch eine Länderregierung erfolge im Wege

der Rechtsverordnung, weil sie eine im Außenverhältnis verbindliche

Zuständigkeitsregelung sei. Für ihre Rechtsnatur sei ohne Bedeutung, daß sie

nicht die Bezeichnung "Verordnung" oder "Rechtsverordnung" führe. Zur Erlangung

der Rechtswirksamkeit hätte die Zuständigkeitsanordnung im Gesetz- und

Verordnungsblatt verkündet werden müssen. Nach der Verordnung vom 24.

Oktober 1945 sei das Gesetz- und Verordnungsblatt für Verordnungen der

Staatsregierung vom Erscheinen im Jahre 1945 an das Verkündungsorgan

gewesen. Die Hessische Verfassung habe diese Rechtslage nicht geändert. Die

Festlegung des Gesetz- und Verordnungsblattes als Publikationsorgan auch für

Verordnungen des Landes sei zwar nicht ausdrücklich bestimmt, aber deutlich

beiläufig in Art. 110 Satz 3, 120 bis 122 HV erwähnt. Selbst wenn aber die

Hessische Verfassung das Gesetz- und Verordnungsblatt nicht als

Verkündungsorgan für Verordnungen der Landesregierung festgelegt hätte, sei die

Zuständigkeitsanordnung nicht ordnungsgemäß verkündet worden. Wenn die

Verfassung die Verkündung nicht normiere, müsse der Landesgesetzgeber dies

durch einfaches Gesetz bestimmen. Es gebe bei geschriebenen Rechtsnormen

nicht nur eine denkbare Verkündungsweise. Daraus folge die Notwendigkeit einer

Festlegung. Außer der Bekanntmachung des Ministers des Innern vom 19.

September 1946 (StAnz. S. 25), daß alle amtlichen Anordnungen der obersten

Landesbehörden im Staatsanzeiger zu veröffentlichen seien, gebe es in Hessen im

Gegensatz zu anderen Bundesländern keine gesetzliche Regelung des

Verkündungswesens für Verordnungen. Der Staatsanzeiger könne auch nicht

gewohnheitsrechtlich zum Verkündungsorgan für Verordnungen geworden sein,

weil es der Landesgesetzgeber wiederholt für erforderlich gehalten habe, den

Staatsanzeiger als Verkündungsorgan ausdrücklich zu bestimmen. Die

Verkündung der Anordnung vom 26. Mai 1959 im Staatsanzeiger sei auch schon

deshalb nicht rechtswirksam, weil sie an der falschen Stelle erfolgt sei. Die

Ausgabe Nr. 28 des Staatsanzeigers 1959 habe aus zwei Teilen bestanden, deren

erster die Funktion eines Gemeinsamen Ministerialblattes erfülle, wogegen der

zweite Teil als "Öffentlicher Anzeiger" bestimmt sei. Bei dieser Aufteilung brauche

ein interessierter Normadressat nur den "Öffentlichen Anzeiger" zu lesen. Dort sei

aber die Zuständigkeitsanordnung nicht abgedruckt. Verordnungen zum selben

Gegenstand dürften nicht einmal im Gesetz- und Verordnungsblatt, ein andermal

im Staatsanzeiger wirksam verkündet werden. Einer alternativen

Nebeneinanderstellung mehrerer Bekanntmachungsmöglichkeiten fehle es an der

erforderlichen Klarheit und Bestimmtheit. Mindestens bedürfte es in solchen Fällen

eines Hinweises im Gesetz- und Verordnungsblatt. Das Erfordernis einer

Bekanntmachungsregelung entfalle auch nicht deshalb, weil es sich um eine

Organisationsverordnung handele. Zuständigkeitsnormen seien Rechtssätze, die

der Verkündung bedürften. Auch müsse der ordnungsmäßige Erlaß nachprüfbar

sein. Mit rechtsstaatlichen Grundsätzen lasse sich eine Ausnahme nicht

vereinbaren.

d) Diesen Ausführungen haben sich weitere 22 Kläger der

verwaltungsgerichtlichen Verfahren angeschlossen, während die Flughafen

Frankfurt/Main AG dem Standpunkt des Ministerpräsidenten beigetreten ist.

III.

1. Der Antrag des Ministerpräsidenten ist zulässig.

Nach Art. 131, 132 HV trifft nur der Staatsgerichtshof eine Entscheidung darüber,

ob ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung mit der Verfassung in Widerspruch

steht. Diese Zuständigkeitsvoraussetzung ist erfüllt; die am 26. Mai 1959

erlassene Anordnung über die Zuständigkeiten nach dem Luftverkehrsgesetz vom

10. Januar 1959 (StAnz. 1959 S. 720) gehört zu den Rechtsverordnungen, deren

Verfassungsmäßigkeit der Prüfung durch den Staatsgerichtshof unterliegt.

a) Rechtsverordnungen sind generelle abstrakte Rechtssätze, die nicht im

förmlichen Gesetzgebungsverfahren entstehen, aber dennoch allgemein-

verbindlich sind und als Gesetze im materiellen Sinne bezeichnet werden

(Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 9. Aufl., I. Band, S. 125 ff; Maunz-

Dürig, Komm. zum GG, RdNr. 1 zu Art. 80). Sie gliedern sich ihrem Inhalt

entsprechend in verschiedene Gruppen. Eine dieser Gruppen bilden die

Ausführungsverordnungen, deren Hauptanwendungsbereich die Regelung von

Verfahrensbestimmungen und Zuständigkeiten ist (Jacobi in Anschütz-Thoma,

Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 1932, Bd. II, S. 243; Wolff,

Verwaltungsrecht I, 6. Aufl., 1965, § 25 VII) Zu dieser Gruppe gehört die

Zuständigkeitsanordnung der Landesregierung. Dem widerspricht nicht, daß

diese Vorschrift von der Landesregierung die Bezeichnung "Anordnung"

erhalten hat, denn die Bezeichnung besagt nichts darüber, in welche Gruppe

der im Rang unter dem Gesetz stehenden Regelungen der Landesregierung,

die traditionell entweder Rechtsverordnungen oder Verwaltungsvorschriften

sind, sie einzugliedern ist (vgl. Hauck, NJW 1957 S. 809 (810)). Hierfür sind

vielmehr Inhalt und Wirkungskreis, aber auch Funktionszugehörigkeit

maßgebend. Die Hessische Vorfassung ist auf dem Grundsatz der

Gewaltenteilung aufgebaut (Zinn-Stein, Komm. zur Verfassung des Landes

Hessen, Teil B Einf. IV S. 23, 24; StGH, Urteil vom 24. November 1966 – P. St.

414 –, StAnz. 1966 S. 1612 = DÖV 1967 S. 51 = ESVGH Bd. 17 S. 1 ff und

vom 4. Dezember 1968 – P. St. 514 und 520 –, StAnz. 1969 S. 33 = ESVGH

Bd. 19 S. 140 = DÖV 1969 S. 34), der bei der Prüfung der

Verfassungsmäßigkeit der im Rang unter dem Gesetz stehenden Vorschriften

zu beachten ist.

Zurückgehend auf Laband (Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. 2, 5.

Aufl., 1911, S. 87) unterschied man die Rechtsverordnung von der

Verwaltungsvorschrift in erster Linie nach ihrem Rechtssatzcharakter. Indessen hat

sich der Begriff des Rechtssatzes gewandelt (vgl. Jasch, Gesetz und Verwaltung,

1961, S. 12; Böckenförde, Gesetz und gesetzgebende Gewalt, 1958, S. 233, 245,

157, 272). Nach Laband (aaO, S. 4, 11, 22) und Georg Jellinek (Gesetz und

Verordnung, 1887, S. 240, 366 ff) war eine Regelung dann ein Rechtssatz, wenn er

die Befugnisse und Pflichten der Einzelnen gegeneinander in dem durch das

gesellige Zusammenleben gebotenen Umfang abgrenzte und beschränkte. Im

Anschluß an Anschütz (Die gegenwärtigen Theorien über den Begriff der

gesetzgebenden Gewalt und den Umfang des königlichen Verordnungsrechts nach

preußischem Staatsrecht, 2. Aufl., 1901, S. 169 ff) wurde die sogenannte Freiheit-

Eigentum-Formel entwickelt, die die Aufgabe des Rechtssatzes darin sah,

Schranken der persönlichen Freiheit im allgemeinen, dem Eigentum im

besonderen zu ziehen; anderenfalls war die Norm keine Rechtsnorm. Diese

Rechtssatzdefinitionen bezogen sich jedoch nur auf das allgemeine

Gewaltverhältnis des Bürgers zum Staat und betrafen ausschließlich den privaten

Rechtskreis des Einzelnen. Beide Begriffsbestimmungen erlaubten es, nur solche

Anordnungen als Rechtssätze anzusehen, die nach der damaligen

Verfassungslage unmittelbar oder mittelbar, vermöge einer Ermächtigung, von der

Legislative ausgingen (Böckenförde. Die Organisationsgewalt im Bereich der

Regierung, S. 63). Auf Grund der mannigfaltigen sozialen Aufgaben, die der Staat

gegenüber dem Bürger zu erfüllen hat und die sich nicht nur in einem allgemeinen

Gewaltverhältnis erschöpfen, sondern überwiegend im Rahmen eines besonderen

Gewaltenverhältnisses zu leisten sind, hat auch der Rechtssatzbegriff eine

Erweiterung erfahren. Die Unterscheidung zwischen Rechtsverordnung und

Verwaltungsvorschrift wird daher heute nach folgenden formellen und inhaltlichen

Merkmalen getroffen.

Während zum Erlaß von Rechtsverordnungen der Ordnunggeber durch Gesetz

ermächtigt werden muß (Gesetzesvorbehalt), er die Rechtsgrundlage in der

Verordnung anzugeben hat und die Rechtsverordnung hinsichtlich ihrer

Rechtswirksamkeit einem Verkündungszwang unterliegt, ist dies für

Verwaltungsvorschriften nicht erforderlich. Sie sind Regelungen der Exekutive im

Rahmen ihres Geschäftsbereichs, deren Bekanntgabe an die nachgeordneten

Behörden durch innerdienstliche Rundschreiben im allgemeinen genügt, es sei

denn, daß insoweit eine besondere Vorschrift besteht (Maunz-Dürig, aaO, RdNr. 32

zu Art. 84; Forsthoff, aaO, S. 132; Obermayer, JZ 1962 S. 64; Selmer,

Verwaltungsarchiv, 1968, S. 114 (115)). Inhaltlich unterscheiden sich die Gruppen

dadurch, daß die Rechtsverordnung sich mit Außenwirkung berechtigend und

verpflichtend an den Bürger wendet (BVerfGE 8, 71 (75)), während

Verwaltungsvorschriften nicht für den einzelnen Staatsbürger verbindlich sind,

sondern sich verwaltungsintern, also mit Innenwirkung, an die nachgeordneten

Behörden wenden (BVerfGE 1, 82 (83)). Nach diesen für den Wirkungsbereich

herausgestellten Merkmalen kommt der Anordnung vom 26. Mai 1959 sowohl

Innen- als auch Außenwirkung zu. Die Bestimmung des Ministers für Wirtschaft und

Verkehr als Planfeststellungsbehörde im Sinne des § 10 Abs. 1 Luft-VG 1959 ist

eine organisatorische Regelung, die eine Zuständigkeit innerhalb des

Geschäftsbereichs der Behörde festlegt. Insoweit hat die Anordnung eine

verwaltungsinterne Wirkung. Sie bindet aber auch den Staatsbürger insofern, als er

sich in einem Planfeststellungsverfahren nach dem Luftverkehrsgesetz nur an den

Minister für Wirtschaft und Verkehr als die zuständige Planfeststellungsbehörde

wenden kann. Hierin besteht die Außenwirkung der Anordnung. Sie gibt dagegen

dem Staatsbürger keine Rechte, sondern erschöpft sich in einem Gebot. Dieser

einseitigen Wirkung wegen kann der Norm jedoch der Rechtssatzcharakter nicht

abgesprochen werden; denn die organisatorische Anordnung ist rechtsverbindlich

mit Zuständigkeiten ausgestattet, die nicht nur im Verhältnis der Behörden

zueinander, sondern auch nach außen wirksam werden. Sie hat

allgemeinverbindliches Recht geschaffen, weshalb sie als Kreationsakt von Recht

und somit als Rechtsverordnung angesehen werden muß (Forsthoff, aaO, S. 410;

vgl. hierzu Rasch, Die staatliche Verwaltungsorganisation, 1967, S. 131, 132;

Ossenbühl, DVBl. 1969 S. 526 (528), die übereinstimmend ein subjektiv-

öffentliches Recht des Bürgers bejahen, daß die Behörden zuständigkeitsgemäß

handeln; siehe auch BVerfGE 8, 71 (75)). Diese Zuordnung erfährt auch dann

keine Änderung, wenn entsprechend dem Gewaltenteilungsprinzip bei der

Abgrenzung zwischen Rechtsverordnung und Verwaltungsvorschrift von den

Funktionsbereichen der Legislative und Exekutive ausgegangen wird.

b) Während nämlich im 19. Jahrhundert die Kompetenzbereiche von Legislative

und Exekutive den Macht- und Einflußbereich zweier verschiedener politischer

Größen, des Königs und des Volkes bzw. deren Repräsentanten,

kennzeichneten, sind nach der heutigen Verfassungssituation diese beiden

Gewalten demokratisch-legitimierte Funktionen, die von dem Inhaber der

Staatsgewalt, dem Volke (Art. 70 HV), ausgehen und die durch die Verfassung

konstituiert sind. Im Bereich der Exekutive wird die Staatsgewalt unmittelbar

durch ihre Organe ausgeübt; die vollziehende Gewalt ist nicht erst kraft

gesetzlicher Delegation zur Wahrnehmung öffentlicher Gewalt berechtigt.

Legislative und Exekutive sind bei der Ausübung ihrer Funktionen weder scharf

voneinander getrennt, noch kommt einer der beiden Teilgewalten gegenüber

der anderen ein Übergewicht zu. Ihr Verfassungsauftrag besteht vielmehr

darin, daß sie sich wechselseitig kontrollieren und begrenzen (BVerfGE 9, 268

(279)). Die Bindung an das Gesetz oder eine auf Gesetz beruhende

Bestimmung (Art. 2 Abs. 2 HV) bedeutet daher nicht, daß die Exekutive einem

allgemeinen Gesetzesvorbehalt unterliegt, sondern sie verbietet ein

Tätigwerden gegen das Gesetz und besagt zugleich, daß die Ausübung dieser

Funktion durch Gesetz und Gesetzesvorbehalt beschränkbar ist (Böckenförde,

Organisationsgewalt, 1964, S. 79 ff; Bullinger, Vertrag und Verwaltungsakt, S.

94; Hans Peters, Verwaltung ohne gesetzliche Ermächtigung?, Festschrift für

Hans Huber, S. 206 bis 221; BVerfGE 9, 268 (279); HessVGH, Urteil vom 29.

November 1962, ESVGH 14, 50 (58, 59) = DVBl. 1963, 443; a. A. Friesenhahn,

VVDStRL Heft 16 S. 37, 69; Spanner, DÖV 1957, 460; Jesch, aaO, S. 95).

Die Zuständigkeitsanordnung ist eine Organisationsregelung.

Organisationsmaßnahmen der Exekutive können sowohl auf einer

verfassungsunmittelbaren Regelungsgewalt als auch auf einer gesetzlichen

Delegation durch das Parlament beruhen (Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und

Grundgesetz, 1968, S. 276). Die Hessische Verfassung enthält im Gegensatz zu

den Verfassungen der Länder Baden-Württemberg (Art. 70), Bayern (Art. 77),

Berlin (Art. 51), Hamburg (Art. 57), Niedersachsen (Art. 43), Nordrhein-Westfalen

(Art. 77) und Schleswig-Holstein (Art. 38) keine Vorschrift, die eine Regelung der

Behördenzuständigkeit durch Gesetz erfordert. Die Zuständigkeitsregelungen sind

vielmehr in Hessen von der Exekutive zu treffen, sie sind jedoch dem Parlament

vorzulegen, das sie ändern oder außer Kraft setzen kann (Art. 104 Abs. 2 HV).

Inwieweit hierin ein Gesetzesvorbehalt liegt, kann dahingestellt bleiben, weil die

Zuständigkeitsanordnung auf einer bundesgesetzlichen Ermächtigung beruht.

Daraus, daß die Landesregierung die Planfeststellungsbehörde in Hessen auf

Grund eines Gesetzes bestimmt hat, ist allerdings noch nicht abzuleiten, daß dies

auch verfassungsrechtlich geboten war (vgl. Ossenbühl, aaO, S. 255; BVerfGE 8,

155 (167)). Hierfür ist der Allgemeinvorbehalt des Gesetzes heranzuziehen. Er ist

für Hessen in Art. 2 Abs. 2 HV dahin normiert, daß niemand zu einer Handlung,

Unterlassung oder Duldung gezwungen werden kann, wenn nicht ein Gesetz oder

eine auf Gesetz beruhende Bestimmung es verlangt oder zuläßt. Eingriffe in das

Eigentum verlangen demnach eine auf Gesetz beruhende Regelung. Die

Planfeststellung im Sinne des Luftverkehrsgesetzes aber gehört zur

Eingriffsverwaltung, von der das Eigentum des Einzelnen, z. B. zur Anlage von

Flughäfen, betroffen werden kann, denn die Planfestsetzung ersetzt alle nach

anderen Rechtsvorschriften notwendigen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen,

Verleihungen, Erlaubnisse und Zustimmungen. Sie regelt alle öffentlich-rechtlichen

Beziehungen zwischen dem Unternehmer und den vom Plan Betroffenen

rechtsgestaltend (§ 8 Abs. 1 LuftVG). Folglich kann in Hessen eine

Planfeststellungsbehörde, die diese Aufgabe wahrzunehmen hat, nur durch eine

auf ein Gesetz zurückzuführende Vorschrift bestimmt werden, wenn sie

verfassungsgemäß sein soll (vgl. hierzu auch Rasch, aaO, S. 189, 190). Sie gehört

daher nicht zu den Zuständigkeitsregelungen, die die Exekutive auf Grund ihrer

originären Organisationsgewalt treffen kann. Mit ihr wird vielmehr eine bestehende

Behörde mit neuen hoheitlichen Befugnissen ausgestattet. Die

Zuständigkeitsanordnung unterliegt deshalb in Hessen dem allgemeinen

Gesetzesvorbehalt. Sie steht nicht zwischen Verwaltungsvorschriften und

Rechtsverordnungen, denen sie nur infolge ihres Wirkungskreises zuzurechnen

wäre. Sie gehört vielmehr uneingeschränkt in die Gruppe der Rechtsverordnungen.

c) Diese Rechtsverordnung beruht – wie ausgeführt – auf einer

bundesgesetzlichen Ermächtigung. Mit ihr hat die Landesregierung

Landesrecht geschaffen, das an die Bestimmungen der Hessischen

Verfassung gebunden ist (Maunz-Dürig, aaO, RdNr. 21 zu Art. 80; Giese-

Schunck, Komm. zum GG, 6. Aufl., 1962, Anm. II 2 zu Art. 80; BVerfGE 18, 404

(414)). Dieser herrschenden Auffassung schließt sich der Staatsgerichtshof

unter Aufgabe seiner früheren Rechtsansicht (Beschluß vom 26. Oktober 1956

– P. St. 208, DÖV 1957 S. 189; a. A. weiterhin Menger/Erichsen, VerwArch. Bd.

57, 1966, S. 64 (70)) an. Insbesondere muß die landesverfassungsrechtliche

Nachprüfung einer Rechtsverordnung, die auf einer bundesgesetzlichen

Ermächtigung beruht, nicht partiell bleiben. Es sind keine Hinderungsgründe

erkennbar, Form und Inhalt einer solchen Verordnung im vollen Umfang an der

Hessischen Verfassung zu messen. Zwar wird die Zuständigkeitsanordnung

rechtlich bedeutungslos, wenn das Luftverkehrsgesetz außer Kraft tritt; doch

würde dies nicht ihre Auswirkungen für die Zeit ihrer Geltung beseitigen.

d) Für die Befugnis des Staatsgerichtshofs, über die Verfassungsmäßigkeit von

Rechtsverordnungen zu entscheiden, ist aus der Hessischen Verfassung keine

ausdrückliche Abgrenzung zu entnehmen. Der auf Zinn-Stein (aaO, Anm. B I 2

a zu Art. 131 bis 133) gestützten Auffassung, neben den auf gesetzlicher

Ermächtigung beruhenden Rechtsverordnungen gehörten hierzu auch die auf

eine unmittelbare verfassungsrechtliche Kompetenz zurückgehenden

Rechtsnormen sowie die von sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften

und Anstalten gesetzten Rechtsvorschriften, wie Satzungen, Bebauungspläne

usw., kann der Staatsgerichtshof nicht folgen. Während Art. 131 HV die

Kontrollbefugnis des Staatsgerichtshofs nur auf Gesetze bezieht, erweitert Art.

132 sie auch auf Rechtsverordnungen unter Wiederholung der

Überprüfungszuständigkeit für Gesetze. Mit dieser Nebeneinanderstellung hat

der Verfassunggeber zugleich den Rahmen für das Kontrollmonopol des

Staatsgerichtshofs gezogen; es unterliegen seiner Prüfungsbefugnis demnach

jedenfalls diejenigen Rechtsverordnungen, die sowohl nach der Rangstellung

des Verordnunggebers innerhalb der Exekutive als auch nach ihrem

Wirkungskreis einem Gesetz ebenbürtig sind. Hierzu zählen die

gesetzesvertretenden Verordnungen nach Art. 118 HV und auch die in Art.

107 HV aufgeführten Ausführungsverordnungen, die als Rechtsverordnungen

ergehen und deren enge Beziehung zum Gesetz darin besteht, daß sie den im

auszuführenden Rechtssatz enthaltenen Rechtsgedanken ausbauen. Die

Verordnunggeber der in den Art. 118, 107 HV genannten Rechtsverordnungen

sind die Landesregierung und die Minister als die ranghöchsten Organe der

vollziehenden Gewalt. Im Vergleich mit dem Gesetz liegt daher auch

hinsichtlich des erlassenden Organs Ebenbürtigkeit vor. Für die zu prüfende

Norm ist deshalb die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofs gegeben (vgl. auch

HessVGH, Beschluß vom 6. Dezember 1968, DVBl. 1969 S. 554 = Gemtag

1969 S. 205, der verneint, daß Rechtsverordnungen unterhalb der

Landesebene dem Prüfungsmonopol des Staatsgerichtshofs unterlägen, weil

anderenfalls § 42 Abs. 1 StGHG auch den mit den Vorarbeiten für diese

Verordnungen befaßten Behörden ein Anhörungsrecht eingeräumt hätte).

Der Staatsgerichtshof ist daher für die Entscheidung über die

Verfassungsmäßigkeit der Anordnung vom 26. Mai 1959 zuständig.

2. Gegen die Zulässigkeit des Antrags bestehen auch im übrigen keine

Bedenken.

Insbesondere steht der Zulässigkeit nicht entgegen, daß die Anordnung mit

Wirkung vom 1. November 1968 aufgehoben worden ist (§ 2 der Anordnung über

Zuständigkeiten nach dem LuftVG vom 25. Oktober 1968, GVBl. I S. 274), denn die

Anordnung vom 26. Mai 1959 vermag, wie die schwebenden

Verwaltungsstreitverfahren zeigen, noch Rechtswirkungen zu äußern. Mithin ist sie

dem noch bestehenden Recht zuzurechnen (Maunz, Sigloch, Schmidt-Bleibtreu,

Klein, BVerfGG, 1967, RdNr. 11 zu § 13; Lechner, BVerfGG, 2. Aufl., 1967, Anm. 2 f

zu § 13 Ziff. 6 und Anm. 4 d zu § 13 Ziff. 11; BVerfGE 5, 25 (28); 20, 56 (94)).

Für einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle ist auch kein besonderes

Rechtsschutzbedürfnis nachzuweisen. Es muß jedoch ein objektives Interesse an

der Klarstellung der Gültigkeit der Norm bestehen (Zinn-Stein, aaO, Anm. B 1 zu

Art. 131 bis 133; Babel, Probleme der abstrakten Normenkontrolle, 1965, S. 60;

Lechner, BVerfGG, 2. Aufl., 1967, Anm. 6 b zu § 13 Ziff. 6; Anm. 4 b zu § 76;

Leibholz-Rupprecht, BVerfGG, 1968, Anm. 5 zu § 76; Holtkotten, Bonner

Kommentar, Anm. II B c zu Art. 93; in diesem Sinne sind wohl auch die

Ausführungen von Maunz, Sigloch, Schmidt-Bleibtreu, Klein, aaO, RdNr. 41 zu § 13

zu verstehen; BVerfGE 1, 396 (407)). Ein solches Kontrollbedürfnis ist hier

gegeben.

3. Das Äußerungsrecht des Ministers für Wirtschaft und Verkehr als Mitglied der

Landesregierung folgt aus § 42 Abs. 1 StGHG.

4. Den übrigen Beteiligten der Verwaltungsstreitverfahren steht im abstrakten

Normenkontrollverfahren kein Äußerungsrecht zu. Das folgt aus der

Besonderheit dieses Verfahrens, dessen Ziel allein die objektive Klarstellung

der Verfassungsmäßigkeit der Zuständigkeitsanordnung vom 26. Mai 1959 ist.

Es ist mithin allein die von subjektiven Rechten und Rechtsauffassungen

unabhängige Frage zu entscheiden, ob objektives Recht besteht oder nicht;

am Maßstab von Normen höheren Ranges werden in einem objektiven

Verfahren Rechtsnormen niedrigeren Ranges auf ihre Gültigkeit geprüft und

das Ergebnis der Prüfung durch Richterspruch festgestellt (BVerfGE 1, 208,

219, 220; 1, 396 (406, 414); 20, 56 (86)). Es gibt daher in diesem Verfahren

keine "Beteiligten". Ob Verwaltungsstreitverfahren, in denen incidenter über

die Gültigkeit der genannten Anordnung entschieden wurde, dem

Ministerpräsidenten unmittelbar Anlaß zu seinem Antrag gegeben haben, ist

ohne Bedeutung. Dem Staatsgerichtshof erschien es jedoch angebracht, in

Ausübung des ihm in § 14 Abs. 1 Satz 2 StGHG eingeräumten freien

Ermessens die Kläger der verwaltungsgerichtlichen Verfahren und die dort

Beigeladene anzuhören. Er ging dabei von folgenden Erwägungen aus.

Das Bundesverfassungsgericht gibt im abstrakten Normenkontrollverfahren den in

§ 77 BVerfGG genannten Verfahrensorganen Gelegenheit zur Äußerung zum

Normenkontrollantrag, kennt aber im übrigen keine Verfahrensbeteiligten

(Leibholz-Rupprecht, aaO, Anm. zu § 77; Lechner, aaO, Anm. 2 zu § 77). Es hat

bisher die Vorschrift des § 82 Abs. 3 BVerfGG, die für das konkrete

Normenkontrollverfahren eine Anhörung der Parteien des Ausgangsprozesses

vorsieht, auch im abstrakten Normenkontrollverfahren angewendet. Außerdem hat

es die in § 82 Abs. 2 in Verbindung mit § 77 BVerfGG genannten

Verfassungsorgane über den gesamten Prozeßstoff unterrichtet und ihnen

Gelegenheit zur wiederholten Äußerung und Gegenäußerung auch in der

mündlichen Verhandlung gewährt. Dies ist eine den praktischen Bedürfnissen

folgende Fortentwicklung des Verfahrensrechts durch Gerichtsgebrauch (Lechner,

aaO, Anm. 2 zu § 77; BVerfGE 20, 56 (75)). Auch im Verfahren über eine

Verfassungsbeschwerde, die sich unmittelbar oder mittelbar gegen das Gesetz

richtet und damit incidenter zur Normenkontrolle führt, hat das

Bundesverfassungsgericht aus dem Sinn und Zweck von § 94 Abs. 5 BVerfGG, der

die Möglichkeit des Verzichts eines beteiligten Verfassungsorgans auf mündliche

Verhandlung vorsieht, sowie im Zusammenhang mit § 94 Abs. 4 BVerfGG

gefolgert, daß die in § 77 BVerfGG genannten Verfassungsorgane ein Äußerungs-

und Beitrittsrecht haben (Urteil vom 25. Juni 1968, NJW 1968, 1467 (1468)). Dieser

vom Bundesverfassungsgericht geübten Verfahrensgestaltung im abstrakten

Normenkontrollverfahren schließt sich der Staatsgerichtshof an. Er befindet sich

dabei im Einklang mit einer Entscheidung des Staatsgerichtshofs des Landes

Baden-Württemberg – 1/1967 – (DÖV 1969 S. 249 (251)), wo ausgeführt ist:

"Dadurch, daß den Parteien des Ausgangsverfahrens Gelegenheit zur Äußerung

gegeben werden kann, läßt sich auch ein gewisses "Ungleichgewicht" vermeiden,

das entsteht, wenn das Ausgangsverfahren wie hier ein Verwaltungsprozeß ist. In

den meisten derartigen Verfahren ist das Land BW Beteiligter des

Verwaltungsprozesses; im Gegensatz zum Bürger ist es aber durch die

Landesregierung (§ 51 Abs. III, § 48 Abs. I StGHG) auch am

Normenkontrollverfahren beteiligt. Dies könnte je nach Lage des Falles zu einem

solchen Übergewicht des Landes gegenüber der anderen Partei führen, die nur im

Ausgangsverfahren gehört wurde, daß deren Anhörung vor dem StGH geradezu

geboten erschiene, um das Gleichgewicht der Partner des Ausgangsverfahrens

wiederherzustellen."

IV.

Gegen die Verfassungsmäßigkeit der Zuständigkeitsanordnung bestehen keine

durchgreifenden Bedenken.

1. Rechtsstaatliche Grundsätze erfordern für das rechtswirksame

Zustandekommen einer Rechtsverordnung eine Weise der Veröffentlichung,

die dem Staatsbürger zugänglich ist (Laband, aaO, S. 13 ff, 54 ff; Jacobi in

Anschütz-Thoma, Handbuch des deutschen Staatsrechts, Bd. II, § 77 VIII 3;

Fleiner, Institutionen, 6/7. Aufl., S. 72 f; Weber, Die Verkündung von

Rechtsvorschriften, 1942, S. 7, 8, 10, 50; BVerfGE 7, 330 (337); BVerwG, Urteil

vom 29. August 1961, DVBl. 1962 S. 137; BVerwGE 17, 192 (196)). Die

Hessische Verfassung sieht in Art. 120 vor, daß die verfassungsmäßig

zustande gekommenen Gesetze vom Ministerpräsidenten mit den

zuständigen Ministern auszufertigen und binnen zwei Wochen im Gesetz- und

Verordnungsblatt zu verkünden sind. Für Rechtsverordnungen der

Landesregierung fehlt eine gleichlautende Regelung in der Hessischen

Verfassung, wie sie für das Land Groß-Hessen gegolten hatte (vgl. Verordnung

betreffend die Verkündung von Gesetzen und Verordnungen der Groß-

Hessischen Staatsregierung vom 24. Oktober 1945, GVBl. S. 1; Art. 7 des

Staatsgrundgesetzes des Staates Groß-Hessen vom 22. November 1945,

GVBl. S. 23). Das Staatsgrundgesetz ist nach Art. 160 Abs. 1 HV mit Wirkung

vom 1. Dezember 1946 außer Kraft getreten. Spätestens mit diesem

Zeitpunkt ist auch die Verordnung vom 24. Oktober 1945 (aaO) als

aufgehoben anzusehen, denn sie enthielt nur eine Verkündungsregelung bis

zur Herausgabe eines besonderen Gesetz- und Verordnungsblattes im Lande

Groß-Hessen.

Die in Art. 120 HV enthaltene Verkündungsvorschrift ist nicht deshalb

entsprechend auf Rechtsverordnungen anzuwenden, weil auch diese Gesetze im

materiellen Sinne sind. Wie der Zusammenhang dieses Artikels mit den übrigen

Artikeln des Abschnitts VI der Hessischen Verfassung, insbesondere mit den

Artikeln 116, 119 zeigt, sind in Art. 120 HV nur die formellen Gesetze gemeint, die

von der Legislative beschlossen worden sind, nicht aber auch Rechtsvorschriften,

die auf einer Delegation der Gesetzgebungsgewalt beruhen.

Auch aus der Erwähnung des "Gesetz- und Verordnungsblattes" in den Artikeln

110 Satz 3, 121, 122 HV kann nicht ein in Hessen geltender Verfassungsgrundsatz

abgeleitet werden, daß die rechtswirksame Verkündung von Rechtsverordnungen

in diesem Publikationsorgan zu erfolgen hätte (a. A. Hess. VGH Beschluß vom 12.

August 1965 – R IV 4/64 –, StAnz. 1966 S. 185, berichtigt S. 891 = Gemeindetag

1966 S. 360; Urteil vom 6. September 1967 – OS II 49/65 –, DVBl. 1968 S. 259, der

aber möglicherweise insoweit nur einen Gesetzmäßigkeits-, keinen

Verfassungsgrundsatz im Auge hatte). Ferner kann nicht aus der Anführung des

"Gesetz und Verordnungsblattes" in der Hessischen Verfassung eine

verfassungsgrundsätzliche Regelung dahingehend entnommen werden, daß dem

Bürger garantiert wird, in welchem Verkündungsblatt er die für ihn geltenden

Normen zu finden hat.

2. Eine solche Garantie kann auch nicht aus der historischen Entwicklung

hergeleitet werden.

Das Allgemeine Landrecht von 1794 regelte in seinem Teil I, §§ 10 und 11

Verkündungszwang und Verkündungsort bzw. -organ.

( § 10: Das Gesetz erhält seine rechtliche Verbindlichkeit erst von der Zeit an, da

es gehörig bekannt gemacht worden.

§ 11: Es müssen daher alle gesetzlichen Verordnungen, ihrem völligen Inhalte

nach, an den gewöhnlichen Orten öffentlich angeschlagen, und im Auszug in den

Intelligenzblättern der Provinz, für welche sie gegeben sind, bekannt gemacht

werden.)

In der Verfassung des Norddeutschen Bundes vom 24. Juni 1867 (Pr. GS 1867 S.

817) war in Art. 2 Satz 2 bestimmt: "Die Bundesgesetze erhalten ihre verbindliche

Kraft durch ihre Verkündigung von Bundes wegen, welche vermittelst eines

Bundesgesetzblattes geschieht." Die Verfassung des Deutschen Reiches vom 16.

April 1871 (RGBl. 1871 S. 63) enthielt in Art. 2 Satz 2 eine fast gleichlautende

Bestimmung: "Die Reichsgesetze erhalten ihre verbindliche Kraft durch ihre

Verkündigung von Reichs wegen, welche vermittelst eines Reichsgesetzblattes

geschieht." Diese verfassungsmäßig festgelegten Verkündungsvorschriften über

den Ort der Veröffentlichung lassen übereinstimmend erkennen, daß die amtliche

Bekanntgabe des Gesetzes im Gesetzblatt ein wesentlicher Bestandteil, nicht nur

eine zusätzliche Maßnahme beim Gesetzgebungsverfahren war (Laband, aaO, Bd.

2 S. 1, 13 und 23; Giese, Verkündung und Gesetzeskraft, ArchÖR, Bd. 76 S. 464

(469)). Der Grund für die verfassungsrechtliche Verkündungsregelung in der

Verfassung des Norddeutschen Bundes und der Reichsverfassung dürfte vor allem

darin gelegen haben, daß die Bundesgewalt gegenüber den gliedstaatlichen

Gewalten absolut gefestigt werden mußte (Draht, Der Verfassungsrang der

Bestimmungen über die Gesetzblätter, in Forschungen und Berichte aus dem

öffentlichen Recht, Bd. 6, Gedächtnisschrift für Walter Jellinek, S. 237 (244)), diese

Sicherung aber nur durch einen Verfassungssatz erreicht werden konnte.

Die Ausübung der gesetzgebenden Gewalt im Lande Hessen bedarf, auch soweit

sie der Exekutive übertragen worden ist, einer solchen Stütze nicht mehr. Zwar ist

die Verkündungspflicht weiterhin ein Verfassungssatz, der sichern soll, daß ein

jeder, den die in Geltung zu setzende Norm angeht, in der Lage ist, so zuverlässig

und rechtzeitig Kenntnis zu nehmen, daß die Nichtkenntnis ihm nach Treu und

Glauben als Selbstverschulden zur Last gelegt werden kann (Giese, aaO, S. 467).

Das Staatsorgan, das diese Verkündungspflicht zu erfüllen hat, ist aber bei der

Auswahl des Publikationsorgans verfassungsmäßig nicht gebunden. Es muß aber

eine Veröffentlichungsform wählen, die dem Betroffenen ohne Erschwernis

zugänglich ist (ähnlich auch Draht, aaO, S. 238, 239).

Auch das Inkrafttreten des Grundgesetzes hat nicht auf die Hessische Verfassung

dahingehend eingewirkt, daß Rechtsverordnungen im Gesetzblatt zu verkünden

sind. Art. 82 Abs. 1 Satz 2 GG schreibt zwar vor, daß Rechtsverordnungen von der

Stelle, die sie erläßt, ausgefertigt und vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher

Regelung im Bundesgesetzblatt verkündet werden. Das Bundesverfassungsgericht

hat wiederholt erkannt, daß die Verfassung der Gliedstaaten nicht allein in der

Landesverfassungsurkunde enthalten ist, sondern in sie auch Bestimmungen der

Bundesverfassung hineinwirken und beide Elemente erst zusammen die

Verfassung des Gliedstaates ausmachen (BVerfGE 1, 208 (232); BVerfG, Urteil

vom 22. Juli 1969, DÖV 1969 S. 633 (634)). Das Grundgesetz erhebt in Art. 82 Abs.

1 Satz 2 zum Verfassungsprinzip aber nur die Verkündungspflicht des

Gesetzgebers und weist diesen an, das Publikationsorgan zu benennen,

anderenfalls nur im Bundesgesetzblatt rechtswirksam verkündet werden kann.

Damit ist dem Gesetzgeber auferlegt, im Wege der einfachen Gesetzgebung den

Ort der Veröffentlichung zu bestimmen. Die Versäumung dieser Pflicht verletzt

aber keinen Verfassungssatz des demokratischen Rechtsstaates, sondern hat zur

Folge, daß unter Nichtbeachtung des Prinzips der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

von der Exekutive erlassene Rechtsverordnungen wirkungslos bleiben, weil der

Bürger keine Kenntnis von dem zuständigen Veröffentlichungsblatt zu erlangen

vermag, in dem die Rechtsverordnung zu finden ist.

Der Staatsanzeiger des Landes Hessen, in welchem die Zuständigkeitsanordnung

veröffentlicht wurde, wird vom Minister des Innern herausgegeben. Dieser hat in

seinem Erlaß vom 19. September 1946 (StAnz. 1946 S. 25) angekündigt, daß alle

amtlichen Anordnungen der obersten Landesbehörden in diesem

Verordnungsblatt veröffentlicht werden. Wenn auch möglicherweise im Zeitpunkt

der Veröffentlichung dieses Erlasses mit "Anordnungen" nur verwaltungsinterne

Dienstanweisungen gemeint waren, so begegnet es keinen verfassungsrechtlichen

Bedenken, daß in der Folgezeit auch Rechtsverordnungen hier veröffentlicht

wurden. Ihrer verfassungsrechtlichen Pflicht, die gesetzte Rechtsnorm in einer den

betroffenen Personenkreis zugänglichen Weise zu verkünden, ist die

Landesregierung mit der Veröffentlichung im Staatsanzeiger nachgekommen.

Dem steht nicht entgegen, daß auch im Gesetz- und Verordnungsblatt

Rechtsverordnungen veröffentlicht wurden, die Zuständigkeiten regelten. Inwieweit

diese beiden alternativ nebeneinander gestellten Veröffentlichungsmöglichkeiten

gesetzmäßig sind, für die erst mit der Bestimmung des § 102 der Gemeinsamen

Geschäftsordnung der Ministerien des Landes Hessen vom 1. Oktober 1964

(Sonderdruck) eine Abgrenzung getroffen wurde, ist keine verfassungsrechtliche

Frage, unterliegt also nicht der Nachprüfung durch den Staatsgerichtshof.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.