Urteil des StGH Hessen, Az. P.St. 412

StGH Hessen: hessen, wahlrecht, wohnsitzgemeinde, grundrecht, strafanstalt, stimmrecht, heimatgemeinde, garantie, rechtfertigung, eng
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Gericht:
Staatsgerichtshof
des Landes
Hessen
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
P.St. 412
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
Art 1 Verf HE, Art 73 Verf HE, §
31 Abs 2 GemO HE
(Kommunalwahlrecht Hessen - Ausschluß der
Strafgefangenen)
Leitsatz
Der Ausschluß der Strafgefangenen von der Teilnahme an den Kommunalwahlen in
Hessen (GemO HE § 31 Abs 2) verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz.
Tenor
Der Antrag wird zurückgewiesen.
Die Entscheidung ergeht gebührenfrei; Auslagen werden nicht erstattet.
Gründe
I.
Der in ... beheimatete Antragsteller, der zur Zeit der letzten Kommunalwahlen in
Hessen am 25. Oktober 1964 in der Strafanstalt... eine Gefängnisstrafe verbüßte,
durfte gemäß § 31 II der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) vom 25. Februar
1952 in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Juli 1960 (GVBl. S. 103) an
diesen Wahlen nicht teilnehmen. Nach dieser Bestimmung ruht die
Wahlberechtigung nämlich u.a. für Personen, die sich in Strafhaft befinden.
Der Antragsteller hat den Staatsgerichtshof angerufen und geltend gemacht,
diese Vorschrift verletze ihn in seinem vom Grundgesetz und der Hessischen
Verfassung (HV) gewährten Grundrecht des gleichen und allgemeinen Wahlrechts,
wonach jeder, der das 21. Lebensjahr vollendet habe und im Besitz der
bürgerlichen Ehrenrechte sei, von seinem Wahlrecht Gebrauch machen dürfe.
Jedenfalls aber sei der allgemeine Gleichheitsgrundsatz (Art 1 HV) dadurch
verletzt, daß er als Strafgefangener nicht mehr von der Teilnahme an
Bundestagswahlen und Landtagswahlen, wohl aber noch immer von der Teilnahme
an den Kommunalwahlen ausgeschlossen sei.
II
Der Hessische Ministerpräsident hält den Antrag zwar für zulässig, jedoch nicht für
begründet.
Er hat ausgeführt, der Gesetzgeber könne bei der Konkretisierung der
Wahlrechtsgrundsätze von dem ihm eingeräumten Ermessensspielraum Gebrauch
und die Teilnahme an der Wahl von persönlichen Mindestvoraussetzungen
abhängig machen. Mit der Bestimmung, daß das Kommunalwahlrecht für
Strafgefangene ruhe, bleibe der Gesetzgeber im Rahmen dieses
Ermessensspielraums; der Strafgefangene werde infolge der Strafverbüßung
vorübergehend vom Leben der Gemeinschaft ferngehalten und an politischen
Tätigkeit und Information gehindert. Der Gleichheitsgrundsatz werde auch nicht
dadurch verletzt, daß die früher im Bundeswahlgesetz und im Hessischen
Landtagswahlgesetz enthaltenen Beschränkungen für Strafgefangene weggefallen
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Landtagswahlgesetz enthaltenen Beschränkungen für Strafgefangene weggefallen
sind, während sie im Hessischen Gemeinde- und Kreiswahlrecht fortbestehen. Der
Landesgesetzgeber sei nicht gezwungen, in den Bereichen des Landtags- und des
Kommunalwahlrechts übereinstimmende Regelungen zu treffen. Die frühere
verfassungsrechtliche Bindung des Kommunalwahlrechts an das
Landtagswahlrecht bestehe seit der Verfassungsänderung vom 22. Juli 1950 nicht
mehr. Die unterschiedliche Regelung sei auch sachlich berechtigt. Das Wahlrecht
zur Gemeindevertretung stehe nur solchen Personen zu, die seit mindestens drei
Monaten vor dem Wahltage in der Gemeinde ihren Wohnsitz und so vor der Wahl
ausreichend Gelegenheit hatten, am Gemeindeleben teilzunehmen und sich über
die Örtlichen kommunalpolitischen Probleme zu unterrichten. Die unmittelbare
Anschauung und der Kontakt mit den Wahlbewerbern spielten für die
Willensbildung bei Gemeindewahlen eine größere Rolle als bei Landtagswahlen.
Diese Möglichkeiten zur Meinungsbildung seien dem Strafgefangenen
verschlossen.
Außerdem rechtfertigen die praktischen Schwierigkeiten bei der Verwirklichung des
Wahlrechts der Strafgefangenen eine unterschiedliche Regelung gegenüber dem
Landtagswahlrecht. Das Wahlrecht zur Gemeindevertretung könne nur in der
Wohnsitzgemeinde ausgeübt werden. Die Strafgefangenen seien aber
überwiegend in Strafanstalten außerhalb ihres Heimatortes untergebracht. Es
erscheine nicht möglich, sie von dort aus an der Wahl in ihrer Wohnsitzgemeinde
teilnehmen zu lassen. Es wäre daher weitgehend dem Zufall überlassen, wieviel
Strafgefangene tatsächlich ihr Wahlrecht ausüben könnten; die dabei zwangsläufig
auftretenden Ungerechtigkeiten würden aber schwerer wiegen als die generelle
Beschränkung für alle Strafgefangenen. Solche Schwierigkeiten würden bei der
Landtagswahl nicht auftreten, da hier nur der Wohnsitz im Lande entscheidend sei
und der Wahlberechtigte innerhalb des Landes Hessen in jeder Gemeinde seine
Stimme abgeben könne. Bei der Gemeindewahl könnten die Schwierigkeiten nur
durch die Einführung der Briefwahl überwunden werden; dazu könne aber der
Gesetzgeber nicht verpflichtet werden.
III
Der Landesanwalt, der den Antrag aus den gleichen Erwägungen für unbegründet,
hält, hat noch hervorgehoben, daß die unterschiedlichen Aufgaben der
Gemeindevertretungen und des Parlaments sowie die größere politische
Bedeutung und rechtliche Wirkung der Parlamentsbeschlüsse auch eine
Differenzierung des Wahlrechts der Strafgefangenen für die Landtags- und für die
Kommunalwahlen rechtfertigen.
IV.
Der Antrag kann keinen Erfolg haben.
Er ist zulässig. Der Antragsteller hat das Grundrecht bezeichnet (den
Gleichheitssatz des Art 1 HV), dessen Verletzung durch § 31 II HGO er rügt.
Offensichtlich richtet sich sein Antrag gegen das Land Hessen. Auch gegen ein
Gesetz ist eine Grundrechtsklage zulässig, wenn das Gesetz ein Grundrecht des
Antragstellers gegenwärtig und unmittelbar verletzt, ohne daß eine
Ausführungsnorm oder ein Verwaltungsakt hinzutreten müßte (vgl. StGH P.St. 73,
Beschluß vom 10. November 1950). Die formellen Voraussetzungen für die
Grundrechtsklage (§ 46 StGHG) liegen somit vor.
Der Antrag ist jedoch unbegründet.
Die Hessische Verfassung enthält in Art 71 ff. einige Grundsätze für das Wahlrecht
zur Landtagswahl. Nach Art 73 sind alle über 21 Jahre alten deutschen
Staatsangehörigen stimmberechtigt, die in Hessen ihren Wohnsitz haben und
nicht vom Stimmrecht ausgeschlossen sind. Das Stimmrecht ist allgemein und
gleich. Das Nähere bleibt nach Art 73 III gesetzlicher Regelung vorbehalten.
In ihrer ursprünglichen Fassung enthielt die Hessische Verfassung in Art 137 VI die
Vorschrift, daß die Grundsätze des Landtagswahlrechts auch für die Gemeinde-
und Gemeindeverbandswahlen gelten. Diese Vorschrift wurde durch
verfassungsänderndes Gesetz vom 22. Juli 1950 (GVBl. S. 131) gestrichen.
Seitdem genießt das Kommunalwahlrecht keine ausdrückliche
landesverfassungsrechtliche Garantie mehr. Jedoch bezieht sich der Grundsatz
des allgemeinen und gleichen Wahlrechts als Anwendungsfall des Grundrechts des
Art 1 HV - alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich - auch auf die
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Art 1 HV - alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich - auch auf die
Kommunalwahlen (vgl. StGH, P.St. 289 und BVerfGE 13,1 [12]). Er besagt, daß das
Wahlrecht nicht auf bestimmte Gruppen beschränkt und daß es nicht bestimmten
Kreisen entzogen werden darf, beläßt also der Betätigung des freien Ermessens
des Gesetzgebers nur einen eng bemessenen Spielraum. Differenzierungen in
diesem Bereich bedürfen stets eines besonderen rechtfertigenden Grundes
(BVerfG a.a.O.). Jedoch kann der Gleichheitssatz im Wahlrecht bei der
Mannigfaltigkeit der Lebensumstände nicht uneingeschränkt angewandt werden;
seit jeher sind im Bunde und in den Ländern sachlich begründete Einschränkungen
für zulässig erachtet worden, darunter auch die Vorschrift, daß das Stimmrecht
der Strafgefangenen ruht (vgl. Seifert, Kommentar zum Bundeswahlgesetz, 2.
Auflage 1965, S. 38; BayVerfGH, Entscheidungssammlung n.F., Bd. 9, S. 109). Das
bis zur Neufassung des § 4 des Landtagswahlgesetzes vom 18. September 1950
(GVBl. S. 17) durch das Gesetz vom 14. Juli 1958 (GVBl. S. 71) geltende Ruhen des
Wahlrechts für Strafgefangene fand seine; Rechtfertigung im Vorbehalt des Art 73
III HV, einer Bestimmung, die nicht eng auszulegen ist (vgl. StGH P.St. 373). War
der einfache Gesetzgeber zu dieser Beschränkung für die Landtagswahlen trotz
der verfassungsrechtlich verankerten Garantie des Landtagswahlrechts befugt, so
kann ihm dieses Recht um so weniger versagt sein, wenn es sich um die
Ausgestaltung des in der Verfassung nicht mehr geregelten, aus ihr vielmehr
ausdrücklich ausgeklammerten Wahlrechts zu den Kommunalwahlen handelt. Der
Strafgefangene, der gegenüber dem freien Bürger an der Ausübung des
Kommunalwahlrechts gehindert ist, kann aus S 31 II HGO keine Verletzung des
Gleichheitsgrundsatzes herleiten (vgl. Bayer.VerfGK a.a.O.; Maunz-Dürig,
Grundgesetz - 1964 - zu Art 38 Nr. 562).
Der Antrag kann auch nicht mit Erfolg darauf gestützt werden, der Gleichheitssatz
werde dadurch verletzt, daß die Strafgefangenen nun zwar auf Grund des
Bundeswahlgesetzes vom 7. Mai 1956 und des 2. Gesetzes zur Änderung des
Hessischen Landtagswahlgesetzes vom 14. Juli 1958 an den Bundestags- und
Landtagswahlen teilnehmen dürfen, von der Teilnahme an den Kommunalwahlen
aber nach wie vor ausgeschlossen sind.
Der Landesgesetzgeber kann nur gehalten sein, den Gleichheitsgrundsatz
innerhalb des Geltungsbereichs der Landesverfassung zu wahren. Der Hinweis des
Antragstellers auf die im Bund getroffene Regelung ist daher zur Rechtfertigung
seines Standpunktes nicht geeignet (vgl. BVerfGE. 17, 319 [331]).
Es erscheint, zweifelhaft, ob die bis zum Erlaß des Gesetzes vom 14. Juli 1958
verfassungsmäßige Regelung des § 31 II HGO dadurch grundrechtsverletzenden
Charakter annehmen konnte, daß der Gesetzgeber für das Landtagswahlrecht die
jener Bestimmung entsprechende Vorschrift - soweit sie sich auf das Ruhen des
Wahlrechts der Strafgefangenen bezog - aufgehoben hat, wobei
verfassungsrechtliche Gesichtspunkte keine Rolle gespielt haben; das Vorbringen
des Antragstellers erweist sich als eine Beanstandung der Unterlassung des
Gesetzgebers, der mit der Änderung des Landtagswahlrechts nicht zugleich auch
das Kommunalwahlrecht geändert hat.
Die bindende Kraft des Art 1 HV erstreckt sich, wie aus Art 26 HV hervorgeht, auch
auf den Gesetzgeber. Die diesem obliegende Aufgabe, gleiches Recht zu schaffen,
bedeutet demnach: Gleiches Recht für alles, was gleich ist (vgl. Bonner
Kommentar, Art 3 II b). Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz liegt
aber nach der ständigen Rechtsprechung der Verfassungsgerichte, insbesondere
auch des Bundesverfassungsgerichts, nur dann vor, wenn der Gesetzgeber
versäumt, tatsächliche Gleichheiten der zu ordnender. Lebensverhältnisse zu
berücksichtigen, die so bedeutsam sind, daß sie bei einer, am
Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden müssen
(Vgl. BVerfGE 17, 319 [330]).
Das Landtagswahlsystem in Hessen unterscheidet sich erheblich von der
Ausgestaltung des Kommunalwahlrechts. Die Differenzierung ist insbesondere
dadurch gerechtfertigt, daß bei der Landtagswahl das ganze Land Hessen, bei der
Kommunalwahl jedoch jeweils die Gemeinde (oder der Kreis) als Wahlgebiet in
Betracht kommt. Jeder Bürger Hessens kann, wenn er im Besitze eines
Wahlscheines ist, bei der Landtagswahl in jedem Wahlbezirk des Landes seine
Stimme abgeben (§ 13 II des Landtagswahlgesetzes vom 18. September 1950 in
der Fassung vom 12. Juli 1962, GVBl. S. 343), während der Wahlschein im
Gemeindewahlrecht ihn nur berechtigt, in jedem Stimmbezirk seiner
Wohnsitzgemeinde abzustimmen (§§ 3 und 6 des Hessischen Gemeinde- und
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Wohnsitzgemeinde abzustimmen (§§ 3 und 6 des Hessischen Gemeinde- und
Kreiswahlgesetzes vom 25. Februar 1952 in der Fassung der Bekanntmachung
vom 1. Juli 1960, GVBl. S. 143).
Der Strafgefangene kann daher - gleichgültig, in welcher Strafanstalt Hessens er
einsitzt - sein Wahlrecht für die Landtagswahl ausüben; würde ihm hingegen das
Wahlrecht bei der Kommunalwahl zugestanden, so könnte er es immer nur dann
ausüben, wenn er ausnahmsweise in einer Strafanstalt seines Wahlbezirks einsäße
oder am Tage der Wahl in seine Heimatgemeinde überführt würde. Dies aber
könnte regelmäßig nur unter polizeilicher Begleitung geschehen, wäre also bei
einer möglichen Anzahl von mehreren tausend Strafgefangenen nicht
durchführbar.
Nun könnten allerdings solche Schwierigkeiten dadurch beseitigt werden, daß der
Gesetzgeber die Briefwahl für die Kommunalwahl in Hessen einführt. Jedoch würde
die Überwindung der in der Eigenart der Gemeindewahl liegenden praktischen
Schwierigkeiten die Grundsätze des gesamten Wahlrechts in Hessen berühren;
denn die Briefwahl könnte dann nicht nur für die Strafgefangenen allein, sondern
müßte aus verfassungsrechtlichen Gründen allgemein eingeführt werden.
Es fällt in die ausschließliche Zuständigkeit des Landesgesetzgebers, darüber zu
entscheiden, ob er die befürchtete Gefährdung des Wahlgeheimnisses und der im
öffentlichen Interesse liegend Geheimhaltungspflicht bei der von zahlreichen
Verfassungsrechtlern für bedenklich erachteten Briefwahl (vgl. Maunz-Dürig,
a.a.O., Anm. Nr. 54 zu Art 38 nebst Fußnote) gegenüber der gewünschten
Ermöglichung der Teilnahme an der Wahl für einen größeren Personenkreis in
Anpassung an die Regelung im Bund und in anderen Ländern in Kauf nehmen,
oder ob er, es bei dem derzeitigen Zustand belassen will. Keinesfalls verpflichtet
der Grundsatz der Gleichheit der Wahl, den Gesetzgeber, die Briefwahl
einzuführen. Das Bundesverfassungsgericht hat (BVerfGE 12, 139 [142 ff.])
dargelegt, daß der Gesetzgeber nicht die verfassungsrechtliche Pflicht habe,
positiv dafür Sorge zu tragen, daß die, die aus einem in ihrer Person liegenden
Grunde freiwillig oder unfreiwillig ihr Wahlrecht am Wahlort nicht auszuüben
vermögen, von ihrem Wahlrecht Gebrauch machen können. So wenig der Kranke,
der sich am Wahltage in einer Klinik außerhalb seiner Wohnsitzgemeinde befindet
und daher an der Gemeindewahl nicht teilnehmen kann, sich nach dieser
Entscheidung auf die Verletzung des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl berufen
kann, so wenig kann es der Strafgefangene, der in einer außerhalb seines
Wahlbezirks gelegenen Anstalt seine Strafe verbüßt. Insoweit kommt dem § 31 II
KGO nur die Bedeutung einer Klarstellung zu. Wenn der Gesetzgeber aber für
sämtliche Strafgefangenen, auch für diejenigen, die in ihrer Heimatgemeinde die
Strafe verbüßen, - zu denen der Antragsteller nicht gehörte - das Ruhen des
Wahlrechts angeordnet hat, so hat er im Interesse der Gleichbehandlung und
damit verfassungsgemäß gehandelt. Ein Grundrecht des Antragstellers ist sonach
nicht verletzt.
Die Frage, ob auch die größere Bedeutung der Parlamentswahlen und der
Entscheidungen des Landtags gegenüber Beschlüssen der gemeindlichen
Körperschaften ein hinlängliches, nicht sachfremdes Differenzierungsmerkmal
darstellt, das die Beibehaltung der Vorschrift des § 31 II HGO rechtfertigen würde,
kann daher ebenso unbeantwortet bleiben wie die Frage nach dem Umfange der
Informationsfreiheit und der Informationsmöglichkeiten der Strafgefangenen bei
den Gemeindewahlen sowie deren Bedeutung für eine unterschiedliche
Behandlung der Strafgefangenen im Landtagswahlrecht und im
Gemeindewahlrecht.
Der Staatsgerichtshof hat von der ihm nach § 24 StGHG eingeräumten
Möglichkeit, Gebühren zu erheben, abgesehen.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.