Urteil des SozG Reutlingen vom 02.12.2013
aufschiebende wirkung, anfechtungsklage, verwaltungsakt, staat
SG Reutlingen Beschluß vom 2.12.2013, S 4 U 3248/13 ER
Gesetzliche Unfallversicherung - rechtmäßige Bestimmung eines
Arbeitgebervertreters in den Vorstand einer Unfallkasse gem § 44 SGB 4 -
Verwaltungsakt - Anfechtungsklage - Klagebefugnis
Leitsätze
1. Bei der Bestimmung eines Arbeitgebervertreters im Vorstand einer Unfallkasse
handelt es sich um einen Verwaltungsakt, der (auch) gegenüber der Unfallkasse
ergeht.
2. Die Unfallkasse ist befugt, gegen die Bestimmung eines Arbeitgebers
Anfechtungsklage zu erheben.
3. Ein Arbeitgebervertreter muss nicht bei einem Mitgliedsunternehmen verortet sein.
Er muss jedoch einen Arbeitgeber tatsächlich vertreten. Davon ist nicht auszugehen,
wenn die Bestimmung aus aufsichtsrechtlichen Gesichtspunkten erfolgt.
Tenor
1. Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom 25.09.2013 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21.11.2013 (SG Reutlingen Az. S 4 U
3249/13) wird angeordnet.
2. Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner.
3. Der Streitwert wird endgültig auf EUR 5.000,00 festgesetzt.
Gründe
I.
1 Streitig ist im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes die Rechtmäßigkeit der
vom Antragsgegner (Ag.) vorgenommenen Bestimmung von Herrn K…
(nachfolgend K.) in den Vorstand der Antragstellerin (Ast.).
2 Wegen des Ausscheidens eines bisherigen Vorstandsmitglieds bestimmte der
Antragsgegner mit Schreiben vom 25.09.2013 den bei ihm bislang als Referenten
in der Aufsicht über die Ast. tätigen K. als (einen von mehreren)
Arbeitgebervertreter im Vorstand der Ast. Hiergegen erhob die Vorsitzende des
Vorstands der Ast. namens und in Vollmacht des Vorstands Widerspruch, den der
Ag. mit Widerspruchsbescheid vom 21.11.2013 als unzulässig, im Übrigen
(hilfsweise) auch als unbegründet zurückwies. Höchstvorsorglich ordnete der Ag.
mit weiterem Schreiben vom 21.11.2013 die sofortige Vollziehung der Bestimmung
von K. zum Arbeitgebervertreter an.
3 Deswegen hat die Ast. vertreten durch die Vorsitzende des Vorstands am
27.11.2013 beim Sozialgericht Reutlingen Klage erhoben (S 4 U 3249/13) und
gleichzeitig die Gewährung von einstweiligem Rechtsschutz begehrt (S 4 U
3248/13 ER). Sie sieht sich durch die Bestimmung von K. in ihrem Recht auf eine
rechtmäßige Besetzung des Vorstands verletzt. Der Ag. habe nicht das Recht,
jede beliebige Person zum Arbeitgebervertreter zu bestimmen. Dies würde dem
Grundgedanken der Selbstverwaltung widersprechen. Der Ag. sei nicht ihr
Mitgliedsunternehmen. Durch die Bestimmung eines eigenen Mitarbeiters habe er
gegen die Verpflichtung, einen Arbeitgebervertreter zu bestimmen, verstoßen. Da
die nächste Sitzung des Vorstands auf den 04.12.2013 terminiert sei, bestehe eine
Dringlichkeit. Die Vollständigkeit des Vorstands sei auch unter Verzicht auf K. nicht
gefährdet, da Frau Ku… (nachfolgend: Ku.) als Ersatzmitglied zur Verfügung
stünde.
4 Die Ast. beantragt,
5
die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gegen die Bestimmung von
Herrn K… als Arbeitgebervertreter im Vorstand der Antragstellerin wird
angeordnet.
6 Der Ag. beantragt,
7
den Antrag zurückzuweisen.
8 Der Ag. hat zur Erwiderung ausgeführt, die Bestimmung von K. sei mit der
Bundesanstalt für Post und Telekommunikation als Mitgliedsunternehmen, aus
deren Bereich das bisherige Vorstandsmitglied gekommen sei, besprochen
worden. Weiter äußert er Einwände hinsichtlich der Bevollmächtigung der
Vorsitzenden des Vorstands der Ast., deren Vertretungsberechtigung, des
Vorliegens eines Verwaltungsakts bzw. dessen Adressaten und der Klagebefugnis
der Ast. Die Bestimmung eines nicht gewollten Arbeitgebervertreters stelle keinen
staatlichen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Ast. dar. Wenn man sich die
Argumentation der Ast. zu eigen machen wolle, sei anzumerken, dass es seit jeher
Mitglieder im Vorstand der Ast. gebe - auch die für die anstehende
Vorstandssitzung von der Ast. angesprochene Vertreterin Ku. -, die den
Anforderungen der Ast. an Arbeitgebervertreter nicht entsprechen.
9 Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte, auch derjenigen des Hauptsacheverfahrens, Bezug genommen.
II.
10 Der statthafte Antrag ist zulässig und hat auch in der Sache Erfolg.
11 Nach § 86b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Sozialgerichtsgesetz (SGG) kann das Gericht der
Hauptsache in den Fällen, in denen Widerspruch und Anfechtungsklage keine
aufschiebende Wirkung haben, diese ganz oder teilweise anordnen. Die
aufschiebende Wirkung entfällt gemäß § 86a Abs. 2 Nr. 5 SGG wenn die Stelle, die
den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, die
sofortige Vollziehung nach näherer Maßgabe angeordnet hat.
12 Der Antrag ist statthaft, da es sich bei der Bestimmung von K. zum
Arbeitgebervertreter im Vorstand der Ast. um einen Verwaltungsakt gegenüber der
Ast. handelt, gegen den Widerspruch und aktuell Anfechtungsklage erhoben
worden sind.
13 Nach § 31 Satz 1 Zehntes Buch Sozialgesetzbuch (SGB X) ist Verwaltungsakt
jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine
Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts
trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Erforderlich
ist mithin u.a. ein Über- und Unterordnungsverhältnis, das nicht nur zwischen Staat
und Bürger, sondern auch dann, wenn das Gesetz einer Verwaltungsstelle eine
hoheitliche Entscheidungskompetenz gegenüber einem anderen öffentlich-
rechtlichen Rechtsträger zuweist, bestehen kann (Engelmann in von Wulffen, SGB
X, 6. Aufl., § 31 Rdnr. 8).
14 Eine solche Entscheidungskompetenz ist dem Ag. gegenüber der Ast. in § 44 Abs.
2a Satz 3 Nr. 5 Viertes Buch Sozialgesetzbuch (SGB IV) vom Gesetzgeber
eingeräumt worden. Dies ergibt sich schon aus dem Wortlaut der Norm. Der Ag.
„bestimmt“ die Arbeitgebervertreter bei der Ast., d.h. er legt fest und entscheidet,
wer Arbeitgebervertreter sein soll. Entgegen der Auffassung des Ag. kommt dieser
Bestimmung unmittelbare Außenwirkung zu, denn hier treffen die Ast. als (bis auf
Zusatzaufgaben v.a. im Bereich der Unfallfürsorge für Beamte) selbstverwaltete
Sozialversicherungsträgerin und der Ag. als eine Stelle der staatlichen Exekutive
aufeinander. Es geht hier nicht, wie vom Ag. im Widerspruchsbescheid ausgeführt
- „lediglich um Positionen des organisatorischen Innenrechts der öffentlichen
Verwaltung“. Die vornehmlich in Selbstverwaltung geführte Ast. und der Ag.
können insoweit nicht als Teil einer einheitlichen öffentlichen Verwaltung
angesehen werden. Für eine erhebliche, mithin auch klar regelnde Bedeutung der
„Bestimmung“ nach § 44 Abs. 2a Satz 3 Nr. 5 SGB IV spricht zudem, dass diese
an die Stelle der bei den gewerblichen Berufsgenossenschaften üblichen Wahlen
der Arbeitgebervertreter tritt. Bei der Bestimmung des Arbeitgebervertreters geht es
um mehr als um eine bloße Personalentscheidung innerhalb der Beamtenschaft
oder im Bereich der im öffentlichen Dienst Angestellten.
15 Die Bestimmung des K. erfolgte nicht nur gegenüber diesem selbst, sondern auch
gegenüber der Ast. Dies ergibt sich schon aus der Adressierung des hier
maßgeblichen Schreibens vom 25.09.2013 und auch aus der Natur der Sache.
Schließlich muss nicht nur gegenüber dem unmittelbar Betroffenen, sondern auch
gegenüber der Ast. geregelt werden, wer als Arbeitgebervertreter im Vorstand sitzt.
16 Der Widerspruch und die jetzt erhobene Klage der Ast. gegen den Bescheid vom
25.09.2013 haben keine aufschiebende Wirkung, da der Ag. mit Schreiben vom
21.09.2013 den Sofortvollzug anordnete.
17 Die Entscheidung, ob die aufschiebende Wirkung der Klage durch das Gericht
(wieder) anzuordnen ist, erfolgt aufgrund einer umfassenden Abwägung des
Aufschubinteresses des Betroffenen einerseits und des öffentlichen Interesses an
der Vollziehung andererseits. Im Rahmen dieser Interessensabwägung ist
insbesondere zu berücksichtigen, in welchem Ausmaß Zweifel an der
Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen. In den Fällen des §
86a Abs. 2 Nr. 5 SGG spricht die Ausgangsregel des § 86a Abs. 1 SGG dafür,
dass im Zweifel das öffentliche Vollzugsinteresse zurückzustehen hat (Keller in
Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, SGG, 10. Aufl., § 86b Rdnr. 12d).
18 Nach summarischer Prüfung sprechen die überwiegenden Gründe dafür, dass die
Anfechtungsklage der Ast. (S 4 U 3249/13) erfolgreich sein wird. Zwar dürfte der
Ag. wegen § 78 Abs. 1 Nr. 2 SGG den Widerspruch gegen den Bescheid vom
25.09.2013 zu Recht als unzulässig zurückgewiesen haben, da er als oberste
Bundebehörde handelte und damit kein Vorverfahrenszwang bestand. Zulässiger
Gegenstand der inhaltlichen Prüfung im gerichtlichen Verfahren ist jedoch auch
der Ausgangsbescheid vom 25.09.2013, der ohne Rechtsmittelbelehrung
ergangen ist, sodass die Klage am 27.11.2013 nicht nur hinsichtlich des
Widerspruchsbescheids vom 21.11.2013, sondern auch hinsichtlich des
Ausgangsbescheids vom 25.09.2013 (bei Letzterem innerhalb der Jahresfrist)
fristgerecht erhoben worden ist (§§ 87, 66 SGG). Hinsichtlich des
Ausgangsbescheids ist die Klage erfolgversprechend.
19 Zunächst geht die Kammer davon aus, dass die Klage im Hauptsacheverfahren
nicht an einer fehlenden Bevollmächtigung der Vorsitzenden des Vorstands der
Ast. scheitern wird. Selbst wenn zum gegenwärtigen Zeitpunkt schriftlich noch
nicht alle nötigen Vollmachten vorliegen sollten, hat die Kammer keinen Zweifel
daran, dass die Vorsitzende namens und in Vollmacht (so die Einlegung des
Widerspruchs) des Vorstands handelt und fehlende Vollmachten noch
nachreichen wird. Der Vorstand ist nach § 35 Abs. 1 SGB IV zur gerichtlichen
Vertretung der Ast. berechtigt. Eine diese Berechtigung verdrängende Befugnis
des Geschäftsführers der Ast. sieht die Kammer nicht, da es sich vorliegend um
kein laufendes Verwaltungsgeschäft im Sinne des § 36 SGB IV handelt.
20 Eine Klagebefugnis ist gegeben. Der Ag. ist bei der Bestimmung der
Arbeitgebervertretung an die rechtlichen Vorgaben des § 44 Abs. 2a Satz 3 Nr. 5
SGB IV gebunden, insbesondere muss er einen „Arbeitgebervertreter“ (dazu
nachfolgend) bestimmen. Einen Verstoß dagegen kann die Ast. rügen, da sie
unmittelbar davon betroffen ist. Entgegen der Auffassung des Ag. lässt sich aus §
57 Abs. 2 SGB IV keine fehlende Klagebefugnis der Ast. herleiten. Zwar trifft zu,
dass in dieser Norm im Falle der Durchführung eines Wahlverfahrens der
Versicherungsträger nicht klagebefugt ist, vielmehr kraft Gesetz die Rolle des
Beklagten zugewiesen bekommt. Dies kann auf das hier durchzuführende
Verfahren der Bestimmung der Arbeitgebervertreter jedoch nicht übertragen
werden. Im Falle einer Wahl sind neben den in § 48 SGB IV genannten Personen
und Vereinigungen der Bundeswahlbeauftragte und der zuständige
Landeswahlbeauftragte anfechtungsberechtigt. Die beiden zuletzt genannten
stehen für eine Kontrolle der Wahl von dritter Seite. Bei der Bestimmung der
Vertreter ohne ein Wahlverfahren muss aber auch eine inhaltliche Kontrolle
möglich sein. Dies gilt sogar noch mehr, da hier kein unmittelbar demokratisches
Legitimationsverfahren Grundlage der Auswahl/Bestimmung der Vertreter ist. Wie
bereits ausgeführt, ersetzt in § 44 Abs. 2a SGB IV das Bestimmungsverfahren im
Sinne einer hoheitlichen Regelung ein Wahlverfahren. Da der von der Ast. gehörte
Bundeswahlbeauftragte mangels Durchführung einer Wahl als
Anfechtungsberechtigter gemäß § 57 Abs. 2 SGB IV nicht in Betracht kommt,
muss die Kontrolle der hoheitlichen Bestimmung im Rahmen der üblichen
Rechtsbehelfe - dazu gehörend die Anfechtungsklage eines Adressaten (s.o.) -
möglich sein. Könnte sich die Ast. gegen die rechtswidrige Bestimmung von
Vorstandsmitgliedern nicht zur Wehr setzen, wäre es dem Staat ein Leichtes, das
Selbstverwaltungsrecht der Ast., das gerade in Abgrenzung zur Staatsverwaltung
besteht, zu unterlaufen. Der Staat wäre nicht mehr auf die ihm zur Verfügung
stehenden Maßnahmen der Rechtsaufsicht angewiesen, sondern könnte durch
Stimmabgabe seiner Bediensteten im Vorstand selbst auf die Entscheidungen des
Selbstverwaltungsträgers Einfluss nehmen. Die anerkannten Möglichkeiten des
Sozialversicherungsträgers zur Verteidigung ihres Selbstverwaltungsrechts gegen
staatliche Eingriffe liefen dadurch ins Leere. Die Kammer teilt die Auffassung des
Ag., dass bei einem Unfallversicherungsträger der öffentlichen Hand (§ 127 SGB
VII) der konstruierte Gegensatz von „Selbstverwaltung“ und „Staat“ in sich
zusammenfalle, nicht. Auch die Ast., deren Mitgliedsunternehmen seit Jahren im
Wesentlichen aus der unmittelbaren Staatsverwaltung ausgegliedert sind und
deren Mitgliedsunternehmen (auch) nach privatwirtschaftlichen Maßstäben
agieren, steht eine „echte“ Selbstverwaltung zu.
21 Der bei der Ag. tätigte K. ist nach summarischer Prüfung kein Arbeitgebervertreter
im Sinne des § 44 Abs. 2a Nr. 5 SGB IV. Der Ag. ist kein Mitgliedsunternehmen der
Ast. Er hat nur die Aufsicht im öffentlichen Dienstrecht der 145 Beamten der Ast.,
sowie die Aufsicht über Maßnahmen der Ast. auf dem Gebiet der Prävention.
Dabei ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass ein Arbeitgebervertreter nicht
zwingend bei einem Mitgliedsunternehmen verortet sein muss (vgl. auch § 57 Abs.
2 SGB IV). Überzeugend ist jedoch die Auffassung der Ast., dass ein
Arbeitgebervertreter einen Arbeitgeber tatsächlich vertreten muss. Der von der Ast.
geschilderten gängigen Praxis im Anwendungsbereich des § 44 Abs. 2a Satz 3
SGB IV entnimmt die Kammer, dass bei der Bestimmung der Arbeitgebervertreter
eine große Beliebigkeit waltet - so auch der Hinweis des Ag. auf angeblich auch
nicht den Anforderungen der Ast. entsprechende weitere Vorstandsmitglieder der
Ast. (u.a. die Vertreterin Ku.). Ob diese Beliebigkeit in der Sache den Belangen der
Selbstverwaltung zuträglich ist, ist hier nicht zu bewerten, ob sie tatsächlich
vorliegt, muss hier ebenfalls nicht weiter nachgegangen werden.
22 Denn für den nun zum Vorstandsmitglied bestimmten K. liegt für die Kammer auf
der Hand, dass jedenfalls eine Grenze in der „Beliebigkeit“ der Auswahl der
Personen überschritten wurde. Es mag sein, dass wirklich fast jede oder jeder zum
Arbeitgebervertreter bestimmt werden kann. Eine tatsächliche Vertretung der
Arbeitgeber findet jedoch sicher nicht mehr statt, wenn die Bestimmung des
Vertreters tatsächlich aus aufsichtsrechtlichen Gesichtspunkten erfolgt. Davon
geht die Kammer hier aus. Der Ag. begründete die Bestimmung von K. im
Widerspruchsbescheid mit - von der Ast. bestrittenen - vermehrten Rechtsfehlern
im Bereich des öffentlichen Dienstrechtes. Diesbezüglich ist K. als Referent beim
Ag. mit der Aufsicht über die Ast. befasst und mit deren Aufgaben und Strukturen
„gut vertraut“. Der Ag. möchte mit seiner Bestimmung einen „hohen Standard der
öffentlichen Auftragsverwaltung“ erzielen. Die Ausführungen des Ag. in der
Anordnung des Sofortvollzugs lassen auf aktuell tiefgreifende
Meinungsverschiedenheiten zwischen der Ag. als Aufsichtsbehörde und der Ast.
schließen („mangelnde Kenntnis (der Ast.) der einschlägigen Vorschriften oder den
fehlenden Willen zu deren Anwendung“). Angesichts dessen hält die Kammer die
Annahme der Ast., dass es bei der Bestimmung von K. zum Vorstandsmitglied
eben nicht um die Wahrung der Interessen der Mitgliedsunternehmen geht,
sondern um die Interessen der nur für einen Teilbereich der Aufgaben der Ast.
zuständigen Aufsichtsbehörde für nachvollziehbar und begründet. Dies gilt auch
wenn die Bestimmung des K. mit der Leitung der Bundesanstalt für Post und
Telekommunikation, aus deren Bereich das ausgeschiedene Vorstandsmitglied
stammte, „besprochen“ wurde.
23 Die Bestimmung des K. erweist sich damit im Rahmen der hier vorgenommenen
summarischen Prüfung als rechtswidrig. Dies spricht für die Anordnung der
aufschiebenden Wirkung der Klage.
24 Auch die weitere Abwägung spricht dafür. Die Vorstandssitzung am 04.12.2013
begründet die Dringlichkeit der gerichtlichen Entscheidung. Der Vorstand ist auch
ohne eine Beteiligung von K. am 04.12.2013 durch Teilnahme der Vertreterin Ku.
vollständig besetzt. Den Einwendungen des Ag., auch Ku. entspräche nicht den
Anforderungen der Ast., steht entgegen, dass die Ast. offensichtlich keine
Bedenken gegen ihre Teilnahme hat. Im Übrigen geht die Kammer davon aus,
dass bei ihr und u.U. auch bei anderen Arbeitgebervertretern die eben
beschriebene Grenze eben noch nicht überschritten wurde. Die Argumente des
Ag. für einen Sofortvollzug im Hinblick auf eine Fusion 2016 und eine
Interessenswahrung im Rahmen der Dienstunfallfürsorge sind gegenüber den hier
geäußerten Bedenken von untergeordneter Bedeutung.
25 Die Kostenentscheidung beruht auf § 197a SGG i.V.m. § 154 Abs.
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
26 - Zur Streitwertentscheidung:
27 Nach § 197a Abs. 1 Satz 1 1. Halbsatz des Sozialgerichtsgesetzes (SGG) werden
Kosten nach den Vorschriften des Gerichtskostengesetzes (GKG) erhoben, wenn -
wie vorliegend - weder der Kläger noch der Beklagte zu den in §§ 183 SGG
genannten Personen (Versicherte, Leistungsempfänger einschließlich
Hinterbliebenenleistungsempfänger, behinderte Menschen oder deren
Sonderrechtsnachfolger) gehören.
28 Gemäß § 3 Abs. 1 GKG richten sich die Gebühren nach dem Wert des
Streitwertgegenstandes (Streitwert), soweit nichts anderes bestimmt ist. Nach § 52
Abs. 1 GKG ist der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn
ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen, soweit nichts
anderes bestimmt ist. Die Bedeutung der Sache für den Kläger entspricht
regelmäßig seinem wirtschaftlichen Interesse an der begehrten Entscheidung und
ihren Auswirkungen. Entscheidend hierbei ist der geltend gemachte Anspruch und
nicht der Prozesserfolg. Erstrecken sich die Auswirkungen auf eine längere Zeit, ist
dies gebührend zu berücksichtigen (Bundessozialgericht SozR 3-1930 § 8 Nr. 1
Seite 2).
29 Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine
genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5.000,00 EUR anzunehmen (§
52 Abs. 2 GKG).
30 Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf
gerichteten Verwaltungsakt, so ist deren Höhe maßgebend (§ 52 Abs. 3 GKG).
31 Im Verfahren vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit darf der Streitwert nicht
über 2.500.000,00 EUR angenommen werden (§ 52 Abs. 4 GKG).
32 Unter Berücksichtigung dieser gesetzlichen Grundlagen und Grundsätze ist
vorliegend der Streitwert endgültig auf 5.000,00 EUR festzusetzen. Eine
Reduzierung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren ist hier angesichts des
Aufwands bei der Bearbeitung nicht angemessen.