Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 11.02.2011
OVG Koblenz: rücknahme, treu und glauben, überwiegendes öffentliches interesse, verzinsung, gemeinde, folgekosten, rechtspersönlichkeit, unternehmen, verkehr, verwaltungsakt
OVG
Koblenz
11.02.2011
2 A 10895/10.OVG
Finanzausgleich
Oberverwaltungsgericht
Rheinland-Pfalz
Urteil
Im Namen des Volkes
In dem Verwaltungsrechtsstreit
der Stadt Mainz, vertreten durch den Oberbürgermeister, Kaiserstraße 3-5, 55116 Mainz,
- Klägerin und Berufungsklägerin -
gegen
das Land Rheinland-Pfalz, vertreten durch den Minister für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und
Weinbau, Stiftsstraße 9, 55116 Mainz,
- Beklagter und Berufungsbeklagter -
beigeladen:
Stadtwerke Mainz AG, vertreten durch den Vorstand, Rheinallee 41, 55118 Mainz,
Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte Becker Büttner Held,
Magazinstraße 15-16, 10179 Berlin,
wegen Finanzausgleichs
hat der 2. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen
Verhandlung vom 11. Februar 2011, an der teilgenommen haben
Präsident des Oberverwaltungsgerichts Prof. Dr. Meyer
Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Stamm
Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Schumacher
ehrenamtlicher Richter Angestellter Emrich
ehrenamtlicher Richter Augenoptikermeister Gansauer
für Recht erkannt:
Unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 1. Juli 2010 wird Ziffer 3. des
Bescheides des Beklagten vom 18. Mai 2009 aufgehoben. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens - mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die
diese selbst trägt - hat die Klägerin 2/3 und der Beklagte 1/3 zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Beteiligten streiten über die Rückforderung von Finanzhilfen für die in den Jahren 1996 bis 1998
durch den Bau der verlängerten Industriestraße (L 423) verursachten Änderungen an
Versorgungseinrichtungen der Beigeladenen.
Die Beigeladene, eine Aktiengesellschaft und 100%ige Tochter der Klägerin, hat zunächst im bereits 1971
geschlossenen Benutzungsvertrag, sodann im Konzessionsvertrag vom 28. November 1995/19.
Dezember 1995 von der Klägerin die Versorgung mit Strom, Gas und Wasser übertragen bekommen. Sie
darf nach § 3 des Konzessionsvertrages - KV - für die Verlegung und den Betrieb von Leitungen das
Eigentum der Klägerin an den öffentlichen Verkehrsflächen nutzen. Hinsichtlich der Kosten heißt es in §
10 KV inhaltsgleich mit der entsprechenden Regelung im Vertrag von 1971:
(1) Die Stadt kann jederzeit die Veränderung einer Versorgungseinrichtung, … verlangen, wenn der
öffentliche Verkehr oder ein überwiegendes öffentliches Interesse es erfordert. Die Kosten der
Veränderung oder Entfernung trägt die Gesellschaft. …
(2) …
(3) Die Regelung des Absatz 1 gilt nicht bei Maßnahmen der Stadt, deren Kosten ganz oder teilweise von
einem Dritten getragen werden. Die Verpflichtung der Gesellschaft beschränkt sich in diesen Fällen auf
den Teil der Kosten der Gesellschaft nach Absatz 1, der von Dritten nicht erstattet wird.
Für den Bau der verlängerten Industriestraße (L 423) wurde der Klägerin mit Förderzusage vom 2. August
1996 und Bewilligungsbescheid vom 10. Dezember 1996 nach dem
Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz - GVFG - und dem Landesfinanzausgleichsgesetz in Verbindung
mit der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Wirtschaft und Verkehr zur Förderung der Verkehrs-
wege, Verkehrsanlagen und sonstigen verkehrswirtschaftlichen Investitionen kommunaler und privater
Bauträger - VV-GVFG/LFAG - vom 12. Oktober 1992 (MinBl. S. 454) Zuwendungen in Höhe von 75 % der
als zuwendungsfähig anerkannten Kosten bewilligt. Nach dem abschließenden Ergebnis der Prüfung des
Schlussverwendungsnachweises betrugen die Gesamtkosten des Vorhabens 7.200.591 € und die
zuwendungsfähigen Kosten 6.733.311 €. Sie umfassten auch die Kosten für die durch die Baumaßnahme
bedingten Änderungen an Versorgungseinrichtungen der Beigeladenen (Umlegung von Leitungen und
Kabeln) in Höhe von 16.337 €.
In einer Prüfmitteilung vom 8. November 2006 beanstandete der Rechnungshof Rheinland-Pfalz
hinsichtlich anderer Straßenbaumaßnahmen im Gebiet der Klägerin die Bezuschussung von Kosten für
Änderungen an Versorgungseinrichtungen der Beigeladenen. Solche Kosten seien gemäß § 4 Abs. 3 Nr.
1 GVFG nicht zuwendungsfähig, weil die Beigeladene nach dem Konzessionsvertrag verpflichtet sei, die
entsprechenden Aufwendungen zu tragen. Hieran könne § 10 Abs. 3 KV nichts ändern.
Mit Bescheid vom 18. Mai 2009 nahm der Beklagte rückwirkend zum jeweiligen Erlasszeitpunkt die
Förderzusage vom 2. August 1996, den Bewilligungsbescheid vom 10. Dezember 1996 sowie die
Mittelbereitstellungen zurück, soweit die bewilligten Zuwendungen den Betrag von 5.037.730 €
überstiegen. Er forderte die Zuwendungen in Höhe von 12.253 € zurück. Zudem ordnete er die
Verzinsung des Rückforderungsbetrages ab dem 22. Dezember 2005 in Höhe von 3 % über dem jeweili-
gen Diskont- bzw. Basiszinssatzes an.
Die hiergegen erhobene Klage hat die Klägerin im Wesentlichen damit begründet, dass bereits die
einjährige Ausschlussfrist für die Rücknahme von Bescheiden abgelaufen sei. Darüber hinaus habe der
Beklagte zu Recht auch die Kosten der Leitungsverlegung in die Bezuschussung einbezogen. Denn als
100%ige Tochter der Stadt sei die Beigeladene keine "andere" im Sinne des § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG. Im
Übrigen trage nicht die Beigeladene, sondern durch die Zuwendungen nach dem
Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz der Beklagte als Dritter die Aufwendungen für die
Leitungsverlegung. Dies entspreche der bisherigen Handhabung vergleichbarer Fälle.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 18. Mai 2009 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen, die Beigeladene sei als Aktiengesellschaft eine
"andere" im Sinne von § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG. Als solche sei sie nach § 10 Abs. 1 KV verpflichtet, die
Folgekosten zu tragen. Etwas anderes ergebe sich nicht aus § 10 Abs. 3 KV, weil er - der Beklagte - als
subsidiärer Zuwendungsgeber nicht originärer Dritter sei. Auf den Ablauf der Jahresfrist und andere
Vertrauensschutzgesichtspunkte könne sich die Klägerin als Kommune nicht berufen.
Die Beigeladene, die keinen Antrag gestellt hat, hat sich den Vortrag der Klägerin zu Eigen gemacht und
ergänzt.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen, weil Rücknahme- und Rückforderungsbescheid
rechtmäßig seien. Kosten für Arbeiten an Versorgungsleitungen seien als sogenannte Folgekosten zwar
grundsätzlich förderfähig. Dies gelte jedoch gemäß § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG nicht für solche Aufwendungen,
die ein anderer als der Träger des Vorhabens zu tragen habe. Um eine "andere" in diesem Sinne handele
es sich bei der Beigeladenen, weil sie als Aktiengesellschaft im Verhältnis zur Klägerin über eine eigene
Rechtspersönlichkeit verfüge. Von einer wirtschaftlichen Einheit zwischen Klägerin und Beigeladener
könne nicht ausgegangen werden, auch wenn die Klägerin alle Anteile an der Beigeladenen halte.
§ 10 Abs. 3 KV, wonach der Beigeladenen Folgekosten nicht zur Last fielen, die von einem Dritten getra-
gen würden, führe nicht zur Zuwendungsfähigkeit der Aufwendungen für die Änderung der
Versorgungsleitungen. Anderenfalls werde nämlich die Gewährung der Zuwendung, über die gerade
entschieden werden solle, selbst Voraussetzung der Zuwendungsfähigkeit bestimmter Kosten. Dies wider-
spreche § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG.
Erwiesen sich demnach die Zusage, Bewilligung und Bereitstellung der Zuwendung als teilweise
rechtswidrig, sei ihre Rücknahme ermessensgerecht. Auf Vertrauensschutzgesichtspunkte im Sinne des §
48 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG - könne sich die Klägerin als öffentlicher Rechtsträger
ebenso wenig wie auf die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG berufen. Darüber hinaus verstoße die
Rücknahmeentscheidung trotz der 1979/1980 zwischen den Beteiligten und dem Landesrechnungshof
getroffenen Vereinbarung über die Zuwendungsfähigkeit von Aufwendungen einer Eigengesellschaften,
an der die Kommune alle Anteile halte, nicht gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Schließlich
seien die übrigen Ermessenserwägungen des Beklagten nicht zu beanstanden. Insoweit habe er
berechtigterweise auf das öffentliche Interesse an einer geordneten Haushaltsführung abgestellt. Entspre-
chendes gelte für die teilweise Rückforderung der Zuwendungen und die zugleich angeordnete
Verzinsung.
Mit ihrer Berufung macht die Klägerin geltend, dass die Rücknahme bereits an der Jahresfrist des § 48
Abs. 4 VwVfG scheitere. Diese Vorschrift sei aus Gründen der Rechtssicherheit auch auf öffentliche
Rechtsträger anzuwenden. Für den Fristbeginn sei die Prüfmitteilung des Landesrechnungshofs vom 8.
November 2006 maßgebend.
Im Übrigen seien die Zuwendungen für die Arbeiten an den Versorgungsleitungen der Beigeladenen
rechtmäßig. Die zugrundeliegenden Kosten habe nicht die Beigeladene zu tragen gehabt. Deshalb seien
sie förderfähig gewesen. Die Beigeladene sei nicht als "andere" im Sinne des § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG
anzusehen. Auf die eigene Rechtspersönlichkeit könne nicht abgestellt werden, weil § 2 Abs. 1 Nr. 1 2.
Halbsatz GVFG "Kommunale Zusammenschlüsse" erwähne, welche an Stelle von Gemeinden oder
Landkreisen Träger der Baulast seien und nicht unbedingt über eine eigene Rechtspersönlichkeit
verfügten. Deshalb sei bei der Auslegung des § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG eine wirtschaftliche Betrachtung
anzustellen und zu berücksichtigen, dass sie - die Klägerin - 100 % der Aktien der Beigeladenen halte.
Des Weiteren schließe § 10 Abs. 3 KV eine Kostenpflicht der Beigeladenen aus, weil der Beklagte als
"Dritter" im Sinne dieser Vorschrift anzusehen sei. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und
werde durch die frühere Abwicklung gleichgelagerter Fördermaßnahmen seit den 1970er Jahren
bestätigt. Außerdem entspreche dieses Ergebnis der Interessenlage der Vertragsparteien. Danach sollten
Kosten, die ihren Haushalt ohnehin nicht belasteten, nicht auf die Beigeladene abgewälzt werden.
Schließlich sei die im Rückforderungsbescheid angeordnete Verzinsung ermessenswidrig, weil alle
Beteiligten von der Rechtmäßigkeit der Förderpraxis ausgegangen seien. Auch der Beginn der
Verzinsung ab dem 22. Dezember 2005 sei zu beanstanden, weil der Beklagte die Konsequenzen aus
der Prüfmitteilung des Landesrechnungshofs vom 8. November 2006 nicht sofort geklärt habe.
Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils nach dem in erster Instanz gestellten Antrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Nach der Systematik des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes seien nur die notwendigen
Folgekosten, die dem Vorhabenträger oblägen, förderfähig. Sei hingegen "ein anderer" als der Träger des
Vorhabens zur Kostentragung verpflichtet, scheide eine Förderung aus. Um einen solchen „anderen“ im
Sinne von § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG handele es sich bei der Beigeladenen, obwohl die Klägerin 100% der
Aktien der Beigeladenen halte. Etwas anderes folge nicht aus § 2 Abs. 1 Nr. 1 2. Halbsatz GVFG. Im
Übrigen wäre die Beigeladene selbst dann als "andere" im Sinne von § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG einzustufen,
wenn man eine wirtschaftliche Betrachtung anstelle. Denn die Kostenpflicht der Beigeladenen schmälere
ihre eigene Leistungsfähigkeit und nicht die der Klägerin. Darüber hinaus bezwecke § 4 Abs. 3 Nr. 1
GVFG nur eine Förderung von Gemeinden als Vorhabenträger und nicht die Förderung eines „anderen".
Deshalb könne auch § 10 Abs. 3 KV nichts an der nach § 10 Abs. 1 KV bestehenden Folgekostenlast der
Beigeladene ändern. Insbesondere sei er - der Beklagte - nicht als originärer Dritter im Sinne von § 10
Abs. 3 KV, sondern lediglich subsidiärer Zuwendungsgeber anzusehen.
Weiterhin könne sich die Klägerin als öffentlicher Rechtsträger nicht auf den Ablauf der Jahresfrist
berufen. Auch die Festsetzung der Zinsforderung sei ermessensgerecht. Das öffentliche Interesse an der
Abschöpfung des bei der Klägerin zu Unrecht entstandenen wirtschaftlichen Vorteils sei höher zu
gewichten als der Umstand, dass die Beteiligten ursprünglich von der Rechtmäßigkeit der Förderung
ausgegangen seien.
Die Beigeladene, die keinen Antrag stellt, macht sich die Ausführungen der Klägerin zu Eigen und vertieft
diese.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten
gereichten Schriftsätze der Beteiligten sowie die Verwaltungsakten verwiesen, die Gegenstand der
mündlichen Verhandlung waren.
Entscheidungsgründe
Die Berufung ist teilweise begründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen die Ziffern 1 und 2 des Rücknahme- und
Rückforderungsbescheides vom 18. Mai 2009 zu Recht abgewiesen (A.). Allerdings hätte Ziffer 3. des
Bescheides aufgehoben werden müssen, weil die gesetzlich vorgeschriebene Entscheidung, ob von der
Geltendmachung der Verzinsung des Rückforderungsbetrages abgesehen werden kann,
ermessensfehlerhaft ist (B.).
A. Ziffer 1 des Bescheides vom 18. Mai 2009, durch den die Förderzusage des Ministeriums für
Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau vom 2. August 1996, der Bewilligungsbescheid vom 10.
Dezember 1996 sowie die entsprechenden Mittelbereitstellungen hinsichtlich der Zuwendungen zu
Kosten für die Verlegung von Versorgungsleitungen zurückgenommen wurden, findet seine
Rechtsgrundlage in § 48 Abs. 1 VwVfG (I.). Die in Ziffer 2 des Bescheides angeordnete teilweise
Rückforderung der Förderbeträge steht mit § 49a Abs. 1 VwVfG in Einklang (II.).
I. Gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar
geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit
zurückgenommen werden. Die Förderzusage vom 2. August 1996, der Bewilligungsbescheid vom 10.
Dezember 1996 und die hierauf beruhenden Mittelbereitstellungen, auf die sich der angefochtene
Rücknahmebescheid bezieht, waren insoweit rechtswidrig, als damit Zuwendungen zu den Kosten für die
Verlegung von Versorgungsleitungen der Beigeladenen infolge des Baus der verlängerten Industriestraße
gewährt wurden (1.). Die Rücknahme der entsprechenden Verwaltungsakte ist rechtlich nicht zu
beanstanden, weil sich die Klägerin weder auf Vertrauensschutz im Sinne des § 48 Abs. 2 VwVfG noch
auf die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG berufen kann (2.).
1. Die Kosten für die durch den Bau der verlängerten Industriestraße bedingten Änderungen an
Versorgungseinrichtungen der Beigeladenen (Verlegung von Leitungen und Kabeln) waren nach den
Vorschriften des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes und des von der Klägerin und der
Beigeladenen abgeschlossenen Konzessionsvertrages nicht zuwendungsfähig. Die Zuwendungsfähigkeit
solcher Kosten ist gemäß §§ 4 Abs. 2 Satz 1, 2 Abs. 1 Nr. 1a GVFG und Ziff. 6.4.2 VV-GVFG/LFAG in Ver-
bindung mit § 2 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie über einen Wertausgleich für Ver- und Entsorgungsanlagen im
Zusammenhang mit Vorhaben nach dem GVFG als sog. Folgekosten nur gegeben, wenn der kommunale
Träger der Straßenbaulast diese selbst zu tragen hat. Dementsprechend sind gemäß § 4 Abs. 3 Nr. 1
GVFG solche Folgekosten nicht zuwendungsfähig, die bei einem anderen als der Träger des Vorhabens
anfallen.
Die Beigeladene ist als "andere" im Sinne des § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG verpflichtet, die Kosten der
Verlegung von Versorgungsleitungen, welche als Folge des Baus der verlängerten Industriestraße
entstanden sind, zu tragen. Ein gemeindeeigenes Unternehmen ist als "anderer" anzusehen, wenn es
eine eigene Rechtspersönlichkeit besitzt (vgl. BGH, Urteil vom 16. September 1993 - III ZR 136/91 -, juris,
Rn. 19; VGH BW, Urteil vom 15. Januar 1980 - X 2123/78 -, juris; Hohns/Schmidt, Gemeinde-
verkehrsfinanzierungsgesetz, 1972, Teilziffer 240; Schroeter/Wittig, Zuwendungen für den
Verkehrswegebau in den Gemeinden, 1971, § 4 Anm. 4). § 2 Abs. 1 2. Halbsatz GVFG spricht nicht gegen
die Berücksichtigung des Kriteriums der Rechtspersönlichkeit zur Abgrenzung eines "anderen" vom
Träger des Vorhabens. Nach dieser Bestimmung können zuwendungsfähige Vorhaben Maßnahmen an
Verkehrsanlagen sein, die in der Baulast von Gemeinden, Landkreisen oder kommunalen
Zusammenschlüssen stehen, welche anstelle von Gemeinden und Landkreisen Träger der Baulast sind.
Sofern je nach landesrechtlichen Regelungen kommunale Zusammenschlüsse in diesem Sinne keine
eigene Rechtspersönlichkeit haben sollten, besagt dies nichts für die Abgrenzung des Vorhabenträgers
von einem "anderen" im Sinne des § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG. Denn hinter dem kommunalen
Zusammenschluss stehen regelmäßig Körperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit. Im Übrigen
beschränkt sich der Regelungsgehalt des § 2 Abs. 1 2. Halbsatz GVFG darauf, dass auch kommunale
Zusammenschlüsse unabhängig von ihrer Rechtsfähigkeit anstelle der Gemeinden und Landkreise
Träger der Straßenbaulast sein können. Zur Frage, unter welchen Voraussetzungen ein gemeindeeigenes
Unternehmen als "anderer" anzusehen ist und damit zur Auslegung des § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG enthält § 2
Abs. 1 2. Halbsatz GVFG somit keine Aussage.
Das ausschließliche Abstellen auf die eigene Rechtspersönlichkeit des kommunalen Unternehmens bei
der Beantwortung der Frage, ob es sich hierbei um einen "anderen" im Sinne des § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG
handelt, ist auch dann gerechtfertigt, wenn die Gemeinde 100 % der Anteile an der kommunalen
Eigengesellschaft besitzt. Denn die Klägerin hat sich aus wohlerwogenen Gründen dafür entschieden,
ihre Stadtwerke als Aktiengesellschaft zu bilden und sämtliche Anteile selbst zu halten. Deshalb hat sie
sowohl die Vor- als auch die Nachteile dieser Rechtsform hinzunehmen. Darüber hinaus dient das
Kriterium der Rechtspersönlichkeit für die Abgrenzung des Trägers der Straßenbaulast von einem
"anderen" der notwendigen Rechtsklarheit bei der Anwendung des § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG.
Selbst wenn bei der Auslegung des § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG eine wirtschaftliche Betrachtung anzustellen
wäre, müsste die Beigeladene als „anderer“ Kostenträger angesehen werden. Die Folgekosten einer
kommunalen Eigengesellschaft im Zusammenhang mit einer Straßenbaumaßnahme fallen nämlich nicht
bei der Kommune als dem Träger der Straßenbaulast, sondern allein bei der Gesellschaft an.
Unmittelbare finanzielle Auswirkungen auf den kommunalen Haushalt entstehen selbst dann nicht, wenn
die Gemeinde die Anteile an der Eigengesellschaft zu 100 % hält, zumal das Unternehmen auch seinen
Aufwand für Folgemaßnahmen in seine Kalkulation einbeziehen und über die Entgelte finanzieren kann.
Als "andere" im Sinne des § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG ist die Beigeladene auch verpflichtet, die Kosten der
Verlegung von Versorgungsleitungen infolge des Baus der verlängerten Industriestraße zu tragen. Dies
folgt aus § 10 Abs. 1 Satz 2 des zwischen der Klägerin und der Beigeladenen bestehenden
Konzessionsvertrages. Danach fallen der Beigeladenen die Kosten der Veränderung oder Entfernung
einer Versorgungseinrichtung, Nahverkehrseinrichtung oder Anlage der Kommunikationstechnik zur Last,
wenn der öffentliche Verkehr oder ein überwiegendes öffentliches Interesse die ursächliche
Baumaßnahme an der Verkehrsanlage erfordert. An dieser sog. Folgekostenpflicht der Beigeladenen ver-
mag § 10 Abs. 3 Satz 1 KV nichts zu ändern. Nach dieser Regelung tritt die Rechtsfolge des § 10 Abs. 1
KV (= Folgekostenpflicht der Beigeladenen) nicht bei Maßnahmen ein, deren Kosten ganz oder teilweise
von einem Dritten getragen werden. Zwar lässt der bloße Wortlaut die Auslegung zu, das beklagte Land
als Zuwendungsgeber sei "Dritter" im Sinne des § 10 Abs. 3 Satz 1 KV. Jedoch verstößt eine solche Ausle-
gung gegen den Zweck des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes und führt zu einer
gesetzeswidrigen Umgehung der §§ 2 Abs. 1, 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG.
Nach dem Willen des Gesetzgebers ist es Zweck des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes, allein die
Gemeinden und Landkreise als Träger der Straßenbaulast beim Bau oder Ausbau u.a. von
verkehrswichtigen innerörtlichen Straßen durch Zuwendungen finanziell zu entlasten. Deshalb stehen
dem Träger der Straßenbaulast keine Zuwendungen für Kosten zu, die er nicht selbst zu tragen hat (vgl.
BGH, a.a.O., Rn. 18f). Um solche Aufwendungen handelt es sich im vorliegenden Fall bei den Folgekosten
einer Straßenbaumaßnahme nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz. Sie sind - wie bereits
ausgeführt - gemäß § 10 Abs. 1 KV nicht von der Klägerin als Straßenbaulastträger, sondern von der
Beigeladenen als Versorgungsunternehmen aufzubringen. Soweit die Folgekostenpflicht der
Beigeladenen nach dem Willen der Parteien des Konzessionsvertrages zur Erlangung von Zuwendungen
nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz durch § 10 Abs. 3 Satz 1 KV beseitigt werden soll, führt
dies nicht zu einer finanziellen Entlastung der Klägerin als Träger der Straßenbaulast, sondern allein der
Beigeladenen als Versorgungsunternehmen. Da eine solche Entlastung des Versorgungsunternehmens
vom Gesetz nicht gewollt ist, kann der Beklagte als Zuwendungsgeber nicht Dritter im Sinne des § 10 Abs.
3 Satz 1 KV sein. Deshalb verbleibt es trotz dieser vertraglichen Regelung bei der Folgekostenpflicht der
Beigeladenen im Sinne des § 10 Abs. 1 KV (a. A. OLG Nürnberg, Urteil vom 15. Januar 1986 - 4 U
3014/85 - ). Die Kosten der Leitungsverlegung durch die Beigeladenen waren somit nach dem
Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz nicht zuwendungsfähig.
2. Der vom Beklagten angeordneten Rücknahme der Förderzusage vom 2. August 1996, des
Bewilligungsbescheides vom 10. Dezember 1996 und der entsprechenden Mittelbereitstellungen stehen
weder Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes im Sinne des § 48 Abs. 2 VwVfG (a) noch die Jahresfrist
des § 48 Abs. 4 VwVfG (b) entgegen.
a) Gemäß § 48 Abs. 2 VwVfG darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende
Geldleistung oder teilbare Sachleistungen gewährt oder hierfür die Voraussetzung ist, nicht
zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und
sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 23, 25 [30]; 27, 215 [217 f.];
60, 208 [211]), der sich das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz im Urteil vom 17. November 1987 - 7
A 21/87 - (AS 22, 33 [38 f.]) angeschlossen hat, kann sich eine Behörde gegenüber einer anderen nicht
auf den in § 48 Abs. 2 VwVfG normierten Vertrauensschutz berufen. Dies gilt auch für eine Gemeinde als
Selbstverwaltungskörperschaft. Denn sie ist dem Staat aufgrund öffentlichen Rechts eingegliedert und übt
mittelbare Staatsgewalt aus. Deshalb ist sie an das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung
gebunden und kann sich nicht auf den Fortbestand eines rechtswidrigen Zustandes berufen. Vielmehr
muss sie darauf achten, dass öffentliche Mittel sachgerecht und rechtmäßig verwendet werden. Insofern
dient der Vertrauensschutz nur dem Schutz des Bürgers vor dem ihm überlegenen Staat. Eines solchen
Schutzes bedarf der Träger öffentlicher Gewalt hingegen nicht.
Entgegen der Auffassung der Klägerin ergibt sich zu ihren Gunsten ein Vertrauensschutz im Sinne des §
48 Abs. 2 VwVfG auch nicht aus den besonderen Umständen des hier vorliegenden Einzelfalls. Zwar
waren sich die Beteiligten und der Landesrechnungshof seit 1979/1980 bis zum Prüfvermerk vom 8.
November 2006 einig, dass Kosten einer kommunalen Eigengesellschaft für die Leitungsverlegung
zuwendungsfähig sind, sofern das Unternehmen zu 100 % im Eigentum der Gemeinde steht. Jedoch wird
die besondere Gesetzesbindung der Klägerin, welche Grund für den Ausschluss des Vertrauensschutzes
bei öffentlichen Rechtsträgern ist, weder durch die Einbeziehung des Rechnungshofs in die Prüfung der
Rechtslage noch durch die Dauer der Überzeugung der Beteiligten von der Rechtmäßigkeit der
Zuwendungsgewährung gemindert.
b) Des Weiteren kann sich die Klägerin als Gemeinde nicht auf die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG,
innerhalb der die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts noch zulässig ist, berufen. Diese Frist
dient dem Schutz des Vertrauens, dass ein rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakt nach Frist-
ablauf trotz entgegenstehender Rechtslage Bestand hat. Damit schützt § 48 Abs. 4 VwVfG ebenso wie der
Vertrauensschutz nach § 48 Abs. 2 VwVfG das Interesse des Adressaten eines Verwaltungsakts an der
Rechtssicherheit. Die rechtliche Unzulässigkeit der Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden
Verwaltungsakt nach Ablauf der Jahresfrist ist demnach eine weitere Ausnahme vom Grundsatz der
Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. § 48 Abs. 4 VwVfG dient demnach als ebenfalls vertrauensschützende
Norm dem Schutz des Bürgers vor dem ihm überlegenen Staat. Da öffentliche Rechtsträger wegen ihrer
besonderen Gesetzesbindung diesen Schutz nicht in Anspruch nehmen und sich nicht auf den
Fortbestand eines rechtswidrigen Zustandes berufen können, ist § 48 Abs. 4 VwVfG auf die Klägerin als
Kommune nicht anwendbar. Insofern überwiegt entgegen der Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 12. Juni 2007 - 15 A 371/05 - juris,
Rn. 20) das öffentliche Interesse an der Rechtmäßigkeit von Verwaltungshandeln das Interesse der
Klägerin an der „Klarheit ihrer finanziellen Planungsgrundlagen“.
Im Übrigen weist der Senat darauf hin, dass im vorliegenden Fall die Frist des § 48 Abs. 4 VwVfG nicht
abgelaufen war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beginnt die Jahresfrist zu
laufen, wenn der für die Entscheidung über die Rücknahme zuständige Amtswalter die Rechtswidrigkeit
des Verwaltungsakts erkannt hat und ihm die für die Rücknahmeentscheidung außerdem erheblichen
Tatsachen vollständig bekannt sind. Diese Kenntnis ist erst vorhanden, wenn sich die Behörde der
Notwendigkeit bewusst geworden ist, wegen der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts über die
Rücknahme entscheiden zu müssen. Hierzu ist es erforderlich, dass die Tatsachen vollständig,
uneingeschränkt und unzweifelhaft ermittelt sind. Da zur Herstellung der Entscheidungsreife regelmäßig
eine Anhörung gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG erforderlich ist, beginnt die Frist erst nach deren Abschluss zu
laufen (vgl. BVerwGE 70, 356 [362 ff.]; BVerwG, NJW 2001, 1440).
Überträgt man diese Grundsätze auf den vorliegenden Fall, begann die Jahresfrist mit dem Eingang der
abschließenden Stellungnahme der Klägerin beim Beklagten am 13. Mai 2009. Denn erst zu diesem
Zeitpunkt waren dem Beklagten neben der teilweisen Rechtswidrigkeit der gewährten Zuwendungen die
sonstigen für die Rücknahmeentscheidung erheblichen Tatsachen bekannt. Zwar hat sich die
Landesregierung aufgrund einer Stellungnahme des Landesbetriebs Mobilität vom 9. März 2007 bereits
im April 2007 der Auffassung des Landesrechnungshofs angeschlossen, nach der die Kosten für die
Leitungsverlegung im Zusammenhang mit mehreren Straßenbaumaßnahmen der Klägerin nicht
zuwendungsfähig sind (vgl. LT-Drucks. 15/1018, S. 20). Jedoch führte die daraufhin im Juni 2007 gemäß §
28 Abs. 1 VwVfG eingeleitete - nicht die verlängerte Industriestraße, sondern drei andere Baumaßnahmen
betreffende - erste Anhörung der Klägerin nicht zur Entscheidungsreife der Rücknahmefrage. In ihrer
Stellungnahme vom 27. August 2007 hat die Klägerin nämlich auf die Bewertung der Zuwendungsfälle
seit 1979/1980 durch die Beteiligten und den Landesrechnungshof hingewiesen. Danach wurden die
Kosten für Leitungsverlegungen als zuwendungsfähig auch dann angesehen, wenn die Gemeinde die
Anteile am kommunalen Versorgungsunternehmen zu 100 % hielt. Der Hinweis der Klägerin auf die
bisherige Zuwendungspraxis hat daraufhin zu einer erneuten eingehenden Erörterung der hier streitigen
Rücknahmevoraussetzungen geführt. Hieran waren der Landesrechnungshof, die Rechnungsprüfungs-
kommission des Landtages und das beklagte Ministerium beteiligt. Dabei setzte sich der Beklagte
gegenüber dem Landesrechnungshof entschieden dafür ein, die Zuwendungsfähigkeit der in Rede
stehenden Aufwendungen so wie in der Vergangenheit zu beurteilen und von einer Rückforderung
abzusehen (vgl. Schreiben des Beklagten an den Landesrechnungshof vom 10. Dezember 2007). Erst
nachdem die Rechnungsprüfungskommission sowie der Haushalts- und Finanzausschuss des Landtages
am 13. Juni sowie am 8. und 21. August 2008 die Landesregierung aufgefordert hatten, die Kosten für die
Leitungsverlegung von der Förderung auszunehmen, entschloss sich der Beklagte, die Bewilligungs-
bescheide zurückzunehmen. Zuvor war es jedoch erforderlich, die Rückforderungsbeträge hinsichtlich
des Baus der hier in Rede stehenden verlängerten Industriestraße vom Landesbetrieb Mobilität feststellen
zu lassen und die Klägerin zu den sodann ermittelten Tatsachen anzuhören. Letzteres geschah mit
Schreiben vom 27. April 2009. Erst aufgrund der am 13. Mai 2009 eingegangenen Stellungnahme der
Klägerin begann sodann die Jahresfrist zu laufen. Demnach ist der angefochtene Rücknahme- und
Rückforderungsbescheid vom 18. Mai 2009 rechtzeitig erlassen worden.
II. Ziffer 2. des Bescheides vom 18. Mai 2009, in dem die zu viel gezahlten Zuwendungen
zurückgefordert wurden, findet seine Rechtsgrundlage in § 49a Abs. 1 VwVfG. Danach sind die erbrachten
Leistungen zu erstattet, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen
oder widerrufen worden ist.
B. Rechtlich zu beanstanden ist Ziffer 3 des angefochtenen Bescheides, durch den der Beklagte eine
Verzinsung des Rückforderungsbetrages ab 22. Dezember 2005 angeordnet hat. Gemäß § 49a Abs. 3
Satz 1 VwVfG ist der zu erstattende Betrag vom Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsakts an zu
verzinsen. Nach Satz 2 der Vorschrift kann von der Geltendmachung des Zinsanspruchs insbesondere
dann abgesehen werden, wenn der Begünstigte die Umstände, die zur Rücknahme des Verwaltungsakts
geführt haben, nicht zu vertreten hat und den zu erstattenden Betrag innerhalb der von der Behörde
festgesetzten Frist leistet.
Der sich aus § 49a Abs. 3 Satz 2 VwVfG ergebende Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entschei-
dung über das Absehen von einer Verzinsung des Rückforderungsbetrages steht auch der Klägerin als
öffentlichem Rechtsträger zu. Dies widerspricht nicht dem Umstand, dass sich Behörden weder auf
Vertrauensschutz im Sinne des § 48 Abs. 2 VwVfG noch auf die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG berufen
können. Der Ausschluss des Vertrauensschutzes und der Jahresfrist gegenüber öffentlichen
Rechtsträgern beruht auf der gesteigerten Gesetzesbindung von Behörden und dem Zweck der §§ 48
Abs. 1, 49a Abs. 1 VwVfG. Beide Vorschriften dienen der Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände durch
die Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte und die Rückforderung der zu Unrecht
erbrachten Leistungen. Demgegenüber bezweckt die Verzinsung des Rückforderungsbetrages im Sinne
des § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG die Abschöpfung wirtschaftlicher Vorteile, die der durch die Hauptleistung
Begünstigte zusätzlich erlangt hat. Sie führt damit zu einer Belastung, welche über die nachträgliche
Schaffung rechtmäßiger Verhältnisse hinaus geht und deshalb nicht Ausdruck der Gesetzesbindung
öffentlicher Rechtsträger ist. Deshalb ist der Beklagte gemäß § 49a Abs. 3 Satz 2 VwVfG verpflichtet,
ermessensfehlerfrei darüber zu entscheiden, ob er ausnahmsweise von dieser weiteren Belastung in
Form der Verzinsung des Rückforderungsbetrages absieht.
Die von dem Beklagten nach § 49a Abs. 3 Satz 2 VwVfG getroffene Entscheidung ist ermessensfehlerhaft.
Ausweislich der Begründung im angefochtenen Bescheid beruht sie darauf, den der Klägerin
entstandenen Zinsvorteil aus Gründen einer geordneten Bewirtschaftung von Subventionen dem
Beklagten zuzuführen. Darüber hinaus entspreche die Verzinsung des Rückforderungsbetrages dem
Gleichbehandlungsgrundsatz. Umstände, die eine davon abweichende Entscheidung rechtfertigen
würden, seien nicht ersichtlich. Darüber hinaus hat der Beklagte im gerichtlichen Verfahren als
ergänzende Ermessenserwägung im Sinne des § 114 Satz 2 Verwaltungsgerichtordnung - VwGO -
geltend gemacht, die in der Vergangenheit erfolgte Anerkennung der Kosten für die Veränderung von
Versorgungsleitungen als zuwendungsfähig sei nicht geeignet, von der Geltendmachung des
Zinsanspruchs abzusehen (vgl. Schriftsatz vom 2. November 2010). Mit diesen Erwägungen hat der
Zinsanspruchs abzusehen (vgl. Schriftsatz vom 2. November 2010). Mit diesen Erwägungen hat der
Beklagte die besonderen Umstände des Einzelfalls nicht angemessen gewichtet. Denn die Beteiligten
haben sich 1979/1980 mit dem Landesrechnungshof darauf geeinigt, die Kosten von
Leitungsverlegungen als zuwendungsfähig anzuerkennen, weil die Klägerin 100 % der Anteile der
Beigeladene hält. Diese Übereinkunft und ihre praktische Handhabung wurden über mehr als 25 Jahre
von keinem der Beteiligten, insbesondere auch nicht vom Landesrechnungshof, in Frage gestellt.
Insbesondere wegen der 1979/1980 erfolgten rechtlichen Prüfung durch den Landesrechnungshof als
unabhängiger Institution hat die Klägerin die Umstände, die zur Rücknahme des Zuwendungsbescheides
geführt haben, nicht im Sinne des § 49a Abs. 3 Satz 2 VwVfG zu vertreten. Insofern unterscheidet sich der
vorliegende Fall von den sonstigen Fällen, in denen lediglich die Behörde und der Begünstigte von der
Rechtmäßigkeit des sich später als rechtswidrig ergebenden Verwaltungsaktes ausgegangen sind. Diese
Besonderheiten haben auch gegenüber dem öffentlichen Interesse an einer geordneten Bewirtschaftung
von Subventionen und einer Gleichbehandlung der Zuwendungsempfänger ein solches Gewicht, dass die
Entscheidung des Beklagten, nicht ausnahmsweise von einer Verzinsung des Rückforderungsbetrages
abzusehen, den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung nicht gerecht wird.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten findet ihre
Rechtsgrundlage in § 167 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10 Zivilprozessordnung.
Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.
Rechtsmittelbelehrung
…
gez. Prof. Dr. Meyer
gez. Stamm
gez. Dr. Schumacher
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 12.253,00 € festgesetzt (§§ 47 Abs.
1, 52 Abs. 3 Gerichtskostengesetz).
gez. Prof. Dr. Meyer
gez. Stamm
gez. Dr. Schumacher