Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 25.03.2011
OVG Koblenz: realschule, gemeinde, kreis, stadt, leistungsfähigkeit, schüler, stamm, verwaltung, absicht, vertreter
OVG
Koblenz
25.03.2011
2 A 11416/10.OVG
Schulorganisationsrecht
Oberverwaltungsgericht
Rheinland-Pfalz
Urteil
Im Namen des Volkes
In dem Verwaltungsrechtsstreit
der Verbandsgemeinde Neumagen-Dhron, vertreten durch die Bürgermeisterin, Römerstraße 137,
54347 Neumagen-Dhron,
- Klägerin und Berufungsklägerin -
gegen
das Land Rheinland-Pfalz, vertreten durch den Präsidenten der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion,
Willy-Brandt-Platz 3, 54290 Trier,
- Beklagter und Berufungsbeklagter -
beigeladen:
Landkreis Bernkastel-Wittlich, vertreten durch die Landrätin, Kurfürstenstraße 16, 54516 Wittlich,
beteiligt:
Vertreter des öffentlichen Interesses, - Ministerium der Justiz -, Ernst-Ludwig-Straße 3, 55116 Mainz,
wegen Schulorganisation
hat der 2. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen
Verhandlung vom 25. März 2011, an der teilgenommen haben
Präsident des Oberverwaltungsgerichts Prof. Dr. Meyer
Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Stamm
Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Schumacher
ehrenamtlicher Richter Landwirtschaftsmeister Perscheid
ehrenamtlicher Richter Landrat a.D. Schrader
für Recht erkannt:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 17. November 2010 wird
zurückgewiesen.
Die Klägerin und der Beigeladene haben die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin begehrt zusammen mit der Beigeladenen vom Beklagten die Errichtung eines
Schulverbandes als Träger der „Friedrich-Spee-Realschule plus Neumagen-Dhron“.
Die Friedrich-Spee-Realschule plus ist aus der Fusion der ehemaligen Hauptschule in Trägerschaft der
Klägerin und der Realschule in Trägerschaft des Beigeladenen hervorgegangen. Die Klägerin hat
zunächst die Schulträgerschaft der Realschule plus zum 1. August 2009 übernommen, nachdem der
Kreistag der Beigeladenen am 15. Dezember 2008 wegen des hohen Anteils auswärtiger Schüler eine
50%ige Beteiligung an den Kosten beschlossen hatte. Die Anträge der Klägerin und des Beigeladenen
vom 22. und 29. März 2010, einen Schulverband als Träger der Friedrich-Spee-Realschule plus zu
errichten, lehnte der Beklagte ab und wies die hiergegen eingelegten Widersprüche zurück.
Mit ihrer Klage hat die Klägerin im Wesentlichen geltend gemacht, dass bei der Friedrich-Spee-
Realschule plus ein besonderer Fall vorliege, der die Bildung eines Schulverbandes aus einer
Verbandsgemeinde und einem Landkreis rechtfertige, weil 59,59 % externe Schülerinnen und Schüler die
Schule besuchten. Die Ablehnung der Errichtung eines Schulverbandes führe für sie - die Klägerin - unter
Verletzung der Selbstverwaltungsgarantie zum Verlust der Schulträgerschaft. Dabei werde verkannt,
welche erheblichen Vorteile die gemeinsame Schulträgerschaft für sie und den Beigeladenen habe. Des
Weiteren könnten sich gemäß § 76 Abs. 3 SchulG Verbandsgemeinden an Schulverbänden als Träger
einer Integrierten Gesamtschule beteiligen, was eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung der
Realschulen plus darstelle.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 12. April 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 22. Juni
2010 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den beantragten Schulverband für die Trägerschaft
der "Friedrich-Spee-Realschule plus Neumagen-Dhron", bestehend aus der Klägerin und dem
Beigeladenen, zu errichten.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat er vorgetragen, dass die Voraussetzungen des § 76 Abs. 2 SchulG zur Bildung eines
Schulverbandes nicht erfüllt seien. Nach der Gesetzesbegründung habe die Schulträgerschaft
vereinheitlicht und den Gebietskörperschaften klar zugeordnet werden sollen. Deshalb seien
Zweckverbände als Schulträger nur in besonderen Fällen zuzulassen. Dem Gesetzeszweck laufe es
zuwider, für sämtliche Realschulen plus einen Schulverband zwischen dem Landkreis und der jeweiligen
Verbandsgemeinde zu errichten. Damit werde kein Einzelfall gelöst, sondern solche Schulverbände
würden zum Regelfall. Da die Klägerin die Friedrich-Spee-Realschule plus aus finanziellen Gründen nicht
selbst tragen könne, bestehe für den beigeladenen Landkreis die Möglichkeit, die Schulträgerschaft
vollständig zu übernehmen. Schließlich sei § 76 Abs. 3 SchulG, der die Errichtung eines Schulverbandes
für Integrierte Gesamtschulen regele, von der Ausgangssituation nicht mit den entsprechenden
Bestimmungen für Realschulen plus vergleichbar.
Der Beigeladene hat, ohne einen Antrag zu stellen, im Wesentlichen vorgetragen, dass die Frage der
Zulässigkeit des Schulverbandes "Friedrich-Spee-Realschule plus Neumagen-Dhron" eine
Einzelfallentscheidung unabhängig von seiner Absicht sei, die Bildung von Schulverbänden für alle
Realschulen plus im Landkreis anzustreben. Die Klägerin sei finanziell nicht in der Lage die Mehrkosten
der Zusammenführung der Haupt- und Realschule zur Realschule plus von 225.000 € zu tragen. Auch
deshalb liege ein besonderer Fall im Sinne des § 76 Abs. 2 SchulG vor.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, dass
bezogen auf den gesetzlichen Regelfall des § 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SchulG ein "besonderer Fall" im
Sinne des § 76 Abs. 2 SchulG nicht vorliege. Das Gesetz sehe für Realschulen plus neben den "kleinen"
Gebietskörperschaften (Verbandsgemeinden, verbandsfreie Gemeinden und große kreisangehörige
Städte) zusätzlich den Landkreis als möglichen Träger vor. Da der Landesgesetzgeber eine möglichst
einheitliche Schulträgerschaft wolle, sei hinsichtlich einer Realschule plus vorrangig zu prüfen, ob eine
der in § 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SchulG genannten Gebietskörperschaften als alleiniger Schulträger in
Betracht komme. Erst wenn dies zum Beispiel zu verneinen sei, weil sehr viele Schüler nicht im
Zuständigkeitsbereich des potentiellen Schulträgers wohnten, könne ein besonderer Fall im Sinne des §
76 Abs. 2 Satz 1 SchulG vorliegen. Allerdings sei auch unter dieser Voraussetzung die Bildung von
Schulverbänden aus Mitgliedern, die zueinander in einem Über-/Unterordnungsverhältnis stünden, nicht
mit dem Gesetz vereinbar.
Soweit Verbandsgemeinden gemäß § 76 Abs. 3 SchulG Mitglied eines Schulverbandes als Träger einer
Integrierten Gesamtschule sein könnten, werde auch insoweit ein "besonderer Fall" vorausgesetzt.
Außerdem erweitere die Vorschrift lediglich den Kreis der möglichen Mitglieder eines Schulverbands, weil
die in § 76 Abs. 3 SchulG genannten Gebietskörperschaften gemäß § 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SchulG nicht
allein Träger einer Integrierten Gesamtschule sein könnten. Schließlich stehe die Auslegung des Begriffs
"besonderer Fall" im Sinne des § 76 Abs. 2 SchulG mit der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der
kommunalen Selbstverwaltung in Einklang.
Die hiergegen eingelegte Berufung begründet die Klägerin damit, dass nach der Gesetzeslage
Landkreise einerseits und Verbandsgemeinden sowie verbandsfreie Gemeinden andererseits
gleichberechtigt als Schulträger für die Realschulen plus in Betracht kämen. Das Vorliegen eines
besonderen Falles im Sinne des § 76 Abs. 2 SchulG habe das Kultusministerium im Jahre 1977 bei hoher
finanzieller Belastung des Schulträgers durch die vermehrte Inanspruchnahme ihrer Schule durch Schüler
aus benachbarten Gebietskörperschaften anerkannt. Diese Voraussetzungen lägen bei ihr - der Klägerin -
unstreitig vor. Deshalb könne sie mit einem anderen für diese Schulart in Frage kommenden Schulträger
einen Schulverband bilden. Mit welchem sie dies tue, unterliege ihrer politischen Willensbildung, die zu
akzeptieren sei, soweit - wie im vorliegenden Fall - rechtliche Gründe nicht entgegen stünden.
Die Klägerin und der Beigeladene, der sich dem Vorbringen der Klägerin anschließt, beantragen,
unter Abänderung des angefochtenen Urteils den Bescheid des Beklagten vom 12. April 2010 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 22. Juni 2010 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten,
den beantragten Schulverband für die Trägerschaft der "Friedrich-Spee-Realschule plus Neumagen-
Dhron", bestehend aus der Klägerin und dem Beigeladenen, zu errichten.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Ergänzend zur Klageerwiderung und zu den Gründen des angefochtenen Urteils macht er geltend, dass
das Gesetz einen Schulverband aus zwei Gebietskörperschaften, die im Verhältnis der Über-
/Unterordnung zueinander stünden, gerade nicht vorsehe. Die Absicht, wegen fehlender Finanzkraft der
lokalen Gebietskörperschaften eine kreisweit einheitliche Schulträgerstruktur hinsichtlich der Realschulen
plus durch die Einbeziehung der Beigeladenen in Schulverbände zu schaffen, richte sich nach dem
Kriterium, welches bereits für die Wahl des Schulträgers im Rahmen des § 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SchulG
maßgeblich sei. Unter diesen Voraussetzungen liege kein besonderer Fall im Sinne des § 76 Abs. 2
SchulG vor. Vielmehr könne das angestrebte Ziel ohne weiteres durch die Übernahme der Realschulen
plus in die Trägerschaft des Beigeladenen erreicht werden.
Der Vertreter des öffentlichen Interesses hält die Errichtung eines Schulverbandes aus einer
Verbandsgemeinde und einem Landkreis ebenso wie der Beklagte für nicht zulässig.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten
gereichten Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge der Klägerin und des Beklagten verwiesen, die
Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.
Entscheidungsgründe
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Errichtung eines Schulverbandes als Träger der „Friedrich-
Spee-Realschule plus Neumagen-Drohn“, bestehend aus der Klägerin und dem Beigeladenen, zu Recht
abgewiesen. Denn das Schulgesetz sieht einen Schulverband aus einer Verbandsgemeinde und einem
Landkreis nicht vor (I.). Dies ist weder mit Blick auf die Regelung über die Bildung eines Schulverbandes
für Integrierte Gesamtschulen willkürlich (II.) noch liegt hierin ein Verstoß gegen die verfassungsrechtlich
gewährleistete kommunale Selbstverwaltung (II.).
I. Gemäß § 76 Abs. 2 SchulG kann in „besonderen Fällen“ als Schulträger ein Schulverband aus
Gebietskörperschaften, die nach Absatz 1 Satz 1 für die jeweilige Schulart als Schulträger vorgesehen
sind, festgelegt werden. Schulträger u.a. bei Realschulen plus ist nach § 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SchulG
eine Verbandsgemeinde, eine verbandsfreie Gemeinde, eine große kreisangehörige Stadt, eine kreisfreie
Stadt oder ein Landkreis. Obwohl somit u.a. eine Verbandsgemeinde und ein Landkreis alleinige Träger
einer Realschule plus sein können, sieht das Gesetz einen Schulverband aus diesen beiden
Gebietskörperschaften nicht vor. Denn nach dem Zweck und der Systematik der Regelungen über die
Schulträgerschaft liegt der die Errichtung eines Schulverbandes rechtfertigende besondere Fall im
Verhältnis zwischen einer Verbandsgemeinde und dem Landkreis von vornherein nicht vor. Vielmehr
regelt bereits § 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SchulG ‑ vorbehaltlich der Schulträgerschaft eines Schulverbandes
aus benachbarten Gebietskörperschaften - abschließend, dass entweder die kreisangehörige Stand-
ortgemeinde oder der Landkreis Schulträger einer Realschule plus wird.
Wesentliches Anliegen des Gesetzgebers bei der Neuregelung der Schulträgerschaft durch den mit § 76
SchulG im wesentlichen identischen § 62 des Schulgesetzes vom 6. November 1974 - SchulG a. F. -
(GVBl- S. 487) war die Vereinheitlichung der Schulträgerschaft. Die Hauptgesichtspunkte waren dabei der
regionale Einzugsbereich der Schule und die im Verhältnis zu der Größe der Schule ausreichende
Leistungsfähigkeit der Gebietskörperschaft (vgl. LT-Drucks. 7/2751, S. 61, 77 zu § 62 SchulG a.F.). Als im
Allgemeinen ausreichend leistungsfähige Schulträger sieht der Gesetzgeber die in § 62 Abs. 1 SchulG
a.F. bzw. § 76 Abs. 1 SchulG für die jeweilige Schulart vorgesehenen Gebietskörperschaften an. Dem
gesetzgeberischen Ziel der Vereinheitlichung der Schulträgerschaft entspricht es zusätzlich, dass diese
Gebietskörperschaften grundsätzlich alleiniger Schulträger sind. Lediglich beim Vorliegen eines
besonderen Falles im Sinne des § 76 Abs. 2 SchulG soll ein Schulverband Schulträger sein können. Als
Ausnahmevorschrift ist diese Bestimmung - hinsichtlich der Realschulen plus unter besonderer Beachtung
des § 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SchulG - eng auszulegen.
Nach § 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SchulG hängt die Beantwortung der Frage, ob eine Verbandsgemeinde,
verbandsfreie Gemeinde, große kreisangehörigen Stadt oder kreisfreie Stadt Träger einer Realschule plus
wird, zunächst vom Standort der Schule ab. Ist zusätzlich die erforderliche finanzielle Leistungsfähigkeit
der Standortgebietskörperschaft vorhanden, kann sie die Schulträgerschaft allein übernehmen. Vom
gesetzlichen Regelfall der alleinigen Schulträgerschaft ausgehend, liegt ein besonderer Fall im Sinne des
§ 76 Abs. 2 SchulG, der die Errichtung eines Schulverbands rechtfertigt, vor, wenn die in § 76 Abs. 1 Satz
1 Nr. 2 SchulG genannten Standortgemeinde entgegen der gesetzlichen Vermutung für die
Schulträgerschaft einer Realschule plus finanziell nicht ausreichend leistungsfähig ist. Des Weiteren
kommt die Errichtung eines Schulverbandes als Schulträger in Betracht, wenn die Inanspruchnahme einer
Schule durch Schülerinnen und Schüler aus Nachbargebietskörperschaften ein unverhältnismäßiges
Ausmaß angenommen hat (vgl. bezogen auf eine Berufsschule: Antwort des Kultusministeriums auf die
kleine Anfrage des Abgeordneten Schalk, LT-Drucks. 8/1696). In beiden Fällen besteht das Bedürfnis, die
Schulträgerschaft an die vom gesetzlichen Regelfall abweichenden Umstände anzupassen.
Allerdings ist § 76 Abs. 2 SchulG wegen des in § 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SchulG festgelegten Vorrangs der
alleinigen Schulträgerschaft einer in dieser Vorschrift gennannten Gebietskörperschaften sowie im
Hinblick auf die vom Gesetzgeber bezweckte Vereinheitlichung der Schulträgerschaft einschränkend
auszulegen. Danach kann ein Schulverband bei Beachtung des Regel-Ausnahme-Verhältnisses der Abs.
1 und 2 des § 76 SchulG nur aus benachbarten Gebietskörperschaften, nicht hingegen aus einer
kreisangehörigen Gemeinde und dem Landkreis gebildet werden. Denn soweit § 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2
SchulG neben einer Verbandsgemeinde, einer verbandsfreien Gemeinde und einer großen kreisan-
gehörigen Stadt auch den Landkreis als Schulträger vorsieht, soll dies die Übernahme der
Schulträgerschaft durch den Landkreis lediglich dann ermöglichen, wenn die kreisangehörige
Standortgemeinde hierzu finanziell nicht in der Lage ist und zudem die Errichtung eines Schulverbandes
aus benachbarten Gebietskörperschaften ausscheidet. In einem solchen Fall übernimmt der Landkreis
anstelle der Standortgebietskörperschaft dem Regelfall des § 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SchulG entsprechend
die alleinige Trägerschaft der Realschule plus. Insoweit besteht kein Bedarf für die Errichtung eines
Schulverbandes aus einer kreisangehörigen Gemeinde und dem Landkreis, weil bereits § 76 Abs. 1 Satz
1 Nr. 2 SchulG mit Blick auf die kreisangehörigen Gebietskörperschaften einerseits und den Landkreis
andererseits eine abschließende Regelung der Trägerschaft von Realschulen plus enthält. Deshalb
scheidet unter diesen Voraussetzungen der für einen solchen Schulverband erforderliche besondere Fall
im Sinne des § 76 Abs. 2 Satz 1 SchulG von vornherein aus.
Aus dem Vorstehenden folgt, dass sich die Klägerin wegen ihrer eingeschränkten finanziellen
Leistungsfähigkeit und dem hohen Anteil auswärtiger Schülerinnen und Schüler zwar auf das Vorliegen
eines besonderen Falles im Sinne des § 76 Abs. 2 SchulG berufen kann. Jedoch scheidet die Errichtung
eines Schulverbandes als Träger der Friedrich-Spee-Realschule mit dem Beigeladenen aus, weil das
Schulgesetz für den Fall der mangelnden Leistungsfähigkeit einer Verbandsgemeinde die alleinige
Schulträgerschaft des Landkreises vorsieht, sofern - wie im vorliegenden Fall - die Bildung eines
Schulverbandes mit benachbarten Gebietskörperschaften nicht möglich ist.
II. Der gesetzliche Ausschluss eines Schulverbandes, bestehend aus der Klägerin und dem
Beigeladenen, ist weder angesichts des § 76 Abs. 3 SchulG willkürlich (1.) noch verstößt er gegen die
verfassungsrechtliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung (2.).
1. Gemäß § 76 Abs. 3 Satz 1 SchulG können Verbandsgemeinden, verbandsfreie Gemeinden oder
große kreisangehörige Städte Mitglieder eines Schulverbandes gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 SchulG sein,
der Träger einer Integrierten Gesamtschule ist. Hierbei handelt es sich um eine Sonderregelung für
Integrierte Gesamtschulen. Die Schulträgerschaft für diese Schule unterscheidet sich maßgeblich vom
System der Trägerschaft bei Realschulen plus. Denn als Träger einer Realschule plus kommen außer den
hierfür finanziell nicht leistungsfähigen Ortsgemeinden sämtliche kommunalen Gebietskörperschaften in
Betracht. Ihnen ist es - unter Ausklammerung der Landkreise - darüber hinaus möglich, untereinander
einen Schulverband zu bilden, um die einzelnen Gebietskörperschaften finanziell zu entlasten.
Demgegenüber können gemäß § 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SchulG alleiniger Schulträger einer Integrierten
Gesamtschule nur kreisfreie Städte und Landkreise sein. Hiervon ausgehend konnte es der Gesetzgeber
Verbandsgemeinden, verbandsfreien Gemeinden und großen kreisangehörigen Städten, die jedenfalls
partiell durchaus bereit und in der Lage wären, Träger einer Integrierten Gesamtschule zu sein, im
Einzelfall ermöglichen, sich über die Mitgliedschaft in einem Schulverband an der Schulträgerschaft für
eine Integrierte Gesamtschule zu beteiligen (vgl. LT-Drucks. 12/7016, S. 41). Sofern hierin eine
Bevorzugung der Gebietskörperschaften zu sehen sein sollte, in deren Bereich eine Integrierte
Gesamtschule ansässig ist, wäre § 76 Abs. 3 SchulG vom gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum
gedeckt.
2. Soweit das Schulgesetz einen Schulverband, bestehend aus einer Verbandsgemeinde und einem
Landkreis, ausschließt und die Klägerin deshalb nicht Schulträger der Friedrich-Spee-Realschule plus
sein kann, verstößt dies auch nicht gegen die bundes- und landesverfassungsrechtlich geschützte
kommunale Selbstverwaltung. Gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 2 Grundgesetz haben die Gemeindeverbände,
zu denen die Klägerin als Verbandsgemeinde gehört, im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs
nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Auch die rheinland-pfälzische Landes-
verfassung gewährleistet in Art. 49 Abs. 2 den Gemeinden und Gemeindeverbänden das Recht der
Selbstverwaltung ihrer Angelegenheiten lediglich insoweit, als die Verwaltung im Einklang mit den
Gesetzen geführt wird. Deshalb ist die Klägerin an die gesetzlichen Regelungen über die
Schulträgerschaft, die - wie bereits ausgeführt - insbesondere mit Blick auf § 76 Abs. 3 Satz 1 SchulG nicht
willkürlich sind, bei der Wahrnehmung ihres Selbstverwaltungsrechts gebunden. Im Übrigen beruht der
Ausschluss der Schulträgerschaft der Klägerin für die Realschule plus auf ihrer geringen finanziellen
Leistungsfähigkeit und deshalb auf einem sachlichen Grund.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 3 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO in
Verbindung mit §§ 709, 711 Zivilprozeßordnung.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.
Rechtsmittelbelehrung
…
gez. Prof. Dr. Meyer
gez. Stamm
gez. Dr. Schumacher
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,-- € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1,
52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz).
gez. Prof. Dr. Meyer
gez. Stamm
gez. Dr. Schumacher