Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 15 A 3717/02

OVG NRW: wiedereinsetzung in den vorigen stand, ablauf der frist, echte rückwirkung, amtliche publikation, verwaltungsakt, verkündung, jugendhilfe, ausschluss, jugendamt, rechtsstaatsprinzip
Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 3717/02
Datum:
29.04.2003
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
15. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
15 A 3717/02
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 5 K 6001/98
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung
Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Klägerin leistete an ausländische Flüchtlinge Hilfe zur Erziehung nach dem Kinder-
und Jugendhilfegesetz (Sozialgesetzbuch Buch VIII). Mit Antrag vom 31. Januar 1996
machte sie beim Landschaftsverband S. eine Erstattung dieser Aufwendungen nach
dem Flüchtlingsaufnahmegesetz für den Zeitraum 1990 bis 1994 geltend, und zwar
insgesamt 948.119,45 DM. 573.940,88 DM verrechnete sie mit einer seitens des
Landschaftsverbandes erfolgten Überzahlung. Den Erstattungsantrag korrigierte sie
später mit Schreiben vom 10. Februar 1998 dahin, dass sie 22.117,48 DM für einen
Betreuungsfall weniger beantragte.
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Bereits zuvor teilte der Landschaftsverband S. mit Schreiben vom 7. November 1996
mit, dass er die begehrte Erstattung nicht leisten könne, weil die nach dem Gesetz
einzuhaltenden Antragsfristen , nämlich für die Aufwendungen bis zum 31. Dezember
1993 bis zum 15. Oktober 1994 nach Art. I Nr. 5 des Nachtragshaushaltsgesetzes 1994
und für die Aufwendungen des Jahres 1994 bis zum 1. Juni 1995 nach Art. IV Nr. 2 des
Gesetzes vom 29. November 1994, versäumt worden seien. Darüber hinaus bat der
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Landschaftsverband um die Rückerstattung von 573.940,88 DM, gegen die die Klägerin
mit ihrer Erstattungsforderung aufgerechnet hatte. Das Schreiben des
Landschaftsverbandes war nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen. Mit
Schreiben vom 26. November 1996 an den Landschaftsverband S. erhob die Klägerin
Widerspruch gegen das vorgenannte Schreiben des Landschaftsverbandes und
beantragte bezüglich der Fristen Wiedereinsetzung in den vorigen Stand, weil dem
Jugendamt der Klägerin die genannten Fristen nicht bekannt gewesen seien. Der
Landschaftsverband S. gab den Vorgang an die Beklagte ab. Diese teilte der Klägerin
mit Schreiben vom 30. April 1998 mit, dass der Landschaftsverband S. den
Erstattungsantrag und den Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand ihr, der
Beklagten, zuständigkeitshalber zur Entscheidung übersandt habe. Sie könne eine
unverrschuldete Fristversäumnis nicht erkennen und beabsichtige daher, die Anträge
abzulehnen.
Mit Schreiben vom 24. Juni 1998 lehnte die Beklagte den Antrag auf Wiedereinsetzung
in den vorigen Stand ab und wies den Widerspruch "gegen den Bescheid des
Landschaftsverbandes S. vom 07.11.1996" zurück. In den Gründen führte die Beklagte
aus: Nach § 5 Abs. 2 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes in der Fassung vom 29.
November 1994 erstatte das Land den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe in
bestimmtem Umfange Aufwendungen für Leistungen der Jugendhilfe. Der
Landschaftsverband S. beantrage für die örtlichen Jugendämter als Landesjugendamt
die Erstattung der entstandenen Aufwendungen bei ihr, der Beklagten, und werde somit
als Erfüllungsgehilfe des Landes tätig. Eine endgültige Entscheidung über die
Gewährung oder Nichtgewährung einer Erstattung werde von ihr, der Beklagten,
getroffen. Daher entscheide sie auch über den Widerspruch. Die Nichteinhaltung der
gesetzlichen Fristen zur Anmeldung der Erstattungsansprüche schließe eine Erstattung
aus. Gründe für eine Wiedereinsetzung lägen nicht vor, zumal die Frist nicht nur
kurzfristig, sondern um zwei Jahre überschritten worden sei. Daher liege in der späten
Bekanntmachung des Nachtragshaushaltsgesetzes 1994 auch kein Grund für die
verspätete Geltendmachung der Ansprüche.
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Dagegen richtet sich die rechtzeitig erhobene Klage, die anfänglich den
Landschaftsverband S. als Beklagten bezeichnet hat. Im Laufe des erstinstanzlichen
Verfahrens ist im Einverständnis der Beteiligten unter Ausscheiden des
Landschaftsverbands S. die jetzige Beklagte auf der Passivseite eingetreten. Die
Klägerin hat vorgetragen: Die mit dem Nachtragshaushaltsgesetz 1994 gesetzte Frist
sei ungültig, da sie eine rückwirkende Ausschlussfrist darstelle. Das Gesetz sei nämlich
erst nach Ablauf der Frist bekannt gemacht worden. Dies verstoße gegen das
Rechtsstaatsprinzip und die Selbstverwaltungsgarantie. Eventuelle vorherige
Ankündigungen dieser Frist könnten die rechtsstaatlich erforderliche Verkündung nicht
ersetzen. Im Übrigen habe sie, die Klägerin, oder jedenfalls ihr Jugendamt derartige
Ankündigungen der Frist nicht erhalten. Wenn die Frist doch verfassungsgemäß sei,
könnten jedenfalls keine allzu strengen Anforderungen an eine Wiedereinsetzung in
den vorigen Stand gestellt werden. Die mit der Bearbeitung von Erstattungsanträgen
befassten Sachbearbeiter und Abteilungsleiter hätten die Ausschlussfrist nicht gekannt.
Auch für die für die Aufwendungen des Jahres 1994 geltende Frist sei
Wiedereinsetzung zu gewähren, da auch diese Vorschrift unbekannt und darüber
hinaus die Frist in einem Artikelgesetz versteckt sei. Auch könne ein Verschulden der
mit dem Vorgang Befassten der Klägerin nicht zugerechnet werden, da diese nicht
vertretungsbefugt seien. Die bloße Bearbeitungszuständigkeit stelle keine
Vertretungsbefugnis dar. Ein Organisationsverschulden der Klägerin liege nicht vor, da
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es sich um zuverlässige Mitarbeiter gehandelt habe, die zur Beachtung von
Ausschlussfristen angehalten worden seien und diese auch in der Vergangenheit
beachtet hätten.
Die Klägerin hat beantragt ,
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die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 7. November 1996 und
des Widerspruchsbescheides vom 24. Juni 1998 zu verpflichten, ihr die in der Zeit vom
1. Januar 1990 bis 31. Dezember 1994 aufgewendeten Jugendhilfeleistungen für
asylbegehrende Ausländer sowie für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen
aufgenommene Flüchtlinge in Höhe von 473.457,28 EUR (entspricht 926.001,97 DM) zu
erstatten.
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Die Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie nimmt Bezug auf die Begründungen der angegriffenen Schreiben und führt
ergänzend aus: Die Frist des Nachtragshaushaltsgesetzes sei wirksam, da die Klägerin
insbesondere durch einen Schnellbrief des Städtetages vom 21. Juni 1994 von der
Ausschlussfrist gewusst habe und sie darüber hinaus auch durch die Bezirksregierung
E. informiert worden sei. Ein normgemäßes Verhalten sei der Klägerin damit möglich
gewesen. Wiedereinsetzungsgründe hinsichtlich beider versäumter Fristen lägen nicht
vor. Die Klägerin habe ihren internen Betrieb so zu organisieren, dass auch das
Jugendamt von den relevanten Fristen Kenntnis erlange und die Gesetze sorgfältig lese.
Auch der Landschaftsverband habe mit Schreiben vom 14. Februar 1995 die
beabsichtigte Neuregelung mitgeteilt. Im Übrigen komme eine Wiedereinsetzung auch
deshalb nicht in Betracht, weil es sich bei beiden Fristen um Ausschlussfristen handele.
Für die Ansprüche bis 1993 sei darüber hinaus auch die Jahresfrist des § 32 Abs. 3 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes Nordrhein- Westfalen verstrichen. Hilfsweise rechne
sie, die Beklagte, mit dem Rückerstattungsanspruch von 573.940,88 DM auf.
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Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
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Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Klägerin,
mit der sie weiter vorträgt: Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur
Möglichkeit rückwirkender Gesetze sei nicht einschlägig, da diese die Fälle des
Wegfalls von Begünstigungen, nicht aber Fälle einer Frist für ein Tun oder Unterlassen
beträfen. Ob von den beabsichtigten Fristen vorher Kenntnis erlangt worden sei, sei
unerheblich, da allein die amtliche Publikation des Gesetzes maßgeblich sei. Im
Übrigen sei zumindest die im Gesetz vom 29. November 1994 festgesetzte Frist keine
Ausschlussfrist, sodass insoweit eine Wiedereinsetzung möglich sei.
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Die Klägerin beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides
vom 24. Juni 1998 zu verpflichten, an sie die ihr in der Zeit vom 1. Januar 1990 bis 31.
Dezember 1994 aufgewendeten Jugendhilfeleistungen für asylbegehrende Ausländer
sowie für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge in Höhe von
473.457,28 EUR (entspricht 926.001,97 DM) zu erstatten.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie hält die durch das Nachtragshaushaltsgesetz 1994 gesetzte Frist für fehlerfrei, da
sie eine zulässige Rückwirkung auf die Zeit nach dem Gesetzesbeschluss enthalte. Die
durch das Gesetz vom 29. April 1994 gesetzte Frist sei ebenfalls nach Wortlaut, Sinn
und Zweck eine Ausschlussfrist. Im Übrigen sei die Frist für einen
Wiedereinsetzungsantrag nicht eingehalten worden.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten
im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen
Vorgänge Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Berufung ist unbegründet.
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Die gegen die Bezirksregierung L. gerichtete Klage ist zulässig. Der ursprüngliche
Beklagte, der Landschaftsverband S. , ist im Wege der subjektiven Klageänderung nach
§ 91 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) mit Einwilligung der Beteiligten
durch die jetzige Beklagte ersetzt worden.
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Eines Vorverfahrens nach § 68 VwGO bedurfte es nicht. Gegenstand der
Verpflichtungsklage als den Erstattungsantrag der Klägerin ablehnender
Verwaltungsakt ist, nachdem sich die Beteiligten und der ehemals beklagte
Landschaftsverband S. auf die genannte Klageänderung geeinigt haben, nicht mehr das
Schreiben des Landschaftsverbandes vom 7. November 1996. Bei richtiger Betrachtung
handelt es sich dabei nicht um einen Verwaltungsakt, mit dem der Erstattungsanspruch
der Klägerin verbindlich abgelehnt wurde, sondern um die informelle Mitteilung, dass
der Landschaftsverband als mit der sachlichen Vorprüfung befasste Behörde (Nr. 5.2 der
Verwaltungsvorschriften zu § 6 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes - VV FlüAG - vom 15.
September 1986 - MBl. NRW 1986 S. 1522) die Erstattung nicht befürworten könne.
Alleine zuständig für die Entscheidung über die Erstattungsanträge war nämlich die
beklagte Bezirksregierung (§ 6 Abs. 5 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 27. März
1984, GV NRW 1984 S. 214. - FlüAG 1984 -, § 8 Abs. 3 des
Landesorganisationsgesetzes, Nr. 5.2 VV FlüAG zur örtlichen Zuständigkeit). An der
Zuständigkeit der Bezirksregierung hat sich auch unter Geltung der heutigen
Erstattungsvorschrift des § 5 Abs. 2 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes i.d.F. des Art. 2
des Gesetzes vom 29. November 1994 (GV NRW 1994 S. 1087) - FlüAG 1994 - nichts
geändert.
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Das Schreiben des Landschaftsverbandes vom 7. November 1996 ist auch nicht als
Verwaltungsakt Gegenstand der Klage in der Form geworden, dass es durch den
Widerspruchsbescheid der Beklagten zum Verwaltungsakt geworden wäre (§ 79 Abs. 1
Nr. 1 VwGO analog). Zwar mag es möglich sein, durch einen Widerspruchsbescheid ein
behördliches Schreiben, dem mangels Regelung keine Verwaltungsaktsqualität
zukommt (§ 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-
Westfalen - VwVfG NRW -) in einen Verwaltungsakt umzuwandeln.
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Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 79 Rn. 1.
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Hier müsste jedoch nicht nur der Regelungsgehalt des Schreibens vom 7. November
1996, sondern sogar die erlassende Behörde vom Landschaftsverband in
Bezirksregierung geändert worden sein. Das ist, wenn es denn überhaupt möglich sein
sollte, schon deshalb ausgeschlossen, weil die Beklagte hinsichtlich der vorprüfenden
Tätigkeit des Landschaftsverbandes bei der Erstattung nach § 6 Abs. 5 FlüAG 1984
keine Kompetenz zum Erlass eines Widerspruchsbescheides hatte.
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Zuständig für Widersprüche in Selbstverwaltungsangelegenheiten ist die
Selbstverwaltungsbehörde, soweit nicht durch Gesetz anderes bestimmt ist (§ 73 Abs. 1
Nr. 3 VwGO). Das ist hier der Direktor des Landschaftsverbands. Der
Landschaftsverband wurde gemäß Nr. 5.2 VV FlüAG als überörtlicher Träger der
Jugendhilfe (Landesjugendamt) tätig.
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Vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 3 der Landschaftsverbandsordnung, § 8 des Ausführungsgesetzes
zum Kinder- und Jugendhilfegesetz i.V.m. § 69 Abs. 3 des Sozialgesetzbuches VIII.
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Das Landesjugendamt nimmt seine Aufgaben als Selbstverwaltungsaufgaben wahr (§ 9
des Ausführungsgesetzes zum Kinder- und Jugendhilfegesetz i.V.m. § 2 der
Landschaftsverbandsordnung).
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Daher ist hier allein der als Widerspruchsbescheid bezeichnete und formell auf einen
Widerspruch hin ergangene Verwaltungsakt der Beklagten vom 24. Juni 1998
Gegenstand der Verpflichtungsklage. Von seinem Wortlaut her betrifft der Bescheid
allerdings, der sich - neben der Ablehnung der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand -
auf die Zurückweisung des Widerspruchs „gegen den Bescheid des
Landschaftsverbandes S. " beschränkt, nur die Behandlung des - unzulässigen, jedoch
fälschlich als nur unbegründet zurückgewiesenen - Widerspruchs und erwähnt nicht
ausdrücklich, was für die vorliegende Verpflichtungsklage allein von Bedeutung ist, eine
verbindliche Ablehnung des Erstattungsanspruchs der Klägerin. Dieser
Widerspruchsbescheid ist aber auch als Ablehnung des Erstattungsanspruchs zu
verstehen. Dies ergibt sich aus S. 2 des Bescheides, wo die Beklagte ausführt, dass die
endgültige Entscheidung über die Gewährung oder Nichtgewährung einer Erstattung
von ihr getroffen werde, sodass sie auch über den Widerspruch entscheide. Daraus in
Verbindung mit dem vorangegangenen Schreiben der Beklagten vom 30. April 1998
ergibt sich, dass die Beklagte mit dem Widerspruchsbescheid in Wirklichkeit eine
endgültige ablehnende Entscheidung über den Erstattungsanspruch der Klägerin in
eigener Zuständigkeit treffen wollte, wenn auch rechtsirrig in der Form eines
Widerspruchsbescheides über eine Erstattungsmitteilung des Landschaftsverbandes.
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Da somit der Widerspruchsbescheid als Beschwer erstmalig die Ablehnung der
Erstattung über die Ansprüche der Klägerin enthält, bedurfte es nach § 79 Abs. 1 Nr. 2
VwGO keines Vorverfahrens.
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Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 68 Rn. 20.
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Im Übrigen wäre ein Widerspruchsverfahren auch deshalb nicht durchzuführen, weil die
für den Ausgangsbescheid zuständige Beklagte gemäß § 73 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auch
zum Erlass des Widerspruchsbescheid zuständig wäre und sie sich auf die Klage
sachlich eingelassen und deren Abweisung beantragt hat, sodass dem Zweck des
Vorverfahrens genügt ist.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 1994 - 11 C 2.93 -, NVwZ-RR 1995, 90.
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Die so zulässige Verpflichtungsklage ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht
hat die Klage zu Recht abgewiesen, denn die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erlass
des begehrten Erstattungsbescheides.
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Die geltend gemachten Erstattungsansprüche, die bis zum 31. Dezember 1993
entstanden sind, bestehen nicht mehr, weil sie erst nach Ablauf der Frist des § 10b des
Haushaltsgesetzes 1994 in der Fassung des Nachtragshaushaltsgesetzes vom 27.
September 1994 (GV.NRW. 1994 S. 872) - HG 1994 n.F. - geltend gemacht worden
sind. Nach dieser Vorschrift wird zur Anmeldung der bis 31. Dezember 1993
entstandenen Erstattungsansprüche nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz eine
Ausschlussfrist gesetzt, die mit dem 15. Oktober 1994 abläuft. Die hier streitigen
Ansprüche nach § 6 Abs. 5 FlüAG 1984 wurden erst am 7. Februar 1996 angemeldet.
Diese Verfristung führt zum Untergang des Anspruchs, weil es sich bei der Frist um eine
materiell-rechtliche Ausschlussfrist handelt.
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Diese setzt voraus, dass dem einschlägigen Fachrecht zu entnehmen ist, dass die
Nichteinhaltung einer Frist den Verlust einer materiell-rechtlichen Rechtsposition oder
jedenfalls der Klagbarkeit des materiellen Rechts zur Folge hat. Materiell- rechtliche
Ausschlussfristen sind für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich und
stehen nicht zur Disposition der Verwaltung oder der Gerichte. Nach Ablauf der Frist
geht der Anspruch - ohne dass es auf die Ursache der Fristversäumung ankommt - unter
oder kann nicht mehr geltend gemacht werden, sofern nicht das einschlägige Recht eine
Ausnahme gestattet. Ausschlussfristen dieser Art bedürfen einer gesetzlichen
Grundlage, weil mit ihrer Versäumung der Verlust einer gesetzlich begründeten
Rechtsposition bzw. ihrer Klagbarkeit verbunden ist. Sie finden ihre Rechtfertigung in
dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens, dem
vom Gesetzgeber in einzelnen Sachbereichen der Vorrang vor dem Gebot materieller
Gerechtigkeit eingeräumt wird.
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Hauptanwendungsfälle sind etwa das Subventionsrecht, das
Kriegsfolgenbereinigungsrecht, das Recht zur Regelung offener Vermögensfragen oder
das Planungsrecht. Hier dienen materiell-rechtliche Ausschlussfristen in erster Linie
dem Zweck, dem übermächtigen Interesse der Rechtssicherheit zu entsprechen, etwa
um eine Verteilung haushaltsmäßig begrenzter Subventionsmittel in angemessener Zeit
zu gewährleisten oder - wie im Kriegsfolgenrecht - einen Überblick über die noch auf
den Ausgleichsfonds zukommenden Ansprüche mit dem Ziel einer
Abschlussgesetzgebung zu ermöglichen oder - wie im Planungsrecht - binnen eines
bestimmten Zeitraums Gewissheit über den Stand plan- und vorhabenbezogener
Einwendungen zu erhalten. Wegen der mit der Fristversäumung verbundenen
einschneidenden Rechtsfolge bedürfen materiell-rechtliche Fristen wenn nicht schon
der ausdrücklichen Bezeichnung im Gesetz, so doch eines hinreichenden Anhalts im
einschlägigen Fachrecht dahingehend, der Gesetzgeber habe dem öffentlichen
Interesse an der Einhaltung der Frist den Vorrang vor dem Interesse des Antragstellers
an deren nachträglicher Wiedereröffnung auch bei unverschuldeter Fristversäumung
eingeräumt.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2002 - 15 A 527/00 -, Gemhlt. 2003, 65 f.
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Unter Anlegung dieser Maßstäbe handelt es sich bei § 10b HG 1994 n.F. um eine
Ausschlussfrist. Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut, da die Frist ausdrücklich als
Ausschlussfrist bezeichnet wird. Auch die Gesetzgebungsmaterialien legen den
Charakter einer Ausschlussfrist nahe. Nach der amtlichen Begründung zu § 1 Nr. 4 des
so Gesetz gewordenen Gesetzesentwurfs der Landesregierung (LT-Drs. 11/7300 vom 6.
Juni 1994) sollen durch die Vorschrift ein zeitgerechterer Überblick über die
Verbindlichkeit des Landes gegenüber den Gemeinden und ein kontinuierlicher
Mittelfluss erreicht werden. Der Senat hat daher die hier in Rede stehende Frist im
Rahmen eines obiter dictums bereits als Frist, die den Ausschluss späterer Ansprüche
regelt, bezeichnet.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2002 - 15 A 527/00 -, Gemhlt. 2003, 65 (66).
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Diese gesetzliche Fristsetzung ist wirksam, obwohl die Frist bereits abgelaufen war, als
das Gesetz am 31. Oktober 1994 im Gesetzblatt bekannt gemacht wurde.
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Allerdings handelt es sich um ein Gesetz mit echter Rückwirkung (Rückbewirkung von
Rechtsfolgen), weil nachträglich ändernd in einen der Vergangenheit angehörenden
Tatbestand eingegriffen wird, indem die bis 31. Dezember 1993 entstandenen und noch
nicht angemeldeten Erstattungsansprüche, die ohne diese Ausschlussfrist weiter
bestanden hätten, mit Wirkung vom 16. Oktober 1994 nachträglich ausgeschlossen
wurden. Eine solche Rückwirkung verstößt grundsätzlich gegen das
Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes. Nur unter bestimmten
Voraussetzungen ist eine echte Rückwirkung zulässig, insbesondere dann, wenn ein
Vertrauen auf den Bestand des Rechtszustands vor der Änderung nicht schutzbedürftig
ist. Ein solches Vertrauen auf den Bestand der Rechtslage ist ab dann nicht mehr
schutzbedürftig, wenn das Gesetzgebungsorgan endgültig eine Änderung der
bestehenden Rechtslage beschlossen hat. Mit dem Tag des Gesetzesbeschlusses
müssen die Betroffenen mit der Verkündung und dem Inkrafttreten der Neuregelung
rechnen; es ist ihnen von diesem Zeitpunkt an zuzumuten, ihr Verhalten auf die
beschlossene Gesetzeslage einzurichten. Der Gesetzgeber ist deshalb berechtigt, den
zeitlichen Anwendungsbereich einer Regelung auch auf den Zeitpunkt von dem
Gesetzesbeschluss bis zur Verkündung zu erstrecken.
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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 1998 - 1 BvL 6/92 -, BVerfGE 97, 378 (389);
Beschluss vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 -, BVerfGE 97, 67 (79); Beschluss
vom 22. Juni 1971 - 2 BvL 6/70 -, BVerfGE 31, 222 (227).
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Dies gilt entgegen der Auffassung der Klägerin auch hier. Ab dem 9. September 1994,
dem Tag des Beschlusses über § 10b HG 1994 n.F., musste sich die Klägerin darauf
einstellen, dass der bisherige Rechtszustand der fristungebundenen Antragsmöglichkeit
nicht mehr bestehen wird und dass stattdessen ab dem 16. Oktober 1994, also fünf
Wochen nach dem Gesetzesbeschluss, Erstattungsanträge für bis 1993 entstandene
Ansprüche nicht mehr gestellt werden können. Es geht also nicht darum, wie die
Klägerin vorträgt, dass ihr ein bestimmtes Handeln aufgegeben wird, das sie vor Erlass
des Gesetzes nicht tun konnte, sondern allein darum, dass ihr Ansprüche, die sie nicht
vor einem vor der Verkündung liegenden Stichtag angemeldet hatte, abgeschnitten
werden. Somit enttäuscht die rückwirkende Ausschlussfrist nicht in rechtsstaatswidriger
Weise das Vertrauen in den Bestand einer gesetzlichen Regelung.
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Unerheblich ist, dass der Gesetzgeber am 9. September 1994 möglicherweise in der
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Erwartung einer raschen Verkündung des Gesetzes kein echtes Rückwirkungsgesetz
hat erlassen wollen. Am Zustandekommen eines Gesetzes wirkt auch die
Landesregierung als Ausfertigungsorgan und Verkündungsorgan in ihrer Eigenschaft
als Herausgeberin des Gesetz- und Verordnungsblattes für das Land Nordrhein-
Westfalen verfassungsgemäß mit (Art. 71 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Landes
Nordrhein-Westfalen - Verf NRW -). Gesetzeseigenschaften, die durch Handlungen oder
Unterlassungen bei der Ausfertigung oder Verkündung bewirkt werden, müssen deshalb
nicht dem Gesetzesbeschlussorgan zuzurechnen sein. Vielmehr kommt es für die
Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes alleine darauf an, ob das so zustande gekommene
Gesetz inhaltlich mit Verfassungsvorschriften, also hier insbesondere mit dem die
Rückwirkung betreffenden Rechtsstaatsprinzip, vereinbar ist.
Die rückwirkende Regelung ist auch nicht verfassungswidrig, weil sie mit dem
Ausschlussdatum 15. Oktober 1994 eine unverhältnismäßig kurze Frist gesetzt hätte.
Allerdings bestünden verfassungsrechtliche Bedenken, wenn das Gesetz den
Ausschluss nicht angemeldeter Ansprüche ab dem Zeitpunkt der Beseitigung des
Vertrauens in den Bestand der Rechtslage im Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses am
9. September 1994 oder nach einem unverhältnismäßig kurzen Zeitraum ab diesem
Zeitpunkt angeordnet hätte. Denn der Gesetzgeber gewährt mit den in Rede stehenden
Erstattungsleistungen keine jederzeit rücknehmbare Vergünstigung, sondern erfüllt die
Pflicht des Landes aus Art 78 Abs. 3 Verf NRW, Bestimmungen über die Deckung der
Kosten zu treffen, wenn es die Gemeinden zur Übernahme und Durchführung
bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichtet, hier zur Flüchtlingsaufnahme. Daher ist
der Gesetzgeber nicht berechtigt, die Kostenerstattung von unverhältnismäßigen
Anforderungen abhängig zu machen, etwa einer Antragsstellung binnen einer kaum
einzuhaltenden Frist.
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Der unter Berücksichtigung des schutzbedürftigen Vertrauens der Klägerin übrig
bleibende Zeitraum zur Anmeldung der noch nicht angemeldeten Ansprüche von fünf
Wochen nach dem Gesetzesbeschluss kann jedoch nicht als verfassungswidrig kurz
und damit unwirksam angesehen werden. Die abzuwickelnden Erstattungsfälle waren
seit Ende 1993, also im Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses seit über acht Monaten
beendet. Die Feststellung und Anmeldung der aufgewandten Jugendhilfeleistungen,
hier beispielsweise in - nach der Korrektur 1998 - 14 Erstattungsfällen, binnen eines
Zeitraums von fünf Wochen zu fordern, ist noch angemessen.
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Die von der Klägerin begehrte Wiedereinsetzung in den vorigen Stand kommt
angesichts des oben festgestellten Charakters der Frist als wirksame Ausschlussfrist
von vornherein nicht in Betracht (§ 32 Abs. 5 VwVfG NRW).
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Der geltend gemachte Anspruch ist auch unbegründet, soweit es um 1994 entstandene
Ansprüche geht. Insoweit ist nämlich die Frist des Art. 4 Nr. 2 des Gesetzes zur
Ausführung des Asylbewerberleistungsgesetzes, des Vierten Gesetzes zur Änderung
des Flüchtlingsaufnahmegesetzes und Zweiten Gesetzes zur Änderung des
Landesaufnahmegesetzes vom 29. November 1994 (GV.NRW. 1994 S. 1087) - Gesetz -
nicht eingehalten, was ebenfalls zum Ausschluss der Ansprüche führt. Nach dieser
Vorschrift können Ansprüche auf Erstattung der vom 1.1.1994 bis zum 31.12.1994
entstandenen Aufwendungen nur bis zum 1.6.1995 geltend gemacht werden. Erfasst
sind, wie der Überschrift des Art. 4 des Gesetzes zu entnehmen ist, die Ansprüche aus
dem in Art. 2 des Gesetzes geänderten Flüchtlingsaufnahmegesetz. Auch hier legt der
Wortlaut mit der keine Ausnahme duldenden Formulierung „können nur bis zum
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1.6.1995 geltend gemacht werden" den Charakter einer Ausschlussfrist nahe. Wenn es
sich nämlich nicht um eine Ausschlussfrist handelte und somit eine Wiedereinsetzung in
den vorigen Stand möglich wäre, könnten entgegen dem Wortlaut die Ansprüche doch
später geltend gemacht werden, wenngleich nur bei Vorliegen von
Wiedereinsetzungsgründen. Die Gesetzgebungsgeschichte spricht ebenfalls für eine
Ausschlussfrist. Bereits in Art. 4 Nr. 2 des Gesetzentwurfes der Landesregierung (LT-
Drs. 11/7319 vom 9. Juni 1994) war diese Formulierung enthalten und sollte nach der
amtlichen Begründung dazu dienen, die Abrechnungsverfahren nach altem Recht zügig
zum Abschluss zu bringen. Es liegt also die für eine Ausschlussfrist typische
Fallkonstellation einer Abschlussgesetzgebung für auslaufendes Recht vor.
Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2002 - 15 A 527/00 -, Gemhlt. 2003, 65
(66).
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Im weiteren Gesetzgebungsverfahren wurde zum Gesetzentwurf der Landesregierung,
der noch von den „bis zum 31.12.1994 entstandenen Aufwendungen" sprach, vom
Ausschuss für Innere Verwaltung empfohlen, die dann zum Gesetz gewordene
Formulierung „vom 01.01.1994 bis zum 31.12.1994 entstandenen Aufwendungen" zu
beschließen (LT-Drs. 11/7946 vom 3. November 1994). Zur Begründung wurde
angeführt: „In § 10b des Nachtragshaushaltsgesetzes für das Jahr 1994 ist eine
Ausschlussfrist für die Geltendmachung von Erstattungsansprüchen bis einschließlich
für das Haushaltsjahr 1993 bestimmt. Insofern kann sich Art. 4 Nr. 2 nur noch auf die
Aufwendungen für das Jahr 1994 beziehen."
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Es ist nicht erkennbar, dass mit der durch dieses Gesetz eingefügten Frist eine Frist
anderen Charakters als die nach § 10b HG 1994 n.F. gesetzt werden sollte. Die
Landesregierung hatte in ihrem Gesetzentwurf vom 9. Juni 1994 lediglich übersehen,
dass sie in ihrem drei Tage vorher erstellten Gesetzentwurf zum
Nachtragshaushaltsgesetz bereits eine Ausschlussfrist für die bis 1993 entstandenen
Ansprüche in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht hatte. Daraus erklärt sich die
unterschiedliche Formulierung der Frist zu der des Nachtragshaushaltsgesetzes, ohne
dass damit eine inhaltliche Änderung verbunden wäre.
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Somit kommt auch für diese Ausschlussfrist eine Wiedereinsetzung in den vorigen
Stand nicht in Betracht.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der
Zivilprozessordnung.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.
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