Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 10 B 360/08

OVG NRW: aufschiebende wirkung, vergabe von aufträgen, künftige nutzung, verfügung, konzept, eigentümer, ersatzvornahme, erhaltung, zustellung, gebäude
Oberverwaltungsgericht NRW, 10 B 360/08
Datum:
24.04.2008
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
10. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
10 B 360/08
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 9 L 2156/07
Tenor:
Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des
Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 13. Februar 2008 geändert. Die
aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die
Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 26. Juli 2007 wird
wiederhergestellt und hinsichtlich der Androhung der Ersatzvornahme
angeordnet.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.750,- EUR
festgesetzt.
Gründe:
1
I.
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Der Antragsteller ist Eigentümer der um 1730 errichteten "B. W. ", eines seit 1985 in die
Denkmalliste des Antragsgegners eingetragenen Fachwerkhauses. Seit 1999/2000
wurden mehrere Konzepte über eine Sanierung und künftige Nutzung des Gebäudes
erarbeitet. Allerdings führten die auf Grund einer am 25. April 2001 erteilten
Baugenehmigung durchgeführten Sanierungsarbeiten zu erheblichen Schäden am
Gebäude; im Rahmen eines daraufhin durchgeführten zivilgerichtlichen Verfahrens
wurden Gutachten über den Schadensumfang und den erforderlichen
Sanierungsaufwand erstellt (Gutachten H. , 31.1.2002; Gutachten N. ). Zur Ermittlung
des denkmalrechtlich veranlassten Sanierungsaufwands legte der Antragsteller weitere
gutachtliche Ausarbeitungen vor (Konzept T. & G. vom 2.8.2006; Kostenschätzung L.
vom 22.6.2007). Die Arbeiten an dem Gebäude ruhen seit mehreren Jahren, so dass
sich sein Erhaltungszustand - insbesondere weil das ursprüngliche Fachwerk zwar
freigelegt, aber nicht konserviert worden ist - verschlechtert. Versuche des
Antragstellers, das Gebäude zu veräußern, scheiterten.
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Im März 2007 hörte der Antragsgegner den Antragsteller zum Erlass einer
denkmalrechtlichen Erhaltungsanordnung an. Diese erließ er, verbunden mit der
Anordnung der sofortigen Vollziehung, am 26. Juli 2007 mit dem Tenor:
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"Ich fordere Sie auf,
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1. innerhalb von 2 Wochen nach Zustellung dieser Verfügung ein fachgerechtes und
prüffähiges Konzept für notwendige Sicherungsmaßnahmen insbesondere für die
Standsicherheit des Fachwerkhauses I.---straße 20 vorzulegen und
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2. innerhalb einer Woche mit der Umsetzung des durch die Denkmalpflege
freigegebenen Konzeptes zu beginnen oder
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3. alternativ mit dem Tage der Zustellung dieser Verfügung mit den notwendigen
Sicherungsmaßnahmen, insbesondere der Standsicherheit des Baudenkmals auf
Grundlage des Konzeptes vom 2.8.2006 der T. & G. Historische Bauwerke GbR zu
beginnen und ohne Unterbrechung fertig zu stellen.
8
...
9
Für den Fall, dass Sie auch nur einer der in den Ziffern 1 bis 3 dieser Verfügung
genannten Aufforderungen nicht oder nicht ausreichend nachkommen, wird Ihnen
hiermit ... jeweils die Ersatzvornahme angedroht."
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Der Antragsteller erhob Widerspruch und beantragte die Erteilung einer
Abbrucherlaubnis für das Gebäude. Der Antragsgegner lehnte diesen Antrag durch
Bescheid vom 10. Dezember 2007 ab. Durch Ordnungsverfügung von demselben Tage
setzte er die zuvor angedrohte Ersatzvornahme mit folgendem Wortlaut fest:
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"Aufgrund des § 64 VwVG NW ... wird daher die Ihnen zu Punkt 1 und 2 in der
Ordnungsverfügung vom 26.7.2007 angedrohte Ersatzvornahme festgesetzt. Wie bereits
angekündigt, werde ich nunmehr im Wege der Ersatzvornahme auf Ihre Kosten einen
Unternehmer meiner Wahl mit der Durchführung der in der Verfügung vom 26.7.2007
geforderten Sicherungsmaßnahmen beauftragen. ... Den Beginn der Arbeiten und das
ausführende Unternehmen werde ich Ihnen kurzfristig nach Auftragsvergabe mitteilen.
Die Kosten der betreffenden Sicherungsmaßnahmen belaufen sich ... voraussichtlich
auf ca. 11.500 EUR."
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Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der
aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung vom 26. Juli
2007 sowie der Klage gegen die Ordnungsverfügung vom 10. Dezember 2007
abgelehnt.
13
II.
14
Die Beschwerde des Antragstellers ist begründet.
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Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, die der Senat gemäß § 146
Abs. 4 Satz 6 VwGO allein zu prüfen hat, führen zu einer Änderung der angefochtenen
Entscheidung. Allerdings ist dem Verwaltungsgericht im Ausgangspunkt darin
beizupflichten, dass die Voraussetzungen für ein behördliches Eingreifen nach § 7 Abs.
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2 DSchG NRW vorliegen dürften, da der Antragsteller als Eigentümer eines in die
Denkmalliste eingetragenen Denkmals die ihm nach § 7 Abs. 1 DSchG NRW
obliegende Erhaltungspflicht verletzt und den derzeitigen Zustand des Denkmals zu
verantworten hat. Er kann sich insbesondere nicht darauf berufen, dass die
fehlgeschlagenen Sanierungsversuche durch den seinerzeit mit der Durchführung der
Arbeiten betrauten Architekten zu einer deutlichen Verschlimmerung der Schäden
geführt haben bzw. dass ein Teil der substanzbedrohenden Schäden entstanden ist,
bevor er Eigentümer des Grundstücks wurde. Denn als Eigentümer ist er unabhängig
von derartigen Umständen umfassend für die Erhaltung des Denkmals verantwortlich.
Auch der weitere Umstand, dass über seinen Antrag auf Erteilung einer
Abbrucherlaubnis noch nicht rechtskräftig entschieden ist, entbindet den Antragsteller
nicht von der Verpflichtung zur Erhaltung des Denkmals; jedenfalls darf er ohne weiteres
dazu verpflichtet werden, unaufschiebbare Erhaltungsmaßnahmen durchzuführen,
insbesondere die Standfestigkeit des Gebäudes zu sichern. Denn es kann im
öffentlichen Interesse an der Bewahrung des Denkmalbestandes nicht hingenommen
werden, dass allein wegen der Dauer einer gerichtlichen Auseinandersetzung über
einen geltend gemachten Anspruch auf Erteilung der Abbrucherlaubnis ein
Substanzverlust des Denkmals eintritt bzw. droht. Einschränkungen der
Erhaltungspflicht, die im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie (Art.
14 Abs. 1 GG) grundsätzlich berücksichtigt werden müssen und insbesondere bei
weniger bedeutenden Denkmälern eine Rolle spielen, können allenfalls zu einer
Beschränkung auf die zur Vermeidung eines Substanzverlusts unaufschiebbaren
Erhaltungsmaßnahmen führen, nicht hingegen - von seltenen Ausnahmefällen eines
offensichtlich nicht mehr erhaltungsfähigen ("abgängigen") Denkmals abgesehen -
dazu, den Bestand des Denkmals während des Streits über seine Erhaltungsfähigkeit
und Erhaltungswürdigkeit aufzugeben und von notwendigen Erhaltungsmaßnahmen
deshalb abzusehen.
Die streitgegenständliche Ordnungsverfügung ist jedoch trotz dieses Ausgangspunktes
offensichtlich rechtswidrig, so dass die aufschiebende Wirkung des vom Antragsteller
erhobenen Widerspruchs wiederherzustellen ist.
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Nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend
bestimmt sein, damit der Adressat erkennen kann, was genau von ihm verlangt wird und
ggf. mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden soll. Dies gilt erst recht, wenn die Frist zur
Befolgung der Ordnungsverfügung kurz bemessen ist, weil in einem solchen Fall
Rechtsunsicherheiten bei der Auslegung des Verfügungsinhalts dazu führen können,
dass der Adressat der Verfügung mit ihrer Umsetzung in Verzug gerät und sich
behördlichen Vollstreckungsmaßnahmen aussetzt. Diesen Anforderungen wird die
Ordnungsverfügung vom 26. Juli 2007 in mehrfacher Hinsicht nicht gerecht.
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Mit Ziffer 1 der Ordnungsverfügung wird dem Antragsteller aufgegeben, ein Konzept für
"notwendige Sicherungsmaßnahmen insbesondere für die Standsicherheit" vorzulegen,
ohne dass der Umfang dieser Verpflichtung - auch unter Heranziehung der Begründung
- in vollstreckungsfähiger Weise bestimmt oder bestimmbar wäre. Unklar ist bereits,
welche Sicherungsmaßnahmen "notwendig" sind, weil der Sicherungszweck in der
Verfügung nicht eindeutig benannt wird. Dies führt dazu, dass der Adressat nicht ohne
weiteres erkennen kann, ob lediglich eine vollständige Zerstörung des Denkmals wegen
mangelnder Standsicherheit verhindert werden soll oder auch ein Verlust von Substanz
in Teilbereichen, etwa wegen mangelhaften Schutzes der offen liegenden und allen
Witterungseinflüssen ausgesetzten Fassade oder des konstruktiv mangelhaften Daches.
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Schließlich kann die Sicherung eines Denkmals in einem weiter verstandenen Wortsinn
auch die Sicherstellung einzelner Bauteile während einer Sanierungsphase bedeuten;
dafür, dass dies im vorliegenden Fall jedenfalls auch gemeint sein könnte, spricht der
Umstand, dass das den Beteiligten bekannte Konzept "T. & G. " u.a. die "Sicherung
historischer Ausbauteile" durch das Bergen und Lagern von Türen und Treppe vorsieht.
Die Begründung der Ordnungsverfügung ermöglicht ihrem Adressaten eine eindeutige
Auslegung des Verfügungstextes nicht. Sie verweist lediglich auf die Notwendigkeit
einer "Substanzsicherung" - dies lässt alle drei oben genannten Varianten als möglich
erscheinen - und begründet die Anordnung der sofortigen Vollziehung mit Mängeln der
Standsicherheit. Im Übrigen wird auf die Erhaltung und Sicherung des Denkmals "im
geforderten Umfang" Bezug genommen; dies trägt zur Klarstellung des
Verfügungswortlauts nicht bei. Die danach bereits bestehende Unbestimmtheit des
Verfügungstextes wird durch den Zusatz "insbesondere" verstärkt. Dieser Zusatz lässt
sich nur so verstehen, dass es nicht ausschließlich um die Wiederherstellung der
Standsicherheit gehen soll, sondern dass zusätzlich weitere Sicherungsmaßnahmen für
erforderlich gehalten werden. Auch in diesem Zusammenhang führt der Bezug zu dem
in der Verfügung genannten Konzept "T. & G. " aus den genannten Gründen nicht
weiter. Denn diesem Konzept liegt ein weit verstandener Begriff der Sicherung zu
Grunde, der auch Maßnahmen umfasst, deren sofort vollziehbare Anordnung im
vorliegenden Zusammenhang kaum zu rechtfertigen wäre - etwa die sichere Lagerung
von Tür und Treppe eines ungenutzt leer stehenden Gebäudes - und vom
Antragsgegner auch nicht gemeint sein dürfte.
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Weitere Ungenauigkeiten des Verfügungstextes mögen durch Auslegung zu beseitigen
sein, doch ist dies im Hinblick auf die dadurch bewirkte Rechtsunsicherheit jedenfalls
problematisch. Dies gilt für die Formulierung, dass mit der Umsetzung des "durch die
Denkmalpflege" freigegebenen Konzeptes zu beginnen sei - hier mag die untere
Denkmalbehörde des Antragsgegners ebenso wie das Landesamt für Denkmalpflege
gemeint sein -, aber auch für sprachliche Mängel ("mit den .. Sicherungsmaßnahmen,
insbesondere der Standsicherheit .. zu beginnen und ohne Unterbrechung fertig zu
stellen"), die für sich genommen nicht zur Fehlerhaftigkeit der Ordnungsverfügung
führen, aber jedenfalls Zweifel an der Sorgfalt ihrer Abfassung aufwerfen. Letztlich kann
die Frage, wie derartige Mängel zu bewerten sind, jedoch offen bleiben, da die
Ordnungsverfügung schon aus den genannten Gründen offensichtlich rechtswidrig ist.
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Dasselbe gilt für die Frage, ob die in der Ordnungsverfügung gewählten Fristen in
ermessensfehlerhafter Weise bemessen sind. Dem Antragsgegner ist zwar
zuzugestehen, dass in dringlichen Fällen, vor allem wenn ein Substanzverlust des
Denkmals wegen fehlender Standsicherheit droht, auch sehr kurze Fristen angemessen
sein können. Zu bedenken ist indes, dass die in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung
geforderte Vorlage eines "fachgerechten und prüffähigen Konzepts für notwendige
Sicherungsmaßnahmen" - im vorliegenden Fall schon wegen der Folgen der
unfachgerechten Sanierungsversuche von 1999/2000 - die Beauftragung eines
Sachverständigen erforderlich machen dürfte, dessen Kompetenz sich über Fragen der
allgemeinen Baustatik hinaus auch auf die Besonderheiten von Fachwerkgebäuden
sowie sehr alten Gebäuden erstreckt. Die Suche nach einem in dieser Weise
qualifizierten Sachverständigen, die Durchführung des erforderlichen Ortstermins und
die Erstellung des geforderten Konzepts dürften indes in nur zwei Wochen schwerlich
abzuschließen sein. Im Wesentlichen dasselbe gilt auch für Ziffer 2 der
Ordnungsverfügung, nach der innerhalb einer Woche mit der Umsetzung des gebilligten
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Konzepts begonnen werden muss. Denn auch die Suche nach einem im Umgang mit
Denkmälern kompetenten Fachhandwerker, der zudem in der Lage wäre, unverzüglich
nach Auftragsvergabe die Arbeit aufzunehmen, mag innerhalb von sechs Werktagen nur
schwer zu bewerkstelligen sein. Selbst wenn man bereits diese Vorarbeiten zur
Auftragsvergabe als Beginn der Umsetzung des Konzepts ansehen wollte, so fehlen in
der Begründung der Ordnungsverfügung doch jegliche Überlegungen zur
Verhältnismäßigkeit der dem Antragsteller auferlegten begründungsbedürftigen Fristen.
Erst recht zweifelhaft ist diesbezüglich die in Ziffer 3 getroffene Anordnung, bereits am
Tage der Zustellung der Ordnungsverfügung mit der praktischen Umsetzung des
Konzepts T. & G. zu beginnen, falls der Antragsteller nicht ein weiteres Konzept
erstellen lassen möchte. Denn nach dem Wortlaut dieser Anordnung hätte der
Antragsteller am Tage der Zustellung nicht nur entscheiden müssen, sich auf die
Befolgung von Ziffer 3 der Ordnungsverfügung zu beschränken, sondern sogleich auch -
etwa durch die Vergabe von Aufträgen - mit der Umsetzung beginnen müssen.
Von den bisher angeführten Gesichtspunkten unabhängig ist die Ordnungsverfügung
auch deshalb rechtswidrig, weil es der Antragsgegner unter Verstoß gegen § 24 Abs. 1
VwVfG NRW unterlassen hat, selbst den maßgeblichen Sachverhalt zu ermitteln, und
infolgedessen sein Ermessen bei der Auswahl des vom Adressaten geforderten
Verhaltens nicht ausgeübt hat. Dies wäre indes erforderlich gewesen, denn die
Ordnungsbehörde kann ihre Verantwortung für die Auswahl der zu treffenden
Maßnahmen weder auf Sachverständige noch auf den Betroffenen abwälzen.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Februar 2008 - 7 B 107/08 -; Beschluss vom 11. Mai
2000 - 10 B 306/00 -, BRS 63 Nr. 220.
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Dies ist hier jedoch geschehen. Ziffer 1 erlegt dem Antragsteller die Pflicht auf, den
maßgeblichen Sachverhalt (erneut) zu ermitteln bzw. ermitteln zu lassen und geeignete
Sicherungsmaßnahmen vorzuschlagen, während in Ziffer 3 ohne erkennbare
behördliche Überprüfung auf das Gesamtkonzept des Sachverständigen Bezug
genommen und dessen Umsetzung gefordert wird. Dass eine eigenständige
behördliche Ermittlung und Bewertung des Sachverhalts fehlt, wird im Übrigen schon
daran deutlich, dass das Konzept vom 2. August 2006 (T. & G. ) eine Vielzahl von
Maßnahmen im Umfang von über 180.000 EUR enthält, von denen wiederum nicht
wenige als Sicherungsmaßnahmen im weiteren Sinne zu bezeichnen sein könnten.
Auch hier hätte es der Behörde oblegen, selbst die Auswahl derjenigen Maßnahmen zu
treffen, die erforderlich, geeignet und angemessen wären, das Denkmal unter
Würdigung des Eigentumsrechts des Antragstellers für die Dauer der anhängigen
Verfahren zu sichern.
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Der Senat kann die Frage offen lassen, ob bzw. unter welchen Umständen es
ermessensgerecht sein kann, vom Eigentümer eines Denkmals die Vorlage eines
Sanierungskonzepts - das regelmäßig auch ein Nutzungskonzept beinhaltet - zu
fordern, um dem Gebot der denkmalgerechten Erhaltung und Nutzung zu entsprechen.
Geht es indes, wie hier, um die Sicherung der Denkmalsubstanz vor Zerstörung und
Verfall, hat die Behörde den Umfang der erforderlichen Maßnahmen selbst zu
bestimmen und ihre Umsetzung vom Eigentümer zu fordern. Diesem ist es
selbstverständlich unbenommen, durch Vorlage eines Konzepts ein Angebot von
Austauschmitteln zu unterbreiten, wenn er die ihm auferlegten Maßnahmen im Rahmen
seiner Nutzungsvorstellungen oder wirtschaftlichen Möglichkeiten für untunlich hält. Die
Anforderungen an die behördliche Sachverhaltsaufklärung werden damit weder abstrakt
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noch im konkreten Fall überspannt. Denn dem Antragsgegner standen mehrere
Gutachten über den Zustand des Denkmals zur Verfügung, so dass ein zusätzlicher
Ermittlungsaufwand nur in geringem Umfang angefallen wäre.
Abschließend weist der Senat darauf hin, dass der Antragsgegner im Hinblick auf seine
sich aus §§ 7, 21 DSchG NRW ergebende Verantwortung in Erwägung zu ziehen haben
wird, unverzüglich eine den oben genannten Anforderungen genügende Entscheidung
über das weitere Vorgehen zu treffen und ggf. eine entsprechende
Erhaltungsanordnung zu erlassen.
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Aus den vorstehenden Erwägungen folgt zugleich, dass hinsichtlich der Androhung der
Ersatzvornahme die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen ist.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung stützt
sich auf §§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 1 GKG.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.
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