Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 11.09.2008
OVG NRW: öffentlich, tatsächliche sachherrschaft, gefahr, gefährdung der gesundheit, volumen, wahrscheinlichkeit, erfüllung, verwertung, druck, beschädigung
Oberverwaltungsgericht NRW, 20 A 1661/06
Datum:
11.09.2008
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
20. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
20 A 1661/06
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 17 K 4567/05
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 25. April 2005 und der
Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 26. September 2005 werden
aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der
Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der
Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Die Klägerin ist ein Dienstleistungsunternehmen der Abfallbranche. Ihre Tätigkeit
umfasst bei Objekten des Mietwohnungsbaus das Sortieren des von den Mietern in die
städtischen Restmüllbehälter gefüllten Abfalls, die Trennung einzelner Abfallfraktionen
vom Restmüll und das Verdichten des Inhalts der Behälter. Die von ihr mit den
Vermietern geschlossenen Verträge haben den Zweck, die Müllentsorgungskosten
durch das Verdichten und/oder das Trennen des Mülls zu reduzieren, den Platzbedarf
der Container-Standorte durch Verminderung der Anzahl oder der Größe der Container
und/oder die Leerungshäufigkeit der Container zu reduzieren und überquellende
Container zu vermeiden. Als Vergütung erhält die Klägerin einen anteiligen Betrag der
durch sie erzielten Ersparnis an Entsorgungskosten. In E. ist die Klägerin seit Juli 2004
in Fortsetzung zuvor von einer D. GmbH erbrachter gleichartiger Leistungen tätig.
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§ 17 Abs. 4 der städtischen Abfallentsorgungssatzung (im Folgenden: AES) bestimmt,
dass Abfälle nicht verpresst in die Sammelbehälter eingefüllt werden oder in die
Sammelbehälter gestampft, gepresst oder geschlämmt werden dürfen. § 17 Abs. 5 AES
legt für befüllte Sammelbehälter Gewichte fest, die nicht überschritten werden dürfen.
Nach § 19 Abs. 1 Satz 2 AES ist es Unbefugten nicht gestattet, angefallene Abfälle zu
durchsuchen oder wegzunehmen. Als angefallen gelten nach § 19 Abs. 1 Satz 1 AES
Abfälle, die ordnungsgemäß in zugelassenen Sammelbehältern, Depotcontainern oder
Abfallsäcken zur Abholung bereit stehen. Sammelbehälter ab einer Größe von 660 l
werden von den Mitarbeitern des städtischen Entsorgungsbetriebes von den
Standplätzen geholt, entleert und zurückgestellt.
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Mit auf § 17 Abs. 4, § 19 Abs. 1 Satz 2 AES gestütztem Bescheid vom 25. April 2005
ordnete der Beklagte gegenüber der Klägerin an, das Verpressen der Inhalte von
Restmüllbehältern mit maschinellen Vorrichtungen zu unterlassen (Nr. 1) sowie ein
Durchsuchen und/oder Entnehmen der Inhalte von Restmüllbehältern zu unterlassen mit
Ausnahme der Entnahme von dem Sperrmüll zuzuordnenden Gegenständen und oben
aufliegender großflächiger Pappe (Nr. 2). Gleichzeitig drohte der Beklagte für den Fall
der Nichtbeachtung Zwangsgelder an.
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Den Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte mit Bescheid vom 26. September 2005
zurück. Das Verpressen der Inhalte der Sammelbehälter könne zu einem Entweichen
keimbelasteter Bioaerosole und zu einer Gesundheitsgefährdung für das
Bedienungspersonal, Anwohner oder in der Umgebung befindliche Personen führen.
Zudem bestehe die Möglichkeit der Beschädigung von Abfallbehältern, einer
Überschreitung des zulässigen Gewichts und einer Erschwerung des Entleerens. Das
Durchsuchen und/oder Entnehmen von Abfällen greife in den Zuständigkeitsbereich der
Stadt als öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ein, weil die Abfälle der Stadt mit
dem Einfüllen in die Restmüllbehälter überlassen worden seien. Es sei nicht
auszuschließen, dass als Folge des Sortierens und Entnehmens von Abfällen vor allem
Anwohner einer übermäßigen Keimbelastung durch Bioaerosole ausgesetzt würden.
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Die Klägerin hat am 18. Oktober 2005 Klage erhoben. Sie hat vorgetragen, in E. habe
sie bislang Abfälle nicht verpresst; sie beabsichtige aber, dies zu tun, sofern es rechtlich
zulässig sei. Zum Verdichten setze sie einen maschinellen Pressarm ein. Der von dem
Gerät ausgehende Druck sei so gering, dass eine Beschädigung des Abfallbehälters
oder eine Erschwerung der Entleerung ausgeschlossen seien. Der Pressarm tauche nur
ca. 30 cm in den Abfallbehälter ein. Das zulässige Füllgewicht eines Abfallbehälters mit
einem Volumen von 1100 l werde nicht überschritten. Durch das Verpressen werde das
bei größeren Wohneinheiten nachlässige Befüllen der Abfallbehälter ausgeglichen und
ein Füllzustand herbeigeführt, der bei Behältern für Ein- oder Zweifamilienhäuser schon
durch das Befüllen erreicht werde. Das generelle Satzungsverbot des Verpressens sei
unverhältnismäßig. Das Sortieren und Entnehmen von Wertstoffen nehme sie nicht als
Unbefugte und vor dem Überlassen der Abfälle an die Stadt wahr. Die vertragliche
Grundlage ihres Tätigwerdens schließe die entsprechende Gestattung ein. Eine
Gesundheitsgefahr entstehe weder für die angemessen ausgestatteten Sortierer noch
für Anwohner. Das werde u. a. durch einen Bericht des Labors N. vom Oktober 2005
bestätigt. Die anderslautende Einschätzung des Beklagten sei spekulativ. Die
Belastung durch Keime sei allenfalls so groß wie beim Öffnen der Abfallbehälter zum
Einwerfen von Abfällen und kleiner als beim Entleeren der Behälter. Die Behälter und
die darin befindlichen Abfälle würden von ihr, der Klägerin, nicht durchwühlt. Es finde
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lediglich eine oberflächige Kontrolle auf offensichtliche Fehleinwürfe statt, die
aussortiert und in die jeweils vorgesehenen Sammelbehälter gefüllt würden. Die
einzelnen Standplätze würden wöchentlich 3 bis 5 mal aufgesucht.
Die Klägerin hat beantragt,
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die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 25. April 2005 und den
Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 26. September 2005 aufzuheben.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er hat vorgetragen, Sinn von § 17 Abs. 4 AES sei es, Beeinträchtigungen der
Betriebsabläufe und das Entstehen von Mehrkosten durch Beschädigungen der
Sammelbehälter, das Überschreiten des zulässigen Gesamtgewichts und das
Erschweren des Entleerens zu verhindern. Derartige Gefahren bestünden bei den der
Klägerin untersagten Arbeiten. Die Beseitigung von Hohlräumen durch Verpressen
erhöhe den Anteil schwerer Behälter gegenüber dem derzeitigen Durchschnitt; das sei
nachteilig für die Arbeitsabläufe beim Entleeren der Behälter. Ein Überschreiten des
Höchstgewichts der Behälter sei nicht ausgeschlossen. Im ersten Halbjahr 2004 seien
von Mitarbeitern der Vorgängerfirma der Klägerin Behälter durchwühlt, Säcke
aufgerissen, Abfälle entnommen sowie verpresst worden. Ein Behälter sei beim
Verpressen nachweislich beschädigt worden. Das Sortieren der Abfälle sei unbefugt,
weil er, der Beklagte, hiermit nicht einverstanden sei. Es verursache die Gefahr des
Freisetzens keimbelasteter Bioaerosole. Die Abfälle fielen bei den im Mietwohnungsbau
üblichen Großbehältern schon mit dem Einfüllen in die Restmüllbehälter an, weil der
Entsorgungsbetrieb jederzeit auf die Behälter zugreifen könne und sie stets zur
Abholung bereit stünden. Für Mitarbeiter und Anwohner könne sich eine konkrete
Gesundheitsgefahr ergeben. Das Minimierungsgebot gegenüber einer Exposition von
Schadstoffen sei wegen der erheblichen Unterschiede der Standplätze nicht erfüllbar.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug
genommen wird, abgewiesen. Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene
Berufung der Klägerin.
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Die Klägerin trägt ergänzend und vertiefend vor, die beabsichtigte Verdichtung des
Inhalts der Sammelbehälter unterfalle § 17 Abs. 4 AES schon tatbestandlich nicht. Die
Vorschrift beziehe sich auf Müllpressen zur maximalen Komprimierung des Mülls; eine
solche werde nicht eingesetzt. Der Pressarm werde nur benutzt, wenn und soweit der
Inhalt der Sammelbehälter erhebliche Lufträume erkennen lasse. Erfahrungsgemäß
würden in größeren Mietwohnungsanlagen regelmäßig kleinere Abfallmengen in
größeren Säcken mit beträchtlichem Lufteinschluss in die Sammelbehälter eingeworfen.
Die Druckfläche des Pressarms, der nur das obere Drittel eines Sammelbehälters
erreiche, sei kleiner als dessen lichte Weite. Der Beklagte dürfe nicht darauf vertrauen,
dass das Volumen der Sammelbehälter unterhalb des zulässigen Füllgewichts nicht
ausgeschöpft werde. Eine Gefahr, was das Freisetzen von Mikroorganismen angehe,
entstehe durch das Verdichten nicht. Für § 19 Abs. 1 Satz 2 AES fehle es bereits an der
notwendigen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Für gefahrenabwehrrechtliche
Verbote sei allein die Handlungsform der ordnungsbehördlichen Verordnung
vorgesehen. Jedenfalls bedürfe es für eine solche Regelung des Nachweises einer
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Gefahr. Ein derartiger Nachweis sei in gesundheitlicher Hinsicht nicht erbracht; eine
Gefahr bestehe tatsächlich nicht. Hierzu hole sie, die Klägerin, vorsorglich ein
umweltmedizinisches Gutachten ein. Für Fragen des Arbeitsschutzes sei der Beklagte
schon nicht zuständig. Ferner seien die tatbestandlichen Voraussetzungen nach § 19
Abs. 1 Satz 2 AES nicht erfüllt. Bei den aus den Behältern genommenen Abfällen
handele es sich um Fehlbefüllungen, die nicht in die hierfür satzungsmäßig
vorgesehenen Behälter und damit nicht ordnungsgemäß eingefüllt worden seien. Sie,
die Klägerin, korrigiere die Fehlbefüllungen auch nicht unbefugt. Vielmehr realisiere sie
das satzungsmäßige Gebot, Abfälle zur Verwertung getrennt zu halten. Befugt sei allein
derjenige, der die abfallrechtliche Verantwortung für die Entsorgung trage. Das sei
aufgrund der Beauftragung durch die Vermieter bis zur Überlassung der Abfälle an die
Stadt sie, die Klägerin. Die Überlassung finde am Abholtag der Abfälle statt. Auch
würden die Abfälle nicht durchsucht.
Die Klägerin beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und die nach dem Klageantrag erster Instanz zu
erkennen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er trägt ergänzend und vertiefend vor, das gegen das Verpressungsverbot gerichtete
Begehren sei unzulässig, sofern die Klägerin ein Verpressen nicht beabsichtige. Von
einer dahingehenden Absicht habe er aber ausgehen können und müssen. Jedenfalls
sei der angefochtene Bescheid rechtmäßig. § 19 Abs. 1 Satz 2 AES enthalte keine
Regelung zum bundesrechtlichen Begriff des Überlassens von Abfällen, sondern zum
Anfall der Abfälle. Der Anfall sei im Zeitpunkt des Sortierens seitens der Klägerin schon
erfolgt. Auch Fehlwürfe fielen mit dem Einwurf in die Restmüllbehälter als Restmüll an.
Die im Vollservice bedienten Behälter stünden stets zur Abholung bereit. Unbefugt im
Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 2 AES handele jeder, der nicht öffentlich-rechtlicher
Entsorgungsträger oder dessen Beauftragter sei. § 9 LAbfG ermächtige zu
satzungsmäßigen Regelungen zur Gefahrenabwehr, und zwar auch für den Zeitraum
vor dem Überlassen der Abfälle. Die der Klägerin untersagten Tätigkeiten seien abstrakt
gefährlich, so dass ein generelles Verbot gerechtfertigt sei. Beim Verpressen bestehe
die Gefahr der Beschädigung und Abnutzung der Behälter, beim Sortieren in
undefinierter Umgebung die Gefahr gesundheitlicher Beeinträchtigungen. Letzteres sei
hinreichend belegt. Das Verpressen habe ein Überschreiten der üblichen Müllmenge
von Großbehältern und deren durchschnittlichen Gewichts zur Folge; es mache eine
Neuberechnung der Abfallgebühren erforderlich. Die Einhaltung des zulässigen
Höchstgewichts, das Reserven für ein überdurchschnittlich hohes Gewicht der
eingefüllten Abfälle biete, sei in der Praxis nicht zu kontrollieren. Die Tätigkeit der
Klägerin beschränke sich nicht auf ein oberflächiges Abschöpfen von Abfällen. Im
Übrigen transportiere die Klägerin Abfälle auch unter Verstoß gegen Satzungsrecht.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte, der Verfahrensakte 17 L 1022/05 VG E. und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
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Die Berufung hat Erfolg.
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Die Klage ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) zulässig. Die Klägerin ist
Adressatin der angefochtenen Unterlassungsgebote. Sie wird von diesen Geboten auch
tatsächlich in einer Weise betroffen, dass ihr die Befugnis, gerichtlichen Rechtsschutz in
Anspruch zu nehmen, nicht abgesprochen werden kann. Zwar bestreitet die Klägerin,
die ihr untersagten Tätigkeiten des Verpressens und des Durchsuchens der Inhalte von
Restmüllbehältern auszuüben. Das Bestreiten betrifft aber die rechtliche Bewertung
bestimmter Methoden der Klägerin bei ihrem Umgang mit Abfällen und Abfallbehältern,
nicht das solchermaßen rechtlich qualifizierte tatsächliche Geschehen. Der Beklagte
lehnt sich mit den zur Umschreibung des der Klägerin Untersagten gebrauchten
Bezeichnungen an an den Wortlaut satzungsmäßig festgelegter Verbote; er verwendet
die Begriffe Verpressen und Durchsuchen in der Art von Merkmalen mit rechtlich
definiertem Aussage- und Regelungsgehalt. Untersagt wird der Klägerin, was für sie
angesichts der vor Erlass der Ordnungsverfügung und während des
Widerspruchsverfahrens geführten Diskussion und Auseinandersetzung mit dem
Beklagten noch hinreichend deutlich erkennbar ist, das Verdichten von Abfällen unter
Einsatz des mechanischen Pressarms und das Sortieren sowie Herausnehmen von
schon in den Restmüllbehältern befindlichen Abfällen. Ob es sich bei diesen Tätigkeiten
wirklich um ein Verpressen und Durchsuchen im Sinne der vom Beklagten
herangezogenen Satzungsbestimmungen handelt oder ob der diesen Begriffen in der
Abfallentsorgungssatzung beigelegte Sinngehalt nicht erfüllt ist, ist eine Frage der
Anwendung rechtlicher Kriterien, nicht der sprachlich zutreffenden Bezeichnung dessen,
was untersagt wird. Eine andere Betrachtungsweise hätte zur Konsequenz, dass der
Streit der Beteiligten über die inhaltliche Reichweite der satzungsmäßigen Verbote im
Falle der Bestandskraft der Ordnungsverfügung in etwaige Vollstreckungsverfahren
verlagert wäre. Das wäre unangebracht.
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Ein Betroffensein der Klägerin durch das Verbot, Abfälle zu verpressen, ist auch nicht
deswegen zu verneinen, weil die Klägerin ihren Angaben zufolge den von ihr
anderweitig zum Verdichten von Abfällen eingesetzten mechanischen Pressarm in E.
bislang nicht verwendet hat. Denn die Untersagung ist auf unbestimmte Zeit in der
Zukunft gerichtet und die Klägerin hat im Berufungsverfahren - nach zwischenzeitlicher
Unklarheit - ihre im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes abgegebene Erklärung
bekräftigt, den Inhalt von Restmüllbehältern in Zukunft mit dem Pressarm verdichten zu
wollen. Das ist, weil ein Verpressen im Falle der Bestandskraft der Ordnungsverfügung
schon wegen deren Regelungsgehalt nicht zulässig wäre, dahin zu verstehen, dass die
Klägerin für den örtlichen Zuständigkeitsbereich des Beklagten die praktische
Wahrnehmung ihres betrieblichen Tätigkeitsfeldes, Abfälle mit dem mechanischen
Pressarm zu verdichten, vom Ausgang des vorliegenden Anfechtungsverfahrens
abhängig macht.
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Die angefochtene Ordnungsverfügung und der Widerspruchsbescheid sind rechtswidrig
und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Als Rechtsgrundlage der Ordnungsverfügung kommen § 21 KrW-/AbfG und § 35 Abs. 1
LAbfG in Betracht. Nach § 21 KrW-/AbfG kann die zuständige Behörde im Einzelfall die
erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der aufgrund dieses
Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen. Nach § 35 Abs. 1 LAbfG kann die
zuständige Behörde die notwendigen Anordnungen zur Erfüllung der sich aus den
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Verordnungen der Europäischen Gemeinschaften im Bereich der Abfallwirtschaft, dem
Abfallverbringungsgesetz, dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, dem
Landesabfallgesetz, den aufgrund der genannten Vorschriften erlassenen
Rechtsvorschriften und den aufgrund des Gesetzes über die Vermeidung und
Entsorgung von Abfällen vom 27. August 1986 erlassenen Rechtsvorschriften
ergebenden Pflichten sowie zur Verhütung und Unterbindung von Verstößen gegen die
vorgenannten Rechtsvorschriften treffen, soweit eine solche Befugnis nicht in anderen
abfallrechtlichen Vorschriften enthalten ist. Der Beklagte hat in der Ordnungsverfügung
nicht präzisiert, auf welche dieser Befugnisnormen, die ihm bei Erfüllung der genannten
tatbestandlichen Voraussetzungen Ermessen hinsichtlich des "Ob" und des "Wie" des
Einschreitens einräumen, die erlassenen Anordnungen gestützt sind. Er hat lediglich
Vorschriften herangezogen, aus denen sich seiner Auffassung nach die
Rechtswidrigkeit der untersagten Tätigkeiten ergibt, und dabei neben den in den
Vordergrund gestellten § 17 Abs. 4, § 19 Abs. 1 Satz 2 AES gesetzliche Bestimmungen
bezeichnet. Das bedarf auch im Hinblick auf das prozessuale Erfordernis, bei der
Prüfung, ob die Voraussetzungen nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO für die Aufhebung
der Ordnungsverfügung erfüllt sind, ggf. vom Beklagten im Ausgangsbescheid und
Widerspruchsbescheid nicht berücksichtigte Vorschriften gerichtlich einzubeziehen,
keiner Vertiefung. Denn die Ordnungsverfügung findet in keiner der in Betracht zu
ziehenden Rechtsgrundlagen eine hinreichende Rechtfertigung. Die Klägerin verstößt
mit den ihr untersagten Tätigkeiten nicht gegen die vom Beklagten seinem Einschreiten
zugrunde gelegten materiellen Anforderungen. Die satzungsmäßig erlassenen Verbote
greifen nicht; eine konkrete Gefahr wegen Mißachtung gesetzlicher Vorgaben besteht
ebenfalls nicht.
Das Gebot nach Nr. 1 der Ordnungsverfügung, ein Verpressen der Inhalte von
Restmüllbehältern mit maschinellen Vorrichtungen zu unterlassen, beruht
satzungsrechtlich auf § 17 Abs. 4 AES. Von den durch diese Vorschrift verbotenen
Handlungen kann bezogen auf den Einsatz des mechanischen Pressarms einschlägig
allein die Alternative sein, dass Abfälle nicht in die Sammelbehälter gepresst werden
dürfen. Dagegen scheidet die ihrem Wortlaut nach ein Verpressen bzw. Verpresstsein
von Abfällen betreffende Regelungsalternative des § 17 Abs. 4 AES von vornherein aus,
weil diese eine vor oder gleichzeitig mit dem Einbringen der Abfälle in die
Sammelbehälter stattfindende Einwirkung auf die Abfälle voraussetzt und der Pressarm
erst später - zum Verdichten der Abfälle in den Behältern - verwendet wird. Da Abfälle
nach dieser Regelungsalternative nicht verpresst in die Sammelbehälter eingefüllt
werden dürfen, kommt es auf die Beschaffenheit der Abfälle in dem Zeitpunkt an, in dem
sie in die Behälter gelangen; für Abfälle, die bereits Inhalt der Behälter sind, werden
Kriterien nicht genannt. Verdichtungsmaßnahmen, denen in den Sammelbehältern
befindliche Abfälle unterzogen werden, folgen dem Einfüllen der Abfälle notwendig
nach und können deren Zustand während des Einfüllens nicht bestimmen. Ein über den
Wortlaut hinausgehendes, maßgeblich an den Vorgang des Pressens oder Verpressens
und/oder an den hierdurch herbeizuführenden (Verdichtungs-)Zustand der Abfälle
anknüpfendes Verständnis dieser Regelungsalternative kommt angesichts der
differenzierten Ausgestaltung des § 17 Abs. 4 AES nicht in Betracht.
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Anwendbar ist dagegen die Regelungsalternative des § 17 Abs. 4 AES, die es verbietet,
Abfälle in die Sammelbehälter zu pressen. Das scheitert nicht daran, dass der
vorliegend allein zu erwägende Einsatz des mechanischen Pressarms auf bereits in den
Sammelbehältern befindliche Abfälle einwirkt. Abfälle können im Wortsinne des § 17
Abs. 4 AES nicht nur dann in die Behälter gepresst werden, wenn sie sich während bzw.
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zu Beginn der als Pressen anzusehenden Einwirkung außerhalb der Sammelbehälter
befinden, also durch den Vorgang des Pressens in die Sammelbehälter hinein
gelangen, sondern auch dann, wenn sie bereits in denselben sind. Das die Richtung
anzeigende Merkmal „in die" deckt sprachlich auch ein Pressen in tiefere Bereiche der
Behälter ab. Ein Verständnis dieser Regelungsalternative, das sich allein auf die
Betrachtung des Vorgangs beschränkt, durch den die Abfälle in die Behälter gelangen,
wird auch durch den Regelungszusammenhang, in den § 17 Abs. 4 AES gestellt ist, und
durch den Sinn und Zweck dieser Vorschrift nicht gefordert. Im Gegenteil ist ein die
Abfälle in den Sammelbehältern einbeziehendes Verständnis der infrage stehenden
Regelungsalternative sachgerecht. Die Merkmale „gestampft, gepresst oder
geschlämmt" umschreiben nicht nur alternative Methoden der Einbringung der Abfälle in
die Behälter gegenüber einem „Einfüllen", sondern auch bestimmte hierdurch
hervorgerufene Zustände der Abfälle. § 17 Abs. 4 AES zielt erkennbar darauf, bei der
Benutzung der Sammelbehälter u.a. die für ein Verpressen und Pressen von Abfällen
kennzeichnende Anwendung von als Druck wirkender Kraft zu unterbinden. Es ist,
ausgehend von diesem Ziel, insbesondere nicht von entscheidender Bedeutung, ob das
Volumen verdichtungsfähiger Abfälle durch Druck vermindert wird, bevor oder nachdem
die Abfälle in die Sammelbehälter eingebracht werden. Inwieweit zwischen Verpressen
und Pressen in den Einzelheiten zu unterscheiden ist, ist nicht entscheidungserheblich.
Welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, um annehmen zu können, dass Abfälle
im Sinne des § 17 Abs. 4 AES in die Sammelbehälter gepresst werden, ist in der
Abfallentsorgungssatzung nicht näher konkretisiert. Dem allgemeinen Sprachgebrauch
zufolge wird mit dem Wort „gepresst" ein Zustand der Abfälle bezeichnet, der durch
Anwendung von Druck verursacht wird und namentlich zu einer Verminderung des
Volumens und/oder einer Formung bzw. Zusammenfügung geführt hat. Wesentliches
Element des Bedeutungsgehalts ist ein gewisses Mindestmaß an einwirkendem Druck
und/oder an Veränderung des Ausgangszustands. Damit sind mangels weiterer
Kriterien das nähere Ausmaß des Drucks, die bei seiner Ausübung angewandte
Methode und das Maß der erzielten Verdichtung oder sonstigen Veränderung ebenso
wenig festgelegt wie Auswirkungen auf die Entsorgung und/oder andere geschützte
Belange vorausgesetzt werden. Das hat für die Auslegung von § 17 Abs. 4 AES umso
mehr Bedeutung, als das Verbot vorbehaltlos und umfassend für alle Abfälle,
Sammelbehälter und Grade von Befüllung gilt, ohne dass Ausnahmen oder sonstige
Durchbrechungen seines Geltungsanspruchs in der Abfallentsorgungssatzung
vorgesehen wären. Im Gegenteil sind Verstöße gegen § 17 Abs. 4 AES nach § 26 Nr. 11
AES bußgeldbewehrt, wobei auch in diesem Zusammenhang kein über das - eben nicht
weiter konkretisierte - Pressen der Abfälle hinausgehendes Erfordernis geregelt ist. Das
macht eine nicht zuletzt die sich aus höherrangigem Recht ergebenden Anforderungen
an die satzungsmäßige Ausgestaltung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit
des Beklagten in den Blick nehmende Auslegung des § 17 Abs. 4 AES notwendig. Die
Handhabung der Verbotsregelung in Ausübung von Ermessen im konkreten Einzelfall
ist kein taugliches Mittel zur konkretisierenden Festlegung seines Anwendungsbereichs,
sondern ein Mittel zu seinem Vollzug. Gerade der Umstand, dass das Verbot losgelöst
von den Gegebenheiten des Einzelfalls Geltung beansprucht, bedingt, dass es als
solches und in dieser Funktion den Anforderungen standhält. Dem ist bei der Auslegung
dadurch Rechnung zu tragen, dass, sofern mit den gängigen Auslegungsmethoden
vereinbar, einem Verständnis der Vorzug zu geben ist, das zur Vereinbarkeit des
Verbots mit diesen Anforderungen führt.
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Bedeutsam für die Kriterien, unter denen hiernach angenommen werden kann, dass
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Abfälle gepresst werden, ist, dass einem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bei
der Ausgestaltung der Abfallentsorgung durch Satzung (§ 9 Abs. 1 Satz 1 LAbfG) ein
Gestaltungsspielraum zukommt. Dabei ist eine Verdichtung der Abfälle in den
Sammelbehältern satzungsrechtlicher Regelung nicht von vornherein entzogen. Denn
eine Verdichtung kann u.a. die Entleerung der Sammelbehälter und damit die Abläufe
der Entsorgung nachteilig beeinflussen. Sie lässt sich daher im Ausgangspunkt den
Modalitäten zuordnen, unter denen die Abfälle dem öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträger zu überlassen sind. Diesbezüglich ist landesrechtlich vorgesehen (§
9 Abs. 1 Satz 2 LAbfG) und bezogen auf Bundesrecht anerkannt, dass durch Satzung
die Anforderungen an Ort, Zeit sowie Art und Weise der Überlassung geregelt werden
können.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2007 - 7 C 42.07 -, DVBl. 2008, 317; Urteil vom
1. Dezember 2005 - 10 C 4.04 -, NVwZ 2006, 589.
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Die Regelungsbefugnis des Satzungsgebers ist aber auch insofern inhaltlich nicht
schrankenlos; für ihre Ausübung sind abfallrechtliche Grundsätze maßgeblich. Neben
der Sperrwirkung und dem Vorrang spezieller bundes- und landesrechtlicher Vorgaben
ist insbesondere der allgemeine Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Das
gilt gerade auch insofern, als die satzungsmäßigen Anforderungen nicht allein die
organisatorische Durchführung der Entsorgung betreffen. Die Erfüllung der dem
Abfallbesitzer bundesrechtlich obliegenden Überlassungspflicht (§ 13 Abs. 1 KrW-
/AbfG), der ein Anspruch auf Übernahme der der Überlassungspflicht unterliegenden
Abfälle entspricht, darf nicht von sachlich nicht erforderlichen Bedingungen abhängig
gemacht werden. Gleiches gilt für das dem Überlassen vorgelagerte Bereitstellen der
Abfälle, zumal auch das Bereitstellen zur Abfallbeseitigung gehört und insofern ohnehin
die bundesrechtlichen Maßstäbe nach § 10 Abs. 4 KrW-/AbfG zu beachten sind. Das
verlangt bei der Auslegung des Merkmals „gepresst" im Sinne von § 17 Abs. 4 AES
insbesondere auch die Einbeziehung des diese Vorschrift einschließenden
Regelungsgefüges der Abfallentsorgungssatzung. Ausgehend hiervon ist die der
Ordnungsverfügung zugrunde liegende Annahme, § 17 Abs. 4 AES verbiete losgelöst
von den konkreten Umständen generell, Abfälle in den Sammelbehältern zu verdichten,
nicht zutreffend.
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Das Befüllen der Sammelbehälter ist durch die Abfallentsorgungssatzung lediglich
punktuell geregelt. Gefordert wird, soweit im vorliegenden Zusammenhang von Belang,
neben den Kriterien nach § 17 Abs. 4 AES eine schonende Behandlung der
Sammelbehälter, eine Befüllung nur bis zur Schließbarkeit der Deckel und die
Einhaltung von Höchstgewichten für befüllte Behälter (§ 17 Abs. 3 und 5 AES).
Zusätzlich sind für die Sammelbehälter Mindestkapazitäten als Volumen je Person und
Leerungsintervall festgelegt (§ 16 Abs. 3 AES); Abweichungen hiervon setzen die
nachgewiesene Nutzung von Vermeidungs- und Verwertungsmöglichkeiten voraus. Die
Kombination von Volumen und Gewicht geht hinsichtlich der Benutzung der
Sammelbehälter ohne weiteres mit der Möglichkeit einher, beim Befüllen der Behälter
sowohl das Volumen als auch das zulässige Höchstgewicht in vollem Umfang
auszuschöpfen. Dem Abfallbesitzer steht es im Rahmen seiner Bereitstellungs- und
Überlassungspflicht grundsätzlich frei, diese Möglichkeit nach Maßgabe eigener
Interessen zu nutzen. Hierzu stünde eine Zielrichtung des § 17 Abs. 4 AES im
Widerspruch, bei leichteren und größervolumigen Abfällen ungeachtet etwaiger
Relevanz des Verfüllungs- und/oder Verdichtungsgrades für die Entleerung der
Sammelbehälter die Befüllung ausschlaggebend über den Faktor des unverdichteten
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Volumens zu steuern. Volumenreduzierende Maßnahmen vor dem Einfüllen der Abfälle
in die Behälter sind satzungsrechtlich durch das Verbot, Abfälle verpresst einzufüllen,
und im übrigen nur durch die allgemeinen gesetzlichen Kriterien für einen
ordnungsgemäßen Umgang mit Abfällen geregelt. Dabei ist namentlich etwa ein
Zerkleinern oder Zusammendrücken einzelner Abfälle mit dem Ziel, ihre Entsorgung
über die Sammelbehälter vorzubereiten und zu erleichtern, schon deshalb nicht ohne
weiteres unvereinbar mit § 27 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG, weil diese Vorgänge sich der
Phase der Bereitstellung der Abfälle zuordnen lassen, sofern hierdurch überhaupt deren
Natur oder Zusammensetzung verändert werden sollten (§ 3 Abs. 5 KrW- /AbfG).
Vgl. hierzu Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Auflage, § 4 Randnr. 55, § 27 Randnr.
21; Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Stand Juli 2008, § 4 KrW-
/AbfG Randnrn. 219, 238.
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Ferner schreibt die Abfallentsorgungssatzung nicht vor, Abfälle lediglich in Säcken oder
Tüten in die Sammelbehälter einzufüllen. Damit geht die Möglichkeit einher, das
Volumen der Sammelbehälter etwa durch vor dem Einfüllen stattfindendes
Komprimieren einzufüllender Abfälle unterhalb der Schwelle eines Verpressens, also
eines festen Zusammendrückens mehrerer Abfälle unter hohem Druck, und durch
gezieltes Füllen und Vermeiden von Hohlräumen weitestgehend für die Aufnahme von
Abfällen auszunutzen. Derartiges Verhalten wird durch den an Behälter und Volumen
anknüpfenden Ansatz des Beklagten bei der Erhebung der Abfallgebühren geradezu
nahegelegt. Es ist nach dem unbestrittenen Vorbringen der Klägerin bei sich
gebührenbewusst verhaltenden Benutzern von Sammelbehältern, etwa bei Bewohnern
von Ein-/Zweifamilienhausgrundstücken, wegen des begrenzten Volumens dieser
Behälter üblich und typisch, bei Bewohnern größerer Mietwohnungsanlagen mit
entsprechend großvolumigen Sammelbehältern aber nicht die Regel und deutlich
seltener. Im Ausgangspunkt macht es aber für eine geordnete Entsorgung durch den
Beklagten keinen Unterschied, ob Hohlräume bereits bei der Befüllung vermieden oder
ob sie nachträglich durch Verdichten des Inhalts der Behälter entfernt werden.
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Die vom Beklagten gesehenen Risiken und Nachteile einer dem Einfüllen der Abfälle in
die Sammelbehälter nachfolgenden Verdichtung sind nicht von der Hand zu weisen. Es
ist nicht fraglich, dass das Pressen von Abfällen in Sammelbehältern in Abhängigkeit
etwa von der Höhe des ausgeübten Drucks und sonstigen Umständen Probleme für die
geordnete Entsorgung verursachen kann. Dies rechtfertigt aber kein uneingeschränktes
Verbot eines nicht näher definierten Pressens. Die diesem zugrunde liegenden
Bedenken beruhen der Sache nach auf einer Worst-Case-Betrachtung, die sich
ausschlaggebend an Erwägungen bloßer Vorsorge gegen entfernt wahrscheinliche
Beeinträchtigungen orientiert und die Belange der zur Benutzung der Sammelbehälter
Verpflichteten unangemessen zurücktreten lässt. Selbst wenn man sich bei der
Beurteilung des noch Angemessenen mit dem Beklagten an Erwägungen orientiert, die
bei der Abwehr abstrakter Gefahren im Polizei- und Ordnungsrecht Geltung
beanspruchen, müssen bei abstrakt-genereller Betrachtung immerhin in tatsächlicher
Hinsicht hinreichende Anhaltspunkte vorhanden sein, die den Schluss auf den
drohenden Eintritt eines Schadens rechtfertigen.
35
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2002 - 6 CN 8.01 -, DVBl. 2002, 1562; Urteil vom
26. Juni 1970 - 4 C 99.67 -, DÖV 1970, 713.
36
Aufgrund von Erfahrungen oder spezifischem Fachwissen muss regelmäßig und
37
typischerweise mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall drohen.
Dabei stehen die Anforderungen an den Grad der Wahrscheinlichkeit des
Schadenseintritts und Art sowie Umfang des drohenden Schadens in einer
Wechselbeziehung zueinander. Eine pessimale Abschätzung möglicher Risiken und
Gefahren ist deshalb nicht zum Schutz jedes beliebigen Rechtsgutes vertretbar.
Ausgehend hiervon ist angesichts der Vielgestaltigkeit der Lebensvorgänge beim
Bereitstellen und Überlassen von Abfällen eine hinreichende sachliche Rechtfertigung
für ein allgemeines, pauschales Verbot des Pressens von Abfällen nicht erkennbar; es
ist vom Beklagten auch nicht dargetan worden. Das Risiko der Beschädigung von
Behältern wird dadurch begrenzt, dass diese, sollen sie überhaupt ihrer Bestimmung
entsprechend genutzt werden können, den üblichen Beanspruchungen beim Befüllen
mit Abfällen unterschiedlicher Beschaffenheit und beim Entleeren mit höchstzulässigem
Gewicht standhalten müssen. Das gilt auch für die Radsätze der Behälter, bei denen
nach Meinung des Beklagten als Folge der Tätigkeit der Vorgängerfirma der Klägerin
Schäden aufgetreten sind. Die Klägerin hat in diesem Zusammenhang
unwidersprochen auf die technische Normierung der Sammelbehälter verwiesen. Ferner
hat sie bezogen auf den Einsatz des Pressarms Vorsichtsmaßnahmen genannt, die
ihrer Meinung nach weit vor dem Erreichen kritischer Belastungsgrenzen wirksam
werden. Unabhängig davon, ob das konkret für ihre Tätigkeit zutrifft, wird daran deutlich,
dass Beschädigungen von Behältern beim Pressen von Abfällen nicht gleichsam
zwangsläufig und regelmäßig auftreten. Praktische Erfahrungen, die einen anderen
Schluss tragen könnten, oder sonstige aussagekräftige Umstände in dieser Richtung
liegen nicht vor. Für Schäden aufgrund von Verstößen gegen das Gebot,
Sammelbehälter schonend zu behandeln, haften ohnehin die Grundstückseigentümer (§
17 Abs. 6 AES).
38
Erschwernisse für die Arbeitsabläufe bei der Entleerung der Sammelbehälter wegen
einer Zunahme der Anzahl schwererer Sammelbehälter zählen zum Risikobereich des
Beklagten, weil die Organisation der Abläufe einschließlich der Leerungsintervalle
angesichts der zulässigen Höchstgewichte und Mindestkapazitäten der Behälter dessen
Sache ist. Die Mindestkapazitäten beugen zugleich der Gefahr von Überfüllungen und
von zu Überschreitungen des zulässigen Höchstgewichts führenden Verdichtungen vor.
Eine Steuerung der Einhaltung des festgelegten Höchstgewichts durch das Verbot des
Pressens wirkt sich beim auch nach Angaben des Beklagten üblichen Befüllen der
Sammelbehälter mit überwiegend leichteren Abfällen dahin aus, dass das
Höchstgewicht im allgemeinen nicht zum Tragen kommt; es fehlt jeder greifbare Anhalt
für ein regelmäßiges Erreichen annähernd kritischer Grenzbereiche, zumal nach
Angaben der Klägerin das durchschnittliche Füllgewicht von Sammelbehältern selbst
nach Einsatz des Pressarms, gemessen am zulässigen Höchstgewicht,
unproblematisch ist. Gerade das ist einer der Ausgangspunkte für die Tätigkeit der
Klägerin. Dementsprechend wird durch das Verbot insofern nicht die Beachtung des
Höchstgewichts durchgesetzt, sondern dieses selbst in seiner Funktion als
begrenzender und an sich in der Entsorgungspraxis überprüfbarer Faktor der Benutzung
der Sammelbehälter ersetzt. Jedenfalls ist nicht festzustellen, dass es des Verbotes
bedarf, um sonst regelmäßig drohende Missachtungen des Höchstgewichts zu
verhindern. Die Behauptung in der Ordnungsverfügung, als Folge des Verpressens
komme es oftmals zu einem Überschreiten des zulässigen Gesamtgewichts, setzt
dessen Überprüfbarkeit und Überprüfung in den üblichen Abläufen einer Entsorgung
voraus.
39
Für ein typisches Risiko der Beeinträchtigung oder Gefährdung der menschlichen
Gesundheit durch als Folge des Pressens von Abfällen freigesetzte Keime fehlt es
ebenfalls an belastbaren Anhaltspunkten. Der Beklagte verweist insofern auf bekannte
allgemeine Gefahrenmomente beim Umgang mit Abfällen aus privaten Haushalten,
ohne sie indessen hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit ihrer Realisierung durch
Betrachtungen in der Art von Dosis-Wirkungs-Beziehungen zu präzisieren oder sich auf
anerkannte wissenschaftliche Erkenntnisse zur Wahrscheinlichkeit des Eintritts unter
Umständen kritischer Belastungssituationen oder auf insofern ergiebige praktische
Erfahrungen zu stützen. Auch im Übrigen ergeben sich diesbezüglich keine
Gesichtspunkte von Gewicht, die zumindest Veranlassung zu einer weiteren Aufklärung
bieten könnten. Unstreitig ist für Art und Ausmaß potentiell schädigender Wirkungen
freigesetzter luftgetragener Keime im gegebenen Zusammenhang die Nähe zum
Sammelbehälter als dem Emissionsort maßgeblich und nimmt deren Konzentration mit
zunehmendem Abstand vom Behälter deutlich ab. Die übliche Praxis des Bereitstellens,
Einsammelns und Beförderns von Hausmüll beruht ersichtlich auf der gefestigten
allgemeinen Vorstellung, dass hiergegen trotz Unterbleibens spezifischer
Sicherheitsmaßnahmen gegenüber der Emission bzw. Immission abfalltypischer Keime
prinzipielle gesundheitliche oder hygienische Bedenken nicht vorzubringen sind.
Insbesondere finden (auch) die genannten Formen des Umgangs mit Hausmüll nicht in
einer unter Aspekten der Sicherheit gegenüber gesundheitlichen Risiken und Gefahren
infolge von Keimen spezifisch ausgestalteten, definierten Umgebungssituation statt und
können von Belastungen neben den mit der Entsorgung Beschäftigten auch Passanten
sowie sonstige Dritte betroffen sein. Dass und warum gerade das Pressen von Abfällen
anders einzuschätzen ist, erschließt sich - mögliche hier nicht entscheidungserhebliche
arbeitsschutzrechtliche Fragestellungen ausgeklammert - nicht. Ein zu Besorgnissen
Anlass gebendes enges Näheverhältnis zu den Abfällen besteht beim Pressen
typischerweise allenfalls für diejenigen, die diesen Vorgang bewirken und
arbeitsschutzrechtlich geschützt sind. Soweit der Beklagte sich auf Gefahren beruft, wird
nicht deutlich, dass es sich hierbei um ein regelmäßiges ernsthaftes Schadensrisiko
gerade des Verdichtens von Abfällen in die bzw. in den Sammelbehältern handelt. Dass
im Einzelfall in Abhängigkeit von den jeweiligen Umständen eine Gefahr gegeben sein
mag, reicht für die Bejahung einer typischen Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts
nicht aus.
40
Fehlt es hiernach an das allgemeine Verbot von § 17 Abs. 4 AES, Abfälle in die
Sammelbehälter zu pressen, rechtfertigenden Umständen, kann sich das Gebot nach
Nr. 1 der Ordnungsverfügung allein aufgrund der konkreten Gegebenheiten des
Einzelfalles als rechtmäßig erweisen, d.h. im Falle einer konkreten Gefahrenlage. Eine
solche ist indessen ebenfalls nicht gegeben. Das gilt auch unter dem Blickwinkel eines
Verstoßes gegen die in der Ordnungsverfügung angeführten Vorschriften der §§ 10, 13
KrW-/AbfG. Weder hinsichtlich der Beschädigung von Sammelbehältern, der
Überschreitung des zulässigen Höchstgewichtes oder der Beeinträchtigung oder
Gefährdung der Gesundheit von Menschen noch in sonstiger Hinsicht liegen
genügende tatsächliche Anhaltspunkte für die Befürchtung vor, durch das untersagte
Verpressen, also durch den beabsichtigten Einsatz des mechanischen Pressarms,
werde im Konkreten mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in absehbarer Zeit ein
relevanter Schaden eintreten. Insbesondere spricht nichts Greifbares für eine praktisch
bemerkbare Störung der Entleerung des Inhalts der Sammelbehälter in das
Müllfahrzeug; auf eine Aufhebung oder nennenswerte Erschwerung der Schüttfähigkeit
der Abfälle deutet nichts hin. Auch lässt der vom Beklagten mitgeteilte Schaden am
Radsatz eines Behälters, der entstanden ist, bevor die Klägerin ihre Tätigkeit in E.
41
begonnen hat, vergleichbare Folgen für den Einsatz des Pressarms durch die Klägerin
nicht konkret erwarten; die näheren Umstände dieses einmaligen Schadensereignisses
sind nicht bekannt, sodass Aussagen zu einer möglichen Wiederholung letztlich
spekulativ sind. In gesundheitlicher Hinsicht stehen allein generelle Betrachtungen des
Beklagten in Rede, die lediglich auf eine abstrakte, vom Einzelfall losgelöste
Gefahrenlage hindeuten können, auch insoweit aber, wie ausgeführt, nicht
durchschlagen. Anlass zu einer weiteren Aufklärung des Sachverhaltes in Richtung auf
die Feststellung einer etwaigen konkreten Gefahr besteht unter den gegebenen
Umständen nicht. Die angefochtene Ordnungsverfügung lässt, entnimmt man den
Ausführungen des Beklagten im Ansatz die Ausübung von Ermessen, ohnehin keinen
Raum für eine vom vermeintlichen Verstoß gegen § 17 Abs. 4 AES losgelöste rechtliche
Bewertung der Verdichtung der Abfälle. Der Beklagte zieht § 17 Abs. 4 AES in der
Ordnungsverfügung als rechtsverbindliche Konkretisierung von ihm gesehener
Anforderungen an eine geordnete Entsorgung heran und legt der Vorschrift so eine den
Nachweis einer konkreten Gefahr für die Entsorgung im Einzelfall gerade entbehrlich
machende Funktion bei. Die hieran ausgerichtete Entscheidung des Beklagten ist ihrem
Ausgangspunkt nach nicht identisch mit einem Einschreiten zur Abwehr konkreter
Gefahren, auch nicht solcher für die Gesundheit von Menschen.
Das Gebot nach Nr. 2 der Ordnungsverfügung, ein Durchsuchen und/oder Entnehmen
der Inhalte von Restmüllbehältern mit Ausnahme der Entnahme von Sperrmüll und oben
aufliegender großflächiger Pappe zu unterlassen, ist ebenfalls rechtswidrig. Es beruht
satzungsrechtlich auf § 19 Abs. 1 Satz 2 AES. Die Vorschrift verbietet jedoch nicht
jedermann, sondern nur Unbefugten einen näher bestimmten Zugriff auf angefallene
Abfälle. Die Eigenschaft als Unbefugter wird inhaltlich nicht schon ausgefüllt durch die
Tätigkeiten, deren Ausübung verboten wird, sondern hat einen personenbezogenen
Gehalt. Anderenfalls liefe das Kriterium neben der Umschreibung des Verbotenen leer.
Die Abfallentsorgungssatzung bietet keinen Anknüpfungspunkt dafür, dass ein
derartiges, bei einer von Regelungsabsichten getragenen und damit funktional
konzipierten Norm ohnehin fernliegendes Verständnis vertretbar sein könnte. Wer
Unbefugter bzw. Befugter im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 2 AES ist, ist in der Satzung
nicht erläutert, also durch Auslegung zu ermitteln. Bei der Auslegung zu berücksichtigen
ist, wie ausgeführt, dass kommunales Satzungsrecht bei einem abfallrechtlichen
Sachverhalt nur Platz greifen kann, wenn und soweit nicht vorrangiges Bundesrecht
Sperrwirkung entfaltet. Geboten ist, sofern mit den gesicherten Methoden der Auslegung
von Normen in Einklang zu bringen, eine der Sperrwirkung Rechung tragende, zur
Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht führende Auslegung. Die Länder haben die
Befugnis zur Gesetzgebung bei abfallrechtlichen Sachverhalten, solange und soweit der
Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht
hat (Art. 72 Abs. 1, Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG); das trifft auf die Befugnis der Kommunen
zu satzungsrechtlichen Regelungen, die auf landesrechtlicher Ermächtigung beruhen, in
gleicher Weise zu. Entscheidend dafür, ob eine bundesrechtliche Regelung
erschöpfend ist, ist, ob ein bestimmter Sachbereich tatsächlich umfassend und
lückenlos geregelt ist bzw. nach dem objektivierten Willen des Gesetzgebers
abschließend geregelt werden sollte. Ist das der Fall, tritt die Sperrwirkung unabhängig
davon ein, ob das Landesrecht dem Bundesrecht widerspricht oder es nur ergänzt, ohne
ihm sachlich zu widersprechen.
42
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. März 2000 -2 BvL 3/96 -, BVerfGE 102, 99; BVerwG,
Urteil vom 17.Februar 2005 - 7 CN 6.04 -, NVwZ 2005,695.
43
Bundesrechtlich abschließend geregelt ist, dass Erzeuger oder Besitzer von Abfällen
aus privaten Haushalten verpflichtet sind, diese dem öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträger zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung nicht in der Lage sind
oder diese nicht beabsichtigen (§ 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG). Die kommunale
Satzungsbefugnis umfasst damit nicht das "Ob" der Überlassung der Abfälle, sondern
ausschließlich das "Wie" der Überlassung. Der Entsorgungspflicht des öffentlich-
rechtlichen Entsorgungsträgers unterfallen die in ihrem Gebiet angefallenen und
überlassenen Abfälle aus privaten Haushalten (§ 15 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG).
Angefallen sind Abfälle im Sinne dieser Bestimmung, wenn sie mit Verwirklichung der
Merkmale nach § 3 Abs. 1 bis 4 KrW-/AbfG als Abfall entstanden sind.
44
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2007 - 7 C 42.07 -, a. a. O.
45
Sie können dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger daher nicht vor dem Zeitpunkt
des Anfalls überlassen werden. Dementsprechend beginnt die Entsorgungspflicht des
öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers mit der Überlassung der Abfälle. Überlassen
werden die Abfälle dadurch, dass sie dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur
Übernahme des Abfallbesitzes tatsächlich zur Verfügung gestellt werden; die
Überlassung bewirkt den Übergang des Abfallbesitzes.
46
Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2007 - 7 C 42.07 -, a. a. O.
47
Bis zum Verlust der tatsächlichen Sachherrschaft (§ 3 Abs. 6 KrW-/AbfG) des bisherigen
Abfallbesitzers obliegen diesem die in diesem Zeitraum zu erfüllenden abfallrechtlichen
Pflichten. Hierzu gehört die Pflicht zum Bereitstellen der Abfälle und zum Getrennthalten
von Abfällen zur Verwertung (§ 5 Abs. 2 Satz 4, § 10 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG);
satzungsrechtlich sind Abfälle zur Verwertung an der Anfallstelle getrennt zu halten, frei
von Abfällen zur Beseitigung zu sammeln und entsprechenden Sammelbehältern,
Sammelstellen oder Behandlungsanlagen zuzuführen (§ 6 Abs. 1 AES). Ein vor der
Überlassung zur Erfüllung der entsprechenden Pflicht nachgeholtes Aussortieren von
Abfällen zur Verwertung und deren Einbringung in die hierfür vorgesehenen Behälter
verstößt nicht gegen die Überlassungspflicht. Deren Erfüllung steht zu diesem Zeitpunkt
noch bevor und wird durch Überlassung der sortierten Abfälle bewirkt.
48
Vor diesem Hintergrund ist bis zur Überlassung der Abfälle der Abfallbesitzer
verantwortlich für den Abfall. Dem korrespondiert die Befugnis zur Wahrnehmung dieser
Verantwortlichkeit. Dagegen hat die Entsorgungspflicht des öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträgers noch nicht eingesetzt. Er ist, was die Bereitstellung der Abfälle im
Vorfeld der Überlassung angeht, nicht Träger der Entsorgung; von ihm zu vertretende -
und satzungsrechtlich zu wahrende - Belange des „Wie" der Überlassung werden nur
insoweit berührt, als die Maßnahmen des Abfallbesitzers geeignet sind, sich auf die
Modalitäten der Überlassung auszuwirken. Ferner sind die inhaltlichen Anforderungen,
denen der Abfallbesitzer bei der Erfüllung seiner abfallrechtlichen Pflichten bis zur
Überlassung zu genügen hat, bundesrechtlich ausgeformt (§ 10 Abs. 4 KrW-/AbfG). Es
gilt das Gebot, die Entsorgung gemeinwohlverträglich durchzuführen. Selbst wenn man
annimmt, die Pflichten des Abfallbesitzers in diesem Zeitraum seien im Ansatz
gleichwohl einer satzungsrechtlichen und damit landesrechtlichen Regelung
zugänglich, die über die deklaratorische Wiedergabe der bundesrechtlichen Vorgaben
hinausgeht, kann dem Abfallbesitzer durch derartige Regelungen jedenfalls nicht die
Befugnis zur Bereitstellung und Überlassung der Abfälle abgesprochen werden; er
bedarf insofern auch keiner Zustimmung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers,
49
auch nicht für eine nachträgliche Korrektur der Bereitstellung. Damit scheidet die
Annahme aus, die Befugnis im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 2 AES stehe zumindest auch
dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu; eine entsprechende Befugnis eines
Dritten, der weder Abfallbesitzer noch öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger ist, kommt
von vornherein nicht in Betracht. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger ist, wie
ausgeführt, zudem am Erlass von Regelungen gehindert, die das "Ob" der Überlassung
durch den Abfallbesitzer betreffen. Gerade auf letzteres zielt indessen § 19 Abs. 1 Satz 2
AES nach dem Verständnis des Beklagten, weil diese Vorschrift nach seinem
Dafürhalten beinhaltet, dass der Abfallbesitzer daran gehindert ist, lediglich
bereitgestellte und noch nicht überlassene Abfälle nicht oder anders zu überlassen, als
in der ursprünglichen Form der Bereitstellung.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2007 - 7 C 43.07 -, a. a. O.
50
Aus den Unbefugten nach § 19 Abs. 1 Satz 2 AES nicht gestatteten Maßnahmen lässt
sich Gegenteiliges, wie ausgeführt, nicht herleiten. Denn der personale Aspekt
mangelnder Befugnis steht neben dem sachbezogenen Aspekt einer in der Art und
Weise des Umgangs mit den Abfällen unzulässigen Einwirkung.
51
Abfallbesitzer der Abfälle, die Gegenstand der Tätigkeiten der Klägerin sind, ist -
jedenfalls auch - der Eigentümer des jeweiligen Grundstücks bzw. der Vermieter der auf
dem Grundstück befindlichen Wohnungen. Das Eigentum am Grundstück vermittelt
nach der Verkehrsauffassung zumindest im größeren Mietwohnungsbau, der vorliegend
in Rede steht, die tatsächliche Sachherrschaft über die Abfälle, die von den Mietern
außerhalb der Mieträume in die vermieterseitig auf dem Grundstück bereitgestellten
Sammelbehälter eingefüllt worden sind.
52
Vgl. hierzu Kunig/Paetow/Versteyl, a.a.O., § 3 Randnr. 58.
53
Die den Grundstückseigentümer bzw. Vermieter als Abfallbesitzer treffenden Pflichten
sind nicht höchstpersönlicher Natur. Mit ihrer Erfüllung können Dritte, auch gewerblich
Tätige, betraut werden. Das trifft auf die Klägerin zu. Sie erbringt ihre Leistungen auf der
Grundlage von Verträgen mit den Vermietern, die ihrerseits, sofern sie nicht Eigentümer
der Grundstücke sind, hierbei aufgrund von Befugnissen handeln, die von den
Grundstückseigentümern abgeleitet sind. Hingegen scheidet ein Abfallbesitz des
Beklagten auch mit Blick darauf aus, dass die Sammelbehälter von ihm oder seinen
Beauftragten in von ihm bestimmten Leerungsintervallen im Vollservice von den
Standplätzen geholt, entleert und zurückgestellt werden. Auch bei einer derartigen
Zugriffsmöglichkeit erlangt der öffentlich- rechtliche Entsorgungsträger die tatsächliche
Sachherrschaft über die Abfälle erst mit dem Abholen.
54
Die der Klägerin durch Nr. 2 der Ordnungsverfügung untersagten Tätigkeiten verstoßen
des weiteren nicht gegen Vorschriften außerhalb des städtischen Satzungsrechts.
Insoweit gilt das im Hinblick auf Nr. 1 der Ordnungsverfügung zum Erfordernis und
Fehlen einer konkreten Gefahr Gesagte entsprechend. Namentlich ist auch bezogen auf
ein Durchsuchen und/oder Entnehmen von Abfällen eine hinreichend konkrete Gefahr
einer Gesundheitsbeeinträchtigung (§ 10 Abs. 4 KrW-/AbfG) nicht erkennbar. Dass ein
Entnehmen von Abfällen nicht stets die hinreichende Wahrscheinlichkeit von
Gesundheitsrisiken in sich birgt, gesteht der Beklagte durch die Ausnahme vom
Unterlassungsgebot zu, die sich auf an der Oberfläche des jeweiligen Inhalts der
Sammelbehälter befindliche Gegenstände wie Sperrmüll und großflächige Pappe
55
bezieht. Ferner beschränkt die Klägerin ihren Angaben zufolge ihre Sortiertätigkeit auf
oberflächig feststellbare Abfälle. Der Beklagte hat keine Feststellungen getroffen oder
doch zumindest tragfähige Anhaltspunkte dafür gesichert, dass diese Darstellung die
Wirklichkeit nicht wiedergibt und im Gegenteil von der Klägerin im allgemeinen auf tiefer
in den Behältern befindliche Abfälle zugegriffen wird. Für eine Beeinträchtigung des
Wohls der Allgemeinheit wegen negativer Auswirkungen der Tätigkeit der Klägerin auf
das die Abfälle betreffende Verhalten der Mieter bei der Beachtung des Gebots zum
Getrennthalten der Abfälle und zum Benutzen der für Abfälle zur Verwertung zur
Verfügung stehenden Behälter spricht nichts Konkretes. Tatsächlicher Ausgangspunkt
für die dem Einfüllen der Abfälle in die Restmüllbehälter nachfolgenden Maßnahmen
der Klägerin ist u.a. gerade die unzureichende Abfalltrennung vor/bei dem Befüllen der
Behälter. Die Klägerin reagiert damit auf bestehende Unzulänglichkeiten, gibt zu ihnen
aber keinen Anreiz, zumal sie durch Beratung auf eine ordnungsgemäße Abfalltrennung
hinwirkt. Dass Nachlässigkeiten von Mietern beim Getrennthalten der Abfälle dennoch
im Sinne einer Ursachen- Wirkungs-Beziehung entscheidend auf die Sortiertätigkeit der
Klägerin zurückgehen, ist bereits in seinem Realitätsgehalt nicht genügend belegt. Die
Ordnungsverfügung beruht auch in ihrer Nr. 2 zentral auf dem Gedanken, dass das der
Klägerin untersagte Verhalten - hier das (Nach-)Sortieren - eine abstrakte Gefahr
darstellt, deshalb satzungsrechtlich zu Recht verboten ist und das zum Einschreiten
ermächtigende ordnungswidrige Verhalten der Klägerin im Verstoß gegen eben dieses
Verbot liegt, nicht aber im Verstoß gegen sich im konkreten Einzelfall stellende
Anforderungen an die Gemeinwohlverträglichkeit der Entsorgung. Das trifft, wie zu Nr. 1
der Ordnungsverfügung ausgeführt, nicht zu
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten auf § 167 VwGO, § 708, § 711 ZPO.
56
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.
57
58