Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 8 A 195/02

OVG NRW: rundfunk, subjektives recht, öffentliches recht, unechte rückwirkung, verfassungskonforme auslegung, anteil, einfluss, haushalt, staat, grundrecht
Datum:
Gericht:
Spruchkörper:
Entscheidungsart:
Tenor:
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Aktenzeichen:
Vorinstanz:
Oberverwaltungsgericht NRW, 8 A 195/02
12.03.2002
Oberverwaltungsgericht NRW
8. Senat
Urteil
8 A 195/02
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 15 K 8893/98
Auf die Berufung des Klägers wird das angefochtene Urteil des
Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 23. November 2001 teilweise
geändert. Der Beklagte wird unter Abänderung seiner
Zuwendungsbescheide vom 8. Juni 1998 und vom 24. August 1998 in
der Fassung der Widerspruchsbescheide vom 8. September 1998 und
19. Oktober 1998 verpflichtet, die Anträge des Klägers auf
Bezuschussung von Rundfunkbeiträgen für das 1. und 2. Quartal 1998
unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
soweit sie ab dem 6. März 1998 gesendete Programmbeiträge betreffen.
Die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens tragen der Kläger zu 1/3 und
der Beklagte zu 2/3; die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens trägt
der Beklagte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
Der Kläger produziert im Rahmen des Bürgerfunks Programmbeiträge für den lokalen
Rundfunk im Sinne des § 34 LRG NRW. Die Beteiligten streiten um die Höhe der vom
Beklagten gewährten Zuschüsse für Programmbeiträge des Klägers, die im ersten und
zweiten Quartal 1998 gesendet wurden. Die streitige Bezuschussung erfolgte auf der
Grundlage des § 36 Abs. 1 LRG NRW. Satz 1 dieser Bestimmung ist durch das am 6. März
1998 in Kraft getretene 9. Rundfunkänderungsgesetz vom 10. Februar 1998 (GV NRW S.
148) um einen Halbsatz 2 (unterstrichen) wie folgt ergänzt worden:
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"Die Landesanstalt für Rundfunk (LfR) kann im Rahmen ihres Haushalts 1. für Beiträge
nach § 34 und 2. für Offene Kanäle in Kabelanlagen Zuschüsse gewähren; die Zuschüsse
für Beiträge nach § 34 betragen mindestens 15 v.H. der Einnahmen der LfR. Die
Zuschussbeiträge nach Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 sind im Haushaltsplan der LfR getrennt
auszuweisen."
Mit Bescheiden vom 8. Juni 1998 und 24. August 1998 setzte der Beklagte den Zuschuss
für alle im Verbreitungsgebiet 12 (D. ) gesendeten Bürgerfunkbeiträge des ersten Quartals
insgesamt auf 15.770,65 DM und für alle im zweiten Quartal gesendeten Beiträge auf
15.258,04 DM fest. 99 der insgesamt 140 im ersten Quartal 1998 geförderten
Programmbeiträge des Klägers wurden vor und 41 Beiträge nach Inkrafttreten des 9.
Rundfunkänderungsgesetzes gesendet. Bei der Berechnung der auf den Kläger
entfallenden Zuschüsse legte er einen Förderbetrag von 2,48 DM pro Sendeminute für das
erste Quartal und einen solchen von 2,37 DM pro Sendeminute für das zweite Quartal
zugrunde. Dieser Förderung lag der Haushaltsplan der LfR für das Haushaltsjahr 1998
zugrunde. Dieser wies im Ertragsplan unter Titel 1 "Erträge aus dem zusätzlichen Anteil an
der einheitlichen Rundfunkgebühr (55 %)" einen Betrag von 24,787 Mio. DM aus. Unter
Titel 2 "Betriebserträge" waren zusätzliche Erträge von 7,81 Mio. DM veranschlagt, so dass
sich ein Gesamtertrag von 32,597 Mio. DM ergab. 260 TSD DM dieses Gesamtertrages
waren zweckgebundene Einnahmen. Im Aufwandsplan waren unter Titel 4.1 für
"Zuwendungen für Offene Kanäle im lokalen Rundfunk" 2,5 Mio. DM vorgesehen. Diese
Fördersumme entspricht bezogen auf die Gesamterträge der LfR einem Anteil von 7,669 %.
Gegen die Zuwendungsbescheide legte der Kläger am 28. Juli 1998 und am 12. Oktober
1998, einem Montag, Widerspruch ein. Die Bescheide waren ihm am 19. Juni 1998 und 10.
September 1998 bekannt gegeben worden. Ihre Rechtsmittelbelehrung enthielt den
Hinweis, dass innerhalb eines Monats nach Zustellung Widerspruch eingelegt werden
könne. Der Kläger begründete seine Widersprüche damit, dass der Beklagte bei der
Berechnung der Förderzuschüsse nicht die Änderung des § 36 LRG NRW berücksichtigt
habe. Er habe Bürgerfunkbeiträge nach § 34 LRG NRW entgegen § 36 Abs. 1 Satz 1, 2.
Halbsatz LRG NRW nicht in Höhe von mindestens 15 % der Einnahmen der LfR gefördert.
Mit Widerspruchsbescheiden vom 8. September 1998 sowie vom 19. Oktober 1998 wies
der Beklagte die Widersprüche des Klägers zurück. Zur Begründung führte er aus: Dem
Kläger stehe keine höhere Förderung zu. Die Vorschrift des § 36 Abs. 1 LRG NRW räume
Bürgerfunkgruppen keinen Rechtsanspruch auf Zuwendungen ein, sondern beinhalte
lediglich den Auftrag an die LfR, Bürgerfunkgruppen nach § 24 Abs. 4 LRG NRW zu
fördern. Zudem seien Mittel für eine Erhöhung der Förderung nach dem geltenden
Haushaltsplan nicht vorgesehen. Eine Ermächtigung zur Erhöhung der Fördermittel im
laufenden Haushaltsjahr sehe weder die Finanzordnung der LfR noch das LRG NRW vor.
Im Übrigen müsse eine Erhöhung der Fördermittel nicht zwingend zu einer Erhöhung der
dem Kläger gewährten Minutenförderung führen, weil die LfR - selbst wenn sie die
Fördermittel für Bürgerfunkbeiträge aufzustocken hätte - auch besondere Projekte im
Bürgerfunk bezuschussen könne.
Mit seiner am 12. Oktober 1998 und 20. November 1998 erhobenen Bescheidungsklage
hat der Kläger sein Begehren weiter verfolgt. Zu ihrer Begründung hat er ausgeführt, dass
er ein subjektives Recht auf Förderung habe. § 36 LRG NRW diene objektiv den Interessen
der Bürgerfunkgruppen. Hierfür spreche insbesondere die Vorschrift des § 36 Abs. 2 LRG
NRW, die die Gewährung von Zuschüssen auf Antrag sowie die Antragsberechtigung
regele. Durch die Änderung des § 36 Abs. 1 LRG NRW sei das Förderermessen des
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Beklagten dahingehend eingeschränkt worden, dass er nunmehr 15 % seiner Einnahmen
für Zuschüsse zu Beiträgen nach § 34 LRG NRW aufzuwenden habe. Dem Beklagten
verbleibe demnach bei der Förderung der genannten Beiträge nur noch hinsichtlich der
Ausgestaltung der Förderung ein Ermessensspielraum. Da Übergangsvorschriften zu § 36
LRG NRW fehlten, gelte die Neuregelung bereits für das laufende Haushaltsjahr 1998. Auf
eine fehlende Bereitstellung von Mitteln im Haushaltsplan 1998 könne sich der Beklagte
nicht berufen, weil dieser im Außenverhältnis keine Bedeutung habe und vom Beklagten
an die Vorgaben des § 36 Abs. 1 LRG NRW anzupassen sei.
Der Kläger hat beantragt,
den Beklagten unter teilweiser Aufhebung der Bescheide vom 8. Juni 1998 und vom 24.
August 1998 in der Fassung der Widerspruchsbescheide vom 8. September 1998 und 19.
Oktober 1998, soweit mit diesen der weiter gehende Förderungsantrag abgelehnt worden
ist, zu verpflichten, seine Anträge vom 9. April 1998 und vom 10. Juli 1998 unter Beachtung
der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat zur Begründung ausgeführt, dass § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW in der Auslegung
des Klägers die LfR in ihrem Grundrecht auf Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
verletze. Sie sei Trägerin dieses Grundrechts, weil sie als unabhängige Anstalt des
öffentlichen Rechts im Rahmen der Gesamtveranstaltung Rundfunk genuine Aufgaben der
Freiheitssicherung im Rundfunkbereich wahrnehme. So beschränke sich ihre Tätigkeit
nicht auf eine bloße Aufsichtsfunktion, sondern umfasse auch Gestaltungsaufgaben. Denn
im Rahmen ihrer gruppenpluralen Organisationsform habe sie auch über die
programmliche und technische Infrastruktur des privaten Rundfunks zu entscheiden.
Deshalb dürften Exekutive und Legislative weder direkt noch indirekt Einfluss auf die
Entscheidungen der LfR nehmen. Dies gelte auch für finanzielle Festsetzungen.
Finanzausstattungsentscheidungen des Gesetzgebers hätten sich deshalb ausschließlich
abstrakt-genereller Regelungen zu bedienen, um dem Träger der Rundfunkfreiheit einen
Entscheidungsspielraum zu belassen. Lege man § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW
wie der Kläger aus, verletze er den Grundsatz der Staatsferne, weil der Gesetzgeber in die
Rolle eines Einzelentscheiders über Budgetfragen der LfR gerate. Diese Bewertung werde
durch § 40 Abs. 2 des Rundfunkstaatsvertrages (RfStV) bestätigt. Dieser lasse zwar das
Recht des Landesgesetzgebers unberührt, einen Teil des Anteils an der einheitlichen
Rundfunkgebühr zu anderen Zwecken als zur Finanzierung der Landesmedienanstalten
einzusetzen. Er erlaube dem Gesetzgeber aber nicht, innerhalb des der LfR zugewiesenen
Gesamtbudgets einzelfallbezogene Verteilungsentscheidungen zu treffen. Darüber hinaus
begegne § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW unter dem Gesichtspunkt einer
unzulässigen unechten Rückwirkung verfassungsrechtlichen Bedenken, weil der
Haushaltsplan der LfR bei Inkrafttreten des 9. Rundfunkänderungsgesetzes bereits
verabschiedet gewesen sei. Unter Beachtung der verfassungsrechtlich geschützten
Selbstverwaltungsautonomie sei das Vertrauen der LfR auf den Fortbestand des bisherigen
Rechtszustandes schutzwürdig. Ein besonderes Schutzbedürfnis ergebe sich daraus, dass
die LfR bei einer Rückwirkung des geänderten § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW
zusätzliche Mittel in Höhe von 650 TSD DM zur Verfügung stellen müsse. Die gebotene
verfassungskonforme Auslegung des § 36 Abs. 1 LRG NRW erfordere deshalb, das in dem
1. Halbsatz der LfR eröffnete Ermessen auch auf den 2. Halbsatz zu übertragen.
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Durch Urteil vom 23. November 2001 - zugestellt am 10. Dezember 2001 - hat das
Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass § 36
Abs. 1 Satz 1 LRG NRW Bürgerfunkgruppen kein subjektiv öffentliches Recht auf
Förderung verleihe. Im Übrigen scheitere der Anspruch des Klägers auch daran, dass dem
Beklagten die erforderlichen finanziellen Mittel nicht zur Verfügung stünden. Im Kern
begehre der Kläger einen in den Zuständigkeitsbereich der Rundfunkkommission der LfR
fallenden Erlass eines Nachtragshaushaltes. Ein solcher Anspruch bestehe nach
allgemeinen subventionsrechtlichen Grundsätzen nicht. Dessen ungeachtet finde die
Neuregelung des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW auf im Jahre 1998 gesendete
Bürgerfunkbeiträge noch keine Anwendung. Die Bezugnahme auf den Haushalt der LfR in
§ 36 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz LRG NRW belege, dass auch das nach § 36 Abs. 1 LRG
NRW vorgesehene Verfahren der Zuschussgewährung auf dem haushaltsrechtlichen
Grundsatz der Vorherigkeit basiere.
Auf den am 21. Dezember 2001 gestellten Antrag des Klägers hat der Senat die Berufung
durch Beschluss vom 4. Februar 2002 zugelassen, soweit der Kläger die Neubescheidung
seiner Zuschussanträge für Bürgerfunkbeiträge begehrt, die am 6. März 1998 und später
gesendet wurden.
Zur Begründung seiner Berufung führt der Kläger aus: Entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts gewähre § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW
Bürgerfunkgruppen ein subjektiv öffentliches Recht auf Förderung. Die Neuregelung des §
36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW finde im Übrigen auch auf das Haushaltsjahr 1998
Anwendung. Zur Vermeidung von Wiederholungen bezieht er sich auf das Urteil des
Senats vom 12. Dezember 2001 im Verfahren 8 A 3397/99.
Der Kläger beantragt sinngemäß,
das erstinstanzliche Urteil teilweise abzuändern und den Beklagten unter Abänderung
seiner Zuwendungsbescheide vom 8. Juni 1998 und vom 24. August 1998 in der Fassung
der Widerspruchsbescheide vom 8. September 1998 und 19. Oktober 1998 zu verpflichten,
seine Anträge auf Bezuschussung von Rundfunkbeiträgen für das 1. und 2. Quartal 1998
unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, soweit diese am
6. März 1998 und später gesendet wurden.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Seiner Auffassung nach verstößt die Neuregelung des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG
NRW gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Die mit ihr vorgesehene finanzielle Begünstigung
einzelner Beteiligter innerhalb der nordrhein-westfä-lischen Rundfunkordnung sei mit dem
aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden Gebot der Staatsferne nicht vereinbar.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf
den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten.
Entscheidungsgründe:
Im Einverständnis der Beteiligten konnte der Senat ohne mündliche Verhandlung (§ 101
Abs. 2 VwGO) entscheiden.
Die zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung hat Erfolg. Das
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Verwaltungsgericht hat die Klage im mit der Berufung angefochtenen Umfang zu Unrecht
abgewiesen.
I. Die als Verpflichtungsklage in Form der Bescheidungsklage statthafte Klage ist zulässig.
1. Insbesondere fehlt dem Kläger nicht die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche
Klagebefugnis. Es ist nicht ausgeschlossen, dass ihm auf der Grundlage des § 36 Abs. 1
Satz 1 LRG NRW i.V.m. § 2 der Satzung der Landesanstalt für Rundfunk (LfR) über die
Förderung Offener Kanäle im lokalen Rundfunk vom 6. Juli 1993, (GV NRW S. 484) -
Fördersatzung - ein Anspruch auf die begehrte Neubescheidung seiner Förderanträge für
seine im ersten und zweiten Quartal 1998 gesendeten Programmbeiträge zusteht.
2. Die angefochtenen Bescheide sind auch nicht unanfechtbar. Der Kläger hat zwar gegen
den Zuschussbescheid vom 8. Juni 1998, der ihm am 19. Juni 1998 zugegangen ist, erst
am 28. Juli 1998 Widerspruch eingelegt. Die Widerspruchsfrist war jedoch zu diesem
Zeitpunkt noch nicht abgelaufen, unabhängig von der Frage, ob die
Rechtsbehelfsbelehrung im Bescheid vom 8. Juni 1998 zutreffend ist. Sollte die
Rechtsbehelfsbelehrung wegen des Hinweises, die Widerspruchsfrist beginne mit der
Zustellung des Bescheides, fehlerhaft sein, weil der Bescheid nicht nach dem
Verwaltungszustellungsgesetz zugestellt worden ist, so lief die - hier eingehaltene -
Jahresfrist des § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Sollte die Rechtsbehelfsbelehrung zutreffend
sein, so ist die Widerspruchsfrist nicht in Lauf gesetzt worden, weil der Bescheid zwar
bekannt gegeben, aber nicht zugestellt worden ist.
Vgl. BSG, Urteil vom 26. Oktober 1989 - 12 RK 21/89 -, NVwZ 1990, 1108.
II. Die Klage ist - soweit sie Gegenstand des Berufungsverfahrens ist - auch begründet. Der
Kläger hat einen Anspruch auf Neubescheidung seiner Förderanträge für seine
Programmbeiträge des ersten und zweiten Quartals 1998, soweit diese ab dem Inkrafttreten
des 9. Rundfunkänderungsgesetzes am 6. März 1998 gesendet wurden. Insoweit sind die
angefochtenen Bescheide des Beklagten rechtswidrig, weil der Beklagte für die Förderung
von Programmbeiträgen nach § 34 LRG NRW nicht - wie dies § 36 Abs. 1 Satz 1, 2.
Halbsatz LRG NRW zwingend vorschreibt - mindestens 15 % der Einnahmen der LfR
aufgewandt hat.
1. Rechtsgrundlage für die begehrte Neubescheidung ist § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW in
Verbindung mit § 2 der Fördersatzung der LfR. Nach § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW kann
die LfR im Rahmen ihres Haushalts für Beiträge nach § 34 LRG NRW und Offene Kanäle in
Kabelanlagen Zuschüsse gewähren (1. Halbsatz); die Zuschüsse für Beiträge nach § 34
LRG NRW betragen mindestens 15 vom Hundert der Einnahmen der LfR (2. Halbsatz). Der
1. Halbsatz des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW ("...kann...Zuschüsse gewähren...") räumt der
LfR nicht nur hinsichtlich der Förderung Offener Kanäle, sondern grundsätzlich auch
hinsichtlich der Förderung von Beiträgen nach § 34 LRG NRW ein Ermessen ein;
ergänzend ermächtigt § 36 Abs. 4 LRG NRW die LfR, durch Satzung die Einzelheiten der
Zuschussgewährung zu regeln. Dieses Ermessen schränkt der 2. Halbsatz des § 36 Abs. 1
Satz 1 LRG NRW allerdings insoweit ein, als das Gesamtvolumen der
Zuschussgewährung für Programmbeiträge im Sinne von § 34 LRG NRW mindestens 15 %
der Einnahmen der LfR betragen muss. Der LfR wird die 15 %-ige Mindestförderung mit der
Formulierung "Zuschüsse nach § 34 betragen" zwingend vorgegeben. Dieses sich aus
dem Wortlaut ergebende Verständnis des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW entspricht auch
dem in den Materialien des 9. Rundfunkänderungsgesetzes zum Ausdruck kommenden
Willen des Gesetzgebers. Nach dem Bericht und der Beschlussempfehlung des
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Hauptausschusses des Landtages zum Gesetzesentwurf der Landesregierung sieht die
Vorschrift "einen festen Anteil von 15 v.H. der Einnahmen für Zuschüsse der LfR an den
Bürgerfunk" vor,
vgl. LT-Drs. 12/2789, S. 100.
Der so verstandene 2. Halbsatz des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW steht nicht in einem
unauflösbaren Widerspruch zum 1. Halbsatz. Mit der verbindlichen Festlegung eines
Mindestförderbetrages für Beiträge nach § 34 LRG NRW wird das der LfR nach dem 1.
Halbsatz grundsätzlich eingeräumte Ermessen lediglich insoweit gebunden, als das "Ob"
sowie der finanzielle Mindestgesamtumfang der Förderung von Beiträgen nach § 34 LRG
NRW nicht mehr zur Disposition des Beklagten stehen. Nach welchen Auswahlkriterien
das von § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW vorgegebene Mindestfinanzvolumen
unter den Bürgerfunkgruppen verteilt wird und ob eine über das Mindestmaß
hinausgehende Förderung erfolgt, steht indessen auch nach der Neuregelung des § 36
Abs. 1 Satz 1 LRG NRW im pflichtgemäßen Ermessen des Beklagten. Unberührt von der
ermessensbeschränkenden Neuregelung bleibt darüber hinaus die vom 2. Halbsatz des §
36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW nicht erfasste Förderung Offener Kanäle in Kabelanlagen.
§ 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW berechtigt und verpflichtet nicht nur die LfR, Zuschüsse zu
gewähren, sondern entfaltet zugleich auch eine unmittelbare Wirkung gegenüber den
Zuschussempfängern. Mit dieser Regelung gewährt das Landesrundfunkgesetz NRW dem
Kläger ein subjektives Recht auf fehlerfreie Betätigung des der LfR eingeräumten
Förderermessens. Der Einräumung des Förderermessens und der Pflicht, ein
Mindestfördervolumen zu gewähren, korrespondiert ein subjektives Recht der betroffenen
Subventionsberechtigten mit der Folge, dass die das Ermessen eröffnende und zugleich
bindende Norm auch Schutzwirkung zu ihren Gunsten entfaltet. Das vom Gesetzgeber
verfolgte Ziel, mit der Einführung der 15 %-Mindestförderung zu einer Verbesserung der
finanziellen Situation der Bürgerfunkgruppen beizutragen,
vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Hauptausschusses, LT-Drs. 12/2789, S. 100;
Redebeiträge der Abgeordneten Eumann (SPD) und Appel (Bündnis 90/Die Grünen) in der
2. Lesung des Gesetzesentwurfs im Landtag am 4. Februar 1998, Plenarprotokoll 12/78, S.
6491, 6495 f.,
kann effektiv nur erreicht werden, wenn der Bestimmung des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2.
Halbsatz LRG NRW die Bedeutung einer zugunsten der Bürgerfunkgruppen zu
beachtenden Beschränkung des Förderermessens des Beklagten zukommt. Der
Regelungsgehalt des § 36 Abs. 1 LRG NRW ist weder auf eine haushaltsrechtliche
Vorgabe an die LfR noch allgemein auf eine "rahmenrechtliche", erst durch die
Fördersatzung der LfR auszufüllende oder umzusetzende Vorschrift beschränkt. Der
systematische Zusammenhang mit Abs. 2 derselben Vorschrift macht deutlich, dass § 36
LRG NRW unmittelbar geltende Regelungen mit Schutzwirkung zugunsten der betroffenen
Zuschussempfänger enthält, die nicht erst der Umsetzung durch die LfR bedürfen; die LfR
regelt lediglich die "Einzel-heiten der Zuschussgewährung" durch Satzung (§ 36 Abs. 4
LRG NRW), soweit der Gesetzgeber sie nicht bereits unmittelbar geregelt hat. So sieht § 36
Abs. 2 Satz 1 LRG NRW für die Förderungsgewährung ein Antragsverfahren vor, regelt
sein Satz 3, wer "antragsberechtigt" ist, und bestimmt sein Satz 2, dass die Zuschüsse für
Beiträge nach § 34 die tatsächlichen Kosten für die Herstellung dieser Beiträge nicht
überschreiten dürfen. Mit den in Satz 3 aufgeführten antragsberechtigten Personen - den
Veranstaltergruppen nach § 24 Abs. 4 Satz 1 LRG NRW und den Arbeitsgemeinschaften
nach § 35 Abs. 1 LRG NRW - wird ein individualisierbarer Kreis benannt, der deutlich
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macht, dass die Förderung Offener Kanäle gerade im Interesse dieser Personengruppen,
zu denen auch der Kläger zählt, erfolgt. In vergleichbarer Weise beinhaltet § 36 Abs. 1 Satz
1, 2. Halbsatz LRG NRW eine unmittelbar auch im Außenverhältnis wirkende Bindung des
dem Beklagten eingeräumten Förderermessens, die dieser im Interesse der
Bürgerfunkgruppen zu beachten hat.
2. Steht die Entscheidung, ob Offene Kanäle im lokalen Rundfunk in dem in § 36 Abs. 1
Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW bezeichneten Mindestumfang zu unterstützen sind, demnach
nicht zur Disposition des Beklagten, so hat er Bürgerfunkbeiträge in Höhe von 15 % der
Einnahmen der LfR zu fördern. Der Begriff der Einnahmen ist hierbei mangels näherer
Begrenzung im Sinne aller von der LfR erzielten Einnahmen, mit Ausnahme der
zweckgebundenen Mittel, zu verstehen. Es ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber den
Begriff "Einnahmen" in § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW auf den der LfR
zustehenden Anteil an der einheitlichen Rundfunkgebühr (vgl. § 65 Abs. 2 LRG NRW) hat
beschränken wollen. Hätte er dies beabsichtigt, wäre zu erwarten gewesen, dass er das
nach § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW zur Förderung bereit zu stellende
Finanzvolumen auf einzelne der in § 65 Abs. 1 LRG NRW gesetzlich bestimmten und
ausdrücklich unterschiedenen Einnahmearten der LfR begrenzt hätte. Zu einer derartigen
ausdrücklichen Beschränkung der für die Förderung des lokalen Bürgerfunks
vorgesehenen Einnahmen hätte für den Gesetzgeber umso mehr Veranlassung bestanden,
als die LfR aufgrund des auch für sie geltenden haushaltsrechtlichen Grundsatzes der
Kostendeckung (vgl. § 17 der Finanzordnung der LfR vom 14. Oktober 1988, GV NRW S.
424 i.d.F. vom 14. Dezember 2001, GV NRW S. 24 - Finanzordnung) grundsätzlich
gehalten ist, alle Finanzmittel für alle ihr obliegenden Aufgaben zur Verfügung zu stellen.
Ausgenommen vom Einnahmebegriff des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW sind lediglich die
zweckgebundenen Erträge. Eine Berücksichtigung zweckgebundener Mittel würde,
insbesondere wenn diese Mittel etwa im Hinblick auf besondere Investitionsvorhaben in
einzelnen Zeitabschnitten eine besondere Höhe erreichen, zu einer deutlichen Erhöhung
der Berechnungsgrundlage und damit zu einer vom Gesetzgeber offensichtlich nicht
gewollten überproportionalen Schmälerung der für die LfR frei verfügbaren Mittel führen.
Einem weiten Verständnis des Einnahmebegriffs im Sinne von § 36 Abs. 1 Satz 1, 2.
Halbsatz LRG NRW stehen die im Rahmen einer staatsvertragskonformen Auslegung zu
berücksichtigenden Vorgaben des Staatsvertrages über den Rundfunk im vereinten
Deutschland vom 31. August 1991 i.d.F. des 5. Staatsvertrages zur Änderung
rundfunkrechtlicher Staatsverträge vom 6. Juli/7. August 2000 (GV NRW S. 706) nicht
entgegen. Zwar sieht § 40 Abs. 1 Nr. 2 RfStV vor, dass der den Landesmedienanstalten
zustehende Anteil von 2 % an der einheitlichen Rundfunkgebühr (vgl. § 7 Abs. 1 des
Rundfunkgebührenstaatsvertrages - RgebSTV - , § 10 Abs. 1 des
Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrages - RfinSTV -) auch für die Förderung Offener Kanäle
verwendet werden kann. Diese Bestimmung ermächtigt den Landesgesetzgeber jedoch
lediglich, die Verwendung eines Anteils der vorrangig zur Finanzierung des öffentlichen-
recht-lichen Rundfunks bestimmten (vgl. § 12 Abs. 1 RfStV) einheitlichen Rundfunkgebühr
auch für die in § 40 RfStV abschließend genannten anderen Zwecke zuzulassen.
Vorgaben hinsichtlich der Verwendung anderer Finanzierungsquellen als des Anteils der
Landesmedienanstalten an der einheitlichen Rundfunkgebühr trifft die Regelung des § 40
RfStV demgegenüber nicht.
Vgl. die amtliche Begründung der Vorläufervorschrift des Art. 6 des Staatsvertrages zur
Neuordnung des Rundfunkwesens vom 3. April 1987, GV NW S. 405: "Absatz 1 lässt die
Verwendung eines zusätzlichen Anteils an der einheitlichen Rundfunkgebühr zur
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Finanzierung der darin abschließend genannten besonderen Aufgaben des Rundfunks
zu...", zit. nach Hartstein/Ring/Kreile, Rundfunkstaatsvertrag, 1989, Amtl. Begründung zu
Art. 6; ders. Art. 6 Rn. 6; Hoffmann-Riem, Finanzierung und Finanzkontrolle der
Landesmedienanstalten, 1994, § 10 B, S. 120.
3. Die Bestimmung des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW findet (nur) insoweit auf
die streitbefangenen Programmbeiträge des Klägers Anwendung, als diese ab dem 6. März
1998 gesendet wurden. An diesem Tag ist das 9. Rundfunkänderungsgesetz, mit dem die
Vorschrift des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW um den 2. Halbsatz ergänzt wurde, gemäß
seines Art. 4 in Kraft getreten. Anhaltspunkte dafür, dass nach dem Willen des
Gesetzgebers die Neuregelung mit Rücksicht auf die der LfR eingeräumte
Haushaltsautonomie erst später Anwendung finden sollte, sind nicht erkennbar. Es mangelt
insbesondere an einer entsprechenden Übergangsbestimmung, wie sie der Gesetzgeber
zum Beispiel in Art. 1 Nr. 57 und Art. 2 Nr. 70 des 9. Rundfunkänderungsgesetzes für
andere Regelungen getroffen hat. Vielmehr spricht die Entstehungsgeschichte des 9.
Rundfunkänderungsgesetzes für eine sofortige Anwendbarkeit des neu eingeführten 2.
Halbsatzes in § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW. Da der Gesetzgeber zeitgleich in § 24 Abs. 4
LRG NRW die Mindestsendezeit des Bürgerfunks ausgeweitet und damit einen erhöhten
Finanzbedarf bei den Bürgerfunkgruppen geschaffen hat, liegt es nahe, dass der
Bürgerfunk auch mit sofortiger Wirkung von der erhöhten Mindestförderung profitieren
sollte.
Die Neuregelung liefert auch keinen Anhalt dafür, dass die mit ihr eingeführte
Mindestförderung rückwirkend auf Beiträge Anwendung findet, die in der Zeit bis zum 5.
März 1998 und damit vor dem Inkraftreten des Gesetzes gesendet worden sind. Die
Vorschrift des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW ordnet vielmehr ausdrücklich die
15 %-ige Mindestförderung lediglich für "Beiträge nach § 34" an und lässt mangels
zeitlicher Vorgaben nicht erkennen, dass auch vor Inkrafttreten des Gesetzes gesendete
Beiträge von der Mindestförderung erfasst werden sollen. Gegenteiliges ergibt sich nicht
daraus, dass der Beklagte die hier streitigen Zuschüsse gem. § 9 Abs. 2 der Fördersatzung
der LfR jeweils am Ende eines Vierteljahres entsprechend dem für das jeweilige Vierteljahr
nachgewiesenen Sendevolumen gewährt. Denn diese Art der Förderungsgewährung stellt
lediglich eine der Verwaltungspraktikabilität dienende Abrechnungsweise dar, die auf die
Entstehung des Förderungsanspruchs keinen Einfluss hat.
Dass die LfR mit dem bereits im November 1997 beschlossenen Haushaltsplan nicht die
nötigen Mittel für die nach § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW vorgeschriebene
Mindestförderung in ihren Haushalt für das Jahr 1998 eingestellt hat, berührt die dem
Beklagten gesetzlich obliegende Pflicht zur Mindestförderung von Programmbeiträgen im
lokalen Rundfunk nicht. Der Haushaltsplan wirkt als Innenrecht unmittelbar nur im
Organbereich der Körperschaft, für die er bestimmt ist, hier also nur zwischen den Organen
der LfR.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 1974 - 1 BvL 3/72 -, BVerfGE 38, 121 (126).
Rechtswirkungen außerhalb dieses Organbereichs entfaltet er dagegen nicht; durch ihn
werden Ansprüche oder Verbindlichkeiten Dritter weder begründet noch aufgehoben (vgl. §
3 Abs. 3 der Finanzordnung der LfR). Gesetzlich begründete Ermessensbindungen - wie
die Mindestförderung nach § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW - dürfen wegen
fehlender Veranschlagung von Mitteln im Haushaltsplan nur dann unbeachtet bleiben,
wenn das sachliche Recht dies ausdrücklich zulässt.
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Vgl. BSG, Urteil vom 25. Oktober 1990 - 7 Rar 14/90 -, NZA 1991, 404.
Dies ist bei der hier streitigen Mindestförderung Offener Kanäle im lokalen Rund-funk nicht
der Fall. § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW hat es nicht der LfR überlassen, das
Mindestfördervolumen in Höhe von 15 % der Einnahmen unter den Vorbehalt eingestellter
oder erschöpfter Haushaltsmittel zu stellen. Zwar sieht der 1. Halbsatz dieser Vorschrift vor,
dass die LfR Offene Kanäle "im Rahmen ihres Haushalts" fördern könne. Halbsatz 2
derselben Vorschrift schränkt jedoch - wie ausgeführt - das damit eröffnete Ermessen ein
und verpflichtet die LfR zu einer Mindestförderung. Es liefe dem mit Halbsatz 2 verfolgten
Zweck zuwider, die zwingende Mindestförderung an Maßgaben des Haushalts zu binden.
Gilt somit die Mindestförderung (erst) ab dem 6. März 1998, so ist für die vom 6. März bis
31. Dezember 1998 gesendeten Bürgerfunkbeiträge das Mindestfördervolumen anteilig
entsprechend dem geringeren Förderzeitraum zu reduzieren. Bezugsgröße für das 15 % -
Fördervolumen sind nicht die gesamten Einnahmen der LfR im Jahr 1998; dies liefe auf
eine vom Gesetz nicht gewollte Bevorteilung der im weiteren Verlauf des Jahres 1998
gesendeten Beiträge hinaus, weil der Bezugsgröße der ganzjährigen Einnahmen ein
geringerer Förderungszeitraum gegenüberstünde. Um diese unangemessene
Bevorzugung der zwischen dem 6. März und 31. Dezember 1998 gesendeten
Programmbeiträge zu vermeiden, ist der Begriff der Einnahmen der LfR i.S.d. § 36 Abs. 1
Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW für das Jahr 1998 dahingehend zu verstehen, dass die
zweckungebundenen Einnahmen des Jahres 1998 nur anteilig (301/365 x
zweckungebundene Einnahmen) als Bezugsgröße für die 15 %-ige Mindestförderung
zugrunde zu legen sind. Dem hat der Beklagte bislang noch nicht Rechnung getragen.
4. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die so verstandene Vorschrift des § 36 Abs. 1
Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW bestehen nicht.
a) Sie entspricht den Anforderungen der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten
Rundfunkfreiheit. Insbesondere verletzt sie nicht das aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgende
Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks.
Rundfunkfreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist in erster Linie Programmfreiheit,
die staatlichen Einfluss auf die Programme der Rundfunkveranstalter verbietet. Sie schützt
nicht nur vor unmittelbaren Einflüssen, sondern untersagt auch Einflussnahmen des
Staates, die die Programmfreiheit mittelbar beeinträchtigen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 -, BVerfGE 73, 118 (183); Urteil
vom 5. Oktober 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 -, BVerfGE 83, 238 (322); Urteil vom 22. Februar
1994 - 1 BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60 (87).
Das Erfordernis der Staatsfreiheit bezieht sich auf die Funktion des Rundfunks als Medium
und Faktor bei der Meinungsbildung. Diese soll unbeeinflusst vom Staat ausgeübt werden.
Dagegen hindert Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG den Staat nicht, die Rahmenbedingungen für die
Erfüllung dieser Funktion festzusetzen. Das Grundgesetz verpflichtet ihn im Gegenteil, die
Rundfunkfreiheit in geeigneter Weise auszugestalten und zu sichern; dabei darf dem Staat
aber kein Einfluss auf Auswahl, Inhalt und Gestaltung der Programme eingeräumt werden .
Vgl. BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 -, BVerfGE 57, 295 (319 f.); Urteil vom
5. Oktober 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 -, BVerfGE 83, 238, 322 f.; Urteil vom 6. Oktober 1992 - 1
BvR 1586/89 und 487/97 -, BVerfGE 87, 181 (197 f.); Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL
30/88 -, BVerfGE 90, 60, 88.
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Dies gilt auch für den lokalen Rundfunk. Auch er muss grundsätzlich rechtlich so
ausgestaltet werden, dass er imstande ist, dem verfassungsrechtlichen Ziel freier
individueller und öffentlicher Meinungsbildung zu dienen. Dieses Ziel verlangt auch im
lokalen Bereich gleichgewichtige Vielfalt der Meinungen im Gesamtangebot des
Sendegebiets. Dafür hat der Gesetzgeber Sorge zu tragen. Er muss sicherstellen, dass der
Rundfunk die Vielfalt der Themen und Meinungen aufnimmt und wiedergibt, die in der
Gesellschaft eine Rolle spielen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 1987 - 1 BvR 147, 478/86 -, BVerfGE 74, 297 (327).
Dabei muss er den Besonderheiten des lokalen Bereichs Rechnung tragen. Namentlich die
häufig anzutreffende Monopolstellung der örtlichen Zeitungsverlage erfordert besondere
Vorkehrungen gegen die Entstehung vorherrschender multimedialer Meinungsmacht. Wie
der Gesetzgeber diese Aufgabe im Einzelnen erfüllt, ist Sache seiner politischen
Entscheidung. Bei der gesetzlichen Ausformung seiner Grundentscheidungen genießt er
weit gehende Gestaltungsfreiheit. Diese endet erst dort, wo die gesetzliche Regelung
zwingende Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG außer Acht lässt oder nicht geeignet
ist, die dienende Funktion des Rundfunks wirksam zu sichern.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 -, BVerfGE 73, 118 (177); Urteil
vom 5. Oktober 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 -, BVerfGE 83, 283 (324).
Die Bestimmung des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW entspricht diesen
Anforderungen.
Die Mindestförderung des Lokalfunks beinhaltet keine unzulässige Einflussnahme des
Staates auf den privaten Rundfunk innerhalb der dualen Rundfunkordnung. Insbesondere
nimmt sie keinen Einfluss auf Auswahl, Inhalt und Gestaltung der Programme der privaten
Rundfunkveranstalter. Auch in der Förderung des Bürgerfunks als Programmkategorie liegt
keine unzulässige staatliche Einflussnahme. Sie zielt vielmehr darauf, auch im lokalen
Bereich gleichgewichtige Vielfalt der Meinungen im Gesamtangebot des Sendegebiets zu
sichern. Den hier in Rede stehenden Programmbeiträgen nach § 34 LRG NRW kommt
nach dem nordrhein-westfälischen Rundfunkmodell für die Gewährleistung der
Meinungsvielfalt im lokalen Rundfunk eine nicht unmaßgebliche Bedeutung zu. Nach § 24
Abs. 1 LRG NRW müssen lokale Programme das öffentliche Geschehen im
Verbreitungsgebiet darstellen, die Vielfalt der Meinungen in bestmöglicher Breite und
Vollständigkeit zum Ausdruck bringen sowie die bedeutsamen politischen,
weltanschaulichen und gesellschaftlichen Kräfte und Gruppen im Verbreitungsgebiet zu
Wort kommen lassen. Diesem für den lokalen Rundfunk ausgestalteten
Programmgrundsatz der Meinungsvielfalt dienen die Programmbeiträge nach § 34 LRG
NRW. Mit ihrer Zulassung nach § 24 Abs. 4 LRG NRW wollte der Gesetzgeber auch
solchen lokalen Gruppen, die keine Vertreter in die Veranstaltergemeinschaft entsenden,
eine begrenzte Teilhabe ermöglichen, um die thematische Breite und meinungsmäßige
Vielfalt des Programmangebots im lokalen Rundfunk zu erhöhen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1 BvF 1/88 -, BVerfGE 83, 238 (328);
OVG NRW, Urteil vom 27. Oktober 1998 - 5 A 1816/97 -, UA S. 11 f.
Neben diesem auf die Herstellung eines vielfältigen Programmangebots zielenden Zweck
dienen die Bürgerfunkbeiträge im lokalen Rundfunk auch der Verwirklichung des durch Art.
5 Abs. 1 GG geschützten Rechts auf Kommunikation, indem sie jedermann die Möglichkeit
zur aktiven Kommunikation unter Ausnutzung des Massenmediums Rundfunk einräumen
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wollen.
Zu diesem Zweck Offener Kanäle vgl. Hoffmann- Riem, Finanzierung und Finanzkontrolle
der Landesmedienanstalten, 1994, § 8 B II (S. 90).
Diese Funktion des Bürgerfunks, grundsätzlich jedermann den Zugang zum Medium
Rundfunk zu ermöglichen, setzt allerdings voraus, dass die Berechtigten die finanziellen
und technischen Möglichkeiten haben, Sendungen zu produzieren. "Bürgerfunker" müssen
zudem über hinreichende Kenntnisse verfügen, um ihre Programmbeiträge inhaltlich und
technisch so gestalten zu können, dass diese "sendefähig" sind. Werden bestimmte
journalistische Mindestvoraussetzungen nicht erfüllt, besteht die Gefahr, dass die
Adressaten das Programm abschalten und das mit dem Bürgerfunk angestrebte Ziel
letztlich verfehlt wird. Die finanzielle Förderung des Bürgerfunks auf der Grundlage des §
36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW soll daher erst die tatsächlichen Voraussetzungen dafür
schaffen, dass Bürger das ihnen nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG eingeräumte Grundrecht
ausüben können. Die finanzielle Förderung soll eine Zuschussgewährung zu den
Produktionskosten der einzelnen Sendebeiträge ermöglichen; sie soll ferner die
Möglichkeit eröffnen, "Bürgerfunker" auszubilden, ihnen notwendige Fertigkeiten und
Kenntnisse in Seminaren zu vermitteln oder sie kontinuierlich bei der Produktion von
Sendungen beraten zu können. Insoweit ist auch die in § 36 Abs. 1 Satz, 2. Halbsatz LRG
NRW vorgesehene Mindestförderung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie hält
sich innerhalb des dem Gesetzgeber durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen
Gestaltungsspielraums. Mit ihr wird der Bedeutung der Bürgerfunkbeiträge für den lokalen
Rundfunk Rechnung getragen, die durch die nunmehr vorgesehene Mindestsendedauer
von 60 Minuten sowie ihren festgelegten hervorgehobenen Sendeplatz (vgl. § 24 Abs. 4
LRG NRW in der Fassung des 9. Rundfunkänderungsgesetzes) noch erhöht worden ist. Mit
der Unterstützung solcher Gruppen, die ohne ausreichende technische und finanzielle
Ausstattung nicht oder nur sehr eingeschränkt Zugang zum privaten Rundfunk erhalten
könnten, sollen hinreichende Bedingungen geschaffen werden, dass diese Gruppen das
ihnen nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG eingeräumte Grundrecht auch tatsächlich ausüben
können. In diesem Sinne dient die Mindestförderung dem Ziel einer gleichgewichtigen
Vielfalt der Meinungen auch im lokalen Bereich.
Der Gesetzgeber hat seinen Gestaltungsspielraum auch nicht hinsichtlich der Höhe der
dem Bürgerfunk zu gewährenden Förderung überschritten. Er hat gewährleistet, dass das
in § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW festgelegte Mindestfördervolumen nur
insoweit an die Bürgerfunkgruppen verteilt wird, als es von dem aus der Rundfunkfreiheit
folgenden Gestaltungsauftrag gerechtfertigt ist. Mit der Vorschrift des § 36 Abs. 2 Satz 2
LRG NRW ist sichergestellt, dass die ehrenamtlich tätigen Bürgerfunkgruppen Zuschüsse
höchstens in Höhe der Produktionskosten ihrer Programmbeiträge erhalten und aus der
öffentlichen Förderung keinen Gewinn erzielen können.
§ 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW verletzt auch nicht der LfR möglicherweise
zustehende Grundrechtspositionen aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Insoweit kann offen
bleiben, ob die LfR als Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 51 Abs. 1 LRG NRW) im
Rahmen ihrer Zuständigkeit für das duale Rundfunkwesen deshalb Träger des Grundrechts
aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist, weil sie dem aus der Verfassung resultierenden Gebot der
Staatsferne folgend grundrechtssichernde Funktionen im Bereich des privaten Rundfunks
in einer dem Staat gegenüber rechtlich verselbständigten Organisationsform wahrnimmt.
In diesem Sinne: BayVGH, Beschluss vom 24. März 1993 - 25 CS 93.483 u.a. -, NVwZ-RR
1993, 552 (553); Nolte, in: Albers/Heine/Seyfarth, Beobachten-Entscheiden-Gestalten,
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Symposion zum Ausscheiden von Dieter Grimmm aus dem Bundesverfassungsgericht,
2000, S. 161 ff. m.w.N.; Hartstein/Ring/Kreile, Rundfunkstaatsvertrag, 1989, Einf. Art. 12 Rn.
12 und 17 ff.; Hesse, Rundfunkrecht, 2. Aufl. 1998, Rn. 16 zum 5. Kap. III 1.a) (S. 214); offen
lassend: BVerfG, Beschluss vom 9. Juli 1993 - 1 BvR 748/93 -, NVwZ-RR 1993, 550; a.A.:
SächsVerfGH, Entsch. vom 21. März 1997 - Vf.10- IV-96 -, NJW 1997, 3015; Ricker/Schiwy,
Rundfunkverfassungsrecht, 1997, Rn. 153 ff. zu B I 7 b) (S. 119 ff.).
Ein Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unter dem Gesichtspunkt einer Verletzung der
Finanzautonomie der LfR ist jedenfalls auch dann nicht gegeben, wenn die vom
Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätze zur Finanzierung öffentlich-rechtlicher
Rundfunkanstalten auf Landesmedienanstalten entsprechende Anwendung fänden. Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG gewährt keinen Anspruch auf eine bestimmte Finanzierungsregelung,
sondern schreibt lediglich eine Finanzausstattung vor, die den Träger der Rundfunkfreiheit
in den Stand versetzt, die ihm im Rahmen der dualen Rundfunkordnung zugewiesenen
Aufgaben zu erfüllen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60 (90); zum
vergleichbaren Schutzumfang der durch Art. 28 Abs. 2 GG den Kommunen garantierten
Finanzautonomie vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1985 - 2 BvR 1808 u.a./82 -,
BVerfGE 71, 25 (37); Beschluss vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363
(386); Beschluss vom 26. Fe-bruar 1999 - 2 BvR 1268/96 -, DVBl. 1999, 840.
Dass die LfR den ihr obliegenden Aufgaben nicht mehr gerecht werden kann, wenn sie 15
% ihrer Einnahmen zur Förderung des lokalen Bürgerfunks einsetzen muss und damit ihre
Haushaltsmittel nicht unerheblich "gebunden" werden, hat sie nicht vorgetragen. Dies ist
angesichts ihrer Überschüsse, die sie ausweislich ihres Haushaltsplanes 1998 im Ertrags-
und Aufwandsplan der mittelfristigen Finanzplanung im Zeitraum von 1997 bis 2001
erwirtschaftet bzw. veranschlagt hat, auch nicht zu erwarten.
Die in § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW vorgesehene Mindestförderung wirkt auch
nicht in von Verfassungs wegen zu beanstandender Weise auf die Erfüllung der von der
LfR wahrzunehmenden Aufgaben ein. Die LfR übt keine Tätigkeit aus, mit der sie selbst -
etwa als Programmveranstalter - von der durch das Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
gewährleisteten Freiheit Gebrauch macht. Sie leistet vielmehr einen wesentlichen Beitrag
zur Schaffung einer freiheitlichen Rundfunkordnung, indem sie grundrechtliches Handeln
anderer absichert, koordiniert oder in einen Organisationszusammenhang einbindet.
Insoweit errichtet sie arbeitsteilig mit dem Gesetzgeber die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
auch für den privaten Rundfunk geforderte positive Ordnung. Wie der Gesetzgeber steht sie
im Dienst der Vielfaltssicherung, die wesentliches Ziel des grundrechtlichen Schutzauftrags
ist.
Vgl. Nolte, a.a.O., S. 184.
Der Gesetzgeber hat im Rahmen seines Ausgestaltungsauftrags nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2
GG die Befugnis, Aufgaben der LfR zu begrenzen oder rechtlich zu strukturieren.
Die gesetzgeberische Vorgabe, mindestens 15 % der Einnahmen der LfR für die Förderung
von Bürgerfunkbeiträgen zu verwenden, hält sich innerhalb des von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
vorgegebenen staatlichen Gestaltungsauftrags. Die Erfüllung der der LfR nach dem
Landesrundfunkgesetz NRW übertragenen Aufgaben (vgl. § 52 LRG NRW), namentlich die
Aufsicht über die privaten Rundfunkveranstalter sowie die Förderung und Unterstützung
des privaten Rundfunks, werden nicht unangemessen beeinträchtigt. § 36 Abs. 1 Satz 1, 2.
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Halbsatz LRG NRW verpflichtet die LfR nicht zur Mindestförderung bestimmter Programme,
sondern gibt ihr mit der auf sämtliche Bürgerfunkbeiträge im lokalen Rundfunk bezogenen
Förderung lediglich abstrakt die Mindestbezuschussung einer ganzen Programm-kategorie
auf. Nach welchen Maßstäben Offene Kanäle im lokalen Rundfunk (§ 34 LRG NRW) im
Einzelnen gefördert werden, hat der Gesetzgeber der Entscheidung der LfR überlassen.
Diese entscheidet eigenständig über die Verwendung der Mindestfördersumme des § 36
Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW. Ihr obliegt die Festlegung, ob etwa Modellprojekte,
Experimente oder Qualifizierungsmaßnahmen gefördert werden (vgl. § 1 Abs. 3 der
Fördersatzung) und nach welchen Kriterien einzelne Bürgerfunkbeiträge bezuschusst
werden. Soweit die LfR zu einer bestimmten Mindestförderung des Bürgerfunks verpflichtet
worden ist, ist diese Einschränkung der Entscheidungsfreiheit der LfR vom Auftrag des
Gesetzgebers, die Rundfunkfreiheit zu sichern, gedeckt. Der maßgebliche Grund für die
Mindestförderung besteht - wie ausgeführt - darin, die tatsächlichen Voraussetzungen für
die Produktion qualitativ hinreichender, d.h. sendefähiger Bürgerfunkbeiträge zu
verbessern. Diese angestrebte Qualitätsverbesserung soll als ein Teilelement der vom
Gesetzgeber zu gestaltenden Rundfunkordnung sicherstellen, dass die Vielfalt der
bestehenden Meinungen im Rundfunk in bestmöglicher Breite und Vollständigkeit
Ausdruck findet und dass auf diese Weise umfassende Information geboten wird. Der
Gesetzgeber wird damit zugleich seiner Aufgabe gerecht, konkurrierende
Grundrechtspositionen zum Ausgleich zu bringen.
b) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die mit dem 9. Rundfunkänderungsgesetz
eingeführte Mindestförderung für Programmbeiträge im lokalen Rundfunk bestehen
schließlich auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer möglichen Rück-wirkung. Die
Neuregelung trat am 6. März 1998 in Kraft, ohne sich rückwirkend auf vor diesem Zeitpunkt
gesendete Beiträge zu erstrecken. Ob eine verfassungsrechtlich relevante Rückwirkung in
dem Umstand liegt, dass die Mindestförderung des Bürgerfunks im Haushalt der LfR für
1998 noch nicht ihren Niederschlag gefunden hat, kann offen bleiben. Selbst wenn die
Zulässigkeit der Bestimmung des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW nach den für
Regelungen mit unechter Rückwirkung entwickelten Grundsätzen zu beurteilen wäre,
bestünden keine Bedenken gegen ihre Verfassungsmäßigkeit.
Eine - hier allenfalls in Betracht kommende - Regelung mit unechter Rückwirkung ist
grundsätzlich verfassungsrechtlich unbedenklich. Grenzen ihrer Zulässigkeit können sich
lediglich aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip
ergeben. Dies ist dann der Fall, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte
Rückwirkung nicht geeignet oder nicht erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen
des Betroffenen die Änderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 (241 ff.);
Beschluss vom 7. November 1995 - 1 BvR 209/93 -, NVwZ 1996, 781 (783); Beschluss
vom 15. Ok-tober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 -, BVerfGE 95, 67 (86 f.); Beschluss vom 14.
Oktober 1997 - 1 BvL 5/93 -, BVerfGE 96, 330 (340).
Das Inkrafttreten der Regelung über die Mindestförderung Offener Kanäle im lokalen
Bürgerfunk während des laufenden Haushaltsjahres 1998 war geeignet und erforderlich,
um das mit ihr angestrebte Ziel einer Verbesserung der finanziellen Situation der
Bürgerfunkgruppen zu erreichen. Angesichts der mit dem 9. Rundfunkänderungsgesetz
gleichzeitig erfolgten Ausweitung der Sendezeit von Programmbeiträgen nach § 34 LRG
NRW hält sich der Gesetzgeber mit seiner Entscheidung, den Bürgerfunkgruppen mit
sofortiger Wirkung eine verbesserte Förderung zu gewähren, im Rahmen des ihm
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zukommenden weiten Gestaltungsspielraums, der ihm auch bei der Bestimmung des
Inkrafttretens einer gesetzlichen Neuregelung eingeräumt ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1980 - 1 BvL 136/78 u.a. -, BVerfGE 53, 224 (253 f.).
Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes führen zu keiner anderen Beurteilung. Dahin
stehen kann, ob das Vertrauensschutzinteresse der LfR als einer öffentlich- rechtlichen
Anstalt überhaupt geeignet ist, der Gestaltungsmacht des Gesetzgebers die aus aus dem
Rückwirkungsverbot folgenden Beschränkungen aufzuerlegen. Jedenfalls fällt die
Abwägung des Vertrauensschutzinteresses des Beklagten am Fortbestand des alten
Rechtszustandes für das Haushaltsjahr 1998 mit der Bedeutung des gesetzgeberischen
Anliegens für das Gemeinwohl zu Lasten des Beklagten aus. Das mit der gesetzlichen
Neuregelung verfolgte Ziel, mit der eingeführten Mindestförderung eine Verbesserung der
finanziellen Situation der Bürgerfunkgruppen zu erreichen und damit letztlich zu einer
Qualitätssteigerung der Programme beizutragen, überwiegt das Interesse des Beklagten,
von ausgabewirksamen Neuregelungen für das Haushaltsjahr 1998 verschont zu bleiben.
Die LfR ist trotz der ihr gesetzlich eingeräumten Finanzautonomie verfassungsrechtlich
nicht vor der Auferlegung einzelner Ausgabepflichten geschützt, wenn - wie hier - eine
funktionsgerechte Finanzausstattung insgesamt gewährleistet ist.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60 (90); zum
vergleichbaren Schutzumfang der durch Art. 28 Abs. 2 GG den Kommunen garantierten
Finanzautonomie vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1985 - 2 BvR 1808 u.a./82 -,
BVerfGE 71, 25 (37); Beschluss vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363
(386); Beschluss vom 26. Fe-bruar 1999 - 2 BvR 1268/96 -, DVBl. 1999, 840.
Darüber hinaus stellt die öffentliche Haushaltsplanung eine nur eingeschränkt
schutzwürdige Form der Vertrauensbetätigung dar. Da ihr Zweck in der Feststellung und
Deckung des voraussichtlichen Finanzbedarfs vor Beginn eines Haushaltsjahres besteht
(vgl. § 62 Abs. 1, 2 LRG NRW, § 2 Finanzordnung), muss der öffentliche Haushaltsplan
naturgemäß offen sein für erst nach seiner Aufstellung absehbare Veränderungen des
Finanzbedarfs. Diesem Umstand trägt das Haushaltsrecht dadurch Rechnung, dass es
eine Veränderung der Haushaltsplanung im Wege eines Nachtragshaushaltes
ausdrücklich zulässt (vgl. § 11 Finanzordnung). Im Übrigen bestand im ersten Quartal 1998
noch ein ausreichender finan-zieller Spielraum zur Änderung des Haushaltes.
Dementsprechend lehnte die Rundfunkkommission eine aufgrund der Novellierung des §
36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW notwendig gewordene Änderung des Haushaltes nicht etwa
deshalb ab, weil dies finanziell nicht möglich gewesen wäre, sondern weil der durch das 9.
Rundfunkänderungsgesetz bewirkte Eingriff in den laufenden Haushalt aus
grundsätzlichen Erwägungen für unzulässig gehalten wurde.
Vgl. die im Verfahren 8 A 538/01 überreichte und den Beteiligten bekannte Niederschrift
über die 48. Sitzung der Rundfunkkommission der LfR am 27. Februar 1998.
Das Vertrauen der LfR auf den Fortbestand des alten Rechtszustandes ist auch deshalb
nicht schutzwürdig, weil sie vor dem Hintergrund des bereits im Jahre 1997 eingeleiteten
Gesetzgebungsverfahrens zur Änderung des LRG NRW schon zur Zeit der
Verabschiedung ihres Haushaltes im November 1997 ausgabewirksame Neuregelungen
für das Haushaltsjahr 1998 zumindest in Erwägung ziehen musste. Dies gilt umso mehr,
als bereits mit dem Entschließungsantrag der Landtagsfraktionen von SPD und Bündnis
90/Die Grünen vom 11. Juni 1997 angeregt worden war, bei der anstehenden Novellierung
des LRG NRW "eine komplementäre Finanzierung des Bürgerfunks durch die LfR und
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Verbesserungsmaßnahmen der Lokalsender vor Ort" zu prüfen.
Vgl. Entschließungsantrag der Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 11.
Juni 1997, LT-Drs. 12/2117, S. 5.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Für das Verhältnis des
gegenseitigen Obsiegens und Unterliegens war maßgebend, in welchem Umfang die
streitigen Programmbeiträge vor oder nach dem Inkraftreten des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2.
Halbsatz LRG NRW am 6. März 1998 gesendet wurden. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht
vorliegen.