Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 25.08.2006
OVG NRW: mitbestimmungsrecht, stadt, kündigung, verwirkung, abschaffung, form, konkretisierung, versetzung, gewährleistung, gesetzestext
Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 5003/04.PVL
Datum:
25.08.2006
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
1 A 5003/04.PVL
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 34 K 1920/04.PVL
Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.
G r ü n d e :
1
I.
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Der Rechtsvorgänger des Beteiligten hatte in Abstimmung mit dem Antragsteller im
Laufe des Jahres 1997 sogenannte „Richtlinien zur Personalwirtschaft der
Gesamtverwaltung" (im Folgenden: Richtlinien) erarbeitet, den Antragsteller im Oktober
1997 um Zustimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG gebeten und die Richtlinien
nach erteilter Zustimmung mit Wirkung zum 1. Mai 1998 in Kraft gesetzt. Nach
Dienstantritt des derzeitigen Beteiligten kam es anlässlich verschiedener
Personalmaßnahmen zu Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Antragsteller und
dem Beteiligten, unter anderem auch zu der Frage, ob die Richtlinien die Rechte des
Antragstellers erweitern.
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Mit Schreiben vom 30. Januar 2002 teilte der Beteiligte dem Antragsteller mit, er
beabsichtigte, die Richtlinien aufzuheben, weil seit geraumer Zeit festzustellen sei, dass
diese nicht zu dem gewollten reibungslosen Verfahrensablauf beitrügen. Zugleich bot er
dem Antragsteller an, gemeinsam mit der Verwaltung neue Richtlinien zu erarbeiten.
Der Antragsteller erwiderte mit Schreiben vom 14. Februar 2002, keinen
Änderungsbedarf zu sehen. Die Richtlinien hätten sich, wenn sie beachtet worden
seien, bewährt. Hinsichtlich eines etwaigen Prozesses zur weiteren Konkretisierung der
bestehenden Richtlinien erklärte sich der Antragsteller zur Mitarbeit bereit.
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Mit Schreiben vom 18. Februar 2003 an den Antragsteller hob der Beteiligte die in Rede
stehenden Richtlinien aus den fortgeltenden Gründen seines Schreibens vom 30.
Januar 2002 mit sofortiger Wirkung auf. Zugleich wies er darauf hin, die Wahrung der
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Beteiligungsrechte der Personalvertretung bleibe weiterhin sichergestellt.
Der Antragsteller erwiderte mit Schreiben vom 4. März 2003, da die Richtlinien mit
seiner notwendigen Zustimmung erlassen worden seien, könnten sie auch nur mit
seiner Zustimmung wieder aufgehoben werden. Da er eine solche Zustimmung nicht
erteilt habe, seien die Richtlinien weiterhin in Kraft. Der Beteiligte antwortete darauf, da
die Richtlinien keine Dienstvereinbarung seien, habe er sie einseitig aufheben können.
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Am 29. April 2003 verfügte der Beteiligte neue „Personalwirtschaftliche Regelungen",
die mit Wirkung zum 1. Mai 2003 in Kraft getreten sind und die ihrer Vorbemerkung
zufolge „die organisatorischen Rahmenbedingungen und Zuständigkeiten fest(legen), in
denen sich die Personalwirtschaft im gesamtstädtischen Personalmanagement
vollzieht". Der Beteiligte informierte den Antragsteller über das Inkrafttreten der
Richtlinien; ein personalvertretungsrechtliches Beteiligungsverfahren hatte insoweit
nicht stattgefunden. Im weiteren Verlauf reklamierte der Antragsteller - u.a. auch gestützt
auf § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW - ein Mitbestimmungsrecht (auch) an den
neuen „Personalwirtschaftlichen Regelungen", welches der Beteiligte verneinte.
Diesbezüglich wurde ein personalvertretungsrechtliches Beschlussverfahren (noch)
nicht anhängig gemacht, weil der Antragsteller zunächst einmal die Wirksamkeit der
Aufhebung der alten Richtlinien abklären lassen wollte.
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Am 17. März 2004 hat der Antragsteller betreffend die Aufhebung der alten Richtlinien
das vorliegende Beschlussverfahren eingeleitet und insoweit die Verletzung seines
Mitbestimmungsrechts bei Richtlinien für die Personalauswahl aus § 72 Abs. 4 Satz 1
Nr. 15 LPVG NRW sowie außerdem seiner Mitwirkungsrechte aus § 73 Nrn. 1 und 3
LPVG NRW gerügt. Ferner ist er dem vom Beteiligten geltend gemachten Gesichtspunkt
der Verwirkung entgegengetreten.
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Mit dem angefochtenen Beschluss hat die Fachkammer für
Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts die Anträge des
Antragstellers,
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festzustellen, dass der Beteiligte das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aus § 72
Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW dadurch verletzt hat, dass er mit Schreiben vom 18.
Februar 2003 die „Richtlinien zur Personalwirtschaft der Gesamtverwaltung" der Stadt
E. vom 11. März 1998 einseitig aufgehoben hat,
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hilfsweise,
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festzustellen, dass der Beteiligte Mitwirkungsrechte des Antragstellers aus § 73 Nr. 1
und Nr. 3 LPVG NRW dadurch verletzt hat, dass er die „Richtlinien zur
Personalwirtschaft der Gesamtverwaltung" der Stadt E. vom 11. März 1998 einseitig
aufgehoben hat,
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im Wesentlichen mit folgender Begründung abgelehnt: Haupt- und Hilfsantrag seien
zulässig, aber unbegründet. Eine Verwirkung des Antragsrechts liege nicht vor, da es an
dem nötigen Vertrauensmoment fehle. Das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aus
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW werde durch die einseitige Aufhebung der
Richtlinien seitens des Beteiligten nicht verletzt. Zwar enthielten die Richtlinien zum Teil
auch Regelungen, welche ausgehend von der Rechtsprechung des Fachsenats dem
Begriff der Auswahlrichtlinien unterfielen. Jedoch resultiere aus der (beachteten)
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Mitbestimmungspflichtigkeit anlässlich des Erlasses der Richtlinien nicht zwangsläufig
auch eine solche anlässlich ihrer ersatzlosen Aufhebung. Nach dem Sinn und Zweck
der Vorschrift unterliege Letztere nicht der Mitbestimmung des Personalrats. Es sei dann
nämlich kein Bedarf mehr für eine Art vorweggenommene Prüfung der Auswahlpraxis
der Dienststelle nach einheitlichen Kriterien. Hierdurch trete aber kein rechtsfreier Raum
ein, vielmehr werde der Personalrat auf die Einbringung mitbestimmungsrelevanter
Gesichtspunkte im Zusammenhang mit den einzelnen Personalmaßnahmen verwiesen.
Gegen eine Mitbestimmungspflicht der Aufhebung von Richtlinien spreche auch, dass
der Gesetzgeber an anderer Stelle des LPVG NRW das Problem gesehen und positiv
geregelt habe und dass der Beteiligte selbst „Richtlinien", die in Form einer
Dienstvereinbarung getroffen würden, durch einseitigen Akt ohne Mitwirkung des
Personalrats kündigen könne. Die Aufhebung der Richtlinien berühre - den Hilfsantrag
betreffend - auch nicht die vom Antragsteller geltend gemachte Mitwirkung nach § 73 Nr.
1 LPVG NRW. Es handele sich nicht um Verwaltungsanordnungen für die
innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten. Was
die Mitwirkung nach § 73 Nr. 3 LPVG NRW betreffe, erstrecke sich diese nicht auf die
ersatzlose Aufhebung von Grundsätzen über die Personalplanung.
Gegen den dem Antragsteller am 19. November 2004 zugestellten Beschluss haben
dessen Prozessbevollmächtigte am 14. Dezember 2004 Beschwerde eingelegt und
diese am 22. Dezember 2004 begründet.
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Der Antragsteller macht im Beschwerdeverfahren im Wesentlichen geltend: Der
Auslegung der für die Beurteilung des Streits zwischen den Beteiligten maßgeblichen
Mitbestimmungs- bzw. Mitwirkungstatbestände durch die Fachkammer stünden
gewichtige Bedenken entgegen, die zu einem gegenteiligen Ergebnis führten. So
differenziere der Wortlaut der in Rede stehenden Norm(en) - im Unterschied zu anderen
Beteiligungstatbeständen - nicht zwischen der Einführung von Richtlinien und ihrer
Aufhebung; er umfasse somit wie ein Oberbegriff alle in Betracht kommenden
Fallvarianten (Einführung, Änderung und Aufhebung). Dass § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1
LPVG NRW die in Betracht kommenden Fallvarianten allesamt ausdrücklich aufführe,
beruhe auf besonderen Umständen wie dem entstehungsgeschichtlich zu erklärenden
besonderen Klarstellungs- und Abgrenzungsbedarf im Verhältnis zur parallelen
Fragestellung im Bundesrecht. Ein bedeutsamer Unterschied bestehe § 72 Abs. 4 Satz
1 Nr. 15 LPVG NRW betreffend im Übrigen zum Bundespersonalvertretungsgesetz, wo
in § 77 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 ausdrücklich nur der „Erlass von" Richtlinien über die
Auswahl ... erwähnt sei. Der von der Fachkammer gezogene Vergleich mit
Dienstvereinbarungen sei schon deswegen nicht tragfähig, weil dabei die diesen
zukommende faktische Nachwirkung unberücksichtigt geblieben sei. Die
Entstehungsgeschichte der streitbefangenen Richtlinien enthalte Hinweise darauf, dass
der Dienststellenleiter im Wege des Absehens von einer Dienstvereinbarung diese
Nachwirkung hier habe ausschließen, statt dessen aber die Mitbestimmungspflichtigkeit
nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW habe wahren wollen. Ferner sei es ein
allgemeiner, auch auf das Personalvertretungsrecht zu übertragende Grundsatz, dass
der „actus contrarius" namentlich betreffend Form und Verfahren denselben rechtlichen
Regeln unterliege wie die ursprüngliche Maßnahme. Nach dem Ergebnis der
Fachkammer wäre im Übrigen ein „milderer" Eingriff unterhalb der Schwelle der
ersatzlosen Aufhebung mitbestimmungspflichtig, der „gravierendere" der vollständigen
Abschaffung hingegen nicht. Das wäre ein widersprüchliches und karikierendes
Ergebnis unter Missachtung des Auslegungsgrundsatzes „a maiore ad minus".
Schließlich werde durch die Auslegung der Fachkammer auch einer Umgehung der
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gesetzlichen Vorschriften über die Mitbestimmung und Mitwirkung „Tür und Tor
geöffnet". Gerade der vorliegende Fall zeige, dass die Abschaffung alten Rechts häufig
nur ein Zwischenschritt für eine darauffolgende Neuregelung sei. Selbst wenn
betreffend die beabsichtigte Neuregelung eine Beteiligung der Personalvertretung
erfolge, werde deren Position insgesamt geschwächt, weil sie in der Regel weiter
gehende Zugeständnisse machen müsse, als dies betreffend den Inhalt der
vorangegangenen Richtlinien der Fall gewesen sei.
Der Antragsteller hat seine erstinstanzlich gestellten Anträge dahingehend neu gefasst,
dass er (nur noch) beantragt,
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festzustellen, dass die vollständige Aufhebung von Richtlinien des Beteiligten für die
personelle Auswahl bei Einstellungen, bei Versetzungen, bei Höhergruppierungen und
bei Kündigungen seiner Mitbestimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW und
die vollständige Aufhebung von behördlichen oder betrieblichen Grundsätzen der
Personalplanung seiner Mitwirkung nach § 73 Nr. 3 LPVG NRW unterliegt.
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Der Antragsteller beantragt,
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den angefochtenen Beschluss zu ändern und dem neu gefassten erstinstanzlichen
Antrag zu entsprechen.
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Der Beteiligte beantragt,
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die Beschwerde zurückzuweisen.
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Er verteidigt den angefochtenen Beschluss und hält die Argumente des Antragstellers
nicht für stichhaltig, um eine andere Auslegung der streitentscheidenden Normen zu
rechtfertigen.
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Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die
Beiakte (1 Heft) Bezug genommen.
23
II.
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Die zulässige, insbesondere fristgerecht erhobene und rechtzeitig begründete
Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg.
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Der neu gefasste Antrag ist zulässig.
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Vor dem Hintergrund der Antragsneufassung kommt es auf die Frage, ob durch den
zwischenzeitlichen Erlass der neuen, zum 1. Mai 2003 in Kraft getretenen
„Personalwirtschaftlichen Regelungen" das Feststellungsinteresse und
Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers bezogen auf die an den konkreten Fall
anknüpfenden ursprünglichen Anträge erster Instanz möglicherweise entfallen sind,
nicht (mehr) an. Durch die neuen Regelungen sind die „Richtlinien zur
Personalwirtschaft der Gesamtverwaltung" der Stadt E. vom 11. März 1998 einige
Wochen nach deren unter dem 18. Februar 2003 verfügten vollständigen Aufhebung
insgesamt ersetzt worden. Mit Blick darauf könnten sie in jenem Zusammenhang
konkludent mit aufgehoben worden sein. Welche Konsequenzen sich daraus ggf. für die
erstinstanzlichen Anträge in ihrer ursprünglichen Fassung ergeben haben, braucht der
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Fachsenat nicht zu entscheiden. Denn unabhängig davon, ob sich der konkrete Streit
betreffend die Aufhebung der alten Richtlinien hierdurch erledigt hat, ist jedenfalls der
nunmehr zur Entscheidung gestellte abstrakte Antrag statthaft. Dieser umreißt
sachgerecht den Kern des von Anfang an zwischen den Beteiligten bestehenden
Streits. Er knüpft dabei auch hinreichend an einen konkret in der Dienststelle
aufgetretenen Vorgang an. Die „Richtlinien zur Personalwirtschaft der
Gesamtverwaltung" enthielten nämlich, wie die Fachkammer in dem angefochtenen
Beschluss zutreffend ausgeführt hat, in einzelnen Bestandteilen Regelungen, die als
Auswahlrichtlinien im Sinne von § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW zu qualifizieren
sind, sowie an anderer Stelle zugleich behördliche Grundsätze der Personalplanung im
Sinne von § 73 Nr. 3 LPVG NRW. Mangels inhaltlicher Einschlägigkeit des § 73 Nr. 1
LPVG NRW hat der Antragsteller auf Anregung des Fachsenats zweitinstanzlich von der
Einbeziehung auch dieses Mitwirkungstatbestandes in den Antrag abgesehen.
Schließlich kann sich die in dem neu gefassten Antrag enthaltene abstrakte Rechtsfrage
auch in Zukunft mit mehr als nur geringfügiger Wahrscheinlichkeit in der Dienststelle
jederzeit erneut stellen.
Der Antrag ist aber nicht begründet. Die vom Antragsteller reklamierten
Beteiligungsrechte stehen diesem nicht zu.
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Die vollständige (und ersatzlose) Aufhebung von Auswahlrichtlinien im Sinne des § 72
Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW unterliegt nicht der Mitbestimmung des Antragstellers.
Dies erschließt sich aus einer Auslegung der Vorschrift in Anwendung der
herkömmlichen Auslegungsmethoden.
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Bereits nach dem der Wortlaut der Norm ist die Einbeziehung der Fälle der
vollständigen Aufhebung in ihren Anwendungsbereich nicht veranlasst. Nach § 72 Abs.
4 Satz 1 Nr. 15 LPVG hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche
Regelung nicht besteht, mitzubestimmen über Richtlinien für die personelle Auswahl bei
Einstellungen, bei Versetzungen, bei Höhergruppierungen und bei Kündigungen. Der
Gesetzeswortlaut spricht danach zwar nicht ausdrücklich an, was in den Fällen zu
gelten hat, in denen bestehende Richtlinien wieder vollständig aufgehoben werden. Die
Formulierung „über Richtlinien" ist jedoch gerade wegen des Fehlens einer die
Aufhebungsfälle einbeziehenden Klarstellung eher dahin zu verstehen, dass mit ihr
lediglich allgemein das Produkt der Maßnahme gekennzeichnet werden soll, wobei die
Maßnahme verständigerweise in der Schaffung dieses Produkts
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- also in der Aufstellung bzw. dem Erlass der betreffenden Richtlinien - zu sehen ist. Der
Verzicht auf Zusätze der letztgenannten Art deutet dabei nicht notwendig auf
Gegenteiliges hin. Er lässt sich etwa dadurch erklären, dass die vom Gesetzgeber
gewählte „neutrale" Bezeichnung darauf hinweisen will, dass auch der Inhalt der
Richtlinien (und nicht nur der Vorgang ihrer Aufstellung) Gegenstand der Mitbestimmung
sein soll.
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Auch die gesetzessystematische Auslegung stützt im Wesentlichen dieses
Auslegungsergebnis. So hat der Landesgesetzgeber bei der Formulierung einer Reihe
anderer Mitbestimmungstatbestände - hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang
insbesondere auf den schon von der Fachkammer erwähnten § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1
LPVG NRW („Einführung, Ausgestaltung und Aufhebung der gleitenden Arbeitszeit"),
daneben aber etwa auch auf § 72 Abs. 2 Nrn. 1 („Gewährung und Versagung von ...")
und 2 („Zuweisung und Kündigung von ...") LPVG NRW sowie § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6
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LPVG („Bestellung und Abberufung von ...") - den Fall der Aufhebung einer bestimmten
Maßnahme bzw. (allgemeiner gesprochen) des actus contrarius dieser Maßnahme -
anders als hier - ausdrücklich mit geregelt. Bereits dies verdeutlicht, dass das
Landespersonalvertretungsgesetz jedenfalls keine „Automatik" kennt oder
stillschweigend voraussetzt, die dahin geht, dass der actus contrarius einer
mitbestimmungspflichtigen Maßnahme im Zweifel ebenfalls mitbestimmungspflichtig ist.
Ob Letzteres der Fall ist, kann vielmehr (in der Regel) nur aufgrund positiver
Anhaltspunkte im Rahmen der Auslegung des jeweils thematisch einschlägigen
Mitbestimmungstatbestandes entschieden werden.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 19. März
1997 - 18 L 850/96 -, PersR 1998, 165.
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An derartigen positiven Anhaltspunkten fehlt es aber - wie schon dargelegt - in der
Formulierung des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW selbst.
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Der Fachsenat verkennt im Übrigen nicht, dass dem § 72 LPVG NRW bezogen auf die
Vielzahl der dort in den einzelnen Absätzen geregelten Mitbestimmungstatbestände
möglicherweise kein einheitliches „System" zugrunde liegt, was den
Konkretisierungsgrad der Umschreibung der jeweiligen mitbestimmungspflichtigen
Maßnahme(n) - namentlich mit Blick auf deren etwaige Alternativen oder Unterfälle -
betrifft. So gibt es etwa auch Mitbestimmungstatbestände, in denen die vom Gesetz
abschließend gemeinten, dabei den actus contrarius aussparenden Unterfälle konkreter
umschrieben wurden, als es etwa bei § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW geschehen
ist. Dies betrifft etwa die vom Antragsteller angeführten Fälle des § 72 Abs. 3 Nrn. 1 bis 3
und 6 LPVG NRW. Ferner ist hinzuweisen auf 72 Abs. 2 Nr. 5 und Abs. 4 Satz 1 Nr. 4
LPVG NRW, wo ausdrücklich (nur) an die „Aufstellung" bestimmter Pläne angeknüpft
wird; Entsprechendes gilt für den Mitwirkungstatbestand nach § 73 Nr. 2 LPVG NRW.
Diese fehlende Einheitlichkeit ist für sich genommen aber noch kein ausreichender
Anhalt für den (Umkehr-)Schluss, dass in den Fällen, in denen der Gesetzgeber - wie
hier - auf die nähere Umschreibung einzelner Alternativen bzw.
mitbestimmungspflichtiger Tatbestände in einem allgemeineren thematischen
Zusammenhang verzichtet hat, stets alle denkbaren Handlungsalternativen, die noch
einen Bezug zu diesem thematischen Zusammenhang aufweisen, der Mitbestimmung
unterfallen müssten.
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Die vorstehenden Erwägungen erhalten ein zusätzliches Gewicht, wenn man § 95
Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG) mit in die Betrachtung einbezieht, der seinerseits -
wie § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW - auf einen spezifizierenden Zusatz der
vorgenannten Art verzichtet und in Abs. 1 Satz 1 schlicht wie folgt lautet: „Richtlinien
über die personelle Auswahl bei Einstellungen, Versetzungen, Umgruppierungen und
Kündigungen bedürfen der Zustimmung des Betriebsrats." An jene Regelung knüpfen -
ohne erkennbare unterschiedliche Regelungsziele - sowohl § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8
BPersVG als auch die diesbezügliche, hier maßgebliche nordrhein-westfälische
Landesregelung entstehungsgeschichtlich an.
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Vgl. Beschluss des Fachsenats vom 9. April 2003 -1 A 289/01.PVL -, Juris.
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Unbeschadet seiner offenen, neutralen Formulierung wird § 95 Abs. 1 Satz 1 BetrVG in
Übereinstimmung mit dem hier für § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW bisher
gewonnenen Auslegungsergebnis inhaltlich dahin verstanden, dass er die
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Mitbestimmung bei der Aufstellung von Auswahlrichtlinien regelt (Hervorhebung durch
den Fachsenat),
vgl. etwa Fitting u.a., BetrVG, 23. Aufl., § 95 Rn. 1 und 2,
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wobei der Betriebsrat abgesehen von dem Sonderfall des Absatzes 2 die Einführung
entsprechender Richtlinien nicht erzwingen kann. Dies sowie die erwähnte Vielzahl
klarstellender Zusätze in den genannten Vorschriften des LPVG NRW bestätigt, dass
allein aus dem Fehlen eines denkbaren klarstellenden Zusatzes im Gesetzestext nicht
der Schluss gerechtfertigt ist, dass neben dem „Erlass" (bzw. der „Aufstellung") der in
einem Mitbestimmungstatbestand thematisierten Art von Richtlinien auch
Folgemaßnahmen wie Änderung und/oder Aufhebung von der Mitbestimmung erfasst
sein sollen. Dass etwa § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG im Unterschied zu seiner
Parallelnorm im nordrhein- westfälischen Personalvertretungsrecht einen Zusatz enthält,
der die Mitbestimmung ausdrücklich auf den Erlass der Richtlinien beschränkt, ist somit
letztlich nicht von Belang.
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Neben Wortlaut und Systematik kommt namentlich dem Sinn und Zweck der
auszulegenden Norm wesentliche Bedeutung für das Auslegungsergebnis zu; dies gilt
jedenfalls, soweit er in der objektiven Gesetzesfassung einen hinreichenden
Niederschlag findet. Wie seine Parallelnormen im Bundespersonalvertretungsgesetz
und im Betriebsverfassungsgesetz bezweckt § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW im
Kern Folgendes: Da der Personalrat betreffend die in der Vorschrift angesprochenen
(Einzel- )Personalmaßnahmen - Einstellung, Versetzung, Höhergruppierung, Kündigung
- ohnehin mitzubestimmen hat, geht es hier (ausschließlich) um eine Art
vorweggenommene Mitbestimmung nach einheitlichen, nämlich den in den betreffenden
Richtlinien für eine Vielzahl von Einzelfällen zur Gewährleistung einer möglichst
gleichmäßigen Verwaltungspraxis allgemein geregelten Kriterien. Bei der Beurteilung
des Einzelfalles kann sich der Personalrat dann grundsätzlich darauf beschränken zu
prüfen, ob dieser Fall im Einklang mit den Richtlinien behandelt worden ist, was die
Personalratsarbeit typischerweise erleichtert. Zugleich wird durch eine derartige
möglichst frühzeitige Beteiligung des Personalrats die Effektivität der Ausübung der
Mitbestimmungsrechte betreffend nachfolgende einzelne Personalmaßnahmen erhöht
und einer Aushöhlung der Mitbestimmung bezogen auf jene Verfahren vorgebeugt. Für
die betroffenen Beschäftigten führt es dabei regelmäßig zu mehr Versachlichung und
Durchschaubarkeit von Personalmaßnahmen, wenn solche Maßnahmen - soweit
bestehende gesetzliche und tarifliche Regelungen hierfür Raum lassen - an unter
Beteiligung des Personalrats erarbeiteten allgemeinen Auswahlrichtlinien orientiert
werden, welche die Betätigung verbleibenden Ermessens bzw. die Wahrnehmung von
Gestaltungsspielräumen vorwegnehmend festlegen.
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Vgl. zum Ganzen etwa BVerwG, Beschluss vom 21. März 2005 - 6 PB 8.04 -, IÖD 2005,
153 = ZTR 2005, 383; BAG, Beschluss vom 26. Juli 2005 - 1 ABR 29/04 -, AP Nr. 43 zu
§ 95 BetrVG 1972 = DB 2005, 2530; Beschlüsse des Fachsenats vom 9. April 2003 - 1 A
289/01 -, a.a.O., und vom 28. August 1995 - 1 A 3709/91.PVL -, PersR 1996, 159;
Cecior/ Vallendar/Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 72 Rn. 458;
Lorenzen u.a., BPersVG, § 76 Rn. 107.
42
Hebt der Dienststellenleiter bestehende Auswahlrichtlinien auf, ohne sie sogleich durch
neue zu ersetzen (vollständige Aufhebung), so entfällt damit bezogen auf künftige
Personalmaßnahmen zugleich der maßgebliche Anknüpfungspunkt für die zuvor
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geschilderte „vorweggenommene Mitbestimmung". Der Personalrat ist, weil es dieses
Bezugsobjekt nicht weiter gibt, nunmehr (ggf. bis zum Erlass neuer Richtlinien) zwar
darauf verwiesen, seine Mitbestimmung allein im Zusammenhang mit den personellen
Einzelmaßnahmen wahrzunehmen. Dazu ist er aber grundsätzlich auch in der Lage.
Der im Anhörungstermin vor dem Fachsenat geltend gemachte Einwand drohender
Überlastung ist zum einen weder näher substanziiert worden noch in seiner
Allgemeinheit plausibel. Zum anderen ist die Erleichterung der Personalratsarbeit
allenfalls ein Nebenzweck, wenn nicht nur ein Reflex der Mitbestimmung nach § 72 Abs.
4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW. Erst recht nicht mitbezweckt sind etwaige gleichzeitige
Erleichterungen für die Aufgabenbewältigung der Dienststelle (Vermeidung von
„Chaos", wie es der Antragsteller im Anhörungstermin ausgedrückt hat). Der Fachsenat
verkennt dabei nicht, dass es auch unter Mitbestimmungsgesichtspunkten
wünschenswert erscheinen mag, dass diejenigen allgemeinen Auswahlkriterien, über
die der Dienstherr nach seinem Ermessen „frei" entscheiden kann, fallübergreifend in
Richtlinien der Dienststelle festgelegt werden. Denn es erhöht grundsätzlich die
Effizienz der Mitbestimmung, wenn diese schon in einem frühen Stadium ansetzen kann
und dabei erwartete Problemstellungen fallübergreifend „vor die Klammer gezogen"
gelöst werden können. Auf der anderen Seite wird der Personalrat aber nicht schon
allein dadurch typischerweise in der Wahrnehmung seiner gesetzlichen Aufgaben
beachtlich beeinträchtigt, dass ihm der Anknüpfungspunkt für eine „vorweggenommene
Mitbestimmung" der in Rede stehenden Art ersatzlos genommen wird. Der Personalrat
kann und muss dann vielmehr die nötigen Informationen für eine wirkungsvolle
Wahrnehmung seiner Rechte im Rahmen der Einzelverfahren über
mitbestimmungspflichtige Personalmaßnahmen vom Dienststellenleiter einfordern.
Hierzu gehören grundsätzlich auch Angaben zu den schon aus Gründen der
Gleichbehandlung notwendig generellen - sei es ggf. auch „ungeschriebenen" -
Kriterien für die Auswahl bzw. die Bildung einer Rangfolge unter den allgemein
geeigneten Bewerbern.
Eine andere Sicht wäre höchstens dann gerechtfertigt, wenn die Mitbestimmung in dem
fraglichen Zusammenhang auch die Frage mit umfassen würde, „ob" in einer
Dienststelle Auswahlrichtlinien i.S.v. § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW überhaupt
eingeführt werden, d.h. wenn auch die Entscheidung, von der Aufstellung solcher
Richtlinien abzusehen, eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme wäre. Ließe sich dem
Gesetz solches entnehmen, dann wäre nämlich zugleich eine gewisse
„Vorentscheidung" in die Richtung gefallen, dass auch die Entscheidung über das „Ob"
der Beibehaltung (die zwangsläufig mit derjenigen über das „Ob" einer etwa
beabsichtigten Aufhebung verknüpft ist) noch von der Mitbestimmung miterfasst wäre.
Dafür, dass der Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW in
diesem Sinne zu verstehen wäre, ergibt sich jedoch kein Anhalt.
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Im Ergebnis möglicherweise a.A., eventuell aber auch nur missverständlich:
Cecior/Vallendar/Lech-termann/Klein, a.a.O., § 72 Rn. 467, wo andererseits zwar die
Änderung einschlägiger Richtlinien, aber bezeichnenderweise nicht deren
(vollständige) Aufhebung thematisiert wird.
45
Das Recht der Personalvertretung, im Rahmen des o.g. Mitbestimmungstatbestandes
über Auswahlrichtlinien mitzubestimmen, setzt zunächst einmal eine (beabsichtigte)
Maßnahme des Leiters der Dienststelle voraus, § 66 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 LPVG
NRW. Unterbleibt sie, so ist für eine Mitbestimmung - außerhalb des Initiativrechts - kein
Raum. Dabei unterfällt regelmäßig ein bloßes Untätigbleiben bzw. das Unterlassen
46
einer Handlung oder Entscheidung nicht dem personalvertretungsrechtlichen
Maßnahmebegriff.
Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 66 Rn. 29, m.w.N.
47
Im Einzelfall bedarf es indes ggf. einer genaueren Würdigung, ob in einem
Untätigbleiben nicht doch eine Entscheidung, etwa eine solche gegen ein in Betracht
kommendes anderes Verhalten, zu sehen ist. Ob in diesem Zusammenhang das
Absehen vom Erlass von Auswahlrichtlinien als Maßnahme qualifiziert werden kann,
erscheint äußerst zweifelhaft, kann aber vorliegend dahinstehen. Selbst wenn man dies
nämlich bejahen würde, läge darin jedenfalls bezogen auf die große Mehrzahl der
Mitbestimmungstatbestände etwas „Atypisches" und bedürfte deswegen eines
deutlichen Anhalts in der jeweiligen Fassung des Mitbestimmungstatbestandes.
Beispielhaft kann in diesem Zusammenhang auf § 72 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 12 und 13
LPVG NRW (Versagung einer Genehmigung bzw. Ablehnung eines Antrags) oder auf §
75 Abs. 3 Nr. 14 BPersVG (Absehen von der Ausschreibung von Dienstposten, die
besetzt werden sollen) hingewiesen werden. Betreffend den hier in Rede stehenden §
72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW fehlt aber schon ansatzweise etwas
Vergleichbares. So lässt die dort normierte Mitbestimmung „über" Auswahlrichtlinien
jede - ohne Weiteres möglich gewesene - Konkretisierung in die Richtung vermissen,
auch die Entscheidung über das Absehen von solchen Richtlinien sei
mitbestimmungspflichtig. Darin unterscheidet sich diese Norm auch nicht vom „Vorbild"
des § 95 BetrVG. Für das Bundespersonalvertretungsrecht stellt bereits die
Formulierung des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG („Erlass von Richtlinien") klar, dass
das Absehen von entsprechenden Richtlinien ebenso wenig wie die völlige Aufhebung
bestehender Richtlinien Regelungsgegenstand des betreffenden
Mitbestimmungstatbestandes sein soll.
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Vgl. in diesem Sinne betreffend die vollständige Aufhebung auch Lorenzen u.a.,
BPersVG, § 76 Rn. 108 b; Fischer/Goeres, GKÖD, Bd. V, K § 76 Rn. 52 b.
49
Ferner wirkt es sich auch nicht auf das Auslegungsergebnis aus, dass die Änderung
bestehender Auswahlrichtlinien, d.h. deren vollständige oder teilweise Ersetzung durch
neue Richtlinien, gemeinhin noch als Fall der Mitbestimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1
Nr. 15 LPVG NRW angesehen wird.
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Vgl. etwa Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 72 Rn. 467.
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Denn jener Fall unterscheidet sich schon dadurch wesentlich von demjenigen der
vollständigen Aufhebung, dass dort der oben näher erläuterte Zweck der
„vorweggenommenen Mitbestimmung" betreffend die allgemeinen Auswahlkriterien -
nunmehr bezogen auf den neuen Inhalt der Richtlinien - fortbesteht, wohingegen bei der
vollständigen und ersatzlosen Aufhebung bestehender Richtlinien der
Anknüpfungspunkt für eine solche „vorweggenommene Mitbestimmung" ganz
weggefallen ist. Dieser Unterschied besteht unabhängig vom Umfang einer ggf.
beabsichtigten Änderung der Richtlinien. Für eine Anwendung des rechtsmethodischen
Grundsatzes „a maiore ad minus", auf die sich der Antragsteller beruft, fehlt es vor
diesem Hintergrund an einer tragfähigen Grundlage.
52
Schließlich kommt es für die Beantwortung der mit dem neu gefassten Antrag zur
Entscheidung gestellten abstrakten Rechtsfrage auch nicht maßgeblich darauf an, ob
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der Leiter der Dienststelle schon im Zeitpunkt der beabsichtigten vollständigen
Aufhebung von Auswahlrichtlinien ggf. den Neuerlass von anderen, diese zu einem
späteren Zeitpunkt ersetzenden Richtlinien konkret plant. Ein solches Verhalten
beeinflusst die in dem konkreten Sachbezug des Antrags vorzunehmende Auslegung
des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW nicht unmittelbar. Es kann darüber hinaus
entgegen der Auffassung des Antragstellers zumindest nicht generell als Umgehung der
Mitbestimmung gewertet werden. Denn dem Personalrat verbleibt sein
Mitbestimmungsrecht bezüglich der Aufstellung neuer Richtlinien, sofern diese die
übrigen Voraussetzungen des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 15 LPVG NRW erfüllen, also
insbesondere von ihrem Inhalt her (wieder) als „Auswahlrichtlinien" zu qualifizieren sind.
Die Stellung und Verhandlungsposition des Personalrats ist in diesem Zusammenhang
anders, als der Antragsteller sinngemäß meint, nicht typischerweise eine schwächere
bzw. nachteiligere als dann, wenn die Richtlinien unmittelbar, d.h. ohne zeitliche
Zwischenphase, durch geänderte ersetzt werden sollen. Denn der Antragsteller ist auch
bei Verhandlungen über den Erlass komplett neuer Richtlinien nicht gehindert,
„bewährte" Inhalte aus den inzwischen aufgehobenen Richtlinien, die er für wichtig hält,
erneut zur Diskussion zu stellen und im Rahmen jenes (eventuellen)
Mitbestimmungsverfahrens von dem Beteiligten ihre angemessene Berücksichtigung zu
verlangen.
Darauf, ob für die vom Fachsenat nach dem Vorstehenden für zutreffend gehaltene
Auslegung des Mitbestimmungstatbestandes zusätzlich auch noch streitet, dass eine
Dienstvereinbarung über Auswahlrichtlinien vom Dienststellenleiter einseitig gekündigt
werden könnte (und dann ggf. neu verhandelt werden müsste), wie die Fachkammer
angenommen hat, kommt es nicht mehr entscheidend an. Von daher bedürfen auch die
vom Antragsteller angestellten Überlegungen zur Nachwirkung solcher
Dienstvereinbarungen (§ 70 Abs. 4 Satz 2 LPVG NRW) hier keiner Befassung, zumal
diese nur das Zwischenstadium bis zur Ersetzung der gekündigten durch eine andere
Vereinbarung betreffen und sich mithin nicht allgemein zu der Frage der
Mitbestimmungspflichtigkeit von Aufhebungsakten verhalten.
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Die vollständige Aufhebung von behördlichen oder betrieblichen Grundsätzen der
Personalplanung des Beteiligten im Sinne von § 73 Nr. 3 LPVG NRW unterliegt nicht
der Mitwirkung des Antragstellers. Insoweit gelten im Kern die zu dem zuvor
behandelten Mitbestimmungstatbestand angestellten Erwägungen entsprechend. Auch
die Mitwirkung des Personalrats nach § 73 Nr. 3 LPVG NRW bezieht sich auf
allgemeine, fallübergreifende Grundsätze, die typischerweise zugleich die Grundlage für
künftige personelle Einzelentscheidungen bilden.
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Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 73 Rn. 28; Reinartz, LPVG NRW, §
73 Anm. 5.
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Man kann deshalb auch insoweit von einer Beteiligung der Personalvertretung „im
Vorfeld" künftiger (i.d.R.) mitbestimmungspflichtiger Einzelmaßnahmen sprechen.
Werden solche Grundsätze (isoliert) vollständig aufgehoben, so entfällt auch hier der
notwendige Bezugspunkt dieser vorgelagerten Mitbestimmung. Wie schon die
Fachkammer ausgeführt hat, bleibt davon die ggf. notwendige Beteiligung an anderen,
gesondert beteiligungspflichtigen (Einzel-)Maßnahmen, darunter auch solchen
organisationsrechtlicher Natur, unberührt.
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Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen
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Beschlussverfahren.
Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil der Fachsenat das Ergebnis der
Auslegung nach der Gesetzeslage für eindeutig hält und deshalb die Voraussetzungen
einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache wie auch sonstiger
Revisionszulassungsgründe nicht vorliegen.
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