Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 05.12.1996
OVG NRW (neue anlage, aufnahme, förderung, herstellungskosten, neubau, anlage, anspruch auf bewilligung, krankenhaus, teil, errichtung)
Oberverwaltungsgericht NRW, 13 A 72/95
Datum:
05.12.1996
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
13. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
13 A 72/95
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 3 K 1578/94
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird teilweise geändert.
Die Beklagte wird unter entsprechender teilweiser Aufhebung des
Bescheides vom 6. Oktober 1993 und des Widerspruchsbescheides vom
10. Januar 1994 verpflichtet, über die Anträge der Klägerin vom 28.
Februar 1992 und vom 28. Juni 1993, den Neubau der zentralen
Energieversorgungsanlage des M. -Hospitals in W. in das
Investitionsprogramm 1993 des Landes Nordrhein-Westfalen
aufzunehmen und Fördermittel in Höhe von 6.368.000,-- DM für diese
Maßnahme zu bewilligen, erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung
des Gerichts zu entscheiden.
Im übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Kosten des Rechtsstreits tragen die Klägerin und die Beklagte je zur
Hälfte. Die Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
T a t b e s t a n d :
1
Die Klägerin meldete als Trägerin des M. -Hospitals W. unter dem 28. Februar 1992 bei
der Beklagten (vormals der Regierungspräsident D. ) den Ausbau der Energiezentrale
und des Zentrallagers für die Aufnahme in das Landes-Investitionsprogramm 1993 an
und beantragte unter dem 28. Juni 1993 entsprechende Förderung. Für das M. -Hospital
war in Abstimmung mit der Beklagten ein Zielkonzept entworfen worden, nach welchem
das Krankenhaus in vier Bauabschnitten erneuert bzw. saniert und erweitert werden
2
sollte. Die erste von vier Stufen des ersten Bauabschnitts, nämlich der Neubau des
Ersatzbettenhauses, wurde 1992 fertiggestellt; die zweite Stufe umfaßt das
Fördervorhaben und die dritte Stufe den Neubau der Kinderklinik an der Stelle der
gegenwärtigen Energiezentrale. Als Begründung des Anmeldungsantrages war im
wesentlichen angegeben, es müßten die verschiedenen Energieversorgungsbereiche
zur Platzgewinnung für das zweite Bettenhaus im Untergeschoß des neuen
Bettenhauses konzentriert, das alte Dampfheizsystem auf moderne Technologie
umgestellt und das externe Zentrallager zur Versorgungsverbesserung in die
Hauptanlage integriert werden; die Kosten beliefen sich auf etwa 6.71 Mio. DM. Der
Ausbau der Energiezentrale und des Zentrallagers wurde in das Investitionsprogramm
1993 des Landes, dort unter Nr. 3.6 der Investitionskosten nach § 19 Abs. 1 Nrn. 2 und 3
KHG NW betreffenden Anlage B, aufgenommen. Mit Urteil vom 21. Januar 1993 - 3 C
66.90 - stellte das Bundesverwaltungsgericht die Nichtigkeit des § 4 Nr. 2 a
Abgrenzungsverordnung (AbgrV) fest, der die Behandlung von Kosten der Erhaltung
oder Wiederherstellung von (Teilen von) Anlagegütern des Krankenhauses als
Investitionskosten erlaubte, wenn dadurch in baulichen Einheiten Gebäudeteile,
betriebs-technische Anlagen und Einbauten vollständig oder überwiegend ersetzt
wurden.
Mit Bescheid vom 6. Oktober 1993 lehnte die Beklagte den Antrag auf Förderung des
Ausbaus der Energiezentrale und des Zentrallagers mit der Begründung ab: Die
Aufwendungen für die Energiezentrale dienten der Modernisierung ohne
Substanzvermehrung oder Wesensveränderung des Anlagegutes Energieversorgung
und stellten daher nicht förderungsfähigen Erhaltungsaufwand dar. Der Ausbau des
Zentrallagers genieße nicht die zur Förderung erforderliche Priorität wie zur
Aufrechterhaltung eines Krankenhausbetriebes dringend notwendige Vorhaben.
3
Hiergegen erhob die Klägerin Widerspruch: Im Rahmen ihres Zielkonzeptes erhalte das
M. -Hospital eine völlig neue Struktur und Anlageform. Die zu fördernden Vorhaben
seien notwendig, um die im Zielkonzept vorgesehenen Folgeschritte, und zwar zunächst
den Bau der neuen Kinderklinik an der Stelle der heutigen Energiezentrale, durchführen
zu können. Das Gesamtsanierungsvorhaben sei eine nach § 2 Krankenhausgesetz
(KHG) zu fördernde Maßnahme. In Absprache mit der Beklagten seien die Maßnahmen
der ersten beiden Baustufen zeitlich gesplittet worden, um einen Förderbetrag von 10.6
Mio. DM nicht zu überschreiten. Die zweite Baustufe müsse im Grunde der ersten
zugeordnet werden und sei auch im Verbund unzweifelhaft ein zu förderndes Projekt.
Zur Realisierung der Zielplanung sei die alte Energiezentrale abgängig; eine
Instandhaltungsmaßnahme sei somit nicht gegeben. Auch ohne Einbindung in das
Gesamtsanierungsvorhaben handele es sich bei den Kosten für die Energiezentrale um
zu fördernde Herstellungskosten. Die alte Energiezentrale sei irreparabel und abgängig;
ihr Ersatzbuchwert sei abgeschrieben. Die Energieversorgung werde von einer
zweistufigen Ölfeuerung mit Dampferzeugung auf eine stufenlose Erdgasfeuerung mit
Warmwasserversorgung unter Wegfall der Dampfumformer und Installation von
witterungsabhängigen Regelanlagen in den Gebäuden umgestellt. Die geplante
Investition führe zu einer wesentlichen Substanzvermehrung und einer
Wesensänderung, da nach dem Neubau der Energiezentrale an anderer Stelle als
bisher ein völlig neues und andersartiges Versorgungssystem installiert und die
Restnutzungsdauer des Krankenhausgebäudes wesentlich verlängert werde.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 10. Januar 1994 wies die Beklagte den Widerspruch mit
der wesentlichen Begründung zurück: Sämtliche Maßnahmen seien - auch im Rahmen
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des Zielkonzeptes - in sich eindeutig funktionsfähig und betriebsbereit abgegrenzt und
könnten damit nicht zwangsläufig Folgemaßnahmen auslösen. Allein die Kostenhöhe,
der mögliche Wertzuwachs, die Neuerung der Technik oder des Materials seien für die
Annahme von wesentlicher Substanzvermehrung und die Bewertung von Herstellungs-
oder Erhaltungsaufwand nicht ausschlaggebend. Stets müsse zur Vermeidung einer
Umgehung der neuen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als
Bezugsgröße für das Merkmal "Anlagegut" das gesamte Krankenhausgebäude
zugrunde gelegt werden. In Beziehung zu diesem Anlagegut sei nur der aktuelle
Teilabschnitt und nicht die Gesamtheit aller Teilabschnitte zu setzen. Mit ihrer hierauf
fristgemäß erhobenen Klage hat die Klägerin unter Wiederholung und Vertiefung ihres
Widerspruchsvorbringens ergänzend vorgetragen, mit der neuen Energiezentrale gehe
eine Kapazitätsausweitung einher, da nicht nur die alte Energiezentrale ersetzt, sondern
auch die künftige neue Kinderklinik angeschlossen werde.
Die Klägerin hat beantragt,
6
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 6. Oktober 1993 und des
Widerspruchsbescheides vom 10. Januar 1994 zu verpflichten, die Aufnahme des
Ausbaues der Energiezentrale und des Zentrallagers des M. -Hospitals W. in das
Investitionsprogramm des Landes festzustellen und Fördermittel in Höhe von 6.71 Mio.
DM zu bewilligen.
7
Die Beklagte hat beantragt,
8
die Klage abzuweisen.
9
Sie hat unter Bezugnahme auf die Gründe ihrer Bescheide ergänzend vorgetragen, bei
der Vielzahl von Förderanträgen - auf 100,-- DM Antragssumme entfielen 5,-- DM
Förderung - würden zunächst Projekte gefördert, von denen die Funktionsfähigkeit des
Krankenhauses abhänge; Lagerräume und Apotheken seien daher in der Bewertung
der Förderfähigkeit und -würdigkeit nachrangig.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf dessen
Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, abgewiesen. Gegen das ihr am 30.
November 1994 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 24. Dezember 1994 Berufung
eingelegt.
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Sie trägt vor: Sie mache die Kosten für die Erneuerung der Energiezentrale nunmehr in
erster Linie als Wiederbeschaffungskosten für langfristige Anlagegüter nach § 9 Abs. 1
Nr. 2 KHG iVm. § 19 Abs. 1 Nr. 2 Krankenhausgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen
(KHG NW) geltend. Eine solche Förderung setze die Aufnahme des Vorhabens in das
Investitionsprogramm nicht voraus; dies sei weder im Krankenhausfinanzierungsgesetz
noch im Krankenhausgesetz des Landes vorgesehen. Eine Abhängigkeit der Förderung
der Wiederbeschaffung langfristiger Anlagegüter von der Haushaltslage gem. § 19 Abs.
1 KHG NW sei verfassungswidrig. Der Neubau der Energiezentrale sei
Wiederbeschaffung eines abgängigen und zu ersetzenden Anlagegutes, was die
Beklagte durch Billigung der Aufnahme in das Zielkonzept anerkannt habe. Die
Neubaukosten für die Energiezentrale seien kein Erhaltungsaufwand. Soweit die
Anschaffungs- bzw. Herstellungskosten eines Wirtschaftsgutes die Legaldefinition für
Kosten der Wiederbeschaffung eines Anlagegutes erfüllten, bedürfe es der steuerlichen
Abgrenzungskriterien zwischen Herstellungskosten, nachträglichen Herstellungskosten
12
und Erhaltungsaufwand nicht. Wiederbeschaffungskosten seien kraft Gesetzes (§ 9 Abs.
1 KHG) Investitionskosten. Es komme daher nicht darauf an, ob und in welchem
besonderen Zusammenhang die Wiederbeschaffung stehe.
Selbst wenn nur Herstellungskosten Investitionskosten im Sinne des § 9 Abs. 1 KHG
wären, erfüllten die Aufwendungen für den Neubau der Energiezentrale den
steuerrechtlichen Herstellungskostenbegriff. Die Energiezentrale sei ein selbständig
bewertbares (aktivierbares) Wirtschaftsgut und nicht unselbständiger Bestandteil des
Gebäudes "Krankenhaus" oder "Bettenhaus". Denn sie sei nicht im Sinne der
Rechtsprechung des Bundesfinanzhofes (BFH) Ausstattung des
Krankenhausgebäudes. Insoweit sei nach dem Bundesfinanzhof maßgebend die
Verkehrsauffassung im Einzelfall. Im Einzelfall gelte aber ein finaler Herstellungsbegriff,
der auf die Absicht des Bauherrn, eine vorhandene Anlage zu renovieren oder etwas
neues herzustellen, abstelle. Die Energiezentrale sei aber - auch - für künftig zu
errichtende Gebäude und nicht für nur ein Wirtschaftsgut "Krankenhausgebäude"
bestimmt.
13
Selbst wenn die Energiezentrale als nicht selbständig bewertbares Wirtschaftsgut
angesehen würde, seien die Kosten ihrer Neuanlage Herstellungskosten, mindestens
aber nachträgliche Herstellungskosten. Nachdem das Verwaltungsgericht im Rahmen
des § 19 Abs. 1 Nr. 2 KHG den Neubau der Energiezentrale als unselbständigen
Bestandteil des Wirtschaftsgutes Krankenhaus gewertet habe, hätte es
konsequenterweise im Rahmen des § 19 Abs. 1 Nr. 1 KHG Herstellungskosten zu
Anteilen bezogen auf das Bettenhaus und auf die übrigen Krankenhausgebäude oder
noch zu errichtende Gebäude annehmen müssen und dann primäre oder nachträgliche
Herstellungskosten erörtern können. Allerdings handele es sich nicht um nachträgliche
Herstellungskosten, weil solche nach der steuerrechtlichen Definition erst nach
Fertigstellung oder Erwerb des Wirtschaftsgutes, dem die unselbständige Ausstattung
diene, entstehen könnten. Der Zeitpunkt der Fertigstellung des Wirtschaftsgutes
unterliege der Dispositionsfreiheit des Bauherrn. Im vorliegenden Fall sei in ihrem mit
der Beklagten abgestimmten Zielkonzept die Fertigstellung des ersten Bauabschnitts
mit Vollendung der vierten Baustufe dieses Abschnitts festgelegt. Folglich seien die
Kosten der zweiten Baustufe wie auch die der dritten und vierten antizipierte und nicht
nachträgliche Baukosten. Soweit das Verwaltungsgericht den ersten Bauabschnitt
wegen der ungeklärten Finanzierung der neuen Energiezentrale und der noch nicht
bekannten zeitlichen Vorstellungen für die vierte Baustufe nicht als
zusammenhängende Baumaßnahme gewertet habe, werde übersehen, daß dies nur die
Beklagte mangels ausreichender Fördermittel verursacht habe. Die Einwendungen der
Beklagten seien treuwidrig, weil die Baumaßnahme der zweiten Stufe gerade wegen
fehlender Fördermittel der Beklagten gestreckt worden sei. Selbst wenn das
Gesamtkonzept scheitere und die Energiezentrale nur das Bettenhaus und die
Altsubstanz versorge, blieben die Baukosten anfängliche Herstellungskosten. Auch
wenn die Energiezentrale nur auf das neue Bettenhaus bezogen werde, seien ihre
Baukosten noch nachträgliche, aber anteilmäßige Herstellungskosten. Die
weitergehenden Kostenteile stellten dann - antizipierte - Herstellungskosten künftiger
neuer oder sanierter Wirtschaftsgüter "Krankenhausgebäude" dar. Im übrigen sei das
Abstellen auf einen zeitlichen Zusammenhang des Baues der Energiezentrale mit dem
Bau des Bettenhauses auch deshalb falsch, weil der Krankenhausbegriff des
Krankenhausfinanzierungsgesetzes die Gesamtheit der Anlage des Krankenhauses -
aus wievielen Teilen diese auch immer bestehen möge - erfasse. Deshalb sei es
verfehlt, unselbständige Anlagen auf einzelne Häuser des Gesamtkomplexes zu
14
beziehen und dann wegen fehlender zeitlicher Nähe zu jenen Wirtschaftsgütern
Anlagekosten als Herstellungskosten zu verneinen. Es ziehe auch entgegen der Ansicht
der Beklagten nicht die Förderung der ersten Baustufe die Förderung der zweiten
Baustufe nach sich; für letztere gelte vielmehr ein selbständiger Förderanspruch.
Wolle man jedoch die Kosten für die neue Energiezentrale weder als solche für ein
selbständiges Wirtschaftsgut noch als anfängliche Herstellungskosten für das
Bettenhaus und als antizipierte Herstellungskosten für noch ausstehende
Baumaßnahmen ansehen, seien sie jedenfalls nachträgliche Herstellungskosten und
nicht Erhaltungsaufwand. Ausgehend von der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofes
werde nämlich eine wesentliche Verbesserung des Wirtschaftsgutes Krankenhaus
erreicht. Wenn auch der Wertzuwachs durch die neue Energiezentrale nicht
ausschlaggebend sei, so sei er doch ein Indiz für die Andersartigkeit der neuen
gegenüber der alten Anlage. Selbst gegenüber einer neu installierten Altanlage sei die
geplante neue Anlage deutlich, nämlich um Millionen DM, wertvoller.
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Die neue Heizungsanlage sei mit Rücksicht auf die insoweit vom Bundesfinanzhof für
maßgeblich befundene Verkehrsauffassung gegenüber der alten ein aliud; es werde
eine wesentlich andere Art der Energieversorgung gewählt. Artverschiedenheit sei
gegeben, wenn der Zweck, das Gebäude in seiner bestimmungsgemäßen Gebrauchs-
und Verwendungsmöglichkeit zu erhalten, zurücktrete hinter dem Zweck etwas Neues,
bisher nicht Vorhandenes zu schaffen. Anders als bei den vom Verwaltungsgericht
herangezogenen Entscheidungen des Bundesfinanzhofes sei im vorliegenden Fall bei
der Frage nach der wesentlichen Verbesserung des mit der Anlage ausgestatteten
Gebäudes die Perspektive nicht auf das Wirtschaftsgut Krankenhaus zu richten, sondern
auf die Energieproduktionsanlage. Mit der neuen Anlage gehe eine
Substanzveränderung des Gebäudes einher, was nach der Rechtsprechung des
Bundesfinanzhofes auf Herstellungskosten deute. Das als "Auswirkungen auf das
Gepräge des Gebäudes" definierte Bemessungskriterium für solche
Substanzveränderungen versage im vorliegenden Fall, weil sich das Gepräge des
Gebäudes durch die externe Energieanlage nicht ändere.
16
Die Klägerin beantragt,
17
das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und
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die Beklagte unter entsprechender teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 6.
Oktober 1993 und des Widerspruchsbescheides vom 10. Januar 1994 zu verpflichten,
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der Klägerin für den Neubau der zentralen Energieversorgungsanlage des M. -Hospitals
in W. Fördermittel in Höhe von 6.368.000,-- DM gem. ihrem Antrag vom 28. Juni 1993 zu
bewilligen, hilfsweise über die Anträge der Klägerin vom 28. Februar 1992 und vom 28.
Juni 1993, den Neubau der zentralen Energieversorgungsanlage des M. - Hospitals in
W. in das Investitionsprogramm 1993 des Landes Nordrhein-Westfalen aufzunehmen
und Fördermittel in Höhe von 6.368.000,-- DM für diese Maßnahme zu bewilligen,
erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
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Die Beklagte nimmt Bezug auf ihren bisherigen Vortrag und beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
22
Die Beigeladenen haben keine Stellung genommen.
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Wegen des übrigen Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge (Beiakte Heft 1) Bezug genommen.
24
Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Berufung, mit der die Klägerin nur noch die Förderung der Errichtung der
neuen Energiezentrale (Fördervorhaben) verfolgt, ist nur teilweise begründet.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht im vollen Umfang abgewiesen. Der
abschlägige Bescheid der Beklagten vom 6. Oktober 1993 und ihr
Widerspruchsbescheid vom 10. Januar 1994, soweit sie in der Berufung noch
Gegenstand der Klage sind, sind rechtswidrig und daher insoweit teilweise aufzuheben
(§ 113 Abs. 1 VwGO).
27
Der von der Klägerin in der Berufung mit dem Hauptantrag ermals isoliert geltend
gemachte Anspruch auf Bewilligung der beantragten Förderung scheitert daran, daß es
sich bei den vorgesehenen Investitionen entgegen der von der Klägerin im
Berufungsverfahren vertretenen Rechtsansicht nicht um Kosten für die
Wiederbeschaffung von Anlagegütern im Sinne der § 9 Abs. 1 Nr. 2
Krankenhausfinanzierungsgesetz (KHG), § 19 Abs. 1 Nr. 2
Krankenhausfinanzierungsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (KHG NW), sondern
um Kosten der Errichtung im Sinne der §§ 9 Abs. 1 Nr. 1 KHG, 19 Abs. 1 Nr. 1 KHG NW
handelt.
28
Dagegen hat der Hilfsantrag Erfolg. Er beruht auf der in der mündlichen Verhandlung
vom Senat mit den Beteiligten erörterten Tatsache, daß es bei einer Zuordnung der
vorgesehenen Investitionen zu den Kosten der Errichtung von Krankenhäusern an der
dann nach §§ 8 Abs. 1 KHG, 19 Abs. 2 Satz 1 KHG NW erforderlichen Aufnahme in das
Investitionsprogramm 1993 - Teil A - des Landes Nordrhein-Westfalen fehlt, diese
Aufnahme ihrerseits aber im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde steht
(§ 8 Abs. 2 KHG), welches diese bisher nicht betätigt hat.
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Die Einzelförderung von Investitionen der Krankenhäuser im Lande Nordrhein-
Westfalen erfolgt auf der Rechtsgrundlage der §§ 8, 9 des
Krankenhausfinanzierungsgesetzes vom 10. April 1991, BGBl. I 1991, 887 iVm. §§ 17
bis 19 des Krankenhausgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen vom 3. November
1987, GVBl. 1987, 392, geändert durch das Rettungsgesetz vom 24. November 1992,
GVBl. 1992, 458. Sie setzt die Aufnahme des Krankenhauses in den Krankenhausplan
und bei Investitionen nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 KHG, § 19 Abs. 1 Nr. 1 KHG NW zusätzlich
die Aufnahme der Maßnahme in das Investitionsprogramm voraus (§ 8 Abs. 1 KHG).
Letzteres gilt nicht für die Bewilligung einer Förderung von Investitionskosten für die
Wiederbeschaffung von Anlagegütern nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 KHG, § 19 Abs. 1 Nr. 2 KHG
NW.
30
Ein Anspruch auf Aufnahme in das Investitionsprogramm besteht nicht. Bei notwendiger
Auswahl zwischen mehreren Krankenhäusern entscheidet die zuständige
Landesbehörde unter Berücksichtigung der öffentlichen Interessen und der Vielfalt der
Krankenhausträger nach pflichtgemäßem Ermessen ... (§ 8 Abs. 2 Satz 2 KHG), was
sowohl für die Aufnahme dem Grunde nach als auch der Höhe nach gilt. Das im Lande
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Nordrhein-Westfalen gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 KHG NW vom Minister für Arbeit,
Gesundheit und Soziales (Programmaufstellungsbehörde) aufzustellende
Investitionsprogramm ist seinem Charakter als gesundheits- und haushaltspolitischer
Absichtserklärung entsprechend ein Verwaltungsinternum ohne regelnde
Außenwirkung. Während das Bundesrecht einen Feststellungsbescheid über die
Aufnahme eines Investitionsvorhabens in das Investitionsprogramm - anders als bei der
Aufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausplan - jedenfalls nicht vorschreibt
(Argument aus § 8 Abs. 1 Satz 2 KHG), sieht das Landesrecht in § 18 Abs. 1 Satz 3
KHG NW vor, daß die Feststellung der Aufnahme des Vorhabens in das
Investitionsprogramm mit der schriftlichen Bewilligung der Fördermittel verbunden wird.
Vgl. hierzu: Urteil des Senats vom 30. August 1993 - 13 A 2834/92 -, wonach das
Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht ausschließt, daß für die Förderung von
Investitionsvorhaben nach Landesrecht ein gesonderter Feststellungs- und
Bewilligungsbescheid notwendig ist.
32
Durch diese von der zuständigen Behörde - das ist in Nordrhein-Westfalen gem. § 1 der
Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des
Krankenhauswesens vom 20. Juni 1989, GVBl. 1989, 431, die Bezirksregierung
(Bewilligungsbehörde) - zu treffende Feststellung der Aufnahme in das
Investitionsprogramm wird die Entscheidung der Programmaufstellungsbehörde nach
außen in Form eines Verwaltungsakts umgesetzt. Hierbei wird sich die
Bewilligungsbehörde von der intern bindenden Programmentscheidung des
Fachministers regelmäßig leiten lassen (vgl. zur parallelen Problematik bei der
Aufnahme in den Krankenhausplan Urteil des Senats vom 25. April 1996 - 13 A 6049/94
- unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - BVerwG
-).
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Im vorliegenden Rechtsstreit liegt der von der Aufnahme in das Investitionsprogramm
unabhängige und von der Klägerin in erster Linie angezogene Fördertatbestand der §§
9 Abs. 1 Nr. 2 KHG, 19 Abs. 1 Nr. 2 KHG NW nicht vor, da es sich bei den Kosten für
den Bau der Energiezentrale nicht um Wiederbeschaffungskosten im Sinne der
genannten Vorschriften handelt (1). Allerdings sind die Kosten der geplanten
Energiezentrale entgegen der den angegriffenen Bescheiden zugrunde liegenden
Ansicht der Beklagten auch kein Erhaltungsaufwand, sondern Errichtungskosten und
damit grundsätzlich förderungsfähige Investitionskosten nach § 9 Abs. 1 KHG und § 19
Abs. 1 KHG NW (2). Die Beklagte war daher auf den Hilfsantrag hin unter
entsprechender teilweiser Aufhebung der angefochtenen Bescheide antragsgemäß zur
Neubescheidung zu verurteilen (3).
34
(1) Der Neubau der Energiezentrale ist keine Wiederbeschaffung eines Anlagegutes
des M. -Hospitals W. . Ein Anlagegut ist nach § 2 Nr. 2 Buchstabe b) KHG ein Gut des
zum Krankenhaus gehörenden Anlagevermögens. Daß es sich insoweit nur um
selbständig bewertungsfähige Güter und nicht um unselbständige Gebäudeteile o.ä.
handeln kann, folgt bereits aus der Tatsache, daß die Förderung der Wiederbeschaffung
von Teilen des Anlagegutes "Krankenhausgebäude" im Ergebnis auf die vom
Gesetzgeber gerade nicht gewollte
35
vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1993 - 3 C 66.90 - BVerwGE 91, 363, NJW 1993,
2391,
36
Förderung auch solcher Maßnahmen hinausliefe, die nach steuerlichen Grundsätzen
reinen Erhaltungsaufwand darstellen. Dementsprechend ist auch das einschlägige
Schrifttum bisher davon ausgegangen, daß Anlagegut im Sinne der genannten
Vorschriften nur das nach den Grundsätzen des Handels- und Steuerrechts selbständig
bewertungsfähige Wirtschaftsgut ist
37
so ausdrücklich Dietz/Bofinger, Krankenhausfinanzierungsgesetz,
Bundespflegesatzverordnung und Folgerecht, Erl. III, 3 zu § 9 KHG.
38
Für die hier maßgebliche Frage, ob es sich bei der geplanten Energiezentrale um ein
selbständig bewertbares Anlagegut oder nur um einen Teil des Anlagegutes
"Krankenhausgebäude" handelt, kommt es danach maßgeblich darauf an, ob sie nach
steuerrechtlichen Grundsätzen der "Bewertungseinheit" "Gebäude" zuzuordnen oder als
selbständig bewertungsfähige "Betriebsvorrichtung" anzusehen ist,
39
vgl i.E. Dietz/Bofinger a.a.O., Erl. II 6 zu § 2 KHG.
40
Betriebsvorrichtungen sind nach diesen steuerlichen Grundsätzen nur solche Teile
eines Gebäudes, die nicht der Benutzung des Gebäudes ohne Rücksicht auf den
gegenwärtig ausgeübten "Betrieb" dienen, d.h. die in einer besonderen Beziehung zu
diesem Betrieb stehen,
41
vgl. Dietz/Bofinger a.a.O. m.w.N.
42
Dies ist bei der geplanten Energiezentrale nicht der Fall. Sie ist vielmehr dem
Krankenhausgebäude zuzurechnen.
43
Ein Krankenhaus ist zunächst einmal ein zum Aufenthalt von Menschen bestimmtes
Bauwerk. In mitteleuropäischen Breiten ist die ganzjährige Benutzung eines solches
Gebäudes durch Menschen nur bei entsprechender Heizung der Räumlichkeiten
funktionsgerecht möglich. Durch die für das M. -Hospital W. geplante Energiezentrale
soll vorrangig die Beheizung des Krankenhausgebäudes erfolgen. Daß in dem Bauwerk
Heilbehandlung betrieben wird, macht die Energiezentrale nicht zur Betriebsvorrichtung.
Denn sie dient nicht ausschließlich oder auch nur überwiegend diesem
"Betriebszweck", auch wenn davon ausgegangen werden kann, daß sie auch die
Temperierung der Operationssäle sicherstellen oder Warmwasser für medizinische
Badeeinrichtungen liefern soll. Diese Beziehung der Anlage zum Krankenhausbetrieb
tritt aber hinter ihrer allgemeinen Bedeutung als Heizungsanlage für den gesamten
Krankenhauskomplex eindeutig zurück. Demgemäß ist die geplante Energiezentrale ein
dem Wirtschaftsgut Krankenhausgebäude als Bewertungseinheit zuzuordnendes,
unselbständiges Gut. Dieses Ergebnis wird bestätigt durch die
Steuerrechtsrechtsprechung
44
vgl. zur grundsätzlichen Eigenschaft von Heizungsanlagen als unselbständiger Teil des
Wirtschaftsgutes Gebäude: Schmidt, Einkommenssteuergesetz, 8. Aufl., § 5 Anm. 18 c)
unter Bezug auf die Rechtsprechung des Bundesfinanzhofes
45
und die steuerbehördliche Praxis, wie sie beispielsweise in den "Gleichlautenden
Erlassen der obersten Finanzbehörden der Länder betreffend Abgrenzung des
Grundvermögens von den Betriebsvorrichtungen vom 31. März 1992", BStBl. I 342, Rdn.
30, die ihrerseits auf die Rechtsprechung des Bundesfinanzhofes Bezug nehmen,
46
deutlich wird. Nach den genannten Erlassen sind u. a. Sammelheizungsanlagen,
Warmwasseranlagen usw. regelmäßig Teile des Gebäudes; sie rechnen nur dann zu
den Betriebsvorrichtungen, wenn sie ganz oder überwiegend dem Betriebsvorgang
dienen. Letzteres ist hier - wie ausgeführt - jedoch nicht der Fall.
(2) Bei den Kosten der geplanten Energiezentrale handelt es sich entgegen der
Auffassung der Beklagten auch nicht um in die Pflegesätze einzustellenden
Erhaltungsaufwand, sondern vielmehr um Investitionskosten nach §§ 9 Abs. 1 Nr. 1
KHG, 19 Abs. 1 Nr. 1 KHG NW (Kosten der Errichtung von Krankenhäusern), welche
grundsätzlich förderungsfähig sind. Da die angefochtenen Bescheide dies verkannt und
die zuständigen Behörden eine Aufnahme in das Investitionsprogramm sowie die
Gewährung einer Förderung aufgrund dieser Vorschriften folgerichtig gar nicht geprüft
haben, waren die Bescheide aufzuheben und die Beklagte auf den Hilfsantrag
antragsgemäß zur erneuten Bescheidung des Förderantrages zu verurteilen.
47
Das Krankenhausfinanzierungsgesetz und auch das Landes-Krankenhausgesetz
enthalten keine Vorgaben, in welcher Weise die Errichtung eines Krankenhauses
vonstatten gehen muß, um die Errichtungskosten als Investitionskosten anzusehen. Die
"Errichtung" eines Krankenhauses setzt indes begrifflich die Schaffung von etwas
Neuem voraus. Sie kann in der Weise erfolgen, daß ein baulich und funktional völlig
neues Krankenhaus erstmalig errichtet oder durch Um- und Erweiterungsbauten, welche
nach der Legaldefinition des § 2 Abs. 2 a KHG ebenfalls Errichtung sind, in einem
bestehenden Krankenhaus etwas Neues geschaffen wird. Insbesondere im
letztgenannten Fall, bei dem der bestehende Krankenhausbetrieb aufrecht erhalten
bleiben muß, wird sich eine Planung häufig nur abschnittsweise verwirklichen lassen
und müssen die "neuen" Teile erst nach und nach erstellt und in das Krankenhaus
integriert werden. In derartigen Fällen kann die Beantwortung der Frage, ob die Kosten
der jeweiligen Maßnahme Investitionskosten sind, nicht von einer auf die einzelnen
Bauabschnitte oder auf die einzelnen Gebäude bezogenen Sicht abhängen.
Entscheidend für die Abgrenzung von Erhaltungsaufwand einerseits und
Investitionskosten andererseits muß vielmehr sein, ob sich die einzelne Maßnahme bei
der gebotenen natürlichen Betrachtungsweise als Teil einer - wenn auch nur
hinreichend konkret geplanten - Errichtung eines Krankenhauses in dem aufgeführten
Sinne darstellt und damit letztlich auf etwas Neues abzielt oder ob es sich lediglich um
die Erhaltung des Krankenhauses in seiner bestehenden Gestalt handelt.
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Würde die einzelne Maßnahme jeweils auf einzelne vorhandene Gebäude bezogen und
ihr so eine Erhaltungsfunktion zugeschrieben, würde das im übrigen dazu führen,
Kosten auf der Seite der Herstellung der baulichen Voraussetzungen für den
Krankenhausbetrieb zwangsläufig der Seite der pflegesatzbestimmenden Selbstkosten
zuzuschlagen, wo sie nach den Grundsätzen des dualen Finanzierungssystems des
Krankenhausgesetzes jedoch nicht hingehören.
49
Vgl. hierzu Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. Dezember 1994 - 3 C 35.93 -,
wonach Errichtungskosten alle die planmäßige Verwirklichung des Krankenhausbaues
sicherstellenden Kosten sind.
50
Die Anwendung dieser Grundsätze auf den vorliegenden Fall ergibt, daß es sich bei
den Kosten der Energiezentrale um Errichtungs- und damit auch Investitionskosten
handelt.
51
Es ist das mit der Beklagten abgestimmte Planziel der Klägerin, in mehreren
Bauabschnitten unter überwiegender Herstellung neuer Bausubstanz und Verwendung
sanierter Altbausubstanz letztendlich ein neues Krankenhaus zu errichten. Das ergibt
sich aus dem Plankonzept der Klägerin, wie es in der Widerspruchsbegründung und in
der Berufungsbegründung dargestellt ist und wie es sich insbesondere auch aus dem
anläßlich der Einweihung des Neubaus des Bettenhauses am 8. April 1992
herausgegebenen Faltblatt ergibt. Der Plan der Klägerin umfaßt - allerdings ohne
Angabe eines Datums für den Abschluß der Gesamtmaßnahme - Neubauten
(einschließlich Anbauten und Aufstockungen) für das Ersatzbettenhaus (1. Stufe, 1.
Abschnitt), für die Energiezentrale (2. Stufe, 1. Abschnitt), die Kinderklinik (3. Stufe, 1.
Abschnitt), für den Untersuchungs- und Behandlungstrakt (5. Stufe, 2. Abschnitt), für den
Altbau (7. Stufe, 3. Abschnitt) und für den Pflegebereich K. -K. -Heim (8. Stufe, 3.
Abschnitt); die Stufen 4, 6 und 9 sollen Sanierungs- und Ergänzungsarbeiten betreffen.
Bezogen auf die so geplante Verwirklichung des Gesamtkonzepts ist der als 2. Stufe
des 1. Abschnitts beabsichtigte Neubau der zentralen Energieversorgungsanlage
ebenso Teil der Errichtung, wie zuvor der Neubau des Ersatzbettenhauses (= 1. Stufe
des 1. Abschnitts), dessen Kosten auch von der Beklagten als Errichtungskosten (§ 9
Abs. 1 Nr. 1 KHG, § 19 Abs. 1 Nr. 1 KHG NW) gefördert worden sind.
52
Daß die neue Anlage zunächst auch die bisherigen Gebäudekomplexe der
Altbausubstanz versorgen und als Ersatz für die alte Energieversorgungsanlage bzw.
alten Energieversorgungsanlagen dienen soll, steht der Einstufung der hierfür
aufzuwendenden Kosten als Errichtungs- und damit Investitionskosten nicht entgegen.
Wenn auch bei isolierter Betrachtung dieser Komplexe die neue Anlage jedenfalls
anteilig als Ersatzbeschaffung keine Investition darstellen mag, steht die Ersatzfunktion
doch nicht im Vordergrund. Sie gilt nur für die Zeit des gleitenden Übergangs. Fallen die
alten Gebäude infolge der fortschreitenden Verwirklichung des Gesamtkonzepts weg, so
erlischt auch die Ersatzfunktion der neuen Energieversorgungsanlage für die
Versorgung der früheren Altbausubstanz.
53
Bei dem Konzept der Klägerin handelt es sich auch nicht um bloße Planspiele, deren
Umsetzung völlig ungewiß wäre. Hiergegen spricht bereits die Tatsache, daß die
Klägerin die entsprechende Planung detailliert mit der Beklagten abgestimmt und mit
dem Bau des Bettenhauses auch schon konkret mit der Realisierung begonnen hat.
Auch ist das Untergeschoß des Bettenhauses so konzipiert und erbaut worden, daß es
die in Rede stehende Energiezentrale aufnehmen kann; dies wäre ersichtlich nicht
geschehen, wenn es sich insoweit nicht um ernstgemeinte Planungen handeln würde.
Schließlich soll der Neubau der Energiezentrale auch deshalb erfolgen, weil an der
Stelle der alten Zentrale der Neubau der Kinderklinik geplant ist. Dies spricht dafür, daß
es sich auch bei den weiteren Stufen des Konzepts um ernstgemeinte Planungen
handelt.
54
Daß die Finanzierung noch nicht in allen Einzelheiten geregelt ist, steht der Annahme
einer ernstgemeinten Planung nicht entgegen, zumal die Klägerin zu Recht darauf
hingewiesen hat, daß die Finanzierung nicht zuletzt auch von der Frage der Bewilligung
der begehrten Fördermittel abhängt.
55
Aus der Tatsache, daß es sich bei den Kosten der geplanten Energiezentrale nicht - wie
von der Beklagten angenommen - um Erhaltungsaufwand, sondern um grundsätzlich
förderungsfähige Investitionskosten nach §§ 9 Abs. 1 Nr. 1 KHG, 19 Abs. 1 Nr. 1 KHG
NW handelt, folgt, daß die angefochtenen Bescheide rechtswidrig sind und daher -
56
soweit sie mit der Berufung noch angefochten sind - aufzuheben waren.
(3) Zu Recht hat die Klägerin mit ihrem Hilfsantrag nur eine erneute Bescheidung ihres
Antrages unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts begehrt. Denn aus der
Einstufung der Kosten der Energiezentrale als Investitionskosten folgt noch kein
Rechtsanspruch der Klägerin auf die begehrte Förderung. Insoweit ist weiterhin
erforderlich, daß ihr Vorhaben in das Investitionsprogramm des Landes (§ 8 Abs. 1 Nr. 1
KHG, §§ 18 Abs. 1, 19 Abs. 2 Satz 1 KGH NW) aufgenommen ist. Dies ist bislang nicht
der Fall. Zwar ist der Neubau der zentralen Energieversorgungsanlage in dem mit
Runderlaß des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-
Westfalen vom 20. Dezember 1992 - MBl. NW 1993, 68 - veröffentlichten
Investitionsprogramm 1993 aufgeführt, dies aber nur in Anlage B, die gemäß Nr. 2.22
des Runderlasses ausdrücklich lediglich "Maßnahmen außerhalb des
Investitionsprogramms 1992 (§ 19 Abs. 1 Nr. 2 und 3 KHG NW)" betrifft.
Errichtungsmaßnahmen nach § 19 Abs. 1 Nr. 1 KHG NW (= § 9 Abs. 1 Nr. 1 KHG)
werden von der Anlage A erfaßt, die somit das eigentliche Investitionsprogramm im
Sinne der §§ 8 Abs. 1 KHG, 18 Abs. 1 KHG NW darstellt.
57
Vgl. hierzu auch den Runderlaß des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales des
Landes Nordrhein-Westfalen vom 2. März 1990 - VC1-5700.00-, MBl. 638, (Ziffer 1.2),
wonach "Investitionsprogramm iSd § 18 KHG NW nur der unter Nr. 1.13 genannte Teil
des Programms" ist. Nr. 1.13 betrifft aber (nur) "alle neuen Errichtungsmaßnahmen nach
§ 19 Abs. 1 Nr. 1 KHG NW".
58
Letzteres verdeutlicht auch Nr. 3 des genannten Runderlasses vom 20. Dezember 1992,
wonach mit der schriftlichen Bewilligung der Fördermittel "auch die Aufnahme der in der
Anlage A genannten Vorhaben in das Investitionsprogramm verbunden ist". Die
Vorhaben der Anlage B sind also selbst bei Erlaß eines Bewilligungsbescheides
Maßnahmen außerhalb des eigentlichen Investitionsprogramms.
59
Die Aufnahme der Maßnahme in das Investitionsprogramm - Teil A - steht nach den
angeführten Vorschriften im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Landesbehörde,
das diese bislang nicht ausgeübt hat. Eine sog. Ermessensreduzierung auf Null, die nur
die Aufnahme in das Programm als einzig sachgerechte Entscheidung erscheinen
ließe, liegt nicht vor. Die Tatsache, daß das Vorhaben im Teil B des
Investitionsprogramms bereits aufgeführt war, kann hierfür nicht angeführt werden. Zum
einen beruhte diese Aufnahme ersichtlich auf der vom Bundesverwaltungsgericht für
nichtig erklärten Vorschrift des § 4 Nr. 2 a) AbgrV. Zum anderen erfolgt die Förderung
von Vorhaben iSd § 9 Abs. 1 Nr. 2 oder Abs. 4 KHG, § 19 Abs. 1 Nrn. 2 und 3 KHG NW
regelmäßig nach anderen Gesichtspunkten als diejenige von Vorhaben nach §§ 9 Abs.
1 Nr. 1 KHG, 19 Abs. 1 Nr. 1 KHG NW. Schließlich ist auch der Kreis der Mitbewerber
und sind die zu fördernden Maßnahmen, unter denen die Auswahl zu treffen ist, bei den
beiden Förderungsgruppen gänzlich verschieden.
60
Eine Ermessensreduzierung auf Null folgt entgegen der von der Beklagten in der
mündlichen Verhandlung geäußerten Befürchtung auch nicht aus der Tatsache, daß die
Zielplanung der Klägerin mit der Beklagten abgestimmt worden ist und der Senat für die
Einstufung des Vorhabens als Errichtungsmaßnahme auf eben diese Planung
abgestellt hat. Denn aus der Einstufung des Vorhabens als Errichtungsmaßnahme und
der damit verbundenen Bejahung der grundsätzlichen Förderungsfähigkeit des
Vorhabens folgt keinesfalls zwingend, daß das Vorhaben auch im Rahmen der nach § 8
61
Abs. 2 Satz 2 KHG zu treffenden Auswahl zwischen mehreren Krankenhäusern
notwendigerweise den Vorrang genießen muß. Eine Ermessensreduzierung auf Null
könnte insoweit allenfalls dann in Betracht kommen, wenn entsprechende
rechtswirksame Zusagen der Bewilligungsbehörde vorlägen, was jedoch vorliegend
ersichtlich nicht der Fall ist.
Die Beklagte wird somit erneut über die Bewilligung der beantragten Förderung und in
diesem Zusammenhang auch über die Aufnahme des Vorhabens der Klägerin in das
Investitionsprogramm 1993 zu entscheiden haben. Zwar ist die Beklagte nicht selbst für
die Aufstellung des Programms zuständig, sondern die zuständige Landesbehörde, d. h.
hier der Minister für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen.
Gleichwohl war die Beklagte antragsgemäß zur Neubescheidung auf der Grundlage der
Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten, weil sie auf der Grundlage der
verwaltungsinternen Entscheidung der Landesbehörde über die beantragte Förderung
entscheidet und deren Entscheidung durch die mit der Bewilligung zwingend zu
verbindende Feststellung der Aufnahme in das Investitionsprogramm Außenwirkung
verleiht.
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Bei der nachzuholenden Entscheidung wird von den beteiligten Behörden u. a. zu
berücksichtigen sein, daß das streitgegenständliche Fördervorhaben der Klägerin an
sich Teil der als Investition nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 KHG, § 19 Abs. 1 Nr. 1 KHG NW
anerkannten und geförderten Errichtung des Ersatzbettenhauses sein sollte und die
Vorhaben letztlich auf Vorschlag der Beklagten getrennt worden sind sowie, daß auch
die Energiezentrale Teil der mit der Beklagten abgestimmten Gesamtzielplanung des
Krankenhauses ist. In die Entscheidung einzustellen ist ferner auch die Tatsache, daß
das Untergeschoß des neuen Bettenhauses bereits für die Aufnahme der
Energiezentrale ausgelegt ist und der Neubau dieser Zentrale auch eine deutliche
Verbesserung unter den Gesichtspunkten Sparsamkeit und Umweltverträglichkeit mit
sich brächte. Ob diese Gesichtspunkte es rechtfertigen, das Vorhaben der Klägerin in
das Investitionsprogramm aufzunehmen, werden die zuständigen Behörden
insbesondere auch im Hinblick auf die in § 8 Abs. 2 KHG vorgegebenen Maßstäbe zu
überprüfen haben.
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