Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 05.12.2000

OVG NRW: besoldung, grundsatz der erforderlichkeit, wirtschaftliches interesse, kinderreiche familie, ortszuschlag, unterhalt, beamter, rückwirkung, auflage, vorverfahren

Oberverwaltungsgericht NRW, 12 A 369/99
Datum:
05.12.2000
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
12. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
12 A 369/99
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 12 K 6817/91
Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder
Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Beteiligten streiten über die amtsangemessene Alimentierung des Klägers in der
Zeit von 1977 bis 1993. Gegenstand des weiteren Verfahrens gleichen Rubrums 12 A
368/99 ist die Alimentierung im Zeitraum 1994 bis 1996. In dem Verfahren 12 A 367/99
macht der Kläger Ansprüche auf Zahlungen nach Art. 14 § 3 Dienstrechtsreformgesetz
für den Zeitraum 1977 bis 1985 geltend.
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Der am 1. Oktober 1935 geborene Kläger trat im November 1966 als Städtischer
Rechtsassessor in den Dienst der Beklagten. Im Dezember 1967 wurde er unter
Verleihung der Eigenschaft eines Beamten auf Lebenszeit zum Städtischen Rechtsrat
ernannt. Zum Januar 1970 ernannte ihn die Beklagte zum Städtischen Oberrechtsrat, mit
Wirkung ab Juli 1971 zum Städtischen Rechtsdirektor und im Dezember 1973 zum
Leitenden Städtischen Rechtsdirektor. Für die Zeit ab 4. Dezember 1974 wurde er in
eine Planstelle der Besoldungsgruppe B 2 eingewiesen. Mit Ablauf des September
2000 ist der Kläger in den Ruhestand getreten.
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Der seit 1967 verheiratete Kläger hat vier Kinder, die am 3. September 1968 geborene
Christiane, die am 17. März 1970 geborene Annette, die am 19. August 1974 geborene
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Friederike und den am 26. Oktober 1982 geborenen Andreas. Die Kinder wurden bis
November 1988 insgesamt, danach teilweise bei der Zahlung der kinderbezogenen
Ortszuschläge von der Beklagten berücksichtigt.
Mit Schreiben vom 16. April 1986 erhob der Kläger unter Bezugnahme auf den
Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. November 1985 - 2 C 14.83 -
"vorsorglich" Widerspruch gegen die "bisherigen Besoldungsmitteilungen". Zur
Begründung führte er aus, nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts sei die auf
das dritte und weitere Kinder bezogene Besoldung für die Zeit ab Juli 1977 nicht
amtsangemessen. Es sei nicht auszuschließen, dass später eine verfassungsgemäße
Nachbesserung nur für nicht bestandskräftige Besoldungsverwaltungsakte erfolge.
Zugleich bat er darum, über den Widerspruch bis zur Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts zunächst nicht zu entscheiden.
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Nach Bekanntwerden der auf den Vorlagebeschluss des Bundesverwaltungsgerichts
vom 14. November 1985 hin ergangenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
vom 22. März 1990 2 BvL 1/86 - (BVerfGE 81, 363) beantragte der Kläger die
Nachzahlung eines kinderbezogenen Mehrbedarfs für das dritte und das vierte Kind für
die Zeit von 1977 bis 1986 (Schreiben vom 25. Oktober 1990), für die Zeit von 1987 bis
1989 (Schreiben vom 26. Oktober 1990) sowie - unter gleichzeitiger
Widerspruchseinlegung - für die Jahre 1990 (weiteres Schreiben vom 26. Oktober 1990)
und 1991 (Schreiben vom 11. September 1991). Er führte zur Begründung des
Begehrens betr. den kinderbezogenen Mehrbedarf für die Zeit bis 1986 aus, er gehöre
nach Maßgabe der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu dem Kreis der
Personen, für die der Besoldungsgesetzgeber zur Abwicklung noch im Vorverfahren
befindlicher Vorgänge ab 1977 eine Regelung treffen müsse, da die Beklagte die
Entscheidung über seinen Widerspruch vom 16. April 1986 zurückgestellt habe. Für den
Fall, dass die Besoldungsmitteilungen aus der Zeit vor April 1986 als rechtsbeständig
gewertet würden, beantrage er das Wiederaufgreifen des Verfahrens. Er habe die
Verfassungswidrigkeit der Alimentation ab 1977, insbesondere durch Rechtsbehelf, erst
aufgrund der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 22. März 1990 geltend
machen können. Nach der früheren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen hätten Klagen
gegen gesetzliche Unteralimentation unmittelbar keinen Erfolg gehabt.
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Mit Schreiben vom 24. Oktober 1990 beanspruchte der Kläger unter Hinweis auf die
Begründung des Vorlagebeschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 14.
November 1985 für die Zeit von 1986 bis 1990 eine Erhöhung des Basisortszuschlags
um 4/5 der Differenz zwischen der Tarifklasse I a und der ihm gewährten Tarifklasse I b.
Zur Begründung führte er aus, die Zusammenfassung des Zuschlages nach
Tarifklassen sei verfassungswidrig, der Ortszuschlag müsse amtsbezogen für jede
Besoldungsgruppe unterschiedlich festgesetzt werden, der Sprung zwischen den
beiden obersten Tarifklassen sei auf die Besoldungsgruppen A 13 bis B 2 gleichmäßig
zu verteilen.
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Diese Anträge lehnte die Beklagte mit vier Bescheiden vom 14. Oktober 1991 unter
Bezugnahme auf die Gesetzeslage ab. Der gegen diese Bescheide gerichtete
Widerspruch vom 14. Oktober 1991 und der Widerspruch vom 16. April 1986 sowie der
Widerspruch vom 26. Oktober 1990 betr. die Besoldungsmitteilung für 1990 wurden mit
sechs Widerspruchsbescheiden vom 31. Oktober 1991 als unbegründet
zurückgewiesen. Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus, sie sei nach
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§ 2 BBesG an die durch Gesetz geregelte Rechtslage gebunden und könne nicht die
vom Kläger beantragten Konsequenzen aus höchstrichterlichen Entscheidungen
ziehen.
Am 29. November 1991 hat der Kläger Klage erhoben (VG Gelsenkirchen 12 K 6817/91)
und geltend gemacht, mit Rücksicht auf seine Kinder entspreche die Besoldung für die
Zeit von 1977 bis 1991 nicht der Alimentationspflicht des Dienstherrn.
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Nach erfolglosen Widersprüchen vom 4. Dezember 1992 und 13. Dezember 1993
gegen die Besoldungsmitteilungen mit dem Begehren auf Nachzahlung von
Ortszuschlag und Mehrbedarf für das dritte Kind für 1992 und 1993 hat der Kläger
Klagen erhoben, mit denen er sich gegen eine unzureichende Alimentierung in den
Jahren 1992 (12 K 313/93) sowie 1993 (12 K 26/94) gewandt hat. Diese Verfahren hat
das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 17. November 1998 zur gemeinsamen
Verhandlung und Entscheidung mit dem Verfahren 12 K 6817/91 verbunden und unter
dessen Aktenzeichen fortgeführt.
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Der Kläger hat zur Begründung der Klagen vorgetragen:
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Die gewährte Besoldung sei nicht amtsangemessen, sie trage nicht hinreichend den
Mehrbelastungen Rechnung, die die Größe seiner Familie bedinge. Dies gelte auch
unter Berücksichtigung der Nachbesserung um 50 DM monatlich für das dritte und
weitere Kinder durch das Dienstrechtsreformgesetz. Er schulde seinen Kindern nach
zivilrechtlichen Grundsätzen Unterhalt, der ihrem Alter und seinem Amt entspreche. Zu
der Deckung dieses Unterhaltsbedarfs reiche ein Betrag, der den Sozialhilfebedarf
eines Kindes lediglich um 15 % überschreite, nicht aus; deshalb sei die einschlägige
verfassungsgerichtliche Rechtsprechung fortzuschreiben. Hierzu hat der Kläger
umfangreiche Tabellen vorgelegt, auf die wegen der Einzelheiten seiner detaillierten
Berechnungen verwiesen wird.
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Ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG liege auch darin, dass der Basisortszuschlag für
Beamte der Besoldungsgruppen A 13 bis B2 in gleicher Höhe gewährt werde. Dies
führe zu einer erheblichen Nivellierung der Unterschiede zwischen den
Besoldungsgruppen, weil sich die wachsende Unterhaltslast gegenüber der Ehefrau
und die Steuerprogression bei höheren Ämtern stärker bemerkbar mache.
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Sein Begehren sei schon für die Zeit ab 1977 begründet. Dem stehe das vom
Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 22. März 1990 entwickelte
Erfordernis zeitnaher Geltendmachung von Ansprüchen auf amtsangemessene
Alimentierung nicht entgegen. Sein Widerspruch vom 16. April 1986 wirke auf den
gesamten Zeitraum ab 1977 zurück. Bei Berücksichtigung der Verjährungsregelungen
nach §§ 197, 201 BGB seien danach Ansprüche zumindest ab 1981 zeitnah geltend
gemacht. Jedenfalls wirke dieser Widerspruch bis 1985 zurück, da die Mitteilungen
ohne Rechtsbehelfsbelehrungen ergangen und zudem ab Mai 1985 unter Vorbehalt
gestellt worden seien. Ungeachtet dessen habe die Beklagte mit den Entscheidungen
über die Anträge vom Oktober 1990 das Verfahren wieder aufgegriffen, weil sie in der
Sache entschieden und sich nicht auf Bestandskraft berufen habe. Ferner habe er im
Oktober 1984 Widerspruch gegen Kindergeldkürzungen erhoben, darin habe er auf ein
Telefonat mit dem Personalamtsleiter Dux verwiesen. In diesem Telefonat habe er auch
seinen Unmut über die unzureichende Alimentierung der Kinder ausgedrückt; auch dies
sei als ausreichende Geltendmachung zu werten. Ohnehin sei die Beklagte aufgrund
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ihrer haushaltsrechtlichen Dispositionsfreiheit nicht gehindert, auch zurückliegende
Alimentationsansprüche zu erfüllen, zumal § 2 BBesG verfassungsrechtlichen
Bedenken unterliege.
Der Kläger hat beantragt,
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unter Aufhebung der Bescheide vom 14. Oktober 1991 und der Widerspruchsbescheide
vom 31. Oktober 1991, 17. Dezember 1992 und 16. Dezember 1993 festzustellen, dass
die ihm gewährte Besoldung ab dem 1. Januar 1977 bis zum 31. Dezember 1993 der
Höhe nach nicht der Alimentationspflicht der Beklagten entsprochen hat und ihm
insoweit ein Anspruch auf höhere Besoldung zusteht.
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Die Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung hat sie ausgeführt: Die Besoldung sei gemäß den gesetzlichen
Vorschriften gewährt worden. Hinsichtlich der Zeit ab 1977 sei das Verfahren nicht
wieder aufgegriffen worden. Der Vorbehalt auf den Besoldungsmitteilungen von Januar
bis Mai 1985 habe nur Mehrbeträge infolge des Besoldungs- und
Versorgungsanpassungsgesetzes 1984 erfasst. Zwar bestünden Anhaltspunkte für die
Verfassungswidrigkeit der besoldungsrechtlichen Regelungen im Hinblick auf die
Alimentation von Beamten mit zwei und mehr Kindern. Es müsse aber abgewartet
werden, ob das Bundesverfassungsgericht an der Rechtsprechung zum
Alimentationsprinzip festhalte, die dieser Einschätzung zugrundeliege.
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Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 17. November 1998 dem
Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob die - näher
bezeichneten - die Zeit von 1986 bis 1993 betreffenden Besoldungs- und
Versorgungsanpassungsgesetze sowie das Dienstrechtsreformgesetz vom 24. Februar
1997 insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar sind, als der Gesetzgeber es unterlassen
hat, in dem Zeitraum vom 1. Januar 1986 bis 31. Dezember 1993 für verheiratete
Beamte der Besoldungsgruppe B2 BBesO mit vier - bis November 1988 - bzw. drei - ab
Dezember 1988 - unterhaltsberechtigten Kindern kinderbezogene Gehaltsbestandteile
in einer dem Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation entsprechenden Höhe
festzusetzen. Das Verfahren ist insoweit unter dem Aktenzeichen 2 BvL 16/98 bei dem
Bundesverfassungsgericht anhängig. Mit Teilurteil vom gleichen Tag hat das
Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen, soweit der Kläger die Feststellung der
Rechtswidrigkeit der Höhe seiner Besoldung für die Zeit von 1977 bis 1993 aus
Gründen einer unzureichenden Differenzierung beim Ortszuschlag und für die Zeit von
1977 bis 1985 aus Gründen einer unzureichenden kinderbezogenen Alimentation
begehrt. Zur Begründung hat das Gericht im Wesentlichen ausgeführt: Soweit der
Kläger Feststellungen bzgl. der Zeit vor 1986 verlange, sei die Klage mangels
Feststellungsinteresse unzulässig, weil auch bei angenommener Verfassungswidrigkeit
wegen unzureichender Alimentierung eine rückwirkende, den Kläger begünstigende
gesetzliche Regelung wegen der vom Bundesverfassungsgericht formulierten
Anforderungen zeitnaher Geltendmachung höchst unwahrscheinlich sei. Ansonsten sei
die Klage unbegründet hinsichtlich der Differenzierung beim Ortszuschlag. Diese sei mit
Blick auf den Gestaltungsspielraum des Besoldungsgesetzgebers nicht zu
beanstanden. Die verfassungsgebotene Mindestdifferenzierung zwischen den
Besoldungsgruppen sei auch angesichts dieser im Wesentlichen amtsunabhängig
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bemessenen Besoldungskomponenten gewährleistet. Soweit es um die
kindesbezogene Alimentierung wegen des dritten und vierten Kindes gehe, komme es
entscheidungserheblich auf die - zu bejahende - Frage an, ob die
besoldungsgesetzlichen Regelungen für die Zeit ab 1986 verfassungswidrig seien;
deshalb sei das Verfahren insoweit dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen. Der
Streitgegenstand sei auch in dieser Weise teilbar.
Der Kläger hat gegen das Teilurteil die vom Senat zugelassene Berufung eingelegt, zu
deren Begründung er vorträgt:
21
Das Erfordernis zeitnaher Geltendmachung von Alimentationsansprüchen könne ihm für
die Zeit bis 1985 nicht entgegengehalten werden: Die verfassungsgerichtliche
Rechtsprechung verlange seit der Entscheidung vom 22. März 1990 zu Unrecht eine
zeitnahe Geltendmachung im jeweiligen Haushaltsjahr zur Sicherung des Anspruchs
auf amtsangemessene Alimentierung. Diese Forderung sei nach den Regeln juristischer
Logik unhaltbar und berücksichtige insbesondere nicht die einschlägigen
Verjährungsregeln nach §§ 197, 201 BGB, die haushaltsrechtlichen Zusammenhänge
und den Umstand, dass ein Widerspruch nach § 126 BRRG in derartigen Fällen
gesetzeskonformer aber verfassungswidriger Unteralimentierung - jedenfalls nach
früherer Rechtsprechung - nicht statthaft bzw. erfolgversprechend gewesen sei.
Weiterhin sei davon auszugehen, dass dieses Erfordernis jedenfalls für die Zeit ab 1977
nicht eingreife, weil in diesem Jahr eine verfassungsgerichtliche Entscheidung
ergangen sei, nach der die kinderbezogene Alimentierung ab dem dritten Kind nicht
ausreiche. Zumindest insoweit bedürfe es auch bei zutreffender Würdigung der
Rechtsprechung keiner Geltendmachung durch Widerspruch ab 1977. Jedenfalls sei
entsprechend dem Vorbringen im Klageverfahren von einer Rückwirkung des
Widerspruchs vom 16. April 1986 auszugehen. Dies sei aus Gründen des
Vertrauensschutzes geboten. Das Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. habe in seinem
Vorlagebeschluss im Verfahren 9 E 3967/94 die Erhebung von Widersprüchen als
ausreichende Geltendmachung für einen vier Jahre zurückliegenden Zeitraum
angesehen, dies habe das Bundesverfassungsgericht nicht beanstandet. Weiter liege
eine ausreichende zeitnahe Geltendmachung vor, weil von einem Wiederaufgreifen des
Verfahrens durch die Beklagte ausgegangen werden müsse. Ferner habe ein
formgerechter Widerspruch jedenfalls im Oktober 1984 vorgelegen. Das
Verwaltungsgericht habe den Vortrag, er habe sich mit dem Widerspruch auf ein
Telefonat mit Herrn Dux bezogen und die darin geäußerten Einwände gegen die
unzureichende Alimentation des dritten und vierten Kindes zum Gegenstand des
Widerspruchs gemacht, nicht ausreichend gewürdigt. Der Vortrag sei von der Beklagten
nicht bestritten worden. Bei entsprechendem Sachverhalt seien das Verwaltungsgericht
Freiburg in seinem Vorlagebeschluss im Verfahren 1 K 74/91 und das
Bundesverfassungsgericht in dem darauf ergangenen Beschluss vom 24. November
1998 davon ausgegangen, es liege eine ausreichende zeitnahe Geltendmachung vor.
Zudem habe er bereits seit 1978 mit zahlreichen Eingaben bei dem Bundeskanzleramt
und dem Bundesminister des Innern darauf hingewirkt, dass die verfassungrechtlichen
Vorgaben im geltenden Besoldungsrecht umgesetzt würden. Auch dies sei als zeitnahe
Geltendmachung anzusehen. Schließlich habe es die Beklagte entgegen ihrer
Fürsorgepflicht unterlassen, auf ein Erfordernis zeitnaher Geltendmachung von
Ansprüchen schon ab 1977 aufmerksam zu machen.
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Unzureichend sei die Alimentierung der Familie bis zum ersten und zweiten Kind durch
den Ortszuschlag auch unter Berücksichtigung des Kindergelds und steuerlicher
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Entlastungen. Für die Alimentation des dritten und vierten Kindes müssten Teile aus
den familienneutralen Bestandteilen des Ortszuschlags bis zu zwei Kindern mit
aufgewandt werden. Insoweit sei eine Gesamtschau des Basisortszuschlags bis hin zu
zwei Kindern und der Alimentation für die weiteren Kinder geboten.
Die Alimentation des dritten und vierten Kindes sei unzureichend. Hierzu habe der
Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 1998 keine
abschließende Klärung gebracht. Der danach anerkannte kindesbezogene Mehrbedarf
ab dem dritten Kind von 115 % des Sozialhilfesatzes sei unzureichend. Damit könne der
unterhaltsrechtliche Mehraufwand nicht gedeckt werden. Verfassungswidrig sei zudem,
dass insoweit für sämtliche Besoldungsgruppen einheitliche Beträge angesetzt würden,
obwohl die Unterhaltslast mit dem Einkommen steige und die Verfassung eine
insgesamt amtsbezogene Besoldung verlange.
24
Der Basisortszuschlag sei auch unzureichend differenziert. Dabei sei zu
berücksichtigen, dass die Besoldungsgruppe B 2 bei den Steigerungen zwischen den
Besoldungsgruppen ohnehin stiefmütterlich behandelt werde. Hierzu legt der Kläger
Tabellen vor, auf die wegen der Einzelheiten seiner Berechnungen verwiesen wird.
25
Der Kläger beantragt,
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1. unter Änderung des Teilurteils des Verwaltungsgerichts vom 17. November 1998 und
Aufhebung der Bescheide vom 14. Oktober 1991 sowie der Widerspruchsbescheide
vom 31. Oktober 1991, 17. Dezember 1992 und 16. Dezember 1993 festzustellen, dass
die ihm gewährte Besoldung ab dem 1. Januar 1977 bis zum 31. Dezember 1993 der
Höhe nach nicht der Alimentationspflicht des Dienstherrn (Beklagten) entsprochen hat
und ihm insoweit ein Anspruch auf höhere Besoldung zusteht,
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2. die Beklagte, sobald nach verfassungsgerichtlicher Überprüfung der beanstandeten
Besoldungsregelungen der Besoldungsgesetzgeber die Alimentation nachgebessert
hat, zu verurteilen, ihm 4 % Zinsen auf den jeweiligen monatlichen Nachzahlungsbetrag
ab dem 1. des jeweiligen Monats, für den die Nachzahlung bestimmt ist, zu zahlen,
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hilfsweise,
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ihm 4 % Prozesszinsen auf die Nachzahlungsbeträge ab Klageerhebung zu zahlen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
32
Zur Begründung trägt sie vor: Eine Unteralimentierung von Beamtenfamilien mit zwei
Kindern könne nicht festgestellt werden, allenfalls sei davon auszugehen, dass ledige
oder kinderlos verheiratete Beamte "überalimentiert" seien. Der Basisortszuschlag sei
nach den zutreffenden Ausführungen der angefochtenen Entscheidung ausreichend
differenziert.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte - auch zu den Verfahren 12 A 368/99 und 12 A 367/99, der Gerichtsakten
VG Gelsenkirchen 12 K 26/94 und 12 K 313/93 sowie der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
34
Entscheidungsgründe:
35
Der Senat entscheidet über die zulässige Berufung in der Sache. Verfahrensrechtliche
Bedenken gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts in der Form eines
Teilurteils nach § 110 VwGO bestehen hier nicht.
36
Die Berufung ist in der Sache nicht begründet.
37
1. Allerdings ist die Klage zulässig.
38
a) Die Feststellungsklage ist die hier statthafte Rechtsschutzform.
39
Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 14. November 1985 - 2 C 14.83 -, DÖD 1986, 91;
Urteil vom 20. Juni 1996 - 2 C 7.95 -, ZBR 1997, 16 sowie Beschluss vom 15. Dezember
1994 - 2 B 108.94 -, ZTR 1995, 234.
40
Der Kläger war deshalb in seinen Rechtsschutzmöglichkeiten nicht auf die
Verfassungsbeschwerde gegen die besoldungsgesetzlichen Regelungen beschränkt,
wie dies in der früheren obergerichtlichen Rechtsprechung,
41
vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. November 1982 - 6 A 488/80 -; OVG Rheinland-Pfalz,
Urteil vom 17. März 1982 - 2 A 6/81 -, DÖD 1982, 206,
42
für vergleichbare Fallgestaltungen angenommen wurde.
43
b) Es fehlt auch nicht für die Zeit von 1977 bis 1985 an dem erforderlichen
Feststellungsinteresse. Hierfür genügt jedes rechtliche oder schutzwürdige tatsächliche
Interesse, insbesondere wirtschaftlicher oder ideeller Art.
44
Vgl. Eyermann/Happ, VwGO, 11. Auflage, Rz. 30 zu § 43.
45
Ein wirtschaftliches Interesse kann hier nicht generell verneint werden. Insoweit kommt
es nicht auf die Frage an, ob Ansprüche auf verfassungskonforme Alimentierung zeitnah
geltend gemacht worden sind. Es ist nämlich nicht von Vornherein ausgeschlossen,
dass der Besoldungsgesetzgeber rückwirkend eine Regelung erlässt, die auch solche
Personen erfasst, die sich nicht zeitnah gegen eine unzureichende Alimentierung in der
vom Bundesverfassungsgericht vorgegebenen Weise,
46
vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u.a. -, BVerfGE 99,
300/331 f. sowie Beschluss vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86 -, BVerfGE 81, 363/384 f.
47
gewandt haben. Deshalb ist es für die Zulässigkeit der Klage nicht maßgeblich,
inwieweit dieses Erfordernis hier gilt und vom Kläger beachtet worden ist. Diese Frage
ist vielmehr im Rahmen der Begründetheit zu prüfen.
48
2. Die Feststellungsklage hat indes in der Sache keinen Erfolg.
49
a) Für den Zeitraum von 1977 bis 1985 kann der Kläger eine antragsgemäße
Feststellung nicht beanspruchen, weil dem das Erfordernis zeitnaher Geltendmachung
von Ansprüchen auf amtsangemessene Alimentation entgegensteht. In einem solchen
50
Fall besteht nämlich keine Verpflichtung des Senates, wegen der behaupteten
Verfassungswidrigkeit der einschlägigen besoldungsgesetzlichen Regelungen, über die
er selbst nicht befinden kann, das Verfahren auszusetzen und nach Art. 100 GG dem
Bundesverfassungsgericht vorzulegen.
Vgl. zu einer ähnlichen Fallgestaltung OVG NRW, Urteil vom 27. November 1995 - 1 A
3439/92 -, OVGE 45, 138.
51
aa) Nach diesem Grundsatz der Erforderlichkeit zeitnaher Geltendmachung von
Ansprüchen auf verfassungskonforme Alimentierung gilt Folgendes: Ansprüche auf
verfassungsgemäße Alimentation (bei insoweit unzureichender Gesetzeslage) müssen
durch Einleitung eines förmlichen Vorverfahrens in dem Jahr geltend gemacht worden
sein, für das eine höhere Alimentation bei entgegenstehender einfachgesetzlicher
Rechtslage behauptet wird. Dies ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit aus der
zweiten und dritten Leitentscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur
amtsangemessenen Alimentierung.
52
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. März 1990, a.a.O., S. 384 und Beschluss vom 24.
November 1998, a.a.O., S. 331.
53
Der Senat teilt nicht die Sichtweise des Klägers, dass dieses vom
Bundesverfassungsgericht abgeleitete Erfordernis nach den Regeln juristischer Logik
unhaltbar sei. Es hat diese zusätzliche Voraussetzung für die Realisierung von
Ansprüchen auf verfassungskonforme Alimentierung für vergangene Zeiträume in
nachvollziehbarer Weise im Wesentlichen aus den verfassungsrechtlichen
Besonderheiten des Beamtenverhältnisses und der Alimentationspflicht des Dienstherrn
entwickelt. Deshalb mag dahinstehen, ob der Senat nicht schon ungeachtet der
Überzeugungskraft dieser Begründung nach § 31 BVerfGG an die Auffassung des
Bundesverfassungsgerichts gebunden wäre.
54
Vgl. zur Bindungswirkung der tragenden Gründe verfassungsgerichtlicher
Entscheidungen BVerfG, Beschluss vom 10. Juni 1975 - 2 BvR 1018/74 -, BVerfGE 40,
88/93.
55
bb) Dieses Erfordernis erfasst auch den vorliegend streitigen Zeitraum von 1977 bis
1985. Das ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit aus den Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts vom 22. März 1990 und 24. November 1998. Die Ansicht
des Klägers, es habe seit der ersten Leitentscheidung des Gerichts,
56
vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. März 1977 - 2 BvR 1039, 1045/75, BVerfGE 44, 249,
57
keiner zeitnahen Geltendmachung mehr bedurft, weil ein Verfassungsverstoß
hinsichtlich der unzureichenden Alimentierung von Beamten mit Blick auf das dritte und
weitere Kinder schon ab 1977 festgestellt worden sei, überzeugt demgegenüber nicht.
Zwar könnten die Ausführungen im Beschluss vom 22. März 1990, BVerfGE 81, 385,
58
"Nach alledem ist eine sich auf alle betroffenen Beamten erstreckende Korrektur der für
verfassungswidrig erklärten Regelung nur für den Zeitraum gefordert, der mit dem
Haushaltsjahr beginnt, in dem durch die verfassungsgerichtliche Entscheidung die
Verfassungswidrigkeit festgestellt worden ist. Für Zeiträume kann sich die Korrektur
dagegen auf diejenigen Beamten beschränken, welche den ihnen von Verfassungs
59
wegen zustehenden Anspruch auf amtsangemessene Alimentation zeitnah, also
während des jeweils laufenden Haushaltsjahres, gerichtlich geltend gemacht haben ..."
bei isolierter Betrachtung dahin missverstanden werden, dass es für die Zeit ab 1977 -
wegen der Entscheidung vom 30. März 1977 - einer zeitnahen Geltendmachung mit
Blick auf die Alimentierung nicht bedürfe und sich dieses Erfordernis nur auf etwaige
Ansprüche für frühere Zeiträume bezieht. Dagegen spricht indes, dass ein derartiges
Verständnis mit der Anwendung des Erfordernisses der zeitnahen Geltendmachung in
der Entscheidung vom 24. November 1998 nicht vereinbar wäre. Es hätte sonst -
angesichts der Entscheidung vom 30. März 1977 - nicht der Feststellung unter Abschnitt
D II. 1. (BVerfGE 99, 300/331) bedurft, dass Ansprüche aus den Jahren vor 1990 nur
insoweit bei rückwirkender Gesetzgebung zu berücksichtigen seien, als eine zeitnahe
Geltendmachung erfolgt sei:
60
"... Soweit Besoldungsansprüche der Jahre 1988 und 1989 in Rede stehen (Verfahren 2
BvL 26/91), war der Gesetzgeber aufgrund des Beschlusses des
Bundesverfassungsgerichts vom 22. März 1990 (BVerfGE 81, 363) gegenüber solchen
Beamten, die ihre Ansprüche zeitnah geltend gemacht hatten, verpflichtet, eine der
Verfassung entsprechende Besoldungsrechtslage herzustellen ..." (Hervorhebung durch
den Senat)
61
Diese Auffassung liegt im Übrigen auch der Regelung in dem auf die Entscheidung vom
24. November 1998 hin erlassenen Bundesbesoldungs- und
Versorgungsanpassungsgesetz 1999 vom 19. November 1999 (BGBl. I S. 2198)
zugrunde.
62
Die Geltung dieses Grundsatzes für die genannte Zeit führt für den Kläger im Übrigen
nicht zu unzumutbaren, seine aus dem beamtenrechtlichen Treueverhältnis folgenden
Pflichten bzw. Obliegenheiten schon von Verfassungs wegen überspannenden
Nachteilen. er hierzu vorträgt, die Geltendmachung von Ansprüchen auf
verfassungskonforme Alimentierung durch Einleitung eines Vorverfahrens sei nach der
bis 1985 vorherrschenden Rechtsprechung nicht zulässig bzw. nicht erfolgversprechend
gewesen, rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. Insoweit mag dahinstehen, ob es
nicht mit Blick auf die herausragende juristische Qualifikation des Klägers als
langjähriger Leiter des Rechtsamts der Beklagten für ihn zumutbar gewesen wäre,
vorsorglich auch entgegen einer anderen Auffassung in der Rechtsprechung
Widerspruch einzulegen, wie es im Übrigen auch der Kläger des der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 14. November 1985 zugrundeliegenden Verfahrens
getan hat, welcher als Beamter im gehobenen Dienst der Finanzverwaltung nicht über
die juristische Qualifikation des Klägers verfügte. Ein Kostenrisiko wäre mit einem
solchen Vorgehen zunächst nicht verbunden gewesen. Ungeachtet dessen gibt es unter
Vertrauensschutzgesichtspunkten im Hinblick auf Änderungen bzw. Konkretisierungen
einer (verfassungsgerichtlichen) Rechtsprechung, die sich im Sinne einer "unechten"
Rückwirkung (tatbestandlichen Rückanknüpfung) nachteilig für den Bürger auswirken,
keine verfassungsrechtlichen Beschränkungen, die denjenigen für rückwirkende
Gesetze entsprechen.
63
Vgl. Leibholz/Rinck/Hesselberger, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland,
Kommentar an Hand der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, 7. Auflage,
Stand: November 2000, Rz. 1741 zu Art. 20 GG m.w.N.
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cc) Der Kläger hat entgegen den dargestellten Erfordernissen seine Ansprüche nicht
rechtzeitig zeitnah geltend gemacht.
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(a) Der Widerspruch vom 16. April 1986 wirkt nicht in der Weise auf die Zeit ab 1977
oder zumindest ab 1982 oder 1985 zurück, dass eine zeitnahe Geltendmachung im
Sinne der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung angenommen werden kann. Der
vom Kläger zitierten Auffassung des VG Frankfurt a.M, dass bei einer vergleichbaren
Fallgestaltung eine Rückwirkung eines Widerspruchs bis zum Verjährungsbeginn
stattfinde,
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vgl. VG Frankfurt a.M., Vorlagebeschluss in dem Verfahren - 9 E 3967/94 -,
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schließt sich der Senat nicht an. Sie steht mit dem vorstehend dargelegten Verständnis
der verfassungsgerichtlichen Ausführungen zu diesem Erfordernis nicht in Einklang.
Denn danach ist der Beginn des Jahres maßgeblich, in dem das Vorverfahren
eingeleitet worden ist, nicht hingegen der Zeitraum, den der Widerspruch bzw. der mit
ihm geltend gemachte Anspruch inhaltlich erfasst. Ansonsten liefe das Erfordernis
zeitnaher Geltendmachung auch weitgehend leer, weil im Besoldungsbereich
regelmäßig keine die Besoldungshöhe festsetzenden Bescheide, sondern lediglich
Mitteilungen über die Höhe der laufenden Bezüge ergehen, sodass Widersprüche nach
§ 126 BRRG regelmäßig nicht auf den durch einen angefochtenen Verwaltungsakt
geregelten Zeitraum, sondern bis zum Verjährungsbeginn zurückwirken. Aus dem
Umstand, dass das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit
des Vorlagebeschlusses geäußert hat, die Auffassung des Verwaltungsgerichts sei
nicht o f f e n s i c h t l i c h unhaltbar (Hervorhebung durch den Senat) lässt sich nicht
entnehmen, dass das Bundesverfassungsgericht in der Sache den Rechtsstandpunkt
des VG Frankfurt a.M. teilt oder auch nur deutlich dahin tendiert.
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(b) Ausgehend von dem dargelegten Verständnis des Erfordernisses der zeitnahen
Geltendmachung kommt es entgegen der Ansicht des Klägers nicht darauf an, ob die
Beklagte mit ihrer Entscheidung über die Anträge vom Oktober 1990 ein Verfahren im
materiellen Sinne wieder aufgegriffen hat. Der Kläger verkennt schon im Ansatz, dass
es hier nicht um die Bestandskraft von Verwaltungsakten geht, die der Durchsetzung
seiner Ansprüche entgegenstünde. Das Erfordernis der zeitnahen Geltendmachung ist
gerade in einem Bereich, in dem sich das Verwaltungshandeln typischerweise ohne
Verwaltungsakte im Wege schlichter Leistungsgewährung vollzieht, anzuwenden.
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(c) Auch der Widerspruch vom 18. Oktober 1984 und die darauf Bezug nehmenden
Widersprüche für die Folgezeiträume betreffend die Kürzung des Kindergeldes können
nicht als zeitnahe Geltendmachung der hier in Rede stehenden Ansprüche betrachtet
werden.
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Hierbei legt der Senat in tatsächlicher Hinsicht das Vorbringen des Klägers zugrunde, er
habe telefonisch gegenüber dem Personalamtsleiter Dux seinen Unmut über die
unzureichende Alimentierung ab dem dritten Kind zum Ausdruck gebracht. Dass in
seinem Widerspruch gegen die Kindergeldkürzung vom 18. Oktober 1984 auf ein
Telefonat mit Herrn Dux Bezug genommen wird, belegen die Akten.
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Ausgehend von diesem Sachverhalt lag indes kein auf die unzureichende
kindesbezogene Alimentierung durch den Dienstherrn gerichteter Widerspruch im Sinne
der §§ 68 ff. VwGO, § 126 BRRG vor, wie es für die zeitnahe Geltendmachung nötig
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gewesen wäre. Es fehlte jedenfalls an der Schriftform. Nach § 70 VwGO ist ein
Widerspruch schriftlich einzulegen. Zweck dieser Formvorschrift ist es, zu
gewährleisten, dass für die weitere Sachbehandlung im Vorverfahren eine zuverlässige
Grundlage besteht. Hierfür bedarf es einer Festlegung des Inhalts der Erklärung, wozu
auch die hinreichende Bezeichnung des (Angriffs-)Gegenstands gehört.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 6. Februar 1985 - 8 C 53,54.83 -, BayVBl. 1985, 605;
Eyermann/Rennert, VwGO, 11. Auflage, Rz. 2 zu § 70.
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Daran fehlt es hier. Aus dem schriftlich fixierten Inhalt des Widerspruchs ergibt sich
nicht, dass nicht nur die Kindergeldkürzung, sondern auch die unzureichende
Besoldung angegriffen sein soll. Mit der Bezugnahme auf ein Telefonat, dessen Inhalt
dem Widerspruchsschreiben in keiner Weise entnommen werden kann, ist dem
Erfordernis der schriftlichen Bestimmung des Gegenstandes des Widerspruchs nicht
genügt. Danach mag dahinstehen, ob die wiedergegebene telefonische Erklärung
gegenüber Herrn Dux - ungeachtet der formellen Mängel - überhaupt ihrem
Erklärungsinhalt nach als Widerspruch gewertet werden könnte. Zwar bedarf es
insoweit nicht generell der Bezeichnung als Widerspruch. Angesichts der
herausragenden juristischen Qualifikation des Klägers, die durch Beurteilungen in der
beigezogenen Personalakte dokumentiert ist, vermag der Senat nur schwer
nachzuvollziehen, dass der Kläger beabsichtigte, mit seinen "Unmutsäußerungen"
einen Widerspruch im Sinne des Gesetzes zu artikulieren und dass dies aus der
maßgeblichen Perspektive eines objektiven Adressaten so verstanden werden konnte.
Dagegen spricht im Übrigen auch das Prozessvorbringen des Klägers, dass er mit Blick
auf die bis 1985 vorherrschende Auffassung der Rechtsprechung zu den
Rechtsschutzmöglichkeiten bei verfassungswidriger Unteralimentierung keinen
Widerspruch habe erheben können.
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Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang auf den Vorlagebeschluss des VG
Freiburg 1 K 74/91 verweist und ausführt, dieses Gericht habe bei vergleichbarer
Fallgestaltung einen Widerspruch betreffend das Kindergeld als zeitnahe
Geltendmachung ausreichen lassen, rechtfertigt dies zur Überzeugung des Senates
keine andere Bewertung. Nach der Wiedergabe des Sachverhaltes in der
Beschlussbegründung hatte der Kläger in dem dort zugrundeliegenden Fall nicht nur die
Minderung des Kindergeldes angegriffen, sondern auch geltend gemacht, ihm stünden
selbst bei ungekürztem Kindergeld noch höhere Dienstbezüge zu. Der Kläger hat sich
demgegenüber lediglich gegen die einkommensabhängige Kürzung des Kindergelds
von 1983 bis 1985 gewandt. Zwar besteht auch nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ein Zusammenhang zwischen verfassungsgebotener
Alimentierung und der Höhe des Kindergeldes. Gewährt die öffentliche Hand
Kindergeld, so bedarf es von Verfassungs wegen nur insoweit kinderbezogener
Alimentation im Rahmen der Besoldung durch den Dienstherrn, als damit der
kindesbezogene Mehrbedarf ab dem dritten Kind (115 % des Sozialhilfesatzes) nicht
gedeckt ist.
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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998, a.a.O.
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Vor diesem Hintergrund könnte es allenfalls erwogen werden, ein Begehren nach
vollständig den kindesbezogenen Mehrbedarf deckendem Kindergeld als ausreichende
Geltendmachung anzusehen. Ein derartiges Petitum hat der Kläger indes auch nach
seinem eigenen Vorbringen in dem Widerspruch vom 18. Oktober 1984 nicht artikuliert.
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(d) Schließlich geben auch die zahlreichen Eingaben des Klägers an das
Bundeskanzleramt und verschiedene Bundesminister sowie einen
Bundestagsabgeordneten nichts für eine zeitnahe Geltendmachung im Sinne der
verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung her. Diese Erklärungen können nicht als
Einleitung eines Vorverfahrens gewertet werden, wie es das Bundesverfassungsgericht
für eine hinreichende Geltendmachung nach seinen Beschlüssen vom 22. März 1990
und 24. November 1998 verlangt.
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(e) Es erscheint zweifelhaft, ob die Beklagte den Kläger - wie er meint - auf ein
Erfordernis zeitnaher Geltendmachung hätte hinweisen müssen und ob hieraus ein
Schadenersatzanspruch abgeleitet werden könnte. Im vorliegenden Verfahren könnte
dies jedenfalls deshalb nicht berücksichtigt werden, weil es hierzu eines - hier nicht
durchgeführten - selbständigen Antrags- und Vorverfahrens bedürfte.
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Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 10. April 1997 - 2 C 38.95 -, ZBR 1998, 46.
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b) Für den Zeitraum von 1986 bis 1993 kann der Kläger zunächst keine Feststellung
unzureichender Alimentierung wegen mangelnder Differenzierung bei dem
Ortszuschlag Stufe 1 und 2 (für Verheiratete) verlangen.
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aa) Diese Regelungen nach dem BBesG in der jeweils geltenden Fassung begegnen
zunächst keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken, soweit der Kläger
die Gewährung eines identischen Betrages für die Beamten der Besoldungsgruppen A
13 bis B 2 beanstandet, die in der Tarifklasse I b zusammengefasst sind. Hierzu kann
auf die zutreffenden Darlegungen des Verwaltungsgerichts verwiesen werden, denen
der Senat uneingeschränkt beitritt (vgl. § 130 b Satz 2 VwGO).
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bb) Entsprechendes gilt auch unter Berücksichtigung des vom Kläger im
Berufungsverfahren hervorgehobenen Einwandes, aus diesen "familienneutralen
Bestandteilen" müsse auch die Alimentation des dritten und weiterer Kinder
"angereichert" werden. Diese Überlegung des Klägers führt hier nicht weiter. Entgegen
seiner Auffassung ist diese Alimentation nach den eindeutigen Ausführungen in dem
Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. November 1998 mit dem Betrag von
115 % des Sozialhilfesatzes von Verfassungs wegen bereits abgedeckt. Für die These,
dass auch dieser in Rede stehende Besoldungsbestandteil, der Ortszuschlag bis zur
Stufe 2, als solcher amtsangemessen ausgestaltet werden muss, findet sich
verfassungsrechtlich keine Begründung. Vielmehr ist - soweit es nicht um den
kindesbezogenen Mehrbedarf ab dem dritten Kind geht - von Verfassungs wegen die
Amtsangemessenheit nicht notwendigerweise bezogen auf den einzelnen
Besoldungsbestandteil, sondern nur auf die Höhe der Gesamtbesoldung zu
gewährleisten. Dies hat bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt.
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c) Eine Feststellung unzureichender Alimentierung kann der Kläger für die Zeit ab 1986
bis 1993 auch nicht mit Blick auf die Alimentierung des ersten und zweiten Kindes
beanspruchen.
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aa) Allerdings ist auch dieses Begehren in der Berufungsinstanz rechtshängig. Der
Senat sieht keine hinreichenden Anhaltspunkte für die von der Beklagten geäußerte
Annahme, dieser Punkt sei vom Kläger nicht angegriffen. Der Senat geht davon aus,
dass das Verwaltungsgericht den Streitgegenstand, soweit er aus seiner Sicht
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entscheidungsreif war, vollständig bescheiden wollte. Dies wird durch die Fassung des
Tenors des Teilurteils und die Begründung der Entscheidungen vom 17. November
1998 belegt. Danach ist der Entscheidungsausspruch des Teilurteils vor dem
Hintergrund des Vortrags des Klägers, der die unzureichende Alimentation im Rahmen
des Ortszuschlags "bis hin zum zweiten Kind" gerügt und einen umfassenden
Feststellungsantrag gestellt hatte, dahin zu verstehen, dass die Sache auch insoweit
streitgegenständlich und eine Klageabweisung erfolgt war.
bb) Die Gewährung eines Mehrbetrages pro Kind - entsprechend den Vorgaben für die
Alimentierung des dritten und weiterer Kinder in Höhe von 115 % des Sozialhilfesatzes
(unter Berücksichtigung des Kindergelds) - ist von Verfassungs wegen nicht schon für
das erste und zweite Kind geboten. Den Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts vom 22. März 1990 und 24. November 1998 lässt sich nicht
entnehmen, dass auch insoweit der Grundsatz gilt, dass sich der Beamte mit Rücksicht
auf die Größe seiner Familie annähernd das Gleiche soll leisten können wie ein
Beamter ohne Familie. Vielmehr geht das Gericht davon aus, dass die Besoldung im
Grundsatz auf eine Beamtenfamilie mit vier Personen angelegt und nicht für jedes Kind
(schon ab dem ersten Kind) ein entsprechender Mehrbetrag verfassungsgeboten ist.
Zwar führte das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 30. März 1990
(BVerfGE 44, 249/267) aus:
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"Es gibt keinen aus Art. 33 Abs. 5 GG ableitbaren selbständigen Anspruch des Beamten
auf Unterhalt für sein Kind, einen Anspruch darauf, daß dieser Kindesunterhalt
entsprechend der Zahl der Kinder vervielfacht werden müßte ... Gefordert ist jedoch eine
Bemessung der Bezüge in einer Höhe, dass der Beamte und seine Familie nicht
genötigt werden, sich wegen der größeren Kinderzahl so einzuschränken, daß sie auf
die Befriedigung der Bedürfnisse ganz oder teilweise verzichten müssen, zu deren
Befriedigung die amtsangemessenen Dienstbezüge nach dem unter 3. Dargelegten
bestimmt sind ... Art. 33 Abs. 5 GG, der heute auch im Zusam- menhang mit den in Art. 6
GG und im Sozialstaatsprinzip enthaltenen Wertentscheidungen der Verfassung zu
sehen ist, verlangt aber, daß jedenfalls in der Lebenswirklichkeit die Beamten ohne
Rücksicht auf die Größe ihrer Familie "sich annähernd das gleiche leisten" können ..."
(Hervorhebung durch den Senat).
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Auf der Grundlage dieses Ansatzes beurteilte es die Gesetzeslage aber wie folgt (a.a.O.,
S. 272 f.)
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"Das Gehalt als Ganzes muß nach Abzug der Steuern den amtsangemessenen
Unterhalt für die Beamtenfamilie als Einheit gewährleisten, und zwar in gleicher Weise
für die Kleinfamilie wie für die kinderreiche Familie. Das heißt, das Gehalt muß dem
verheirateten Beamten mit drei und mehr Kindern für seine Familie das ungefähr gleiche
Lebensniveau sichern, das der verheiratete kinderlose Beamte oder der verheiratete
Beamte mit einem oder zwei Kindern erreicht. Sind also die Einkommensverhältnisse
der "Normalfamilie" mit bis zu zwei Kindern in allen Stufen der geltenden
Besoldungsordnung heute im wesentlichen amtsangemessen - und das sind sie - , so ist
es gerechtfertigt daran zu messen, ob die Beamten mit größerer Kinderzahl nach der
derzeit geltenden besoldungsrechtlichen Regelung infolge der Mehrbelastung durch
Unterhalt, Erziehung, Schul- und Berufsausbildung der Kinder genötigt sind, sich in
ihren Lebensgewohnheiten einzuschränken, und deshalb jenes Vergleichsniveau nicht
erreichen." (Hervorhebungen durch den Senat)
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Insbesondere aus der weiteren Begründung (a.a.O. S. 274 f.) folgt dann deutlich, dass
die verfassungsrechtliche Beurteilung der Alimentation für das erste und zweite Kind
nicht im Rahmen einer Unterschiedsbetrachtung (Vergleich der Besoldung eines
Beamten mit ein bis zwei Kindern mit der Besoldung eines Beamten ohne Kinder) nach
dem Maßstab eines verfassungsgebotenen Mehrbetrags von 115 % des
Sozialhilfesatzes pro Kind erfolgt, sondern vielmehr im Rahmen einer
Gesamtbetrachtung für die bis zu vierköpfige Familie:
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"Legt man etwa das gegenwärtige System der Besoldungsstruktur zugrunde, das wie
dargelegt verfassungsrechtlich nicht festgeschrieben ist, so entspricht es bei natürlicher
Betrachtung einer gewissen Selbstverständlichkeit, dass bei der Familie mit einem oder
zwei Kindern der Kindesunterhalt ganz überwiegend aus den allgemeinen d.h.
"familienneutralen" und insoweit auch ausreichenden Gehaltsbestandteilen bestritten
werden kann und die kinderbezogenen Gehaltsbestandteile ergänzend hinzutreten. In
diesem Fall bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, wenn dieser
Betrag in seiner Höhe erheblich unter den Beträgen bleibt, die von der Rechtsordnung
als Regelsätze für Kindesunterhalt als angemessen erachtet und veranschlagt werden."
(Hervorhebungen durch den Senat)
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Damit stimmen auch die einschlägigen Passagen der Entscheidung vom 22. März 1990
(BVerfGE 81, 363/377) inhaltlich im Kern überein:
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"Der Senat ist in seinem Beschluß vom 30. März 1977 davon ausgegangen, daß die
Einkommensverhältnisse der Beamtenfamilie mit einem oder zwei Kindern in allen
Stufen der Besoldungsordnung zum damaligen Zeitpunkt im wesentlichen
amtsangemessen waren (BVerfGE 44, 249/272f.). Dem lag die Annahme zugrunde, der
Besoldungsgesetzgeber habe das Beamtengehalt in seinen familienneutralen
Bestandteilen von vornherein grundsätzlich so bemessen, daß - vor allem auch im Blick
darauf, daß der Beurteilung der Amtsangemessenheit das Nettoeinkommen des
Beamten zugrundezulegen ist - überwiegend davon eine bis zu vierköpfige Familie
amtsangemessen unterhalten werden kann. Diese Entscheidung des Gesetzgebers ist
von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, mag sie auch zur Folge haben, daß der
(noch) unverheiratete und der verheiratete (noch) kinderlose Beamte sich auf diese
Weise regelmäßig einen - teils deutlich - großzügigeren Lebenszuschnitt leisten können
als der Beamte mit einem oder mit zwei Kindern; denn diejenigen Zuschläge,
einschließlich des Kindergeldes, um die sich die Bezüge des Beamten beim ersten und
zweiten Kind erhöhen, sind nicht geeignet, den zusätzlichen Bedarf, der der
Beamtenfamilie beim ersten und zweiten Kind erwächst, auch nur annähernd
auszugleichen. Daraus ergibt sich allerdings, daß die kinderbezogenen
Gehaltsbestandteile insoweit nur ergänzend hinzutreten, mithin erheblich unter den
Beträgen bleiben, die von der Rechtsordnung als Regelsätze für den Kindesunterhalt
als angemessen erachtet und veranschlagt werden. Wenn aber das Beamtengehalt so
bemessen ist, daß davon nur der Unterhalt einer Familie mit einem oder zwei Kindern in
amtsangemessener Weise bestritten werden kann, so folgt daraus zugleich, daß der bei
größerer Kinderzahl entstehende Mehrbedarf durch zusätzliche Leistungen gedeckt
werden muß ..." (Hervorhebungen durch den Senat)
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In der Entscheidung vom 24. November 1998 werden diese Ausführungen bekräftigt
(BVerfGE 99, 300/314 f.):
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"Die verfassungsrechtlichen Maßstäbe zur amtsangemessenen Alimentation von
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Beamten mit mehr als zwei unterhaltsberechtigten Kindern hat das
Bundesverfassungsgericht in seinen Beschlüssen vom 30. März 1977 (BVerfGE 44,
249) und vom 22. März 1990 (BVerfGE 81, 363) entwickelt. Hieran wird festgehalten ...
Das Bundesverfassungsgericht ist in seinen Entscheidungen vom 30. März 1977 und
22. März 1990 davon ausgegangen, daß die Einkommensverhältnisse der
Beamtenfamilie mit einem oder zwei Kindern in allen Stufen der Besoldungsordnung
zum damaligen Zeitpunkt im wesentlichen amtsangemessen waren, der bei größerer
Kinderzahl entstehende Mehrbedarf hingegen durch zusätzliche Leistungen gedeckt
werden muß ..."
Danach ist - wie auch die Beklagte ausgeführt hat - möglicherweise ein lediger Beamter
oder ein verheirateter Beamter ohne Kinder überalimentiert, darauf kommt es indes für
die Beurteilung der Frage, ob die Alimentation des Klägers und seiner Familie
ausreichend ist, nicht entscheidend an.
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d) Auch kann der Senat nicht zu der Überzeugung gelangen, dass die Besoldung für
einen vier Personen umfassenden Beamtenhaushalt in der Besoldungsgruppe B2 als
solche unzureichend wäre. Vielmehr ist er von der Amtsangemessenheit dieser
Besoldung insgesamt überzeugt. Er schließt sich insoweit der ausdrücklichen
Feststellung des Bundesverwaltungsgerichts an. Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 1996,
a.a.O.
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e) Soweit der Kläger schließlich im Berufungsverfahren auch für den Zeitraum 1986-
1993 rügt, die Alimentierung des dritten und vierten Kindes sei insbesondere wegen der
höheren zivilrechtlich vorgegebenen Unterhaltslasten mit den verfassungsgerichtlichen
Vorgaben durch die Entscheidung vom 24. November 1998 nicht ausreichend
gewährleistet, kann er damit nicht gehört werden. In der Berufungsinstanz ist dieser
Streitgegenstand nicht anhängig. Über diesen Teil des Verfahrensgegenstandes hat
das Verwaltungsgericht nicht abschließend entschieden, sondern dem
Bundesverfassungsgericht eine Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt. Sofern es
dessen noch bedarf, wird nach deren Beantwortung erstinstanzlich zu entscheiden sein.
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Ausgehend von den vorstehenden Ausführungen sind auch die weiteren Anträge
unbegründet. Eine den geltend gemachten Zinsansprüchen entsprechende
Hauptforderung des Klägers gegen die Beklagte besteht nicht. Auf die Frage, ob eine
gesetzliche Grundlage für die Nebenforderungen besteht bzw. noch zu schaffen ist,
kommt es somit nicht an.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidungen zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit folgen aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Zulassungsgründe (§ 132 Abs. 2 VwGO, § 127
BRRG) nicht gegeben sind.
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