Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 07.05.2007
OVG NRW: gewerbe, ausschluss, bebauungsplan, öffentliche bekanntmachung, gemeinde, leitbild, rechtfertigung, unterbringung, verfügung, werkstatt
Oberverwaltungsgericht NRW, 7 D 24/06.NE
Datum:
07.05.2007
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
7. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
7 D 24/06.NE
Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Antragstellerin wendet sich gegen die 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 6246
Sa/03 (6246 9/03) der Antragsgegnerin, weil diese Änderung u.a. für ihr als
Gewerbegebiet ausgewiesenes Grundeigentum Einzelhandelsbetriebe grundsätzlich
ausschließt.
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Die am 6. April 1970 bekannt gemachte Urfassung des strittigen Bebauungsplans
erfasst ein Areal, das sich mit einer Länge (in Nord-Süd-Richtung) von maximal rd. 900
m und einer Breite (in West-Ost-Richtung) von maximal rd. 900 m südlich der W. Straße
erstreckt. Das Plangebiet reicht im Nordosten bis an die W. Straße heran. Es wird im
Nordwesten von der X. -N. -Straße, im Westen, Südwesten und Süden im Wesentlichen
von Bahnanlagen sowie im Osten im Wesentlichen von dem N1.---weg bzw. der W1.-----
-straße begrenzt. Im Plangebiet sind - abgesehen von den Verkehrsflächen der
öffentlichen Straßen - weit überwiegend Gewerbe- und Industriegebiete ausgewiesen.
Lediglich im äußersten Nordosten sind zwischen dem etwa parallel zur W. Straße nach
Westen zur X. -N. -Straße führenden Abschnitt der W1.------straße und der W. Straße
Kerngebiete festgesetzt. Mit der 1. Änderung dieses Bebauungsplans im Jahr 1991
wurden in den Kerngebieten Vergnügungsstätten ausgeschlossen. Gegenstand der im
vorliegenden Verfahren strittigen 2. Änderung ist der Ausschluss von
Einzelhandelsbetrieben in den ausgewiesenen Gewerbe- und Industriegebieten.
Zusätzlich wurde festgesetzt, dass abweichend von dem Einzelhandelsausschluss
seien Verkaufsstellen zulässig, die in unmittelbarem betrieblichen Zusammenhang mit
Handwerks- und produzierenden Betrieben stehen und baulich untergeordnet sind,
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sowie Autohäuser zulässig sind.
In der Begründung zur 2. Änderung wird darauf hingewiesen, Anlass der Planänderung
seien zwei Anträge auf Vorbescheid für die Errichtung eines SB- Warenhauses
(Verkaufsfläche 7.000 m2) sowie eines Baumarktes mit Gartencenter (Verkaufsfläche
15.000 m2), die auf der Grundlage des rechtsverbindlichen Bebauungsplanes
genehmigt werden müssten. Weiter heißt es in der Begründung:
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"Diese Bauvorhaben widersprechen jedoch dem Nahversorgungskonzept der Stadt L. -
kein integrierter Standort - sowie dem Fachmarktkonzept, das in diesem Bereich keinen
Standort vorsieht. Zum Schutz der umliegenden Nahbereichszentren und des
Bezirkszentrums sowie zur Sicherung der gewerblichen Arbeitsplätze und der
Zweckbestimmung des Gebietes (GE/GI) wird der Bebauungsplan um die textliche
Festsetzung ergänzt, dass in den festgesetzten GE-/GI-Gebieten Einzelhandel
ausgeschlossen ist.
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Hiervon ausgenommen sind Verkaufsstellen, die in unmittelbarem räumlichen und
betrieblichen Zusammenhang mit Handwerks- und produzierenden Gewerbebetrieben
stehen. Aufgrund dieser Ausnahmeregelung können v.g. Betriebe baulich
untergeordnete Verkaufsstellen einrichten, ohne dass sie in anderen Baugebieten
zusätzliche Verkaufsstellen errichten müssten. Damit wird diesen Betrieben eine
wirtschaftliche Betriebsführung ermöglicht.
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Des Weiteren sind auch Autohäuser weiterhin zulässig, da sie nicht zentrenrelevant
sind."
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Im Nahversorgungskonzept der Antragsgegnerin, das mit Beschluss des
Stadtentwicklungsausschusses der Antragsgegnerin vom 3. Juni 2003 aufgestellt
wurde, ist beiderseits der W. Straße ein Mittelbereichszentrum dargestellt. Dieses
erfasst auch Bereiche der im strittigen Bebauungsplan ausgewiesenen Kerngebiete
zwischen der W. Straße sowie der Nordseite des zur X. -N. - Straße führenden
Abschnitts der W1.------straße und geht in Richtung Osten - jenseits der Äußeren L1.----
straße - in ein Nahbereichszentrum über. Die Darstellung dieser Zentren ist ergänzt
durch eine in geschwungenem Verlauf führende Linie, die einen sog. "200 m Zentren-
Entwicklungsbereich" darstellt. Hierzu heißt es auf Seite 8 des Textteils des
Nahversorgungskonzepts, dass möglichst im direkten Umfeld der Zentrenkerne und
nicht durch Längenausdehnung der Zentrenbereiche Entwicklungsmöglichkeiten
geschaffen werden sollten; vorgesehen sei i. d. R. ein 200 Meter Radius um den
Zentrenkern. Die Begrenzung des Suchraumes sei nicht fest, sondern könne nach
verschiedenen, im Einzelnen aufgeführten Kriterien weiter reichen, wobei jedoch der
200 Meter Abstand nicht wesentlich überschritten werden sollte.
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Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Grundstücks T.------straße 4/W2. - straße, das
sich südlich des zur X. -N. -Straße führenden Abschnitts der W1.-- ----straße erstreckt
und vollständig in einem im strittigen Bebauungsplan als Gewerbegebiet
ausgewiesenen Bereich liegt. Für dieses Grundstück wurde eine Bauvoranfrage für
einen Lebensmittelmarkt mit max. 700 m2 Verkaufsfläche gestellt, die unter Hinweis auf
die 2. Änderung des Bebauungsplans abgelehnt wurde. Der im Nahversorgungskonzept
der Antragsgegnerin dargestellte 200 m Zentren- Entwicklungsbereich für das zwischen
der W1.------straße und der W. Straße ausgewiesene Mittelbereichszentrum greift über
die W1.------straße hinaus nach Süden und erfasst damit auch den nördlichen
9
Teilbereich des Grundstücks der Antragstellerin.
Das Verfahren zur Aufstellung der hier angegriffenen 2. Änderung nahm folgenden
Verlauf:
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Am 29. März 2005 fasste der Bezirksvorsteher gemeinsam mit einem Mitglied der
Bezirksvertretung gemäß § 36 Abs. 5 Satz 2 GO NW die Dringlichkeitsentscheidung,
dass der Stadtentwicklungsausschuss beschließt, den Bebauungsplan Nr. 6246 Sa/03
(6246 9/03) im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB dahin zu ergänzen, dass in
den festgesetzten GE-/GI-Gebieten Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen werden. Ein
gleicher Beschluss wurde am 31. März 2005 durch den Oberbürgermeister der
Antragsgegnerin gemeinsam mit einem Ratsmitglied gemäß § 60 Abs. 2 Satz 1 GO NW
gefasst. Der Stadtentwicklungsausschuss der Antragsgegnerin genehmigte am 12. April
2005 die Dringlichkeitsentscheidung vom 29. März 2005 gemäß § 2 GO NW. Die
Bezirksvertretung F. stimmte am 18. April 2005 der Dinglichkeitsentscheidung zu. Der
mit der Dringlichkeitsentscheidung vom 31. März 2005 gefasste Aufstellungsbeschluss
wurde am 13. April 2005 bekannt gemacht. Mit Schreiben vom 28. April 2005 wurden
die Handwerkskammer zu L. und die Industrie- und Handelskammer zu L. als Träger
öffentlicher Belange beteiligt. Gemäß Bekanntmachung vom 27. April 2005 fand die
Offenlage des Planentwurfs in der Zeit vom 6. Mai bis 6. Juni 2005 statt. In der
Bekanntmachung wurde darauf hingewiesen, dass gemäß § 13 Abs. 3 Satz 2 BauGB
von der Durchführung einer Umweltprüfung abgesehen wird. Stellungnahmen zum
offengelegten Planentwurf gingen nicht ein. Am 5. Juli 2005 beschloss der Rat der
Antragsgegnerin die 2. Änderung als Satzung mit der nach § 9 Abs. 8 BauGB
beigefügten Begründung. Die öffentliche Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses
erfolgte am 20. Juli 2005.
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Die Antragstellerin hat am 2. März 2006 den vorliegenden Normenkontrollantrag
gestellt. Zur Begründung trägt sie insbesondere vor:
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Die angegriffene 2. Änderung sei in verfahrensrechtlicher Hinsicht fehlerhaft, weil die
Antragsgegnerin bei der Planaufstellung zu Unrecht das vereinfachte Verfahren nach §
13 BauGB angewandt habe. Die Voraussetzung des § 13 Abs. 1 BauGB, dass durch die
Änderung des Bebauungsplans die Grundzüge der Planung nicht berührt werden
dürften, liege nicht vor. In einem festgesetzten Gewerbegebiet stellten die dort
grundsätzlichen zulässigen Einzelhandelsnutzungen regelmäßig die wirtschaftlich
interessanteste Nutzungsart für die Grundstückseigentümer dar. Für sie - wie auch für
die planende Gemeinde - sei ein nachträglicher Ausschluss von Einzelhandel im
Gewerbegebiet daher von enormer Wichtigkeit. Der Ausschluss von Einzelhandel
berühre den Charakter des Gewerbegebiets und verändere damit die Grundzüge der
Planung nachhaltig. Durch die Hervorhebung des Nahversorgungskonzepts habe die
Antragsgegnerin deutlich gemacht, dass das Wohl und Wehe der städtischen
Entwicklung vom Vorhandensein bzw. Nichtvorhandensein von Einzelhandel abhänge.
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Der bewusste Verstoß gegen § 13 Abs. 1 BauGB sei auch beachtlich. Die
Antragsgegnerin habe in die Planbegründung keinen Umweltbericht aufgenommen. Bei
vollständigem Fehlen könne der Umweltbericht nicht im Sinne von § 214 Abs. 1 Nr. 3
BauGB nur in unwesentlichen Punkten unvollständig sein.
14
Der Planänderung fehle ferner die erforderliche städtebauliche Rechtfertigung.
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Eine Feindifferenzierung der zulässigen Art der Nutzung wie hier durch den
Einzelhandelsausschluss bedürfe einer sich aus der jeweiligen Planungssituation
ergebenden städtebaulichen Begründung, die die vom normativen Regelfall der
Baugebietsausweisung abweichende Regelung rechtfertige. Daran fehle es hier. Das
Nahversorgungskonzept der Antragsgegnerin lasse im 200 m Zentren-
Entwicklungsbereich, der ihr - der Antragstellerin - Grundstück mit erfasse,
Einzelhandelsbetriebe durchaus zu. Aus den in der Planbegründung angeführten
Voranfragen für großflächige Einzelhandelsbetriebe ergebe sich keine Notwendigkeit,
nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe auszuschließen, zumal wenn diese - wie bei
dem auf ihrem Grundstück geplanten Vorhaben - als Nahversorger dem umliegenden
Baugebiet dienten.
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Die Sonderregelung für Autohäuser, die auf die fehlende Zentrenrelevanz
entsprechender Nutzungen gestützt werde, sei nicht gerechtfertigt, wenn - wie hier -
nicht auch sonstige nicht zentrenrelevante Sortimente (z.B. Baustoffhandel, Baumärkte,
Gartencenter, Autoteile, Teppiche u.a.m.) ausgeschlossen würden. Autohäuser seien
auch nicht zwangsläufig mit Nutzungen des verarbeitenden Gewerbes verbunden, in
ihnen könnten durchaus auch reine Verkaufstätigkeiten stattfinden.
17
Auch die Sicherung gewerblicher Arbeitsplätze könne zur Rechtfertigung des
Einzelhandelsausschlusses nicht herangezogen werden, wenn nicht zugleich andere
Nutzungen wie Dienstleistungsbetriebe, Lagerhäuser oder Speditionen ausgeschlossen
würden. Die Planung ziele sogar darauf ab, gewerbliche Arbeitsplätze im Bereich des
Einzelhandels zu verhindern. Ebensowenig könne auf die Zweckbestimmung der
festgesetzten Gewerbe- und Industriegebiete abgestellt werden, da in solchen Gebieten
Gewerbebetriebe aller Art, mithin auch Einzelhandelsnutzungen, zulässig seien.
18
Die Planung sei auch deshalb fehlerhaft, weil die Festsetzungen der Urfassung des
Bebauungsplans wegen der im Plangebiet vorhandenen umfangreichen
Wohnbebauung funktionslos geworden sei. Eine Verwirklichung der Festsetzungen des
Bebauungsplans müsse jedenfalls im Bereich der Silcherstraße im Hinblick auf die dort
überhäuft vorhandenen Mehrfamilienhäuser auf unabsehbare Zeit scheitern. In diesem
Bereich diene zudem der beabsichtige nicht großflächige Einzelhandel der Versorgung
dieser Bevölkerung sowie des unmittelbar angrenzenden Kerngebiets.
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Schließlich verletze die Planung auch die Anforderungen des Abwägungsgebots. Die
pauschalen Begründungsfragmente ließen nicht erkennen, dass die Auswirkungen des
Einzelhandelsausschlusses ordnungsgemäß abgewogen worden seien. Eine
ergebnisoffene Abwägung im Hinblick auf das Einzelhandelskonzept habe
offensichtlich gar nicht stattgefunden. Es sei auch rechtsstaatlich bedenklich, wenn
Einzelhandelskonzepte Abwägungsentscheidungen in einem Bebauungsplanverfahren
ersetzten. Zudem sei das Einzelhandelskonzept der Antragsgegnerin nicht
parzellenscharf und lasse Erweiterungen auch auf ihrem - der Antragstellerin -
Grundeigentum zu.
20
Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,
21
die 2. Änderung des Bebauungsplans Nr. 6246 Sa/03 (6246 9/03) der Antragsgegnerin
für unwirksam zu erklären.
22
Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
24
Sie trägt insbesondere vor, die hier strittige Änderung der Planung berühre die
Grundzüge der Planung nicht. Bei der Aufstellung der Urfassung des Bebauungsplans
sei die Einzelhandelsversorgung für das Plangebiet und seine Umgebung allein im
Kerngebiet und nicht in den festgesetzten Gewerbe- und Industriegebieten vorgesehen
gewesen. Die dem Bebauungsplan eigene Konzeption der städtebaulichen Ordnung
bleibe durch die Änderung in ihrem grundsätzlichen Charakter unangetastet. Nach der
Begründung der Urfassung des Plans habe der größte Teil des Plangebiets den
örtlichen Gegebenheiten entsprechend als Gewerbe- und Industriegebiet festgesetzt
werden sollen. Für das brachliegende Gelände zwischen der X. -N. -Straße und der
W1.------straße sei wegen seiner städtebaulich interessanten Lage die eventuelle
Errichtung eines Einkaufszentrums in Verbindung mit Büroetagen und zugehörigem
Parkhaus als Abschirmung des Gewerbe- und Industriegebiets zur W. Straße
vorgesehen gewesen. Selbst wenn ein Verstoß gegen § 13 BauGB vorliege, sei dieser
jedenfalls nach § 214 Abs.1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich. Nur die völlige Unterlassung der
Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung sei ein erheblicher Rechtsfehler.
25
Aus der gesamten Plankonzeption sei zu erkennen, dass das Plangebiet für
produzierendes Gewerbe und Handwerksbetriebe vorbehalten bleiben solle. Die
Zulassung von Autohäusern stehe dem nicht entgegen. Diese seien wegen ihrer großen
Verkaufs- und Ausstellungsflächen in der Regel auf einen Standort im Gewerbegebiet
angewiesen. Zudem sei derartigen Betrieben üblicherweise eine Werkstatt für
Reparaturen, Service und Wartung angegliedert, so dass diese Nutzung zumindest
wesentliche Elemente eines produzierenden Gewerbebetriebes enthalte.
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Der Berichterstatter des Senats hat am 9. März 2007 einen Erörterungstermin
durchgeführt, in dem die Beteiligten auf die Durchführung einer mündlichen
Verhandlung verzichtet haben.
27
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der von der Antragsgegnerin
vorgelegten Pläne, Aufstellungsvorgänge und sonstigen Unterlagen ergänzend Bezug
genommen.
28
Entscheidungsgründe:
29
Mit Einverständnis der Beteiligten konnte der Senat gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne
mündliche Verhandlung entscheiden.
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Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
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Die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis der Antragstellerin
steht außer Streit. Sie folgt bereits daraus, dass sich die Antragstellerin gegen die die
Nutzbarkeit ihres Grundeigentums einschränkenden Festsetzungen der Planänderung
wendet.
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Der Normenkontrollantrag ist jedoch nicht begründet.
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Der strittige Änderungsplan ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht bereits
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deshalb unwirksam, weil die Antragsgegnerin bei seiner Aufstellung zu Unrecht das
vereinfachte Verfahren nach § 13 BauGB angewandt hat.
Gemäß § 13 Abs. 1 BauGB kann das vereinfachte Verfahren bei der Änderung eines
Bebauungsplans - wie im vorliegenden Fall - angewendet werden, wenn durch die
Änderung des Bebauungsplans die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Die
im letzten Halbsatz von § 13 Abs. 1 BauGB normierten weiteren Hinderungsgründe für
eine Anwendbarkeit des vereinfachten Verfahrens liegen hier ersichtlich nicht vor.
Weder wird die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Umweltverträglichkeitsprüfung
nach Anlage 1 zum UVPG bzw. Landesrecht bedürfen, vorbereitet oder begründet noch
bestehen Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchstabe b
BauGB genannten Schutzgüter. Die hiernach im vorliegenden Fall nur zu prüfenden
Grundzüge der Planung sind nicht berührt, wenn die Änderung das der bisherigen
Planung zugrunde liegende Leitbild nicht verändert, wenn also der planerische
Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die
Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren die
Grundzüge der Planung nicht. Dabei beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung in
diesem Sinne von minderem Gewicht ist, nach dem im Bebauungsplan zum Ausdruck
kommenden planerischen Willen der Gemeinde.
35
Vgl. zu alledem: BVerwG, Beschluss vom 15. März 2000 - 4 B 18.00 -, BRS 63 Nr. 41
m.w.N..
36
Gemessen an diesen Maßstäben kann im vorliegenden Fall keine Rede davon sein, ein
genereller Ausschluss von Einzelhandel in den hier festgesetzten Gewerbe- und
Industriegebieten würde das der bisherigen Planung zugrunde liegende Leitbild
verändern.
37
Gewerbegebiete dienen nach § 8 Abs. 1 BauNVO vorwiegend der Unterbringung von
nicht erheblich belästigenden Gewerbegebieten. Nach dem Leitbild der BauNVO sind
sie damit den produzierenden und artverwandten Nutzungen vorbehalten; sie zeichnen
sich dadurch aus, dass in ihnen gearbeitet wird.
38
Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2005 - 4 B 71.05 -, BRS 69 Nr. 69.
39
Dies gilt erst Recht für Industriegebiete, die nach § 9 Abs. 1 BauNVO ausschließlich der
Unterbringung von Gewerbebetrieben dienen, und zwar vorwiegend solcher Betriebe,
die in anderen Baugebieten unzulässig sind. Wenn aus dem weit reichenden Spektrum
der in Gewerbe- und Industriegebieten zulässigen gewerblichen Nutzungen mit
Einzelhandelsbetrieben lediglich eine einzige Nutzungsart ausgeschlossen wird, hat
dies nicht etwa zur Folge, dass damit die Leitfunktionen dieser Gebietsarten wesentlich
beeinträchtigt werden. Im Gegenteil führt der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben,
die gerade nicht dem produzierenden und artverwandten Gewerbe zuzuordnen sind,
sogar dazu, dass das betreffende Baugebiet diesen Leitnutzungen umso mehr und
besser zur Verfügung stehen kann.
40
Die Antragsgegnerin hat sich bei der ursprünglichen Ausweisung der von der strittigen
Änderung betroffenen Gewerbe- und Industriegebiete ersichtlich an der genannten
Leitfunktion solcher Baugebiete orientiert. Aus der Begründung zur Urfassung des
Bebauungsplans Nr. 6246 Sa/03 (6246 9/03) der Antragsgegnerin folgt, dass diese sich
seinerzeit maßgeblich davon hat leiten lassen, das betroffene Areal solle "den örtlichen
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Gegebenheiten entsprechend" als Gewerbe- bzw. Industriegebiet ausgewiesen werden.
Dabei wurden die Gebiete zugleich "zum Schutz der Bevölkerung in der vorhandenen
Wohnbebauung an der Ostseite der W1.------straße " näher gegliedert. Diese
Gliederungen machen deutlich, dass die Gewerbe- und Industriegebiete - wie seinerzeit
üblich - für gewerbe- und industriegebietstypische Nutzungen genutzt wurden und
weiter genutzt werden sollten, namentlich für das produzierende und artverwandte
Gewerbe. Hinzu kommt, dass mit der Urfassung des Bebauungsplans das seinerzeit
südlich der W. Straße vorhandene brach liegende Gelände "wegen seiner städtebaulich
interessanten Lage" als Kerngebiet ausgewiesen wurde, um die eventuelle Errichtung
eines Einkaufszentrums in Verbindung mit Büroetagen und dem dazu gehörenden
Parkhaus zu ermöglichen. Bereits hieraus erhellt, dass die seinerzeit festgesetzten
Gewerbe- und Industriegebiete gerade nicht - jedenfalls nicht schwerpunktmäßig - für
Einzelhandelsnutzungen vorgesehen waren, sondern dass letztere sich vielmehr in den
Kerngebieten im unmittelbaren Nahbereich der W. Straße konzentrieren sollten.
Wenn nunmehr Einzelhandelsnutzungen verstärkt in die ausgewiesenen Gewerbe- und
Industriegebiete hinein drängen, wie neben der Bauabsicht der Antragstellerin
insbesondere die Voranfragen verdeutlichen, die Anlass zur Aufstellung der hier
strittigen 2. Änderung waren, greift die Antragsgegnerin auf kein anderes Konzept
zurück als das, welches bereits Gegenstand der Urfassung des Plans war, nämlich die
Orientierung der ausgewiesenen Gewerbe- und Industriegebiete an dem bereits
genannten Leitbild der BauNVO für eben diese Baugebiete. Die Grundzüge der mit der
Urfassung des Plans verfolgten Planung werden durch den hier strittigen Ausschluss
von Einzelhandelsbetrieben mithin nicht - negativ - tangiert, sondern sogar bekräftigt
und konsequent fortgeführt.
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Der vorstehenden Wertung steht nicht - wie die Antragstellerin meint - entgegen, mit
dem Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben werde den Eigentümern der im Plangebiet
gelegenen Grundstücke die wirtschaftlich interessanteste Nutzungsart genommen. Dies
mag in der aktuell gegebenen wirtschaftlichen Lage ggf. sogar zutreffen. Es ändert
jedoch nichts daran, dass Einzelhandelsbetriebe nur einen Einzelfall der in Gewerbe-
und Industriegebieten zulässigen Nutzungsarten ausmachen und das gesamte breite
Spektrum zulässiger Nutzungen weiterhin in dem zuvor gegebenen Umfang erhalten
bleibt. Unter städtebaulichen Gesichtspunkten, auf die es bei der Bauleitplanung allein
ankommt, ist der hier vorgenommene Ausschluss des Einzelhandels - bezogen auf das
dem strittigen Bebauungsplan zugrunde liegende Plankonzept - in der Tat nur von
minderem, sogar eher positivem Gewicht. Die gemeindliche Bauleitplanung hat die
Grundzüge ihrer städtebaulichen Planungen demgegenüber nicht etwa daran
auszurichten, den betroffenen Grundeigentümern die aus ihrer subjektiven Sicht
lukrativste Verwertungsmöglichkeit des Grundeigentums ungeschmälert zu erhalten.
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Sonstige formelle und auf das Verfahren bezogene Mängel der Planänderung sind
weder dargetan noch sonst ersichtlich.
44
Der Planänderung fehlt auch nicht die nach § 1 Abs. 3 BauGB erforderliche
städtebauliche Rechtfertigung.
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Die Antragsgegnerin hat - wie aus der Wortverknüpfung "sowie" in der Planbegründung
folgt - den hier festgesetzten grundsätzlich generellen Einzelhandelsausschluss
selbständig tragend auf zwei Aspekte gestützt: Zum Einen hat sie den
Einzelhandelsausschluss "zum Schutz der umliegenden Nahbereichszentren und des
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Bezirkszentrums" getroffen, zum Anderen soll der Einzelhandelsausschluss der
"Sicherung der gewerblichen Arbeitsplätze und der Zweckbestimmung des Gebietes
(GE/GI)" dienen. Beides sind legitime Zielsetzungen, die gemäß § 1 Abs. 3 BauGB zur
städtebaulichen Rechtfertigung von Steuerungen des Einzelhandels durch die
gemeindliche Bauleitplanung angeführt werden können.
Was im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der
jeweiligen planerischen Konzeption. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich
setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die
"Städtebaupolitik" zu betreiben, die ihren Ordnungsvorstellungen entspricht. Hierzu
gehört die Entscheidung, in welchem Umfang sie Teile des Gemeindegebiets zur
Unterbringung von Gewerbebetrieben zur Verfügung stellt. Wünscht sie an einem
bestimmten Standort keine Einzelhandelsbetriebe, ist es ihr unter dem Blickwinkel des §
1 Abs. 3 BauGB nicht verwehrt, ein Gewerbegebiet unter Ausschluss dieses
Nutzungstyps festzusetzen. Zeichnet sich nach ihrer Einschätzung in einem ohne
nähere Maßgaben ausgewiesenen Gewerbegebiet deshalb eine Fehlentwicklung ab,
weil Einzelhandelsbetriebe dem produzierenden Gewerbe den Rang ablaufen, hindert §
1 Abs. 3 BauGB sie nicht daran, sich nachträglich des Instrumentariums zu bedienen,
das § 1 Abs. 5 BauNVO zur Sicherung einer standortangemessenen Nutzungsstruktur
bereithält.
47
Vgl. zu alledem: BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19.
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Nichts anderes hat die Antragsgegnerin hier beabsichtigt. Für die im Bebauungsplan Nr.
6246 Sa/03 (6246 9/03) festgesetzten Gewerbe- und Industriegebiete zeichnete sich ab,
dass sich Einzelhandelsnutzungen - hier sogar in besonders umfangreichen
Dimensionen mit Verkaufsflächen von 7.000 und 15.000 m2 - ansiedeln und so das
betreffende Gebiet, wie vielerorts feststellbar, zumindest in wesentlichen Teilbereichen
nach und nach von einem "klassischen" Gewerbe- und Industriegebiet zu einer
Einzelhandelsagglomeration umstrukturieren. Dieser - auch durch den
Ansiedlungswunsch der Antragstellerin manifestierten - Entwicklung konnte die
Antragsgegnerin im bereits angesprochenen Interesse einer Wahrung des
städtebaulichen Leitbilds der hier betroffenen Bereiche mit einem - grundsätzlich -
generellen Einzelhandelsausschluss entgegentreten. Dies ist mit den in der
Planbegründung angeführten Aspekten einer Sicherung der gewerblichen Arbeitsplätze
und einer Sicherung der Zweckbestimmung des Gebiets als Gewerbe- und
Industriegebiet prägnant und treffend umschrieben. Dabei sind mit einer Sicherung der
gewerblichen Arbeitsplätze nicht generell Arbeitsplätze irgendwelcher gewerblicher
Aktivitäten gemeint, zu denen auch Arbeitsplätze in Einzelhandelsbetrieben gehören.
Dies folgt schon daraus, dass die Antragsgegnerin solche Nutzungen gerade
ausdrücklich ausgeschlossen hat. Gemeint sind ersichtlich vielmehr nur solche
gewerblichen Arbeitsplätze, die den genannten Leitnutzungen in Gewerbe- und
Industriegebieten, nämlich dem produzierenden und artverwandten Gewerbe,
zuzuordnen sind. Solche gewerbliche Arbeitsplätze unterscheiden sich von
Arbeitsplätzen in Einzelhandelsbetrieben dadurch, dass letztere - sofern sie nicht durch
§ 11 Abs. 3 BauNVO ausdrücklich nur in Kern- und Sondergebieten zulässig sind - nicht
nur in Gewerbe- und Industriegebieten, sondern auch in verschiedenen anderen
Baugebieten angesiedelt werden können, während Betriebe des produzierenden und
artverwandten Gewerbes typischerweise auf Standorte in Gewerbe- und
Industriegebieten angewiesen sind. Daher kann unter dem Aspekt der Sicherung
gewerblicher Arbeitsplätze durchaus zwischen solchen in Einzelhandelsbetrieben und
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solchen in Betrieben des produzierenden und artverwandten Gewerbes differenziert
werden.
Entgegen der Auffassung der Antragstellerin war die Antragsgegnerin in Verfolgung
dieser - legitimen - städtebaulichen Zielsetzung auch nicht etwa gehalten, neben
Einzelhandelsbetrieben umfassend alle sonstigen in einem Gewerbe- oder
Industriegebiet zulässigen Nutzungsarten auszuschließen, die nicht den Leitnutzungen
des produzierenden und artverwandten Gewerbes zugehören und dessen Bestand
damit - theoretisch - bei einem Überhandnehmen gleichfalls beeinträchtigen könnten.
Wenn, wie im vorliegenden Fall, aktueller Handlungsbedarf deshalb besteht, weil
bestimmte Nutzungsarten die angeführte Gefahr einer Verdrängung der Leitnutzungen
konkret heraufbeschwören, kann sich die planende Gemeinde auch darauf
beschränken, den Ausschluss nur auf solche Nutzungen zu beziehen, mit deren
Ansiedlung realistischerweise auch in absehbarer Zeit zu rechnen ist. So hat das
Bundesverwaltungsgericht in seinem bereits angeführten Beschluss vom 11. Mai 1999 -
4 BN 15.99 - es auch als gerechtfertigt angesehen, nur Einzelhandelsbetriebe, Schank-
und Speisewirtschaften und Vergnügungsstätten zur Sicherung einer
standortangemessenen Nutzungsstruktur eines Gewerbegebiets auszuschließen.
Davon, dass der hier von der Antragsgegnerin nur vorgenommene Ausschluss von
Einzelhandelsnutzungen, bezogen auf die ein aktueller Handlungsbedarf bestand, ein
untaugliches Mittel zur Verfolgung der genannten städtebaulich legitimen Zielsetzung
einer Sicherung der betroffenen Gebiete für das produzierende und artverwandte
Gewerbe wäre, kann damit keine Rede sein.
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Die Tauglichkeit des hier festgesetzten Einzelhandelsausschlusses wird auch nicht
durch die von der Antragsgegnerin ausdrücklich vorgenommenen Sonderregelungen in
Frage gestellt.
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Soweit die Antragsgegnerin von dem Einzelhandelsausschluss solche Verkaufsstellen
ausgenommen hat, die in unmittelbarem betrieblichen Zusammenhang mit Handwerks-
und produzierenden Betrieben stehen und baulich untergeordnet sind, erfasst diese von
§ 1 Abs. 9 BauNVO gedeckte Sonderregelung bei verständiger Würdigung nur solche
Verkaufsstellen, in denen im jeweiligen Betrieb selbst produzierte bzw. zumindest
verarbeitete Waren verkauft werden.
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Vgl.: OVG NRW, Urteil vom 27. April 2006 - 7 D 35/05.NE -, JURIS- Dokumentation.
53
Diese Sonderregelung ist damit sogar geeignet, die Plangebiete als Standorte des
produzierenden und artverwandten Gewerbes zu stärken, indem sie - wie in der
Planbegründung zutreffend ausgeführt wird - solchen Betrieben, die in gewissem
(untergeordnetem) Umfang eigene Waren vor Ort absetzen wollen, eine wirtschaftliche
Betriebsführung ermöglicht und sie nicht dazu zwingt, in anderen Baugebieten
zusätzliche Verkaufsstellen zu errichten.
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Auch die gleichfalls von § 1 Abs. 9 BauNVO gedeckte Sonderregelung für "Autohäuser"
stellt die Tauglichkeit des Einzelhandelsausschlusses zur Sicherung der angeführten
legitimen planerischen Zielsetzung nicht in Frage.
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Mit dem Begriff "Autohaus" sind ersichtlich solche Betriebe gemeint, die in der Regel
Autos einer bestimmten Marke verkaufen und im Zusammenhang damit in einer
Werkstatt auch auf die jeweilige Fahrzeugmarke bezogene spezielle Dienstleistungen -
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insbes. Wartungen, Inspektionen, Reifenwechsel sowie Reparaturen - anbieten.
Kennzeichnend für ein Autohaus ist dabei, wie schon aus dem Wortbestandteil "Haus"
folgt, dass die betrieblichen Aktivitäten im Wesentlichen in einem Gebäude bzw.
Gebäudekomplex stattfinden, auch wenn Betrieben dieses Typs häufig zugleich
durchaus beachtliche Freiflächen, etwa zum Abstellen von Kundenfahrzeugen sowie
zur Präsentation von Gebrauchtwagen, zugeordnet sind. Entscheidend für ein
"Autohaus" ist jedoch, dass die Verkaufsaktivitäten einschließlich der Präsentation
neuer Modelle sowie die Kfz-bezogenen Dienstleistungen regelmäßig "unter einem
Dach" stattfinden. Nicht unter diesen in der Realität eingeführten und vielerorts
anzutreffenden Betriebstyp fallen hingegen etwa reine Betriebe des
Gebrauchtwagenhandels, die vornehmlich auf großen Freiflächen gebrauchte Pkw der
verschiedensten Marken präsentieren sowie regelmäßig nicht mit einer Werkstatt
verbunden sind und allenfalls untergeordnete bauliche Anlagen - etwa als bloßes
Verkaufsbüro - aufweisen.
Betriebe des Typs Autohaus, von denen nach den unwidersprochenen Angaben der
Antragsgegnerin im Erörterungstermin bereits zwei - nämlich der Marken T1. und I. - im
Plangebiet vorhanden sind, weisen wegen des in der Regel durchaus beachtlichen
Werkstattbetriebs zumindest eine gewisse Verwandtschaft zu den Gewerbebetrieben
auf, die nach dem Vorstehenden den Leitnutzungen eines Gewerbe- und
Industriegebiets zuzuordnen sind. Ihre Ausnahme von dem generellen
Einzelhandelsausschluss stellt damit die Tauglichkeit des Planziels, die hier betroffenen
Gewerbe- und Industriegebiete für die dem Leitbild dieser Baugebietstypen
entsprechenden gewerblichen Nutzungen zu reservieren, nicht in Frage.
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Unschädlich ist, dass die Antragsgegnerin die Sonderregelung für Autohäuser - über die
auch für sie geltende generelle städtebauliche Rechtfertigung der strittigen Planung
hinaus - ausdrücklich damit motiviert hat, dass solche Betriebe "nicht zentrenrelevant
sind". Damit wollte die Antragsgegnerin ersichtlich nicht etwa generell von dem
Einzelhandelsausschluss alle solche Betriebe ausnehmen, die nicht typischerweise
zentren- oder nahversorgungsrelevant sind, denn sie hat diese Sonderregelung
ausdrücklich auf den speziellen Betriebstyp Autohaus beschränkt. Der Hinweis auf die
fehlende Zentrenrelevanz solcher Betriebe verdeutlicht vielmehr, dass speziell
Autohäuser auch und gerade wegen ihrer regelmäßig mit werkstattbezogenen
Dienstleistungen verbundenen Angebotspalette zu den Sonderformen des
Einzelhandels gehören, die - wie die vorstehend bereits erörterten, Betrieben des
produzierenden und artverwandten Gewerbes angegliederten Verkaufstätten -
typischerweise in Gewerbe- und Industriegebieten anzutreffen sind und nach der
planerischen Konzeption der Antragsgegnerin dort bleiben und weiterhin zulässig sein
sollen. Konkreten Anlass, sich auch mit eventuellen weiteren Sonderregelungen für Kfz-
bezogenen Einzelhandel - etwa mit dem seitens der Antragstellerin ausdrücklich
angesprochenen Handel mit Kfz-Teilen - zu befassen, hatte die Antragsgegnerin nicht.
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Grundsätzlich legitim ist auch die Zielsetzung der Antragsgegnerin, Einzelhandel in den
hier betroffenen Gewerbe- und Industriegebieten auszuschließen, um im weiteren
Umfeld vorhandene Nahbereichszentren und das Bezirkszentrum zu schützen. So kann
eine Gemeinde für innerstädtische Randlagen Einzelhandelsbeschränkungen
beschließen, um Zentren zu stärken. Dabei ist sie nicht darauf beschränkt, nur
Nutzungen zu unterbinden, die in der Kernzone bereits in nennenswertem Umfang
ausgeübt werden und durch die Zulassung in anderen Plangebieten gefährdet werden.
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Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 10. November 2004 - 4 BN 33.04 -, BRS 67 Nr. 18.
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Über die bloße Erhaltungsfunktion der Innenstadt hinaus kann die Gemeinde auch
deren Stärkung und eine Verbesserung ihrer Attraktivität anstreben.
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Vgl. hierzu im Einzelnen: OVG NRW, Urteil vom 22. April 2004 - 7a D 142/02.NE -, BRS
67 Nr. 12.
62
Schutzobjekt eines solchen Zentrenschutzes, der nunmehr in § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB
seinen ausdrücklichen gesetzlichen Niederschlag gefunden hat, können ferner nicht nur
die Innenstädte als solche sein, sondern generell alle zentralen Versorgungsbereiche,
zu denen außer den Innenstadt- und Nebenzentren auch Grund- und
Nahversorgungszentren gehören.
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Zu den Typen zentraler Versorgungsbereiche vgl.: OVG NRW, Urteil vom 11. Dezember
2006 - 7 A 964/05 -, Mitt NWStGB 2007, 56 = JURIS- Dokumentation.
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Letztere sind hier in der Begründung der strittigen Planänderung ausdrücklich
angesprochen.
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Dass der Schutz der entlang der W. Straße vorhandenen Zentren, die in dem mit den
Beteiligten im Erörterungstermin des Berichterstatters des Senats erörterten
Nahversorgungskonzept der Antragsgegnerin im Umfeld der strittigen Planänderung
dargestellt sind, gleichfalls den generellen Ausschluss jeglichen Einzelhandels in den
hier betroffenen Gewerbe- und Industriegebieten rechtfertigt, wird seitens der
Antragstellerin allerdings insbesondere mit dem Einwand in Frage gestellt, die im
Einzelhandelskonzept dargestellten Entwicklungsbereiche reichten auch teilweise in
das vom Einzelhandelsausschluss erfasste nördliche Gewerbegebiet hinein und
erfassten dabei auch Teile des Grundstücks der Antragstellerin. Dem ließe sich
entgegen halten, dass das Nahversorgungskonzept der Antragsgegnerin keineswegs
vorgibt, dass die dort dargestellten "Entwicklungsbereiche" tatsächlich auch jederzeit
und uneingeschränkt für mit dem jeweiligen Zentrum vereinbare
Einzelhandelsnutzungen zur Verfügung stehen sollen. Zudem wäre es der
Antragsgegnerin unbenommen, die planerischen Zielvorstellungen des
Einzelhandelskonzepts im Einzelfall, namentlich auch hinsichtlich der lediglich
pauschal dargestellten "Suchräume" für potentielle Erweiterungen, zu konkretisieren.
Einer abschließenden Erörterung der hiermit zusammenhängenden Fragen bedarf es
jedoch nicht, da bereits der vorstehend angesprochene Aspekt einer Sicherung der am
Leitbild der BauNVO orientierten Zweckbestimmung der festgesetzten Gewerbe- und
Industriegebiete den hier festgesetzten Einzelhandelsausschluss aus den dargelegten
Gründen hinreichend im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB rechtfertigt.
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Die hier strittige Planänderung geht entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch
nicht etwa deshalb ins Leere, weil der der Änderung zugrunde liegende Ursprungsplan -
jedenfalls für einen Teilbereich im Norden des Plangebiets - funktionslos geworden
wäre, weil jedenfalls der Bereich der T2.------straße "mit Mehrfamilienhäusern überhäuft"
sei.
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Die Planungskonzeption, die einer Festsetzung - hier der Ausweisung eines Gewerbe-
bzw. Industriegebiets - zugrunde liegt, wird nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht
mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann. Erst wenn die tatsächlichen
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Verhältnisse vom Planinhalt so massiv und so offenkundig abweichen, dass der
Bebauungsplan insoweit eine städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich zu erfüllen
vermag, kann von einer Funktionslosigkeit die Rede sein. Das setzt voraus, dass die
Festsetzung unabhängig davon, ob sie punktuell durchsetzbar ist, bei einer
Gesamtbetrachtung die Fähigkeit verloren hat, die städtebauliche Entwicklung noch in
einer bestimmten Richtung zu steuern.
Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2003 - 4 B 85.03 -, BRS 66 Nr. 52.
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Dafür, dass die bauliche Situation im Plangebiet eine solche Entwicklung genommen
hätte, gibt der bereits im Erörterungstermin dargelegte und im Schriftsatz vom 2. April
2007 ergänzte Vortrag der Antragstellerin nichts her. Wie aus der im Erörterungstermin
angesprochenen Planurkunde der Urfassung des Bebauungsplans folgt, war bei der
Aufstellung der Urfassung die außerhalb des Plangebiets gelegene Südostseite der
W1.------straße praktisch durchgehend mit Wohnhäusern bebaut, zu deren Schutz das
festgesetzte Gewerbegebiet gerade gegliedert worden ist. Im Plangebiet selbst - auch
an der T2.------straße - waren jedenfalls diverse Wohnhäuser vorhanden, wie aus den
Eintragungen in der Planurkunde der Urfassung folgt. Wenn hier namentlich an der
Südseite der T2.------ straße noch einige Wohnhäuser hinzu gekommen sind, führt das
noch nicht dazu, dass der Plan mit seinen weit reichenden Gewerbe- und
Industriegebieten die ihm von der Antragsgegnerin beigemessene städtebauliche
Steuerungsfunktion gänzlich verloren hat.
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Die hier strittige Planänderung ist auch nicht wegen Verstoßes gegen die
Anforderungen des Abwägungsgebots nach § 1 Abs. 7 BauGB unwirksam.
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Allerdings ist der Antragstellerin einzuräumen, dass die Begründung der Planänderung
keine dezidierten Auseinandersetzungen mit den hier betroffenen abwägungsrelevanten
Belangen - namentlich auch der betroffenen privaten Grundeigentümer - enthält. Das
lässt jedoch schon deshalb nicht den Schluss zu, die hier betroffenen
abwägungsrelevanten Belange wären fehlerhaft ermittelt und bewertet worden, weil die
Begründung gemäß § 2a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB nur "die Ziele, Zwecke und
wesentlichen Auswirkungen des Bauleitplans" darzulegen hat. Letztere sind hier
zutreffend damit umschrieben, dass in den festgesetzten Gewerbe- und
Industriegebieten Einzelhandel - mit den in der Begründung näher umschriebenen
Sonderregelungen - ausgeschlossen ist. Die sich hieraus zwangsläufig ergebende
Folge, dass den privaten Grundstückseigentümern damit eine bislang gegebene
Nutzungsmöglichkeit genommen wird, ist eine Selbstverständlichkeit, die in der
Begründung nicht näher verlautbart werden musste. Ebenso ist selbstverständlich, dass
der Rat der Antragsgegnerin sich dieser Folge der Festsetzungen des Änderungsplans
für die privaten Grundstückseigentümer auch bewusst war. Anlass zu weiteren
Darlegungen - sei es in der Begründung, sei es sonst in den Aufstellungsvorgängen -
bestand schon deshalb nicht, weil auf Grund der Offenlegung des Planentwurfs keine
Stellungnahmen von privater Seite eingegangen waren.
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Ist nach alledem davon auszugehen, dass der Rat der Antragsgegnerin sich dessen
bewusst war, dass er mit der strittigen Planänderung die Nutzbarkeit privaten
Grundeigentums einschränkt und damit Inhalt und Schranken des Grundeigentums
bestimmt, lässt sich ein Mangel bei der Bewertung der Belange nicht feststellen.
Schließlich lässt sich auch nicht feststellen, dass die vom Rat der Antragsgegnerin
vorgenommene Gewichtung der Belange fehlerhaft wäre. In der Planbegründung sind
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die - nach dem Vorstehenden legitimen - Gründe, die den Eingriff in die künftige
Nutzbarkeit des privaten Grundeigentums rechtfertigen sollen und angesichts ihrer
städtebaulichen Gewichtigkeit auch können, ausdrücklich benannt. Dabei kann
dahinstehen, ob der Rat der Antragsgegnerin die Bedeutung des in der Begründung
angeführten Einzelhandelskonzepts dann nicht zutreffend bewertet und gewichtet hätte,
wenn er - wie die Antragstellerin meint - von einer strikten Bindung dieses Konzepts für
seine Abwägung ausgegangen wäre. Der weiter angeführte - städtebaulich legitime -
Aspekt einer Sicherung des betroffenen Bereichs für die dem städtebaulichen Konzept
zugrunde liegenden Leitnutzungen hat auch für sich genommen ein solches
städtebauliches Gewicht, dass er künftige Nutzungsbeschränkungen des privaten
Grundeigentums rechtfertigen kann. Weder die Antragstellerin noch die sonstigen
Grundeigentümer im Plangebiet können - wie bereits dargelegt - darauf vertrauen, dass
ihnen auf Dauer eine aus ihrer subjektiven Sicht besonders lukrative
Nutzungsmöglichkeit erhalten bleibt, wenn - wie hier - der Plan weiterhin ein weit
reichendes Spektrum an Nutzungsmöglichkeiten zulässt, die sich auch heute noch
realisieren lassen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO iVm §§
708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
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Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind.
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