Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 03.05.2006

OVG NRW: ergänzung, begründungspflicht, amt, datum, stillstand, transparenz, form, verbal, bekanntgabe, zustellung

Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 207/05
Datum:
03.05.2006
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
6 A 207/05
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 2 K 1931/03
Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten des Klägers abgelehnt.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 5.000,00 Euro
festgesetzt.
G r ü n d e:
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Die Berufung ist nicht zuzulassen. Die von dem Kläger geltend gemachten
Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO) greifen nicht durch.
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Die gerichtliche Prüfung im Zulassungsverfahren richtet sich an den in dem Antrag auf
Zulassung der Berufung angesprochenen Gesichtspunkten aus.
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Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss
vom 17. Septem-ber 2003 - 6 A 4428/02 -, unter Hinweis auf OVG NRW, Beschlüsse
vom 9. Juli 1997 -12 A 2047/97-, Deutsches Verwaltungsblatt 1997, 1342, und vom 20.
Oktober 1998 - 18 B 69/98 -.
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Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe
darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO).
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Nach diesem Maßstab ergeben sich keine ernstlichen Zweifel daran, dass das
Verwaltungsgericht die Klage zu Recht abgewiesen hat. Der Kläger verfolgt eine
Verurteilung des beklagten Landes, die ihm im Amt eines Kriminalhauptkommissars der
Besoldungsgruppe A 11 BBesO vom Leiter des Landeskriminalamts Nordrhein-
Westfalen mit Datum vom 8. August 2002 für den Zeitraum vom 1. Juni 1999 bis zum 31.
Mai 2002 erteilte dienstliche Regelbeurteilung aufzuheben und ihn unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen. Das Verwaltungsgericht
hat die Klage als unbegründet angesehen: Die Beurteilung leide nicht an
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durchgreifenden Rechtsfehlern. U. a. sei unschädlich, dass in ihr für das Gesamturteil
"Die Leistung und Befähigung ... entsprechen im Allgemeinen den Anforderungen" (2
Punkte) eine ausreichende Begründung nach Nr. 8.1. Abs. 2 der "Beurteilungsrichtlinien
im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen" (BRLPol) vom 25. Januar
1996, MBl. NRW.1996 S. 278, geändert durch Runderlass des Ministeriums für Inneres
und Justiz vom 19. Januar 1999, MBl. NRW.1999 S. 96, gefehlt habe. Hiernach sei zwar
"im Einzelnen zu begründen", wenn sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf
das Leistungsbild ausgewirkt hätten, und die im Falle des Klägers - dem in den beiden
vorangegangenen Regelbeurteilungen vom 14. August 1996 und vom 13. August 1999
das Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung ... entsprechen voll den Anforderungen"
(3 Punkte) erteilt worden war - vom Endbeurteiler in der Beurteilung insoweit gegebene
Begründung:
"Mit dieser Beurteilung werden Sie zum dritten Mal in einer Vergleichsgruppe beurteilt.
Diese Beurteilung sieht ein Gesamturteil vor, das schlechter ist als das Gesamturteil der
vorangegangenen Beurteilung. Haben sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv
auf das Leistungsbild ausgewirkt, ist dies gemäß Ziffer 8.1. der Beurteilungsrichtlinien
zu begründen. Ich teile Ihnen daher mit, dass im Quervergleich innerhalb Ihrer
Vergleichsgruppe trotz zunehmender Lebens- und Diensterfahrung ein positiveres
Ergebnis nicht festgestellt werden kann."
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genüge den Anforderungen nicht. Sie lasse nicht, wie jedenfalls unter Hinzuziehung der
ergänzenden Erläuterungen zu den BRLPol:
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"... Die Begründung soll... den Beurteilten aufzeigen, warum im Quervergleich innerhalb
der Vergleichsgruppe trotz der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung kein
positiveres Ergebnis erzielt wurde ..."
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erforderlich sei, die Gründe erkennen, aus denen die Leistung des betreffenden
Beamten stagniere oder - wie bei dem Kläger - sogar nachgelassen habe. Die
Begründung müsse in ausreichender Form grundsätzlich auch bereits in der
dienstlichen Beurteilung gegeben werden. Jedoch könne sie auch nachträglich ergänzt
werden, und das sei hier jedenfalls durch die seitens des Dienstherrn in der mündlichen
Verhandlung am 23. November 2004 gegebene ergänzende Begründung:
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"Der Kläger ist mit den wahrgenommenen Arbeiten und Aufgaben deutlich unter seinen
Möglichkeiten geblieben. Er hat dann keine zufriedenstellenden Leistungen erbracht,
wenn die zu erledigenden Aufgaben seinen persönlichen Vorstellungen nicht
entsprochen haben. Der Kläger hat sich im Wesentlichen auf die Erfüllung weniger
anspruchsvoller Tätigkeiten beschränkt. Er hat Anforderungen, die über einen von ihm
selbst definierten Rahmen hinausgehen sollten, weitestgehend abgelehnt."
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in ausreichendem Maße geschehen.
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Der Kläger macht zum Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO geltend: Die
Begründung könne nicht "nachgeschoben" werden. Nr. 8.1. Abs. 2 BRLPol verlange
ausdrücklich, dass "im Gesamturteil im Einzelnen zu begründen" sei, wenn sich
Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hätten.
Außerdem sei dem beurteilten Beamten nicht zuzumuten, im Klagewege die Initiative zu
ergreifen, wenn der Dienstherr seinen diesbezüglichen Verpflichtungen nicht
nachkomme. Es sei nicht Sinn und Zweck der Begründungspflicht, dass der Dienstherr
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nur dann, wenn der Beamte sich zur Wehr setze, eine ausreichende Begründung geben
müsse. Das ergebe sich auch aus den o. a. Erläuterungen zu den BRLPol. Demzufolge
handele es sich um eine Wirksamkeitsvoraussetzung für die dienstliche Beurteilung. Die
Begründungspflicht erfordere wegen der notwendigen Transparenz der Beurteilung,
dass die Begründung in der Beurteilung selbst vorgenommen werde. Das müsse auch
wegen der beschränkten Möglichkeiten gelten, eine dienstliche Beurteilung gerichtlich
überprüfen zu lassen. Wenn "...im Gesamturteil im Einzelnen zu begründen" sei, genüge
nur das dem Anspruch des Beamten auf effektiven Rechtsschutz. Hinzu komme die
Dokumentationsfunktion. Wenn die Gründe dafür, dass sich Lebens- und
Diensterfahrung ausnahmsweise nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hätten,
in der Beurteilerbesprechung (Nr. 9.2 Abs. 1 Sätze 3 und 4 BRLPol) wie vorgesehen
erörtert worden seien, sei es nur folgerichtig, dass die dann maßgeblichen Erwägungen
in der Beurteilung selbst dargelegt würden. Nachgeschobene Gründe seien nicht
Gegenstand der Beurteilerbesprechung gewesen. Der Zweck der Erörterung in der
Beurteilerbesprechung, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare
Beurteilungen zu erreichen, sei dann nicht gewährleistet. Darüber hinaus sei unklar, ob
die von der Terminsvertreterin des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung
vor dem Verwaltungsgericht gegebene ergänzende Begründung Erkenntnisse des
Endbeurteilers wiedergebe. Des Weiteren sei die Auffassung des Verwaltungsgerichts
nicht plausibel, der Beamte habe bei Eröffnung der dienstlichen Beurteilung (ohnehin)
die Möglichkeit, weitergehende Gründe für eine Leistungsstagnation oder
Leistungsverschlechterung zu erfahren.
Aus diesen Argumenten ergeben sich keine ernstlichen Zweifel daran, dass das
Verwaltungsgericht die Klage zu Recht abgewiesen hat.
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Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass die von dem Endbeurteiler in der
dienstlichen Beurteilung vom 8. August 2002 gegebene Begründung dafür, dass der
Kläger auch in der dritten Regelbeurteilung im Amt eines Kriminalhaupt-kommissars der
Besoldungsgruppe A 11 BBesO kein besseres, sondern sogar ein schlechteres
Gesamturteil als in den beiden vorangegangenen Regelbeurteilungen (2 Punkte
gegenüber zuvor 3 Punkten) erhalten hat, nicht den Vorgaben der Nr. 8.1 Abs. 2 BRLPol
entspricht. In der dienstlichen Beurteilung beschränkt sich der Endbeurteiler auf den
Hinweis, im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe des Klägers habe trotz
seiner zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung ein positiveres Ergebnis nicht
festgestellt werden können. Das beinhaltet nicht die nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRLPol in der
dienstlichen Beurteilung vorzunehmende Überprüfung "im Einzelnen". Der Senat hat in
diesem Zusammenhang in einem Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 - ausgeführt:
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"Damit wird eine über den Verweis auf den Quervergleich in der Vergleichsgruppe
hinausgehende Erläuterung für den Beurteilten verlangt, aus der er entnehmen kann, an
welchen Gründen es im Einzelnen liegt, dass die wachsende Lebens- und
Diensterfahrung sich bei ihm anders als im Regelfall nicht positiv auf sein Leistungsbild
ausgewirkt hat. Die von der Rechtsprechung aufgestellten Grundsätze für eine
Abweichungsbegründung nach Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 BRLPol, deren Grundlage
vorrangig in einzel-fallübergreifenden Erwägungen, etwa einer im Quervergleich zu
wohlwollenden Wertung des Erstbeurteilers, liegt,
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vgl. dazu etwa OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -,
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a. a. O.,
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finden hier keine Anwendung. Das wird durch die Erläuterungen des Innenministeriums
des Landes Nordrhein-Westfalen zu den BRLPol, Stand: 1. März 1999, Seite 119,
bestätigt:
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"Die Begründung soll in diesen Fällen den Beurteilten aufzeigen, warum
(Unterstreichung durch das Gericht) im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe
trotz der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung kein positiveres Ergebnis erzielt
wurde."
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Hiernach wird verlangt, dass dem Beurteilten die Gründe für den leistungsmäßigen
"Stillstand" im Quervergleich verdeutlicht werden. Die Ausführungen in der Beurteilung
des Klägers beschränken sich jedoch darauf, dass der Kläger im Quervergleich keine
bessere Beurteilung habe erhalten können. Gründe hierfür werden nicht genannt. Das
reicht nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRLPol nicht aus."
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Das trifft auch auf den vorliegenden Fall zu, und an dieser rechtlichen Sicht wird nach
erneuter Überprüfung festgehalten.
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Dennoch liegt in der unzulänglichen Berücksichtigung von Nr. 8.1 Abs. 2 BRLPol kein
zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung führender Verfahrensfehler. Denn der Mangel der
danach vorgeschriebenen Begründung ist jedenfalls durch die oben wiedergegebene
Ergänzung seitens des Dienstherrn in der mündlichen Verhandlung vor dem
Verwaltungsgericht geheilt worden. Die Ergänzung ist allerdings nicht von dem
Endbeurteiler selbst zu Protokoll gegeben worden. Nach dem Akteninhalt besteht aber
kein Zweifel daran, dass die Protokollerklärung zur Ergänzung der Beurteilung die
Erwägungen wiedergibt, die dem Endbeurteiler zu der Beurteilung veranlasst haben. In
dem von ihm verfassten Widerspruchbescheid vom 12. Februar 2003, mit welchem er
die Einwände des Klägers gegen die Beurteilung vom 8. August 2002 zurückgewiesen
hat, hat er ausgeführt, der Erstbeurteiler habe den Kläger bereits im Februar 2001
anlässlich der Bekanntgabe eines Beurteilungs-beitrags darauf hingewiesen, dass er
sich mit seinem allgemeinen Verhalten wie auch mit seinem Leistungsverhalten deutlich
negativ von seiner Vergleichsgruppe abgrenze und dass er bei unverändertem
Leistungsverhalten von negativen Auswirkungen auf seine nächste Regelbeurteilung
(die angefochtene Beurteilung vom 8. August 2002) ausgehen müsse. Nachdem der
Kläger im erstinstanzlichen Klageverfahren auch die Begründungspflicht gemäß Nr. 8.1
Abs. 2 BRLPol angesprochen hatte, hat der Dienstherr unter Hinweis auf eine von ihm
eingeholte Stellungnahme des Erstbeurteilers vom 8. Dezember 2002 (der das
Gesamturteil von 2 Punkten vorgeschlagen hatte) sowie unter Hinweis auf die
Ausführungen des Endbeurteilers in dem Widerspruchsbescheid vom 12. Februar 2003
schriftsätzlich die Anlässe für die Erteilung eines Gesamturteils von nunmehr nur 2
Punkten im Einzelnen aufgeführt. Diese Gründe sind im Wesentlichen in der
mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht zu Protokoll genommenen und in
der oben wiedergegebenen Ergänzungsbegründung zusammengefasst worden.
Hiernach ist der Senat davon überzeugt, dass die Ergänzungsbegründung der
Meinungsbildung des Endbeurteilers entspricht. Es bestehen auch keine Anhaltspunkte
dafür, dass die insoweit maßgeblichen Aspekte nicht Gegenstand der
Beurteilerbesprechung waren, aufgrund deren der Endbeurteiler zu der Vergabe eines
Gesamturteils von 2 Punkten für den Kläger kam. Der Umstand, dass diese Aspekte in
der in der Beurteilung enthaltenen Begründung nicht im Einzelnen zum Ausdruck
gebracht worden sind, rechtfertigt für sich gesehen nicht den Schluss, sie seien nicht
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Gegenstand der Beurteilerbesprechung gewesen bzw. der Endbeurteiler sei, ohne dass
er sie berücksichtigt habe, zu dem gegenüber den beiden vorangegangenen
Regelbeurtei-lungen sogar schlechteren Gesamturteil gelangt.
Die Ergänzung der Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRLPol lässt auch erkennen,
warum der Endbeurteiler dem Kläger im selben statusrechtlichen Amt wiederum kein
besseres, sondern im Gegenteil nunmehr ein schlechteres Gesamturteil als zuvor
erteilte. Aus den oben zitierten Formulierungen geht hervor, welche Umstände
tatsächlicher Art für den Endbeurteiler bei der Vergabe des unterdurchschnittlichen
Gesamturteils maßgebend waren. Mehr kann nicht gefordert werden. Der Endbeurteiler
war nicht darüber hinaus verpflichtet, nach den Ursachen für das Verhalten des Klägers
zu forschen und diese verbal darzustellen.
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Vgl. dazu ebenfalls das Urteil des Senats vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 -.
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Schließlich ist dem Kläger nicht darin zu folgen, die Begründung gemäß Nr. 8.1 Abs. 2
BRLPol habe nicht nachträglich ergänzt werden dürfen, vielmehr sei allein der Text in
der dienstlichen Beurteilung maßgebend. In diesem Zusammenhang hat der Senat in
dem erwähnten Urteil vom 7. Juni 2005 ausgeführt:
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"Der Umstand, dass diese Begründung erst auf die Einwendungen des Klägers gegen
seine dienstliche Beurteilung nachgeholt wurde, ist unschädlich. Nr. 8.1. Abs. 2 BRLPol
verlangt zwar eine ins Einzelne gehende Begründung "im Gesamturteil". Daraus lässt
sich jedoch nicht herleiten, die Heilung eines Mangels sei insoweit ausgeschlossen: Nr.
8.1 Abs. 2 BRLPol beinhaltet eine besondere Ausprägung der allgemein bestehenden
Pflicht des Dienstherrn zur Plausibilisierung dienstlicher Beurteilungen; der Dienstherr
muss auf begründete Einwände allgemein und pauschal formulierte Werturteile
erläuternd konkretisieren, so dass sie für den beurteilten Beamten einsichtig und für
Außenstehende nachvollziehbar sind.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts Band 60, 245.
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Zugleich resultiert die in Nr. 8.1 Abs. 2 BRLPol vorgesehene besondere Begründung
aus der in Nr. 6 BRLPol ausgedrückten Vermutung, dass größere Diensterfahrung sich
positiv auf das Leistungsbild des Beamten auswirkt. Auf das Beurteilungsergebnis wirkt
sich die Begründungspflicht nicht unmittelbar aus. Sie zielt in erster Linie auf eine
gesteigerte Information des Beurteilten. Ihm sollen die Gründe für seinen (unerwarteten)
leistungsmäßigen Stillstand im Vergleich mit den anderen Beamten seiner
Vergleichsgruppe besonders verdeutlicht werden. Hinzu kommt, dass dem Beurteiler
vor der Bescheinigung eines erneuten leistungsmäßigen Stillstands die notwendige
Einzelfallbetrachtung - zu der er ohnehin verpflichtet ist - nochmals verdeutlicht werden
soll.
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Unter diesen Umständen ist die Behebung eines in der dienstlichen Beurteilung
vorhandenen Mangels der Begründung nach 8.1 Abs. 2 BRLPol nachträglich - auch
noch im gerichtlichen Verfahren - möglich. Insoweit gilt nichts anderes als bei sonstigen
Plausibilisierungsdefiziten.
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Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, a. a. O. (252); OVG NRW,
Beschluss vom 13. September 2001 - 6 B 1776/00 -, Nordrhein-Westfälische
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Verwaltungsblätter 2002, 111,
m. w. N.
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Das rechtfertigt sich aus prozessökonomischen Gesichtspunkten. Die Wahrung der
Rechte des betreffenden Klägers wird dadurch in aller Regel - wie auch hier - nicht
beeinträchtigt. Einer nachträglichen Entziehung des Klagegrundes kann, wie das
BVerwG in der o. a. Entscheidung ausgeführt hat, durch dies berücksichtigende
Prozesserklärungen und eine entsprechende Kostenentscheidung Rechnung getragen
werden."
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Auch hieran hält der Senat nach erneuter Überprüfung fest. Insbesondere wird die
Transparenz der dienstlichen Beurteilung durch eine nachträgliche Ergänzung der
Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRLPol entgegen der Auffassung des Klägers nicht
gemindert.
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Besondere rechtliche Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) weist die
Rechtssache nicht auf.
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Der Kläger hat auch nicht dargelegt, dass der Rechtssache eine grundsätzliche
Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zukommt. Die grundsätzliche
Bedeutung muss durch Anführung einer konkreten, sich aus dem vorliegenden
Rechtsstreit ergebenden und für die Entscheidung des angestrebten
Berufungsverfahrens erheblichen Rechtsfrage sowie durch Hinweis auf den Grund, der
die Anerkennung der grundsätzlichen Bedeutung rechtfertigen soll, dargelegt werden.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Juni 2004 - 6 A 676/04 -, unter Hinweis auf
BVerwG, Beschluss vom 6. Dezember 1995 - 2 B 116.95 -, zu § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
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Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Der Kläger hält für obergerichtlich klärungs-
bedürftig:
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"Ist bei Begründung gem. Ziff. 8.1 BRLPol die Begründung in der Beurteilung selbst im
Gesamturteil darzulegen oder kann diese Begründung nach allgemeinen Grundsätzen
auch nachträglich im Verwaltungs-, Vor- oder Klageverfahren ergänzt wer-den?
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Für den Fall, dass die Frage dahingehend bejaht wird, dass eine Ergänzung auch im
Verwaltungs-, Vor- oder Klageverfahren durchgeführt werden kann, stellt sich die
weitere rechtsgrundsätzliche Frage, ob die Ergänzung im Verwaltungs-, Vor- oder
Klageverfahren nur durch den Endbeurteiler aufgrund einer einberufenen
Beurteilerkonferenz gem. Ziff. 9.2 Beurteilungsrichtlinien nachträglich erläutert werden
kann."
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Die erste Rechtsfrage ist bereits durch das Urteil des Senats vom 7. Juni 2005 - 6 A
3355/03 - als geklärt anzusehen. Auf die obigen Ausführungen wird Bezug genommen.
Die zweite Rechtsfrage bedarf ebenfalls nicht der grundsätzlichen Klärung. Sie würde
sich in dieser Form im Berufungsverfahren nicht stellen, da der Senat - wie oben bereits
ausgeführt -, davon ausgeht, dass die nachträgliche Ergänzung der Begründung gemäß
Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol, wie sie in der Protokollerklärung Niederschlag gefunden hat,
gerade das Meinungsbild des Endbeurteilers wiedergibt.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes
(GKG) in der seit dem 1. Juli 2004 geltenden Fassung (vgl. § 72 Nr. 1 GKG).
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Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das Urteil des Verwaltungsgerichts
rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
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