Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 03.05.2006, 6 A 207/05

Entschieden
03.05.2006
Schlagworte
Ergänzung, Begründungspflicht, Amt, Datum, Stillstand, Transparenz, Form, Verbal, Bekanntgabe, Zustellung
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Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 207/05

Datum: 03.05.2006

Gericht: Oberverwaltungsgericht NRW

Spruchkörper: 6. Senat

Entscheidungsart: Beschluss

Aktenzeichen: 6 A 207/05

Vorinstanz: Verwaltungsgericht Düsseldorf, 2 K 1931/03

Tenor: Der Antrag wird auf Kosten des Klägers abgelehnt.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

G r ü n d e: 1

2Die Berufung ist nicht zuzulassen. Die von dem Kläger geltend gemachten Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) greifen nicht durch.

3Die gerichtliche Prüfung im Zulassungsverfahren richtet sich an den in dem Antrag auf Zulassung der Berufung angesprochenen Gesichtspunkten aus.

4Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 17. Septem-ber 2003 - 6 A 4428/02 -, unter Hinweis auf OVG NRW, Beschlüsse vom 9. Juli 1997 -12 A 2047/97-, Deutsches Verwaltungsblatt 1997, 1342, und vom 20. Oktober 1998 - 18 B 69/98 -.

5Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO).

6Nach diesem Maßstab ergeben sich keine ernstlichen Zweifel daran, dass das Verwaltungsgericht die Klage zu Recht abgewiesen hat. Der Kläger verfolgt eine Verurteilung des beklagten Landes, die ihm im Amt eines Kriminalhauptkommissars der Besoldungsgruppe A 11 BBesO vom Leiter des Landeskriminalamts Nordrhein- Westfalen mit Datum vom 8. August 2002 für den Zeitraum vom 1. Juni 1999 bis zum 31. Mai 2002 erteilte dienstliche Regelbeurteilung aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage als unbegründet angesehen: Die Beurteilung leide nicht an

durchgreifenden Rechtsfehlern. U. a. sei unschädlich, dass in ihr für das Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung ... entsprechen im Allgemeinen den Anforderungen" (2 Punkte) eine ausreichende Begründung nach Nr. 8.1. Abs. 2 der "Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen" (BRLPol) vom 25. Januar 1996, MBl. NRW.1996 S. 278, geändert durch Runderlass des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 19. Januar 1999, MBl. NRW.1999 S. 96, gefehlt habe. Hiernach sei zwar "im Einzelnen zu begründen", wenn sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hätten, und die im Falle des Klägers - dem in den beiden vorangegangenen Regelbeurteilungen vom 14. August 1996 und vom 13. August 1999 das Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung ... entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte) erteilt worden war - vom Endbeurteiler in der Beurteilung insoweit gegebene Begründung:

7"Mit dieser Beurteilung werden Sie zum dritten Mal in einer Vergleichsgruppe beurteilt. Diese Beurteilung sieht ein Gesamturteil vor, das schlechter ist als das Gesamturteil der vorangegangenen Beurteilung. Haben sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt, ist dies gemäß Ziffer 8.1. der Beurteilungsrichtlinien zu begründen. Ich teile Ihnen daher mit, dass im Quervergleich innerhalb Ihrer Vergleichsgruppe trotz zunehmender Lebens- und Diensterfahrung ein positiveres Ergebnis nicht festgestellt werden kann."

8genüge den Anforderungen nicht. Sie lasse nicht, wie jedenfalls unter Hinzuziehung der ergänzenden Erläuterungen zu den BRLPol:

9"... Die Begründung soll... den Beurteilten aufzeigen, warum im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe trotz der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung kein positiveres Ergebnis erzielt wurde ..."

10erforderlich sei, die Gründe erkennen, aus denen die Leistung des betreffenden Beamten stagniere oder - wie bei dem Kläger - sogar nachgelassen habe. Die Begründung müsse in ausreichender Form grundsätzlich auch bereits in der dienstlichen Beurteilung gegeben werden. Jedoch könne sie auch nachträglich ergänzt werden, und das sei hier jedenfalls durch die seitens des Dienstherrn in der mündlichen Verhandlung am 23. November 2004 gegebene ergänzende Begründung:

11"Der Kläger ist mit den wahrgenommenen Arbeiten und Aufgaben deutlich unter seinen Möglichkeiten geblieben. Er hat dann keine zufriedenstellenden Leistungen erbracht, wenn die zu erledigenden Aufgaben seinen persönlichen Vorstellungen nicht entsprochen haben. Der Kläger hat sich im Wesentlichen auf die Erfüllung weniger anspruchsvoller Tätigkeiten beschränkt. Er hat Anforderungen, die über einen von ihm selbst definierten Rahmen hinausgehen sollten, weitestgehend abgelehnt."

in ausreichendem Maße geschehen. 12

13Der Kläger macht zum Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO geltend: Die Begründung könne nicht "nachgeschoben" werden. Nr. 8.1. Abs. 2 BRLPol verlange ausdrücklich, dass "im Gesamturteil im Einzelnen zu begründen" sei, wenn sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hätten. Außerdem sei dem beurteilten Beamten nicht zuzumuten, im Klagewege die Initiative zu ergreifen, wenn der Dienstherr seinen diesbezüglichen Verpflichtungen nicht nachkomme. Es sei nicht Sinn und Zweck der Begründungspflicht, dass der Dienstherr

nur dann, wenn der Beamte sich zur Wehr setze, eine ausreichende Begründung geben müsse. Das ergebe sich auch aus den o. a. Erläuterungen zu den BRLPol. Demzufolge handele es sich um eine Wirksamkeitsvoraussetzung für die dienstliche Beurteilung. Die Begründungspflicht erfordere wegen der notwendigen Transparenz der Beurteilung, dass die Begründung in der Beurteilung selbst vorgenommen werde. Das müsse auch wegen der beschränkten Möglichkeiten gelten, eine dienstliche Beurteilung gerichtlich überprüfen zu lassen. Wenn "...im Gesamturteil im Einzelnen zu begründen" sei, genüge nur das dem Anspruch des Beamten auf effektiven Rechtsschutz. Hinzu komme die Dokumentationsfunktion. Wenn die Gründe dafür, dass sich Lebens- und Diensterfahrung ausnahmsweise nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hätten, in der Beurteilerbesprechung (Nr. 9.2 Abs. 1 Sätze 3 und 4 BRLPol) wie vorgesehen erörtert worden seien, sei es nur folgerichtig, dass die dann maßgeblichen Erwägungen in der Beurteilung selbst dargelegt würden. Nachgeschobene Gründe seien nicht Gegenstand der Beurteilerbesprechung gewesen. Der Zweck der Erörterung in der Beurteilerbesprechung, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungen zu erreichen, sei dann nicht gewährleistet. Darüber hinaus sei unklar, ob die von der Terminsvertreterin des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht gegebene ergänzende Begründung Erkenntnisse des Endbeurteilers wiedergebe. Des Weiteren sei die Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht plausibel, der Beamte habe bei Eröffnung der dienstlichen Beurteilung (ohnehin) die Möglichkeit, weitergehende Gründe für eine Leistungsstagnation oder Leistungsverschlechterung zu erfahren.

14Aus diesen Argumenten ergeben sich keine ernstlichen Zweifel daran, dass das Verwaltungsgericht die Klage zu Recht abgewiesen hat.

15Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass die von dem Endbeurteiler in der dienstlichen Beurteilung vom 8. August 2002 gegebene Begründung dafür, dass der Kläger auch in der dritten Regelbeurteilung im Amt eines Kriminalhaupt-kommissars der Besoldungsgruppe A 11 BBesO kein besseres, sondern sogar ein schlechteres Gesamturteil als in den beiden vorangegangenen Regelbeurteilungen (2 Punkte gegenüber zuvor 3 Punkten) erhalten hat, nicht den Vorgaben der Nr. 8.1 Abs. 2 BRLPol entspricht. In der dienstlichen Beurteilung beschränkt sich der Endbeurteiler auf den Hinweis, im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe des Klägers habe trotz seiner zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung ein positiveres Ergebnis nicht festgestellt werden können. Das beinhaltet nicht die nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRLPol in der dienstlichen Beurteilung vorzunehmende Überprüfung "im Einzelnen". Der Senat hat in diesem Zusammenhang in einem Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 - ausgeführt:

16"Damit wird eine über den Verweis auf den Quervergleich in der Vergleichsgruppe hinausgehende Erläuterung für den Beurteilten verlangt, aus der er entnehmen kann, an welchen Gründen es im Einzelnen liegt, dass die wachsende Lebens- und Diensterfahrung sich bei ihm anders als im Regelfall nicht positiv auf sein Leistungsbild ausgewirkt hat. Die von der Rechtsprechung aufgestellten Grundsätze für eine Abweichungsbegründung nach Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 BRLPol, deren Grundlage vorrangig in einzel-fallübergreifenden Erwägungen, etwa einer im Quervergleich zu wohlwollenden Wertung des Erstbeurteilers, liegt,

vgl. dazu etwa OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, 17

a. a. O., 18

19finden hier keine Anwendung. Das wird durch die Erläuterungen des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen zu den BRLPol, Stand: 1. März 1999, Seite 119, bestätigt:

20"Die Begründung soll in diesen Fällen den Beurteilten aufzeigen, warum (Unterstreichung durch das Gericht) im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe trotz der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung kein positiveres Ergebnis erzielt wurde."

21Hiernach wird verlangt, dass dem Beurteilten die Gründe für den leistungsmäßigen "Stillstand" im Quervergleich verdeutlicht werden. Die Ausführungen in der Beurteilung des Klägers beschränken sich jedoch darauf, dass der Kläger im Quervergleich keine bessere Beurteilung habe erhalten können. Gründe hierfür werden nicht genannt. Das reicht nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRLPol nicht aus."

22Das trifft auch auf den vorliegenden Fall zu, und an dieser rechtlichen Sicht wird nach erneuter Überprüfung festgehalten.

23Dennoch liegt in der unzulänglichen Berücksichtigung von Nr. 8.1 Abs. 2 BRLPol kein zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung führender Verfahrensfehler. Denn der Mangel der danach vorgeschriebenen Begründung ist jedenfalls durch die oben wiedergegebene Ergänzung seitens des Dienstherrn in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht geheilt worden. Die Ergänzung ist allerdings nicht von dem Endbeurteiler selbst zu Protokoll gegeben worden. Nach dem Akteninhalt besteht aber kein Zweifel daran, dass die Protokollerklärung zur Ergänzung der Beurteilung die Erwägungen wiedergibt, die dem Endbeurteiler zu der Beurteilung veranlasst haben. In dem von ihm verfassten Widerspruchbescheid vom 12. Februar 2003, mit welchem er die Einwände des Klägers gegen die Beurteilung vom 8. August 2002 zurückgewiesen hat, hat er ausgeführt, der Erstbeurteiler habe den Kläger bereits im Februar 2001 anlässlich der Bekanntgabe eines Beurteilungs-beitrags darauf hingewiesen, dass er sich mit seinem allgemeinen Verhalten wie auch mit seinem Leistungsverhalten deutlich negativ von seiner Vergleichsgruppe abgrenze und dass er bei unverändertem Leistungsverhalten von negativen Auswirkungen auf seine nächste Regelbeurteilung (die angefochtene Beurteilung vom 8. August 2002) ausgehen müsse. Nachdem der Kläger im erstinstanzlichen Klageverfahren auch die Begründungspflicht gemäß Nr. 8.1 Abs. 2 BRLPol angesprochen hatte, hat der Dienstherr unter Hinweis auf eine von ihm eingeholte Stellungnahme des Erstbeurteilers vom 8. Dezember 2002 (der das Gesamturteil von 2 Punkten vorgeschlagen hatte) sowie unter Hinweis auf die Ausführungen des Endbeurteilers in dem Widerspruchsbescheid vom 12. Februar 2003 schriftsätzlich die Anlässe für die Erteilung eines Gesamturteils von nunmehr nur 2 Punkten im Einzelnen aufgeführt. Diese Gründe sind im Wesentlichen in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht zu Protokoll genommenen und in der oben wiedergegebenen Ergänzungsbegründung zusammengefasst worden. Hiernach ist der Senat davon überzeugt, dass die Ergänzungsbegründung der Meinungsbildung des Endbeurteilers entspricht. Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die insoweit maßgeblichen Aspekte nicht Gegenstand der Beurteilerbesprechung waren, aufgrund deren der Endbeurteiler zu der Vergabe eines Gesamturteils von 2 Punkten für den Kläger kam. Der Umstand, dass diese Aspekte in der in der Beurteilung enthaltenen Begründung nicht im Einzelnen zum Ausdruck gebracht worden sind, rechtfertigt für sich gesehen nicht den Schluss, sie seien nicht

Gegenstand der Beurteilerbesprechung gewesen bzw. der Endbeurteiler sei, ohne dass er sie berücksichtigt habe, zu dem gegenüber den beiden vorangegangenen Regelbeurtei-lungen sogar schlechteren Gesamturteil gelangt.

24Die Ergänzung der Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRLPol lässt auch erkennen, warum der Endbeurteiler dem Kläger im selben statusrechtlichen Amt wiederum kein besseres, sondern im Gegenteil nunmehr ein schlechteres Gesamturteil als zuvor erteilte. Aus den oben zitierten Formulierungen geht hervor, welche Umstände tatsächlicher Art für den Endbeurteiler bei der Vergabe des unterdurchschnittlichen Gesamturteils maßgebend waren. Mehr kann nicht gefordert werden. Der Endbeurteiler war nicht darüber hinaus verpflichtet, nach den Ursachen für das Verhalten des Klägers zu forschen und diese verbal darzustellen.

Vgl. dazu ebenfalls das Urteil des Senats vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 -. 25

26Schließlich ist dem Kläger nicht darin zu folgen, die Begründung gemäß Nr. 8.1 Abs. 2 BRLPol habe nicht nachträglich ergänzt werden dürfen, vielmehr sei allein der Text in der dienstlichen Beurteilung maßgebend. In diesem Zusammenhang hat der Senat in dem erwähnten Urteil vom 7. Juni 2005 ausgeführt:

27"Der Umstand, dass diese Begründung erst auf die Einwendungen des Klägers gegen seine dienstliche Beurteilung nachgeholt wurde, ist unschädlich. Nr. 8.1. Abs. 2 BRLPol verlangt zwar eine ins Einzelne gehende Begründung "im Gesamturteil". Daraus lässt sich jedoch nicht herleiten, die Heilung eines Mangels sei insoweit ausgeschlossen: Nr. 8.1 Abs. 2 BRLPol beinhaltet eine besondere Ausprägung der allgemein bestehenden Pflicht des Dienstherrn zur Plausibilisierung dienstlicher Beurteilungen; der Dienstherr muss auf begründete Einwände allgemein und pauschal formulierte Werturteile erläuternd konkretisieren, so dass sie für den beurteilten Beamten einsichtig und für Außenstehende nachvollziehbar sind.

28Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Band 60, 245.

29Zugleich resultiert die in Nr. 8.1 Abs. 2 BRLPol vorgesehene besondere Begründung aus der in Nr. 6 BRLPol ausgedrückten Vermutung, dass größere Diensterfahrung sich positiv auf das Leistungsbild des Beamten auswirkt. Auf das Beurteilungsergebnis wirkt sich die Begründungspflicht nicht unmittelbar aus. Sie zielt in erster Linie auf eine gesteigerte Information des Beurteilten. Ihm sollen die Gründe für seinen (unerwarteten) leistungsmäßigen Stillstand im Vergleich mit den anderen Beamten seiner Vergleichsgruppe besonders verdeutlicht werden. Hinzu kommt, dass dem Beurteiler vor der Bescheinigung eines erneuten leistungsmäßigen Stillstands die notwendige Einzelfallbetrachtung - zu der er ohnehin verpflichtet ist - nochmals verdeutlicht werden soll.

30Unter diesen Umständen ist die Behebung eines in der dienstlichen Beurteilung vorhandenen Mangels der Begründung nach 8.1 Abs. 2 BRLPol nachträglich - auch noch im gerichtlichen Verfahren - möglich. Insoweit gilt nichts anderes als bei sonstigen Plausibilisierungsdefiziten.

31Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, a. a. O. (252); OVG NRW, Beschluss vom 13. September 2001 - 6 B 1776/00 -, Nordrhein-Westfälische

Verwaltungsblätter 2002, 111,

m. w. N. 32

33Das rechtfertigt sich aus prozessökonomischen Gesichtspunkten. Die Wahrung der Rechte des betreffenden Klägers wird dadurch in aller Regel - wie auch hier - nicht beeinträchtigt. Einer nachträglichen Entziehung des Klagegrundes kann, wie das BVerwG in der o. a. Entscheidung ausgeführt hat, durch dies berücksichtigende Prozesserklärungen und eine entsprechende Kostenentscheidung Rechnung getragen werden."

34Auch hieran hält der Senat nach erneuter Überprüfung fest. Insbesondere wird die Transparenz der dienstlichen Beurteilung durch eine nachträgliche Ergänzung der Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRLPol entgegen der Auffassung des Klägers nicht gemindert.

35Besondere rechtliche Schwierigkeiten 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) weist die Rechtssache nicht auf.

36Der Kläger hat auch nicht dargelegt, dass der Rechtssache eine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zukommt. Die grundsätzliche Bedeutung muss durch Anführung einer konkreten, sich aus dem vorliegenden Rechtsstreit ergebenden und für die Entscheidung des angestrebten Berufungsverfahrens erheblichen Rechtsfrage sowie durch Hinweis auf den Grund, der die Anerkennung der grundsätzlichen Bedeutung rechtfertigen soll, dargelegt werden.

37Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Juni 2004 - 6 A 676/04 -, unter Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 6. Dezember 1995 - 2 B 116.95 -, zu § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Der Kläger hält für obergerichtlich klärungsbedürftig: 38

39"Ist bei Begründung gem. Ziff. 8.1 BRLPol die Begründung in der Beurteilung selbst im Gesamturteil darzulegen oder kann diese Begründung nach allgemeinen Grundsätzen auch nachträglich im Verwaltungs-, Vor- oder Klageverfahren ergänzt wer-den?

40Für den Fall, dass die Frage dahingehend bejaht wird, dass eine Ergänzung auch im Verwaltungs-, Vor- oder Klageverfahren durchgeführt werden kann, stellt sich die weitere rechtsgrundsätzliche Frage, ob die Ergänzung im Verwaltungs-, Vor- oder Klageverfahren nur durch den Endbeurteiler aufgrund einer einberufenen Beurteilerkonferenz gem. Ziff. 9.2 Beurteilungsrichtlinien nachträglich erläutert werden kann."

41Die erste Rechtsfrage ist bereits durch das Urteil des Senats vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 - als geklärt anzusehen. Auf die obigen Ausführungen wird Bezug genommen. Die zweite Rechtsfrage bedarf ebenfalls nicht der grundsätzlichen Klärung. Sie würde sich in dieser Form im Berufungsverfahren nicht stellen, da der Senat - wie oben bereits ausgeführt -, davon ausgeht, dass die nachträgliche Ergänzung der Begründung gemäß Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol, wie sie in der Protokollerklärung Niederschlag gefunden hat, gerade das Meinungsbild des Endbeurteilers wiedergibt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. 42

43Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG) in der seit dem 1. Juli 2004 geltenden Fassung (vgl. § 72 Nr. 1 GKG).

44Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

45

OVG NRW (grundstück, wahrscheinlichkeit, teil, fahrbahn, zweifel, antrag, verwaltungsgericht, streitwert, breite, grünfläche)

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