Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 27.12.2007
OVG NRW: vorschlag, begründungspflicht, erstellung, mangel, vergleich, papier, verdacht, nachbesserung, vollstreckung, bediensteter
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 1603/05
Datum:
27.12.2007
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
6 A 1603/05
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 2 K 6383/04
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht
der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des zu
vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 5.000,00 Euro
festgesetzt.
Gründe:
1
I.
2
Der am 16. Januar 1956 geborene Kläger steht als Kriminalhauptkommissar im Dienst
des beklagten Landes. Mit Regelbeurteilung vom 3. Juli 2002 wurde er für den Zeitraum
vom 1. Juni 1999 bis zum 31. Mai 2002 dienstlich beurteilt. Diese Beurteilung wurde auf
den Antrag des Klägers aufgehoben. Der Kläger hatte unter anderem gerügt, die
Herabsetzung des Vorschlags des Erstbeurteilers durch den Endbeurteiler von 4 auf 3
Punkte sei willkürlich und mithin rechtswidrig. Außerdem genüge die Begründung für
die nunmehr dritte mit 3 Punkten schließende Beurteilung im selben statusrechtlichen
Amt nicht den Anforderungen von Nr. 8.1 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der
Polizei des Landes NRW (RdErl. des Innenministeriums NRW vom 25. Januar 1996 - IV
3
B 1 3034 H -, MBl. NRW. S. 278, geändert durch RdErl. des Ministeriums für Inneres und
Justiz vom 19. Januar 1999, MBl. NRW. S. 96 (BRL Pol)).
Der Kläger wurde unter dem 13. Oktober 2003 erneut für den o.g. Zeitraum dienstlich
beurteilt. Der Vorschlag des Erstbeurteilers lautete in Übereinstimmung mit der
Bewertung der Hauptmerkmale erneut "Die Leistung und Befähigung des KHK S. Q.
übertreffen die Anforderungen" (4 Punkte). Die Submerkmale bewertete er wie folgt:
4
- 5x4 und 2x3 Punkte (Hauptmerkmal Leistungsverhalten)
5
- 2x4 Punkte (Hauptmerkmal Leistungsergebnis)
6
- 3x4 Punkte (Hauptmerkmal Sozialverhalten)
7
In der Beurteilerkonferenz am 23. September 2003 begründete KOR H. ,
Unterabteilungsleiter der Abteilung Zentrale Kriminalitätsbekämpfung (ZKB), der auch
der Kläger im Beurteilungszeitraum angehörte, warum er in den Hauptmerkmalen
Leistungsverhalten und Leistungsergebnis bei dem Kläger im Quervergleich die
Wertung abweichend vom Erstbeurteiler bei "entsprechen voll den Anforderungen"
ansiedele und sich beim Hauptmerkmal Sozialverhalten dem Votum des Erstbeurteilers
anschließen könne. Im Gesamturteil sehe er daher in der Gesamtschau den Beamten
mit "entspricht voll den Anforderungen" (3 Punkte) richtig angesiedelt und schlage
dieses Ergebnis dem Endbeurteiler unter Quervergleichsänderung obiger
Hauptmerkmale vor. Auf Nachfrage des Endbeurteilers, KD Q1. , erklärte KOR H. , bei
dieser Wertung sei auch berücksichtigt worden, dass der Kläger die dritte Beurteilung in
demselben statusrechtlichen Amt mit dem Gesamturteil von 3 Punkten erhalte, die
Regelvermutung nach Nr. 6 BRL Pol aber davon ausgehe, dass sich die
Diensterfahrung positiv auf die Leistung des Beamten auswirke.
8
Der Endbeurteiler setzte auf der Grundlage der Beurteilerkonferenz das Gesamturteil
unter entsprechender Abänderung der Bewertung der Hauptmerkmale
Leistungsverhalten und Leistungsergebnis auf "entsprechen voll den Anforderungen" (3
Punkte) fest. Im Beurteilungsformular heißt es in der Begründung zu Nrn. 8.1, 9.2 BRL
Pol:
9
"Dem Beurteilungsergebnis liegt der behördenintern angelegte Beurteilungsmaßstab
zugrunde. Die Abweichung vom Vorschlag des Erstbeurteilers ist Folge des
Quervergleichs mit den Leistungsstärksten innerhalb der Vergleichsgruppe.
10
Sie befinden sich seit dem 28.01.1993 in der Vergleichsgruppe der Beamten der Bes.Gr.
A 11. Sie erhalten nunmehr die dritte Beurteilung im statusrechtlichen Amt. Im
Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe führte die zunehmende Lebens- und
Diensterfahrung nicht zu dem Ergebnis, Leistungsvorsprünge anderer Bediensteter
ausgleichen zu können. Ein positiveres Gesamturteil konnte daher - trotz der
zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung - nicht zuerkannt werden."
11
Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben vom 17. Dezember 2003 Widerspruch ein.
Die formelhafte Begründung nach Nr. 8.1 BRL Pol sei nach wie vor unzureichend. Es
fehle an einer nachvollziehbaren Auseinandersetzung mit seinen Leistungen im
Beurteilungszeitraum. Die Beurteilung sei außerdem rechtswidrig, weil im
Beurteilungszeitraum keine Personalführungsgespräche mit ihm stattgefunden hätten.
12
Mit Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober 2004 wies die Bezirksregierung E. den
Widerspruch zurück. Die in der dienstlichen Beurteilung aufgeführte Begründung nach
Nr. 8.1 BRL Pol sei nicht zu beanstanden. Aus ihr ergebe sich, dass der Kläger trotz
Berücksichtigung von Lebens- und Diensterfahrung nicht zu den Leistungsstärksten
seiner Vergleichsgruppe zähle. Das Fehlen von Personalführungsgesprächen sei
unbeachtlich. Schließlich habe der Erstbeurteiler die Leistungen des Klägers mit 4
Punkten bewertet. Diesem Ergebnis habe sich lediglich der Endbeurteiler nicht
anschließen können.
13
Der Kläger hat bereits am 2. Oktober 2004 Untätigkeitsklage erhoben. Er hat sein
Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt, dass die Begründung nach Nr.
8.1 BRL Pol nicht ausreiche. Ergänzend hat er vorgetragen: Auch die Begründung, die
der Endbeurteiler für die Herabsetzung des Vorschlags des Erstbeurteilers abgegeben
habe, reiche nicht aus. Die angefochtene Beurteilung sei zu demselben Ergebnis
gekommen wie die inzwischen aufgehobene Beurteilung vom 3. Juli 2002. Das
damalige Beurteilungsergebnis sei indessen willkürlich zustande gekommen, weil der
Erstbeurteiler angewiesen worden sei, die Hauptmerkmale im Beurteilungsvordruck im
Namen des Endbeurteilers in beliebiger Weise herabzusetzen, um das Gesamturteil von
3 Punkten zu rechtfertigen. Es dränge sich daher der Verdacht auf, dass im Rahmen der
Neubeurteilung überhaupt keine ordnungsgemäße Entscheidung mehr stattgefunden
habe, sondern lediglich die ursprüngliche Beurteilung aufrecht erhalten worden sei.
Dem Endbeurteiler habe hier eine besondere Begründungspflicht oblegen. Es fehle
außerdem an der Durchführung eines weiteren Beurteilungsgesprächs. In der
Beurteilung werde lediglich auf das Gespräch vom 24. Mai 2002 verwiesen, das im
Zusammenhang mit der Erstellung der Beurteilung vom 3. Juli 2002 geführt worden sei.
14
Der Kläger hat beantragt,
15
das beklagte Land unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
E1. vom 8. Oktober 2004 zu verurteilen, seine - des Klägers - dienstliche Beurteilung
vom 13. Oktober 2003 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.
16
Das beklagte Land hat beantragt,
17
die Klage abzuweisen.
18
Es hat vorgetragen: Aus dem Protokoll der Beurteilerkonferenz vom 23. September 2003
ergebe sich, dass man sich intensiv mit der Frage des Quervergleichs in der
Vergleichsgruppe und dem Aspekt der dritten Beurteilung im selben statusrechtlichen
Amt ohne Steigerung des Ergebnisses (Nr. 8.1 BRL Pol) auseinandergesetzt habe.
Soweit das VG E1. in einem vergleichbaren Fall angenommen habe, die Begründung
nach Nr. 8.1 BRL Pol sei unzureichend, sei darauf hinzuweisen, dass dieses Verfahren
in der Berufungsinstanz anhängig sei. Der vom Kläger geäußerte Verdacht entbehre
jeder Grundlage. Zustandekommen, Ergebnis und Begründung des Gesamturteils seien
nicht zu beanstanden. Eine erhöhte Begründungspflicht habe im Zusammenhang mit
der Herabsetzung des Gesamturteils nicht bestanden. Eines erneuten
Beurteilungsgesprächs habe es nicht bedurft, weil Gegenstand der
Entscheidungsfindung der ursprüngliche Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers
geblieben sei.
19
Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 8. März 2005 stattgegeben. Die
Begründung des Endbeurteilers, warum sich die Lebens- und Diensterfahrung des
Klägers auch bei der dritten Beurteilung im selben statusrechtlichen Amt nicht positiv
ausgewirkt habe, sei unzureichend. Es sei eine auf die Person des Beurteilten
eingehende Begründung erforderlich. Die Gründe dafür, warum sich die größere
Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt habe,
erschlössen sich regelmäßig nur dann, wenn die individuelle Leistungsentwicklung des
betreffenden Beamten in den Blick genommen werde. Diese Gründe seien in der
Beurteilung selbst niederzulegen.
20
Das beklagte Land hat gegen das ihm am 21. März 2005 zugestellte Urteil am 20. April
2005 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und vorgetragen:
Das Beurteilungsergebnis und die Wertung, dass sich bei dem Kläger Lebens- und
Diensterfahrung nicht so positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hätten, dass ein
besseres Gesamturteil hätte vergeben werden müssen, seien aus seiner Sicht
ausreichend begründet worden. Das Gesamturteil beruhe auf einem allgemeinen
Quervergleich, weshalb die vorgenommene Begründung für die Abweichung vom
Vorschlag des Erstbeurteilers ausreiche. Entsprechendes müsse für die Begründung
nach Nr. 8.1 BRL Pol gelten. Insoweit habe sich nämlich eine von den Vorgaben der
BRL Pol abweichende Verwaltungspraxis gebildet, nach der eine allgemeine
Begründung wie die hier vorliegende ausreiche. Aufgrund von Anfragen bei den
Aufsichtsbehörden hätten die Kreispolizeibehörden mit dem Protokoll einer Tagung der
Leiter der Polizeibehörden im Regierungsbezirk E1. am 21. Februar 2002 einen
Vorschlag des Innenministeriums "Möglichkeiten zur Begründung gemäß Ziffer 8.1 der
Beurteilungsrichtlinien" erhalten. Außerdem seien in dem Protokoll
Formulierungsvorschläge der Bezirksregierung E1. niedergelegt. Die in der
angefochtenen Beurteilung enthaltene Begründung entspreche den sich hieraus
ergebenden Anforderungen. Wenn das Verwaltungsgericht eine eingehende Forschung
nach den Ursachen des Leistungsstillstandes fordere, verkenne es, dass die Bewertung
der individuellen Leistungsentwicklung des Klägers im Beurteilungsverfahren erfolgt sei
und die erforderliche Prüfung, inwieweit sich seine Lebens- und Diensterfahrung positiv
auf sein Leistungsbild ausgewirkt habe, in diesem Zusammenhang stattfinde. Bei dem
Kläger sei das Gesamturteil aufgrund des Quervergleichs und deshalb herabgesetzt
worden, weil es auf einer zu wohlwollenden, vom allgemeinen Beurteilungsmaßstab
abweichenden Beurteilung des Erstbeurteilers beruht habe. Auch im Rahmen der
Prüfung, ob sich die Lebens- und Diensterfahrung positiv auf das Leistungsbild des
Klägers ausgewirkt hätten, sei ein Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe
anzustellen gewesen. Dem Verwaltungsgericht könne nicht gefolgt werden, da beim
Kläger keine Leistungsstagnation vorgelegen habe, sondern bei anderen Beamten
seiner Vergleichsgruppe eine positivere und somit zu einer besseren
Leistungseinstufung führende Leistungsentwicklung stattgefunden habe. Der Kläger
habe sich im Quervergleich mit den 67 anderen Beamtinnen und Beamten seiner
Vergleichsgruppe nicht besonders hervorgehoben. Bei insgesamt 10 der 23 zur dritten
Beurteilung im selben statusrechtlichen Amt anstehenden Beurteilten, so auch bei dem
Kläger, habe nach einem Quervergleich kein besseres Gesamturteil als in den letzten
beiden Beurteilungen vergeben werden können. Die dazu abgegebene Begründung sei
als Folge der dem Endbeurteiler obliegenden Pflicht zum Quervergleich in der
Vergleichsgruppe unter Beachtung von Richtsätzen in der verwandten Formulierung
ausreichend.
21
Das beklagte Land beantragt,
22
die Klage unter Änderung des angefochtenen Urteils abzuweisen.
23
Der Kläger beantragt,
24
die Berufung zurückzuweisen.
25
Er wiederholt sein Vorbringen aus dem Klageverfahren und trägt ergänzend vor: Das
beklagte Land verkenne, dass die Anforderungen an die Begründung nach 8.1 BRL Pol
strenger seien als nach Nr. 9.2 BRL Pol. Ein Verweis auf einen Quervergleich stelle
gerade keine Begründung "im Einzelnen" dar. Im Übrigen könne ein Quervergleich nicht
erklären, warum er, der Kläger, sich nicht verbessert habe. Die vorliegende Begründung
sei zudem nicht schlüssig. Diejenigen Beamtinnen und Beamten, die in der
Vorbeurteilung mit 4 oder 5 Punkten beurteilt worden seien, seien aufgrund dieser
Beurteilungen größtenteils befördert worden. In der Vergleichsgruppe habe es also
kaum noch Personen mit Leistungsvorsprüngen gegeben. Von einer abweichenden
Verwaltungspraxis, wie vom beklagten Land geltend gemacht, könne nicht
ausgegangen werden. Zum einen werde bestritten, dass der der Berufungsbegründung
beigefügte Vorschlag für eine Begründung tatsächlich vom Innenministerium NRW
stamme. Zum anderen könne von einer bewussten Duldung einer abweichenden
Verwaltungspraxis durch den Richtliniengeber schon deshalb keine Rede sein, weil
nahezu sämtliche Verwaltungsgerichte entschieden hätten, dass die im Vorschlag
vorgesehene Begründung nicht ausreiche. Einer abweichenden Verwaltungspraxis
stehe schließlich auch entgegen, dass sie zu einer Aushöhlung der Beteiligungsrechte
des Personalrats führe. Dieser habe nämlich beim Erlass der BRL Pol mitzubestimmen.
Eine Änderung des durch Nr. 8.1 BRL Pol festgelegten Begründungserfordernisses sei
ohne seine Zustimmung unzulässig.
26
Die Beteiligten sind zu einer Entscheidung über die Berufung nach § 130a der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) angehört worden.
27
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes
(Beiakten Heft 1) Bezug genommen.
28
II.
29
Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130a VwGO durch
Beschluss. Er hält die Berufung einstimmig für unbegründet und eine mündliche
Verhandlung nicht für erforderlich.
30
Die zulässige Klage ist begründet. Die angegriffene dienstliche Beurteilung vom 13.
Oktober 2003 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er hat einen
Anspruch auf eine erneute, rechtsfehlerfreie Beurteilung für den Beurteilungszeitraum
vom 1. Juni 1999 bis zum 31. Mai 2002.
31
Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung verwaltungsgerichtlich
nur beschränkt überprüfbar. Die Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu
beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen
Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem
32
unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht
beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften
verstoßen hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien für die Erstellung dienstlicher
Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des
anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden.
Ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -,
NVwZ 2003, 1398; OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 -, DÖD 2006, 161.
33
Gemessen an diesen Maßstäben ist die dienstliche Beurteilung des Klägers
rechtswidrig, weil sie gegen Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol verstößt. Danach ist die
Feststellung, dass sich Lebens- und Diensterfahrung - entgegen der in Nr. 6 BRL Pol
aufgestellten Vermutung - nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt haben, im
Gesamturteil im Einzelnen zu begründen. Nach den Erläuterungen des
Innenministeriums des Landes NRW zu den BRL Pol, Stand 1. März 1999, S. 119, ist
diese Begründung vorzunehmen, wenn jemand zum dritten Mal in einer
Vergleichsgruppe desselben statusrechtlichen Amtes beurteilt wird, also
zwischenzeitlich nicht befördert worden ist, und in der anstehenden Beurteilung ein
Gesamturteil vorgesehen ist, das schlechter ist als das Gesamturteil der vorangegangen
Beurteilung oder - wie bei dem Kläger - weder im Vergleich zur letzten noch im
Vergleich zur vorletzten Beurteilung eine Verbesserung darstellt. "Die Begründung soll
in diesen Fällen" - so die Erläuterungen - "den Beurteilten aufzeigen, warum im
Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe trotz der zunehmenden Lebens- und
Diensterfahrung kein positiveres Ergebnis erzielt wurde".
34
Diesen Vorgaben genügt die in der dienstlichen Beurteilung des Klägers
vorgenommene Begründung nicht. Sie beschränkt sich auf den allgemeinen Hinweis,
die Lebens- und Diensterfahrung des Klägers habe im Quervergleich innerhalb der
Vergleichsgruppe nicht zu dem Ergebnis geführt, Leistungsvorsprünge anderer
Bediensteter ausgleichen zu können. Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol verlangt jedoch eine über
den Verweis auf den Quervergleich in der Vergleichsgruppe hinausgehende
Erläuterung für den Beurteilten, aus der er entnehmen kann, woran es im Einzelnen
liegt, dass die wachsende Lebens- und Diensterfahrung sich bei ihm, anders als im
Regelfall, nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hat. Die von der
Rechtsprechung aufgestellten Grundsätze für eine Abweichungsbegründung nach Nr.
9.2. Abs. 3 BRL Pol, deren Grundlage vorrangig in einzelfallübergreifenden
Erwägungen liegt finden hier keine Anwendung.
35
Vgl. im Einzelnen OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 -, DÖD 2006, 161,
und Beschluss vom 31. Mai 2006 - 6 A 1146/04 -.
36
Die Vorgaben der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol waren für die in der angefochtenen
Beurteilung vorzunehmende Begründung auch maßgeblich. Es ist nicht ersichtlich, dass
eine davon abweichende gefestigte Verwaltungspraxis bestand. Zwar trifft es zu, dass
es unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung der zu Beurteilenden nicht
entscheidend auf den Wortlaut von Beurteilungsrichtlinien ankommt.
Verwaltungsvorschriften wie die BRL Pol sind keine Rechtsnormen. Sie sollen lediglich
eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen. Maßgebend ist deshalb die in
ständiger Praxis geübte, wenn auch unter Umständen von den Richtlinien abweichende
tatsächliche Handhabung, wenn sie von dem Richtliniengeber gebilligt oder zumindest
geduldet wird.
37
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7/99 -, DÖD 2001, 38, sowie Beschluss vom
7. April 2000 - 2 B 21/00 -; OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2001 - 6 A 4754/00 -,
NVwZ-RR 2002, 58.
38
Es ist jedoch nicht davon auszugehen, dass sich die Beurteiler zum fraglichen Zeitpunkt
mit Billigung des Richtliniengebers bei der nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol erforderlichen
Begründung einheitlich, also im gesamten Geltungsbereich der BRL Pol, auf allgemeine
Ausführungen beschränkten, wie sie in dem Vorschlag des Innenministeriums NRW und
auch in der streitgegenständlichen Beurteilung enthalten sind.
39
Vgl. hierzu bereits OVG NRW, Beschluss vom 31. Mai 2006, a.a.O.
40
Das beklagte Land leitet die von ihm geltend gemachte abweichende
Verwaltungspraxis aus dem Papier des Innenministeriums NRW her, das mit dem
Protokollvermerk der Bezirksregierung E1. an die Kreispolizeibehörden übermittelt
wurde. Daraus ergibt sich jedoch allenfalls, dass - bezogen auf den damaligen Zeitpunkt
- vom Richtliniengeber der Versuch unternommen wurde, zukünftig eine von den
strengen Vorgaben der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol abweichende Verwaltungspraxis zu
begründen.
41
Ausweislich des Protokollvermerks der Bezirksregierung E1. gab es gerade keine
Absprache einer einheitlichen Vorgehensweise. Vielmehr wurde auf die Festlegung
eines einheitlichen Vorschlags zur Abfassung der Begründung ausdrücklich verzichtet.
Es wurde als ausreichend angesehen, "auf vorhandene Vorschläge zurückgreifen zu
können". Damit fehlte es schon innerhalb des Geschäftsbereichs der Bezirksregierung
E1. an der einheitlichen Vorgabe, abweichend von Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol eine
allgemeine Begründung zu verwenden. Dass eine solche Vorgabe auf der Ebene des
Richtliniengebers existierte, ist erst recht nicht zu erkennen. Im Gegenteil handelte es
sich bei dem Papier des Innenministeriums NRW ausdrücklich nur um einen
"Vorschlag". Es ist schließlich weder vorgetragen noch ersichtlich, dass dieser
Vorschlag - wie erforderlich - überhaupt im gesamten räumlichen Anwendungsbereich
der BRL Pol Verbreitung, geschweige denn Anwendung gefunden hätte.
42
Gegen eine zum damaligen Zeitpunkt abweichende Verwaltungspraxis spricht überdies,
dass die Pflicht des Endbeurteilers zur Abgabe einer Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2
BRL Pol bei den Regelbeurteilungen im Jahre 2002 zum ersten Mal bedeutsam wurde.
Es handelte sich um die dritten Regelbeurteilungen nach Einführung der BRL Pol im
Jahre 1996, und die Begründung war erst dann vorgesehen, wenn der zu beurteilende
Beamte zum dritten Mal in einer Vergleichsgruppe desselben statusrechtlichen Amtes
beurteilt wurde (vgl. die erwähnten Erläuterungen des Innenministeriums NRW zu Nr.
8.1 Abs. 2 BRL Pol, Seite 119). Zudem besteht eine tatsächliche Vermutung für die
Deckungsgleichheit zwischen dem Inhalt der Richtlinien und der Verwaltungspraxis.
43
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1981 - 7 C 8/79 -, DVBl 1981, 1149; OVG NRW, Urteil
vom 7. Juni 2005, a.a.O.
44
Vor diesem Hintergrund ist es nicht erforderlich, auf die im Berufungsverfahren
vertretene Rechtsauffassung des Klägers einzugehen, eine abweichende
Verwaltungspraxis in dem von dem beklagten Land geltend gemachten Sinne begegne
rechtlichen Bedenken, weil sie zu einer Aushöhlung der Beteiligungsrechte des
45
Personalrats führe.
Der danach vorliegende Mangel der nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol erforderlichen
Begründung ist auch nicht nachfolgend geheilt worden. Eine Heilung ist allerdings im
Vorverfahren und auch noch im gerichtlichen Verfahren möglich.
46
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005, a.a.O., und Beschluss vom 7. August 2007 - 6
A 2317/05 -.
47
Weder die Ausführungen des beklagten Landes in dem angefochtenen
Widerspruchsbescheid noch im gerichtlichen Verfahren enthalten aber die
erforderlichen Begründungen. Vielmehr verteidigt das beklagte Land mit diesen
Ausführungen nur seine Auffassung, die bereits in der dienstlichen Beurteilung selbst
enthaltene Begründung sei ausreichend. Dementsprechend beschränken sich auch die
für eine nachträgliche Anreicherung der Begründung allein in Betracht zu ziehenden
Ausführungen in der Berufungsbegründung darauf, die in der dienstlichen Beurteilung
niedergelegte Begründung zu rechtfertigen. Unter Verwendung allgemeiner
Formulierungen verhalten sie sich lediglich zu der Frage, wie das Gesamturteil unter
Berücksichtigung der vorgegebenen Richtsätze und des vorzunehmenden
Quervergleichs zustande gekommen ist. Zwar ist im Rahmen der Begründung nach Nr.
8.1 Abs. 2 BRL Pol für eine mangelnde Leistungssteigerung nicht notwendig die
Angabe individueller Gründe zu fordern. Denn die Ursachen für eine Stagnation oder
ein Nachlassen der Leistungen trotz zunehmender Lebens- und Diensterfahrung
müssen nicht notwendig überwiegend individuell bedingt sein. Sie können vielmehr
auch auf Veränderungen oder sonstigen Besonderheiten bei der Zusammensetzung der
fraglichen Vergleichsgruppe und einer dadurch gestiegenen Leistungsdichte innerhalb
dieser Gruppe beruhen, die den Leistungsstand des Beamten bei relativer Betrachtung
gegenüber der vorangegangenen Regelbeurteilung als unverändert erscheinen lassen.
48
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. August 2007, a.a.O., m.w.N.
49
Mit Blick auf den Sinn und Zweck der nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol erforderlichen
Begründung, dem Beamten zu verdeutlichen, warum in seinem Fall entgegen der
bestehenden Vermutung keine Leistungssteigerung anzunehmen ist, und vor dem
Hintergrund der weitgehenden Möglichkeiten einer Nachbesserung einer nicht
ausreichenden Begründung noch im gerichtlichen Verfahren, ist jedoch ein Mindestmaß
an Klarheit und Stringenz der für eine Nachbesserung heranzuziehenden Ausführungen
erforderlich. Daran fehlt es. Bemerkungen zu der Leistungsdichte innerhalb der
Vergleichsgruppe, die mögliche Begründungsansätze für eine mangelnde
Leistungssteigerung des Klägers im Quervergleich bieten könnten, hat das beklagte
Land nicht vertieft. Das war aber schon angesichts der prozessualen Vorgeschichte
unabweisbar, die wesentlich durch den langwierigen Streit der Beteiligten über eben
diesen Punkt gekennzeichnet ist. Der Kläger hat immerhin mit guten Gründen in Frage
gestellt, dass sich in seiner Vergleichsgruppe unter den noch nicht beförderten Beamten
eine Leistungssteigerung ergeben haben könne, hinter der er zurückgeblieben sei. Zu
bedenken ist außerdem, dass auch dem Kläger selbst attestiert wird, in seiner Leistung
nicht stagniert zu haben. Vor diesem Hintergrund kann der bloße Hinweis auf eine noch
bessere Leistungsentwicklung anderer, auch abstrakt nicht näher benannter Beamter
nicht genügen, um das für den Kläger ungünstige Ergebnis zu plausibilisieren. Ohne
eine nähere Substantiierung dessen bleibt das Beurteilungsergebnis in einem nicht
nachvollziehbaren Kontext und verletzt den Kläger in seinen Rechten.
50
Unabhängig von diesem Mangel ist die Beurteilung des Klägers auch deshalb
rechtswidrig, weil sie gegen die Gebote der Plausibilität und Widerspruchsfreiheit
verstößt. Jedenfalls die das Gesamturteil tragende Bewertung des Hauptmerkmals
Leistungsergebnis steht in einem unlösbaren Widerspruch zu den Bewertungen der ihm
nachgeordneten Submerkmale.
51
Das allgemein anerkannte Gebot der Plausibilität dienstlicher Beurteilungen verlangt
zwar nicht, dass die Bewertung der Hauptmerkmale und das Gesamturteil als zwingend
folgerichtiges Produkt der Benotungen ihnen nachgeordneter Einzelkriterien erscheint.
In die höchstpersönliche Einschätzung des Beurteilers können auch Überlegungen
einfließen, die bei den Einzelbewertungen nicht vollständig zum Ausdruck gelangen.
Insbesondere kann der Beurteiler den einzelnen Merkmalen unterschiedliche
Bedeutung für die sie zusammenfassende Bewertung zumessen. Nr. 6.3 BRL Pol trägt
diesem Grundsatz Rechnung, wenn danach die Hauptmerkmale aus der Bewertung der
Submerkmale unter Würdigung ihrer Gewichtung zu beurteilen sind. Dasselbe gilt für
die ergänzende Bestimmung, dass aufgrund der unterschiedlichen Gewichtung der
Submerkmale die Bildung eines Punktwertes als arithmetisches Mittel aus den
Bewertungen der einzelnen Submerkmale nicht gewollt sei. Eine vergleichbare
Regelung trifft schließlich Nr. 8.1 BRL Pol für die Bildung des Gesamturteils.
52
Wenn jedoch der Umstand, dass den einzelnen Merkmalen aufgrund ihrer
unterschiedlichen Gewichtung nicht zwingend die gleiche Bedeutung zukommt, eine
Diskrepanz zwischen Einzelmerkmalen und den ihnen übergeordneten
Gesamtbewertungen nicht mehr erklären kann, leidet die dienstliche Beurteilung an
einem Widerspruch und ist nicht plausibel.
53
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 29. August 2001 - 6 A 2967/00 -, DÖD 2001, 310, m.w.N.,
und vom 23. Juni 2006 - 6 A 1216/04 -, sowie Beschluss vom 28. Juni 2006 - 6 B 618/06
-, NWVBl 2007, 119.
54
Die dienstliche Beurteilung des Klägers leidet an einem solchen Plausibilitätsmangel.
Die Bewertung des von dem Endbeurteiler mit 3 Punkten bewerteten Hauptmerkmals
Leistungsergebnis kann nicht mit einer unterschiedlichen Gewichtung der Submerkmale
erklärt werden, da diese mit jeweils 4 Punkten bewertet sind. Ähnliches dürfte für das
Hauptmerkmal Leistungsverhalten gelten, bei dem von sieben Submerkmalen fünf mit 4
Punkten und nur zwei mit 3 Punkten bewertet worden sind. Das bedarf aber keiner
abschließenden Entscheidung. Jedenfalls der unlösbare Widerspruch zwischen der
Bewertung des Hauptmerkmals Leistungsergebnis und der Bewertung der ihm
nachgeordneten Submerkmale allein führt bereits zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen
Beurteilung.
55
Diesen Widerspruch zwischen der Bewertung der Sub- und Hauptmerkmale hat der
Endbeurteiler auch nicht an anderer Stelle aufgelöst. Insbesondere bietet die der
Endbeurteilung beigefügte Begründung, die nach Nr. 9.2 BRL Pol erforderlich ist, wenn -
wie hier - Erst- und Endbeurteilung nicht übereinstimmen, keine Erklärung für den
aufgezeigten Widerspruch. Denn der Endbeurteiler stellt lediglich allgemeine, auf den
vorgenommenen Quervergleich bezogene Erwägungen an. Solche Erwägungen
können zwar nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalles die Herabsetzung eines
Gesamturteils durch den Endbeurteiler rechtfertigen.
56
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266;
Urteil vom 29. August 2001, a.a.O.
57
Sie führen aber in Bezug auf die hier festgestellte Widersprüchlichkeit der Beurteilung
schon deshalb nicht weiter, weil sie nicht auf die Bewertung der Submerkmale
eingehen. Im Interesse der Plausibilität und Vollständigkeit der Beurteilung wäre es
erforderlich gewesen, dass sich der Endbeurteiler auch zu den Benotungen der
nachgeordneten Submerkmale geäußert hätte. Das ist nicht geschehen.
58
Die Widersprüchlichkeit zwischen der Bewertung des Hauptmerkmals
Leistungsergebnis und den zugehörigen Submerkmalen lässt sich nicht durch die
Annahme ausräumen, mit der abweichenden Festsetzung des Gesamturteils und der
Bewertung jenes Hauptmerkmales habe sich der Endbeurteiler zugleich von der
Benotung der Submerkmale distanziert und diese hätten dadurch ihre Aussagekraft
verloren. Folge wäre nämlich wiederum eine fehlerhafte, weil unklare bzw.
unvollständige Beurteilung, die in einem späteren Auswahlverfahren unter Umständen
für den Qualifikationsvergleich unbrauchbar wäre.
59
Vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 23. Juni 2006, a.a.O.
60
Das beklagte Land hat, obgleich ihm diese Möglichkeit rechtlich eröffnet ist, die danach
erforderliche Begründung auch nicht im Widerspruchs- oder im gerichtlichen Verfahren
nachgeholt. In der Berufungsbegründung wird zwar in Ergänzung zu dem Hinweis auf
den "allgemeinen Quervergleich" die Herabsetzung des Gesamturteils mit der "Korrektur
einer zu wohlwollenden, vom allgemeinen Beurteilungsmaßstab abweichenden
Grundhaltung des Erstbeurteilers" begründet. Auch hier fehlt es aber an einer an die
Bewertung der einzelnen Submerkmale anknüpfenden Begründung.
61
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die
62
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr.
10, 711 ZPO.
63
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
und des § 127 BRRG hierfür nicht gegeben sind.
64
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 des
Gerichtskostengesetzes.
65
66