Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 30.10.2007
OVG NRW: innere medizin, chirurgie, klinikum, versorgung, konzentration, zahl, anfechtungsklage, konsens, reduktion, verwaltungsverfahren
Oberverwaltungsgericht NRW, 13 A 1570/07
Datum:
30.10.2007
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
13. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
13 A 1570/07
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Minden, 6 K 691/06
Tenor:
Auf die Berufungen der Beklagten und des Beigeladenen wird das Urteil
des Verwaltungsgerichts Minden vom 17. April 2007 teilweise geändert.
Die Klage wird insgesamt abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten beider Rechtszüge einschließlich der
außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 9.000,- EUR
festgesetzt.
I.
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Die Klägerin ist Trägerin des St. W. -Hospitals X. , das mit Bescheid vom 18. Juli 2001
mit der Disziplinenstruktur Chirurgie 89 Betten, Hals-, Nasen-, Ohrenheilkunde (B) 9
Betten und Innere Medizin 100 Betten in den Krankenhausplan des Landes
aufgenommen worden ist. Im Jahr 2003 kam es zu Verhandlungen über ein regionales
u. a. das St. W. -Hospital erfassendes Planungskonzept nach § 16 KHG NRW für den
Kreis H. sowie zu Verhandlungen zur Gründung eines Verbundkrankenhauses
bestehend aus dem beigeladenen Städtischen Klinikum H. , dem Evangelischen
Krankenhaus S. , dem Krankenhaus I. und dem Krankenhaus W1. . Der Verbund kam
nicht zustande; das Evangelische Krankenhaus S. schied entsprechend einem vor dem
beschließenden Gericht geschlossenen Vergleich aus November 2003 Mitte 2005 aus
dem Krankenhausplan des Landes aus. Im Rahmen der Verhandlungen hatte die
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Katholische Hospitalvereinigung Ostwestfalen u. a. namens des Krankenhauses der
Klägerin den Sozialleistungsträgern - dort der federführenden AOK Westfalen- Lippe -
unter dem 11. Juli 2003 den folgenden Strukturvorschlag auf der Grundlage der
quantitativen Eckwerte der Krankenhausplanung des Landes unterbreitet: St. W. -
Hospital: Chirurgie 82 Betten, HNO-Belegabteilung 4 Betten, Innere Medizin 88; bei
einer Bettenverlagerung aus dem Evangelischen Krankenhaus S. werde eine
Bettensollerhöhung im genannten Hospital auf 104 in der Chirurgie und im Gegenzug
die Schließung der HNO-Belegabteilung vorgeschlagen.
Die Arbeitsgemeinschaft der Kassenverbände Westfalen-Lippe schlug der Katholischen
Hospitalvereinigung Ostwestfalen Anfang Februar 2004 für das o. g. Hospital 89 Betten
in der Chirurgie und das Schließen der HNO-Belegabteilung bei gleichzeitiger
Konzentration der Versorgung in diesem Fachgebiet auf den Standort H. vor. Das
Krankenhaus der Klägerin bestätigte unter dem 12. Februar 2004 sein Einverständnis
mit einer Schließung der HNO-Abteilung; die Arbeitsgemeinschaft der Kassenverbände
sprach insoweit unter dem 24. Mai 2004 von einem erzielten Einvernehmen hinsichtlich
der Bettenzahlen in der Chirurgie (89) und HNO (0). Hierauf erklärte das St. W. -Hospital
der Klägerin den Vorhalt, dass keine sie negativ betreffende Planungsentscheidung für
die Region S. -X. getroffen werde; insbesondere sei bei Schließung des Evangelischen
Krankenhauses S. die Kapazität in der Chirurgie unter Umständen neu zu prüfen.
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Mitte September 2004 unterbreitete die Beklagte dem zuständigen Ministerium für
Gesundheit, Soziales, Frauen und Familie (Ministerium) den Strukturvorschlag
betreffend das St. W. -Hospital: 89 Betten in der Allgemeinchirurgie (unverändert) und
Wegfall der HNO-Betten; für den HNO-Bereich befürwortete sie eine Konzentration am
Krankenhaus S. mit 16 Belegbetten. Für das beigeladene Städtische Klinikum H. schlug
sie bei Zusammenlegung mit dem Evangelischen Krankenhaus S. und Vorhaltung der
chirurgischen Abteilung an nur noch einer Betriebsstätte 110 (statt bislang 104) Betten
in der Chirurgie am Standort H. und 0 chirurgische Betten statt vorgeschlagener 54
Betten am Standort S. vor.
4
Das St. W. -Hospital X. der Klägerin hielt Mitte Oktober 2004 gegenüber dem Kreis H.
die vorgesehene Belegabteilung HNO am Krankenhaus S. für überdimensioniert.
Nachdem das Ministerium einen teilweise abweichenden, aber noch 16 HNO-
Belegbetten in S. umfassenden Strukturvorschlag an die vier einst für einen Verbund
vorgesehenen Krankenhäuser gerichtet hatte und diese eine fehlende Begründung und
Nachvollziehbarkeit jenes Vorschlags bemängelt hatten, kam es zu Gesprächen mit den
betroffenen Interessenvertretern. Ende Februar 2005 äußerte das Ministerium in einem
Erlass u. a., es stimme dem einvernehmlich erarbeiteten Planungskonzept für die Klinik
der Klägerin zu und habe keine Bedenken gegen die Aufgabe der dortigen bisherigen
HNO-Belegabteilung; im Fall der Fusion des Beigeladenen mit dem Evangelischen
Krankenhaus S. sollten in letzterem nur noch 40 allgemein-chirurgische Betten und 10
Belegbetten HNO betrieben werden.
5
Das Ministerium hörte die Beteiligten der Krankenhausplanung - u.a. die Klägerin - zur
beabsichtigten Planungsentscheidung an. Die Arbeitsgemeinschaft der
Kassenverbände hielt u. a. eine Neueinrichtung einer HNO-Abteilung am Krankenhaus
S. bei gleichzeitiger Schließung der HNO-Abteilung des St. W. - Hospitals für
wirtschaftlich nicht vertretbar.
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Am 22. April 2005 erklärte das St. W. -Hospital X. dem Ministerium, dass es sich wegen
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der neuen, ihren Interessen zuwiderlaufenden Strukturvorschläge nicht mehr an ihr
Einvernehmen mit den Sozialleistungsträgern bzgl. ihrer Fachabteilungsstruktur und
Bettenkapazität gebunden fühle. Die Vorhaltung einer Allgemeinchirurgie am
Krankenhaus S. sei zum einen gegenüber dem bisherigen Standort beim Beigeladenen
in H. weniger gut geeignet und beeinträchtige die Wirtschaftlichkeit und
Leistungsfähigkeit ihrer eigenen chirurgischen Abteilung. Sinnvoller sei eine
Konzentration auf eine einzige große und leistungsfähige chirurgische Klinik in S. -X. ,
wobei in der zu treffenden Auswahl ihr der Vorzug zu geben sei. Sofern eine
Konzentration der belegärztlichen HNO-Versorgung an einem Standort in S. -X.
vorgesehen sei, sei sie dafür die mit Abstand am besten geeignete der in der Stadt
vorhandenen Kliniken, selbst wenn die derzeit 9 Betten ihrer HNO-Abteilung
augenblicklich wegen der Verweildauerreduktion und der Leistungsverlagerung in den
ambulanten Bereich nur zu 40 % ausgelastet seien.
Durch Feststellungsbescheid vom 5. Juli 2005 nahm die Beklagte das St. W. -Hospital
der Klägerin mit Wirkung vom 1. Juli 2005 in den Krankenhausplan des Landes u. a.
unverändert mit 89 Betten im Fachgebiet Chirurgie (Allgemeinchirurgie) auf, während im
Fachgebiet HNO statt der bis dahin ausgewiesenen 9 Beleg-Betten 0 ausgewiesen war.
Die Beklagte bezeichnete eine Begründung der getroffenen Regelungen als gemäß §
39 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwVfG NRW entbehrlich. Ferner stellte die Beklagte mit Bescheid
vom 28. Juni 2005 i. V. m. Ergänzungsbescheid vom 4. Juli 2005 die Ausweisung von
40 (zuvor 74) allgemein-chirurgischen Betten und 10 (zuvor 16) HNO-Betten für das
beigeladene Städtische Klinikum H. fest, wobei Betten und Disziplinen des ehemaligen
Evangelischen Krankenhauses S. einbezogen und eine Aufteilung auf Betriebsstellen
noch nicht erfolgt waren.
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Hierauf erhob die Klägerin u. a. wegen der Streichung der HNO-Betten Widerspruch: Es
bestehe kein sachlicher Grund für die Herausnahme der HNO- Belegabteilung ihres
Hospitals aus dem Krankenhausplan.
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Durch Bescheid vom 16. Februar 2006 wies die Beklagte den Widerspruch mit der
Begründung zurück: Im Verhandlungsverlauf habe die Klägerin sich mit den
Sozialleistungspartnern auf die Herausnahme ihrer Belegabteilung HNO aus dem
Krankenhausplan verständigt. Diesem Ursprungsvotum habe sich das Ministerium im
Rahmen seiner Ermessensentscheidung angeschlossen. Ermessensfremde
Überlegungen des Ministeriums seien nicht zu erkennen, zumal die Klägerin durch
Bezugnahme auf ihr Schreiben vom 22. April 2005 selbst vorgetragen habe, dass ihre
HNO-Belegabteilung augenblicklich nur zu 40 % ausgelastet sei.
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Auch gegen den das beigeladene Städtische Klinikum H. betreffenden
Feststellungsbescheid vom 28. Juli 2005 erhob die Klägerin Widerspruch. Diesen wies
die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 21. Juni 2006 zurück. Den wegen der
nachträglichen Anordnung der sofortigen Vollziehung des letztgenannten
Feststellungsbescheids gestellten Antrag der Klägerin auf vorläufigen Rechtsschutz
lehnte das Verwaltungsgericht ab.
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Mit ihrer Klage hat die Klägerin u. a. vorgetragen: Durch ihr Schreiben vom 12. Februar
2004 i. V. m. dem Exposé der Katholischen Hospitalsvereinigung Ostwestfalen vom 11.
Juli 2003 habe sie einen wirksamen Antrag auf Erhöhung der Bettenzahl im Fachgebiet
Chirurgie gestellt. Nach Ausscheiden des Evangelischen Krankenhauses S. aus dem
Landes-Krankenhausplan sei in einem Auswahlverfahren nach § 8 Abs. 2 KHG unter
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ihrer Beteiligung über eine Erhöhung der Zahl chirurgischer Betten an anderen Kliniken
zu entscheiden gewesen. Hieran fehle es. Da die Beklagte durch Ausweisung von 10
HNO-Betten für das beigeladene Städtische Klinikum H. einen entsprechenden Bedarf
bejaht habe, wären auch insoweit Auswahlerwägungen erforderlich gewesen, die
jedoch nicht vorhanden und angesichts ihrer leistungsfähigen Belegabteilung auch nicht
zu ihren Lasten rechtmäßig denkbar seien. Die Beklagte habe ihr ihren Hinweis auf eine
generell rückläufige Kapazitätsauslastung der HNO-Abteilung in fehlerhafter Weise
vorgehalten. Dem Beigeladenen dürfe es keinen Vorteil verschaffen, dass es zuvor mit
16 HNO-Betten in den Krankenhausplan aufgenommen gewesen sei.
Die Klägerin hat beantragt,
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den Bescheid der Beklagten vom 05.07.2005 in Gestalt des Widerspruchsbescheides
vom 16.02.2006 aufzuheben, soweit die Bettenzahl in der HNO-Belegabteilung von 9
auf 0 reduziert wird und im Fachgebiet Chirurgie auf 89 beschränkt bleibt, und die
Beklagte zu verpflichten, über die Anträge der Klägerin auf Erhaltung der Betten im
Fachgebiet HNO und Ausweisung einer höheren Bettenzahl im Fachgebiet Chirurgie
unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
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Die Beklagte hat unter Bezugnahme auf ihre angefochtenen Bescheide beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Die Beigeladene hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie hat vorgetragen: Mangels eigenen Antrags auf Erhöhung der Bettenzahl in der
Chirurgie sei die Klägerin durch den angefochtenen Feststellungsbescheid insoweit
nicht beschwert. Für die Schließung der HNO-Abteilung im St. W. - Hospital, mit der es
sich im Februar 2004 einverstanden erklärt habe, gelte im Ergebnis nichts anderes. Im
Übrigen sei nicht ermessenswidrig, wenn die Planungsbehörde dem eigenen
Schließungsbegehren der Klägerin und deren wiederholtem Hinweis auf die
außerordentlich stark rückläufigen Fallzahlen im stationären HNO-Bereich Rechnung
trage.
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Das Verwaltungsgericht hat der Klage unter Abweisung im Übrigen im Wesentlichen
wegen nicht erkennbarer Auswahlerwägungen stattgegeben, soweit sie die
Reduzierung der Bettenzahl in der HNO-Belegabteilung von 9 auf 0 betrifft. Bezüglich
des Letzteren haben die Beklagte und das beigeladene Klinikum - die vom
Verwaltungsgericht zugelassene - Berufung erhoben.
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Die Beklagte trägt vor: Bei der strittigen Reduktion der HNO-Betten handele es sich
nicht um eine Auswahlentscheidung zwischen zwei konkurrierenden Krankenhäusern.
Es sei eine notwendige Anpassung der Plan-Bettenzahlen an den tatsächlichen Bedarf
erfolgt. Die vom Verwaltungsgericht eingeforderte Auswahlentscheidung sei jener Zeit
bereits getroffen gewesen. Es sei sachlich begründet, bei beiderseitiger Reduktion die
Belegabteilung mit dem größten Ausgangsbestand an Betten im Krankenhausplan zu
belassen, zumal diese mit dem Standort H. am Ort der größten Nachfrage angesiedelt
sei. Bei dieser Reduktion sei eine erneute Auswahlentscheidung entbehrlich gewesen.
Es handele sich um eine Entscheidung zulasten beider Parteien und nicht zulasten der
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Klägerin und zugunsten des beigeladenen Klinikums. Die Anpassung gründe allein auf
dem allen bekannten Rückgang der Fallzahlen im HNO-Bereich, deretwegen die
Klägerin auch zunächst auf Betten im Gebiet der HNO verzichtet habe.
Die Beklagte beantragt sinngemäß,
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das angefochtene Urteil, soweit es der Klage stattgibt, zu ändern und die Klage
insgesamt abzuweisen.
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Das beigeladene Klinikum trägt vor: Es habe keiner Auswahlentscheidung unter
Einbeziehung des St. W. -Hospitals bedurft. Nach dem krankenhausrechtlichen Zwei-
Stufen-Modell sei die eingeschränkte gerichtliche Überprüfung sowohl auf die
Entscheidung der Planungsbehörde als auch auf diejenige der Feststellungsbehörde
anzuwenden. Der Plan determiniere die Feststellungsentscheidung - entgegen der
Auffassung des Verwaltungsgerichts - nicht. Anerkanntermaßen seien nicht sämtliche
Einzelheiten der Krankenhausplanung einschließlich der im Krankenhausplan
getroffenen "Versorgungsentscheidung" selbst auszuweisen. Ausreichend sei, die
Umstände des Planungsverfahrens erkennbar zu machen. Der angegriffene
Feststellungsbescheid, jedenfalls in der Fassung des Widerspruchsbescheids, sei von
ausreichenden Ermessenserwägungen getragen. Selbst wenn man die Notwendigkeit
einer Auswahlentscheidung annähme, wäre die Auswahl zugunsten des beigeladenen
Krankenhauses rechtmäßig. Ein Begründungsdefizit bestehe nicht. Das
Verwaltungsgericht habe die Beklagte zur Neubescheidung unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts verpflichtet, ohne seine Rechtsauffassung dargelegt zu
haben.
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Das beigeladene Klinikum beantragt sinngemäß,
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das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
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Die Klägerin beantragt,
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die Berufungen zurückzuweisen.
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Sie trägt vor: Unstreitig sei die Zahl der HNO-Betten zu reduzieren gewesen. Gleichwohl
habe ein Bedarf in dem von ihr versorgten Bereich bestanden, wie ihr
Bettenauslastungsgrad von 40 % und die Zuerkennung von 10 Betten für das
beigeladene Klinikum belege. Angesichts des zurückgegangenen Bedarfs habe auf der
Grundlage des § 8 Abs. 2 Satz 2 KHG entschieden werden müssen, in welchem
Krankenhaus in welchem Umfang Betten abgebaut werden. Ihr früherer Verzicht auf die
HNO-Abteilung sei ohne rechtliche Relevanz, da er nicht vorbehaltlos erklärt worden sei
und sie sich später von ihm distanziert habe. Die Auffassung des Beigeladenen, eine
Auswahlentscheidung sei nicht erforderlich gewesen, weil ihr Krankenhaus - St. W. -
Hospital - nicht in Konkurrenz zu dem ebenfalls HNO- Planbetten beantragenden
beigeladenen Klinikum getreten sei, sei falsch. Solches sei allenfalls dann vertretbar,
wenn ihr Krankenhaus mit 4 HNO-Betten planaufgenommen verblieben wäre. Die
Bettenzahl sei aber auf Null reduziert worden, so dass über ihren Antrag, ihr
Krankenhaus weiterhin mit HNO-Betten in den Krankenhausplan aufzunehmen, habe
entschieden werden müssen. Die Beklagte habe eingeräumt, dass eine
Auswahlentscheidung zwischen dem St. W. - Hospital und dem beigeladenen Klinikum
nicht erfolgt sei.
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Wegen des übrigen Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und der
Verwaltungsvorgänge (Beiakte Heft 1) Bezug genommen.
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II.
31
Der Senat entscheidet über die Berufungen durch Beschluss nach § 130a VwGO, weil
er sie einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich
hält. Die Beteiligten sind zu dieser Verfahrensweise gehört worden. Ihr steht nicht
entgegen, dass die Klägerin ihr widerspricht und das Verwaltungsgericht der
Rechtssache - bei seiner rechtlichen Sicht - grundsätzliche Bedeutung beigemessen
hat. Die vom Senat herangezogenen Erwägungen ergeben sich aus dem
Parteivorbringen und dem Inhalt der Akten und rechtfertigen entgegen der Ansicht der
Klägerin die Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung. Dabei stellen sich allein
Rechtsfragen, für deren Beantwortung eine mündliche Verhandlung nach den
schriftlichen Ausführungen der Beteiligten keine weitere Klärung erwarten lässt.
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Die zulässigen Berufungen sind begründet.
33
Die Klage hat insgesamt keinen Erfolg. Der Bescheid der Beklagten vom 5. Juli 2005 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Februar 2006 ist auch, soweit er 0
HNO-Betten ausweist, rechtmäßig. Dem entsprechend ist das angefochtene Urteil
teilweise zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
34
Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig.
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Bei sachgerechter Interpretation des Begehrens der Klägerin ist die von ihr erhobene
Klage als Anfechtungsklage zu verstehen und nur als solche zulässig.
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Das Klagebegehren ist erkennbar darauf gerichtet, dass das St. W. -Hospital X. wie bis
zum Bescheid vom 5. Juli 2005 mit der im Berufungsverfahren allein umstrittenen
Disziplin HNO mit 9 Beleg-Betten im Krankenhausplan des Landes aufgenommen
bleibt. Dieses Ziel ist mit der Anfechtungsklage zu verfolgen.
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Soweit die Klägerin den Antrag gestellt hat, die Beklagte zu verpflichten, über ihren
Antrag auf Erhaltung der Betten im Fachgebiet HNO unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden, entspricht das weder ihrem wahren
Klagebegehren noch der abwehrenden Intention ihrer Stellungnahme vom 22. April
2005 im Verwaltungsverfahren. Ziel ihrer Klage ist, ihre planaufgenommene HNO-
Abteilung zu erhalten, also deren Herausnahme aus dem Krankenhausplan zu
verhindern. Stellt die Behörde gleichwohl im Ergebnis die Herausnahme einer Abteilung
aus dem Krankenhausplan fest, ist Gegenstand des Rechtsstreits nicht eine Erweiterung
der Rechtsstellung des betroffenen Krankenhauses wie etwa beim Antrag auf
Erstaufnahme in den Krankenhausplan, sondern die Abwehr eines Eingriffs in eine
bestehende Rechtsposition. Das ist die typische Situation der Anfechtungsklage. Schon
das steht der vom Verwaltungsgericht erkannten Verpflichtung der Beklagten zur
Neubescheidung der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts
entgegen. Überdies fehlte für ein Neubescheidungsbegehren das allgemeine
Rechtsschutzbedürfnis. Ist die Herausnahme der HNO-Abteilung des St. W. -Hospitals
X. rechtswidrig, verbleibt das Krankenhaus mit dieser Abteilung und mit der gegebenen
Bettenzahl im Plan.
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Die mithin richtigerweise als Anfechtungsklage zu wertende Klage ist unbegründet.
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Maßgeblicher Zeitpunkt der Rechtmäßigkeitsprüfung ist derjenige der letzten
Verwaltungsentscheidung, hier des Widerspruchsbescheids vom 16. Februar 2006.
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Der maßgebliche Prüfungszeitpunkt für eine Anfechtungsklage mit dem Ziel einer
uneingeschränkten Aufhebung der angegriffenen Bescheide wird im Ausgangspunkt
bestimmt durch das auf den Streitgegenstand anzuwendende materielle Recht. Gibt
dieses für den maßgeblichen Prüfungszeitpunkt nichts her, liegt insbesondere kein
seine Regelung quasi ständig wiederholender Verwaltungsakt mit Dauerwirkung vor, ist
für Anfechtungsklagen auf den Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung
abzustellen.
41
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 1993 - 11 C 35.92 -, VRS Bd. 85, 312, Urteil
vom 5. August 1995 - 1 C 69.62 -, BVerwGE 22, 16.
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Der angefochtene Feststellungsbescheid setzt nur ein bereits bei der zuständigen
Planungsbehörde als bloßes Internum eingetretenes Faktum mit regelnder Wirkung
nach außen um. Mit dem Faktum der Planaufnahme oder Planherausnahme ist die
einmalige Begründung, ggf. Fortschreibung, oder die einmalige Aufhebung einer
krankenhausrechtlichen Rechtsposition des betroffenen Krankenhauses verbunden.
Ihre Bekundung nach außen an das betroffene Krankenhaus und die Kostenträger kann
daher konsequenterweise auch lediglich eine einmalige und abgeschlossene, nicht
aber eine sich dauerhaft wiederholende Regelung beinhalten. Ein
Feststellungsbescheid, der bis zu seiner Fortschreibung rechtliche Folgen hat, ist daher
gleichwohl kein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, so dass es mangels
materiellrechtlichen Anhaltspunkts für einen besonderen maßgeblichen
Prüfungszeitpunkt bei der o. g. allgemeinen Regel verbleibt.
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Der angefochtene Feststellungsbescheid findet seine Rechtsgrundlage in § 16 Abs. 1
Satz 1 und Abs. 5 Satz 1 KHG NRW. Danach legt das zuständige Ministerium auf der
Grundlage der Rahmenvorgaben nach § 14 u. a. die Planbettenzahlen abschließend
fest. Durch ein von den Krankenhausträgern und Kassenverbänden zu erarbeitendes
regionales Planungskonzept haben diese die Möglichkeit, im Vorfeld die
Rahmenvorgaben nach eigenen Vorstellungen auszufüllen (§ 16 Abs. 1 Satz 2 KHG
NRW). Wird ein solches Planungskonzept von diesen nicht vorgelegt, entscheidet das
zuständige Ministerium von Amts wegen ..., wenn der Krankenhausplan fortgeschrieben
werden soll.
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Neben den genannten spezialgesetzlichen Vorschriften findet auf die Reduzierung der
Planbettenzahl und auf die Beendigung der Planaufnahme einer ganzen Disziplin eines
Plankrankenhauses oder des gesamten Krankenhauses die allgemein-
verwaltungsverfahrensrechtliche Widerrufsregelung (§§ 48, 49 VwVfG NRW) gemäß
dem Vorbehalt des § 1 Abs. 1 VwVfG NRW keine Anwendung. Zwar trägt die
Feststellung einer geänderten Struktur oder Bettenzahl eines Krankenhauses Züge
eines Widerrufs. Doch ist und bleibt eine Entscheidung, die eine vormals festgestellte
Planbettenzahl senkt oder eine planaufgenommene Disziplin streicht oder gar ein
ganzes Krankenhaus aus dem Krankenhausplan herausnimmt, ihrem Charakter nach
eine planende, dem aktuellen Versorgungsbedarf Rechnung tragende Entscheidung.
Aus dem Inbegriff von Planung und Aktualisierung der zur Abdeckung des Bedarfs
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notwendigen Krankenhäuser, Disziplinen und Betten folgt, dass der Feststellung des
Ergebnisses der Planung stets nur so lange Wirksamkeit zukommen kann bis sie - mit
welchem Ergebnis auch immer - aktualisiert wird, dass also die Krankenhausplanung
ihrer Natur nach gleichsam bis zum Aktualisierungszeitpunkt befristet ist und dem
Krankenhaus keinen dauerhaften Bestand des Status eines Plankrankenhauses
vermittelt. So gesehen bedarf es eines förmlichen Widerrufs der früheren Planaufnahme
eines Krankenhauses nicht. Die Unanwendbarkeit von § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NRW
wird bestätigt durch folgendes mit dem Gesetzesanliegen unvereinbare denkbare
Ergebnis: Hielte die über eine unzureichende Regelauslastung eines Krankenhauses
informierte Behörde aus bestimmten Erwägungen eine Herabsetzung der
Planbettenzahl oder eine Planherausnahme einer ganzen Disziplin oder des gesamten
Krankenhauses zunächst nicht für geboten, stünde ihr bei später gegebenem Anlass für
eine der mangelnden Auslastung Rechnung tragende Planfortschreibung ggf. die Frist
des § 48 Abs. 4 VwVfG NRW entgegen, was mit einer ordnungsgemäßen und
sachgerechten Krankenhausplanung unvereinbar wäre.
Ausgehend von dem Ziel des Landes-Krankenhausgesetzes, eine ausreichende
stationäre Versorgung der Bevölkerung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 KHG NRW
sicher zu stellen, und der Aufgabe des Krankenhausplans, eine den "tatsächlichen
Bedarf" deckende Versorgung auszuweisen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 KHG NRW), war das
Ministerium als Planungsbehörde berechtigt und angesichts der Begrenztheit
öffentlicher Mittel und der fortdauernden Kostensteigerung im Gesundheitswesen
verpflichtet, den Krankenhausplan in seinem hier zu betrachtenden Teil der
Planungskonzepte (§ 13 Abs. 2 Satz 3 KHG NRW) und hier bzgl. der Disziplin HNO in
den betroffenen Krankenhäusern fortzuschreiben (§ 16 Abs. 5 KHG NRW). Die
Planbettenzahlen u. a. in der Disziplin HNO waren im Bereich H. unstreitig überhöht und
dem aktuellen Bedarf anzupassen. Die Klägerin hatte selbst mitgeteilt bzw. mitteilen
lassen, dass die Auslastung der Betten ihrer HNO-Belegabteilung auf 40 % abgesunken
sei; auch die HNO-Betten des beigeladenen Krankenhauses waren bei weitem nicht
ausgelastet. Ein regionales Planungskonzept der Krankenhausträger und
Kassenverbände war nicht zustande gekommen. Die Zahl der HNO-Planbetten war
daher in dem von den beteiligten Krankenhäusern versorgten Bereich herabzusetzen,
bis der vorgesehene Auslastungsgrad erwartet werden konnte.
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Auch bei der bettenreduzierenden Fortschreibung der regionalen Planungskonzepte
des Krankenhausplans mit dem Ziel, eine ausschließlich am tatsächlichen Bedarf
orientierte planausgewiesene Versorgung herzustellen, hat die Planungsbehörde die
Ausgangsvorschrift des § 8 Abs. 2 Satz 2 KHG zu beachten. Das Verwaltungsgericht hat
die hierzu von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zutreffend dargestellt.
Danach ist, wenn mehrere qualifizierte Krankenhäuser zur Bedienung eines bestimmten
Bedarfs bereitstehen, zu entscheiden, welches Krankenhaus das geeignetere ist.
Insoweit hat ein bereites qualifiziertes Krankenhaus nur ein Recht auf fehlerfreie
Auswahl unter gleich qualifizierten Krankenhäusern. Bei dieser Auswahlentscheidung
ist der Planungsbehörde ein gewisser Spielraum zur Herstellung einer
bedarfsentsprechenden Planausweisung eingeräumt. So kann sie, wenn die
Versorgung tatsächlich bereits durch mehrere qualifizierte Plankrankenhäuser gesichert
ist und diese Krankenhäuser die Versorgung grundsätzlich fortführen wollen, bei all
diesen Krankenhäusern die Zahl der Planbetten in der jeweiligen Disziplin bis zur
rechnerisch erwarteten Auslastung reduzieren. Sie kann aber auch die gesamte
Abteilung (Disziplin) eines Krankenhauses aus dem Plan herausnehmen und eine
Konzentration der Versorgung in einem anderen - ggf. bereits planaufgenommenen -
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Krankenhaus vornehmen und dort - ggf. unter Reduzierung des Bestands - die
bedarfsentsprechende, auslastungssichernde Bettenzahl vorsehen. Allerdings muss die
eine wie die andere Entscheidung auf sachlichen, vertretbaren Erwägungen beruhen.
Im vorliegenden Fall hat das Ministerium als Planungsbehörde seine
Auswahlentscheidung dahin getroffen, die stationäre Versorgung im Gebiet HNO von
nur einem Krankenhaus, und zwar dem beigeladenen Krankenhaus bewerkstelligen zu
lassen, und die HNO-Abteilung des St. W. -Hospitals X. mit 9 Belegbetten aus dem
Krankenhausplan herauszunehmen. Diese Entscheidung ist sachlich vertretbar und
krankenhausplanungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie beruht erkennbar auf
folgenden Erwägungen: Das St. W. -Hospital X. wies in allen seinen Abteilungen einen
erheblichen Bettenüberhang auf. Die Abteilung HNO war nach eigenen Angaben der
Klägerin nur zu 40 % ausgelastet und rechtfertigte allenfalls das Vorhalten von -
aufgerundet - 4 Betten. Die Klägerin war zunächst grundsätzlich bereit, diese Abteilung
aufzugeben. In der Chirurgie waren statt 89 vorgehaltenen Betten nur 82 erforderlich.
Das St. W. -Hospital X. reflektierte jedoch seit den Verhandlungen für ein regionales
Planungskonzept - ebenso wie ein weiteres kirchlich getragenes Krankenhaus - auf
eine Verlagerung eines Teils der Planbetten des in absehbarer Zeit aus dem Plan
ausscheidenden - und inzwischen ausgeschiedenen - Evangelischen Krankenhauses
S. , insbesondere der chirurgischen Planbetten. Die Planungsbehörde hat sich
erkennbar von dem zunächst vorhandenen Konsens des Krankenhauses der Klägerin
und der Kassen leiten lassen, die HNO-Abteilung im St. W. -Hospital X. ganz aus dem
Krankenhausplan herauszunehmen und die HNO-Versorgung an einem anderen
Krankenhaus mit der notwendigen Bettenzahl zu konzentrieren. Das ergibt sich
eindeutig aus der in den Verwaltungsvorgängen vorhandenen Korrespondenz zwischen
den an der Erstellung eines regionalen Planungskonzepts Beteiligten und vor allem aus
dem Anhörungsschreiben des Ministeriums vom 28. Februar 2005. Diese Erwägung ist
sachlich nicht zu beanstanden. Das St. W. -Hospital X. hätte ohnehin nur mit höchstens
4 HNO-Belegbetten im Krankenhausplan verbleiben können; ein Beibehalt von 9 HNO-
Belegbetten unter Reduzierung der HNO-Betten des Städtischen Klinikums H. , das
insoweit ein höheres aktuelles Kapazitätserfordernis aufwies, wäre nicht zu rechtfertigen
gewesen. Nach Kenntnis des Senats aus gleich gelagerten Verfahren fallen in kleinen
Belegabteilungen nicht alle für die Disziplin typischen Eingriffe und Behandlungen in
voller Breite und Vielzahl an. Sie sind deshalb für die fachliche Routine von ärztlichem
und zugeordnetem Personal sowie letztendlich für die Patienten unvorteilhaft. Vor dem
Hintergrund hat der Senat bereits entschieden, dass eine Planherausnahme von kleinen
HNO-Belegabteilungen sachlich vertretbar ist.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. September 1998 - 13 A 520/97 -.
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Bei ihrer Entscheidung, an der Konzentration der ausschließlich am Bedarf orientierten
Zahl der HNO-Betten an einem Krankenhaus das St. W. -Hospital nicht zu beteiligen,
hat sich die Planungsbehörde erkennbar u. a. von den Erwägungen leiten lassen, dass
die HNO-Abteilung des St. W. -Hospitals X. ohnehin auf eine kleine Belegabteilung von
4 Betten hätte schrumpfen müssen und das Krankenhaus zunächst sein Einverständnis
mit der Aufgabe dieser Abteilung erklärt hatte. Diese Gründe für die Auswahl unter den
insoweit konkurrierenden Krankenhäusern St. W. -Hospital X. und Städtisches Klinikum
H. zu Lasten der HNO-Abteilung des erstgenannten Krankenhauses, die sachlich
vertretbar und nicht zu beanstanden sind, erschließen sich zwar bereits aus dem Inhalt
der Korrespondenz im Verwaltungsverfahren. Die Beklagte hat sie gleichwohl in der
Berufungsbegründung (S. 2) gemäß § 114 Satz 2 VwGO zulässigerweise nochmals
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verdeutlicht und ergänzt, weil noch in der zweiten Tatsacheninstanz von der Möglichkeit
des Nachschiebens von Ermessenserwägungen - hier Auswahlerwägungen - Gebrauch
gemacht werden kann. Als sachlicher Grund ist dort angegeben, "dass bei beiderseitiger
Reduktion die Belegabteilung mit dem größten Ausgangsbestand an Betten im
Krankenhausplan verbleibt, zumal sie mit dem Standort H. am Ort der größten
Nachfrage angesiedelt ist." Das ist planungsrechtlich einleuchtend und sachlich
vertretbar und daher rechtlich nicht zu beanstanden.
Der Berücksichtigung auch dieser Gründe steht der hier maßgebliche Prüfungszeitpunkt
der letzten Behördenentscheidung nicht entgegen. Es wird lediglich nachträglich ein
Umstand artikuliert, der zum maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchbescheids bereits
vorlag, und so das ausgeübte Ermessen ergänzt, nicht aber erstmals ausgeübt. Soweit
die Beklagte in dem Zusammenhang Ausführungen zu der vom Verwaltungsgericht
vermissten Auswahlentscheidung macht, versteht der Senat diese dahin, dass lediglich
eine das St. W. -Hospital X. und das Städtische Klinikum H. treffende
auslastungsentsprechende Bettenreduktion stattgefunden habe, die Auswahl des im
Plan verbleibenden Krankenhauses von den beteiligten Parteien schon im Vorfeld
getroffen und dies von der Planungsbehörde aufgegriffen worden sei. Das bedeutet aber
nicht, dass die Planungsbehörde ihr Auswahlermessen nicht erkannt oder nicht oder
sachwidrig wahrgenommen hat.
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Erkennbar ist ferner, dass die Streichung der HNO-Belegbetten des St. W. - Hospitals X.
in Zusammenhang steht mit der nicht erfolgten, an sich aber konsequenten
Bettenreduzierung in der Abteilung Allgemeine Chirurgie dieses Krankenhauses. Dem
Krankenhaus ist quasi der Verlust der aus Auslastungsgründen ohnehin auf 4 zu
reduzierenden, aber aus den dargestellten Gründen vollends gestrichenen HNO-
Planbetten durch den Verbleib von 7 - wenn nicht sogar 9 - mangels Auslastung an sich
ebenfalls zu streichenden chirurgischen Betten ausgeglichen worden. Das kann sich
rechtfertigen lassen mit dem Planausscheiden des Evangelischen Krankenhauses S. .
Dass die Planungsbehörde die Zahl der allgemein-chirurgischen Betten des St. W. -
Hospitals X. jedoch nicht, wie von diesem gewünscht, auf 104 erhöht hat, steht der
sachlichen Vertretbarkeit der Planherausnahme der gesamten HNO- Belegbetten
dieses Krankenhauses nicht entgegen. Auch der Umstand, dass sich die Klägerin nach
Bekanntwerden der beabsichtigten Auswahlentscheidung der Planungsbehörde nicht
mehr an den vordem erzielten Konsens betreffend die Aufgabe der HNO-Betten
gebunden fühlte (vgl. die insoweit ausdrückliche Erklärung vom 22. April 2005) und die
Kassen sich entgegen ihrem früheren Verhalten gegen eine Schließung der HNO-
Abteilung im St. W. -Hospital X. aussprachen, macht die Entscheidung der
Planungsbehörde ebenfalls nicht sachlich unvertretbar und rechtswidrig. Denn die
fachlichen Bedenken gegen eine sehr kleine Belegabteilung und der Gesichtspunkt der
Konzentration des HNO-Gebiets am Ort des stärksten Nachfrage verlieren ihr Gewicht
nicht, gleichgültig ob die Zahl der Planbetten in der Chirurgie 89 wie bisher oder 104
wie gewünscht beträgt. Zudem ist die Zuerkennung von Planbetten in einer Disziplin
kein von einer Gegenleistung abhängender Handel und braucht die Planungsbehörde
ihre von sachlichen Gründen getragene, beabsichtigte Entscheidung nicht schon
deshalb in Frage zu stellen, weil ein betroffenes Krankenhaus seine Erwartungen nicht
erfüllt sieht und von einem früher erklärten Konsens abrückt . Der Einwand der Kassen,
eine Neueinrichtung einer HNO-Abteilung des Städtischen Klinikums H. sei
wirtschaftlich unvertretbar, ist zum einen unrichtig, weil dieses Krankenhaus, wenn auch
an anderer Betriebsstätte, bereits über eine solche Abteilung verfügte. Zudem zwingen
kostenaufwendige Neueinrichtungen nicht zum Erhalt unausgelasteter anderer
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Abteilungen.
Dass das Ministerium als Planungsbehörde sein Auswahlermessen überhaupt nicht
erkannt hat, ist nicht feststellbar. Im Widerspruchsbescheid (Bl. 7 oben) wird betont, dass
sich das Ministerium im Rahmen seiner Ermessensentscheidung dem "ursprünglichen
Votum" angeschlossen habe, und dass auch die Ausführungen des St. W. -Hospitals -
u.a. niedergelegt im vom Widerspruchsbescheid erwähnten Schreiben vom 22. April
2005 - im "gebotenen Abwägungsprozess" zu keinem anderen Ergebnis geführt hätten.
Nach diesen Ausführungen des Widerspruchsbescheids, der dem die
Planungsentscheidung hinsichtlich ihres Ergebnisses und ihrer wesentlichen Gründe
nach außen umsetzenden Feststellungsbescheid die maßgebliche Gestalt vermittelt,
liegen Anhaltspunkte für eine versäumte Auswahlentscheidung nach § 8 Abs. 2 Satz 2
KHG nicht vor.
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Ebenfalls nicht feststellbar ist, dass der Planungsentscheidung des Ministeriums ein
falscher Sachverhalt zu Grunde gelegen hat. Zwar hat die Beklagte im
Widerspruchsbescheid angegeben, dass sich das Ministerium dem "ursprünglichen
Votum" angeschlossen habe, nicht aber ausgeführt, weshalb es der ausdrücklichen
Abstandnahme des St. W. -Hospitals X. von dem früheren Konsens im Schreiben vom
22. April 2005 keine Bedeutung beigemessen hat. Hieraus ist aber nicht zu schließen,
dass es die Abstandnahme der Klägerin von ihrem früheren Standpunkt nicht zur
Kenntnis genommen hat. Im Gegenteil spricht die Formulierung "ursprüngliches" Votum
dafür, dass es jenes Votum als nicht mehr aufrecht erhalten auffasste. Zudem ist im die
Planungsentscheidung nachzeichnenden Widerspruchsbescheid das Schreiben vom
22. April 2005 ausdrücklich angeführt.
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Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass auch die Feststellung einer
Aufnahme oder Nichtaufnahme eines Krankenhauses oder einer Krankenhausabteilung
in den Krankenhausplan oder die Herausnahme aus dem Plan schon aus
verfassungsrechtlichen Gründen den verwaltungsverfahrensrechtlichen
Begründungsanforderungen, die auch für die Erwägungen des Auswahlermessens
gelten, genügen muss, und dass hier der Festellungsbescheid in Gestalt des
Widerspruchsbescheids betreffend das St. W. -Hospital X. die wesentlichen, zu dessen
Lasten gegangenen Auswahlerwägungen nicht anführt. Jedoch musste auch der
Klägerin als Empfängerin der Bescheide nach der Korrespondenz im
Verwaltungsverfahren klar sein und war ihr ausweislich ihrer Reaktion auch klar, dass
die Planungsbehörde das ursprünglich im Konsens mit dem St. W. -Hospital X.
gefundene Konzept der Schließung der dortigen HNO-Belegabteilung bei Beibehaltung
der 89 chirurgischen Betten trotz der für eine Auslastung nur erforderlichen 82 Betten für
die geeignetste Lösung hielt sowie der spätere "Rückzieher" des St. W. -Hospitals eine
andere Entscheidung sachlich nicht gebot. So gesehen durfte die Beklagte gemäß § 39
Abs. 2 Nr. 1 u. 2 VwVfG NRW von der Angabe der wesentlichen
Ermessenserwägungen absehen. Jedenfalls aber hat sie die wesentlichen Erwägungen
der Auswahl zwischen den - in der Bettenzahl ohnehin zu reduzierenden - HNO-
Abteilungen der beiden konkurrierenden Krankenhäuser und für eine Konzentration der
HNO-Versorgung durch nur eine im Plan verbleibende Abteilung des einen
Krankenhauses im Berufungsverfahren heilend nachgeschoben.
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Schließlich ist der das St. W. -Hospital X. betreffende Feststellungsbescheid nicht nach
§ 44 VwVfG NRW nichtig und unterliegt er nicht der Aufhebung wegen Verletzung einer
Verfahrensvorschrift wie des Begründungserfordernisses aus § 39 Abs. 1 VwVfG NRW,
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weil offensichtlich ist, dass - umgekehrt gesehen - bei Beachtung der genannten
Verfahrensvorschrift dieselbe Entscheidung ergangen wäre (§ 46 VwVfG NRW).
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die vorläufige
Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO, §
167 VwGO.
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Die Revision ist mangels eines Zulassungsgrundes des § 132 Abs. 2 VwGO nicht
zuzulassen.
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Die Streitwertfestsetzung für die Berufung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 GKG und
berücksichtigt entsprechend der Senatsrechtsprechung das erste Bett mit 5.000,- EUR
und die folgenden 8 Betten mit jeweils 500,- EUR.
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Rechtsmittelbelehrung
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Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
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Die Beschwerde ist beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen,
Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses
Beschlusses schriftlich einzulegen. Die Beschwerde muss den angefochtenen
Beschluss bezeichnen.
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Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Beschlusses
zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht schriftlich
einzureichen.
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Statt in Schriftform können die Einlegung und die Begründung der Beschwerde auch in
elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung über den elektronischen
Rechtsverkehr bei den Verwaltungsgerichten und den Finanzgerichten im Lande
Nordrhein-Westfalen - ERVVO VG/FG - vom 23. November 2005 (GV. NRW. S. 926)
erfolgen.
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Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die
Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte
durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im
Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als
Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und
Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum
Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch
Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen
Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem
sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.
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Die Streitwertfestsetzung ist unanfechtbar
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