Urteil des OVG Niedersachsen vom 03.12.2014

Gericht

Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht

Aktenzeichen

12 LC 30/12

Entschieden

03.12.2014

Schlagworte

Icao , Flugsicherung , Aufschiebende wirkung , Stand der technik , Wahrscheinlichkeit , Unmittelbare gefahr , Analyse , Verordnung , Begriff , Bindungswirkung

OVG Lüneburg: icao, flugsicherung, aufschiebende wirkung, stand der technik, wahrscheinlichkeit, unmittelbare gefahr, analyse, verordnung, begriff, bindungswirkung

Immissionsschutzrechtliche Genehmigung für fünf

Windkraftanlagen; hier: Störung einer Flugsicherungseinrichtung

durch Windkraftanlagen - Beschwerde im Verfahren des vorl.

Rechtsschutzes

Da die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung nach § 18a Abs. 1

Satz 2 LuftVG, dass eine Flugsicherungseinrichtung durch die Errichtung bestimmter

Bauwerke (hier Windenergieanlagen) gestört werden kann, verbindlich und

unmittelbar auch von der Immissionsschutzbehörde zu beachten ist (dazu bereits Urt.

d. Sen. v. 3.12.2014 - 12 LC 30/12 -), ist eine diese Bindungswirkung missachtende,

den Genehmigungsantrag gleichwohl positiv bescheidende immissionsschutzrechtliche

Genehmigung rechtswidrig.

Zur Anfechtung einer solchen rechtswidrig erteilten immissionsschutzrechtlichen

Genehmigung befugt ist das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung und unter

bestimmten Voraussetzungen auch der Betreiber der betroffenen

Flugsicherungseinrichtung.

OVG Lüneburg 12. Senat, Beschluss vom 22.01.2015, 12 ME 39/14

§ 10 BImSchG, § 13 BImSchG, § 6 BImSchG, § 18a LuftVG

Tenor

Auf die Beschwerden der Antragstellerin und der Beigeladenen zu 2. wird der Beschluss

des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 5. Kammer - vom 5. Februar 2014 geändert.

Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (5 A 108/14) gegen den

Bescheid des Antragsgegners vom 13. September 2013 in Gestalt des

Widerspruchsbescheids vom 19. Dezember 2013 wird wiederhergestellt.

Die Kosten des gesamten Verfahrens tragen Antragsgegner und die Beigeladene zu 1. je

zur Hälfte. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. im

Beschwerdeverfahren sind erstattungsfähig, die des erstinstanzlichen Verfahrens sind

nicht erstattungsfähig. Die Beigeladene zu 1. trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500,- EUR festgesetzt.

Gründe

Die Antragstellerin, eine mit Flugsicherungsdiensten in Deutschland befasste

Flugsicherungsorganisation, wendet sich gegen den Bescheid des Antragsgegners vom

13. September 2013, mit dem dieser der Beigeladenen zu 1. unter Anordnung der

sofortigen Vollziehung die immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung

und zum Betrieb von fünf Windenergieanlagen des Typs E. G-128 (4,5 MW

Nennleistung, 120 m Nabenhöhe, 184 m Gesamthöhe) im Windpark F. „G.“ (Flur 7,

Flurstücke 69/1 und 88/1, und Flur 8 Flurstücke 18/1, 280/1, 322/1 jeweils Gemarkung

H.) erteilt hat. Die geplanten Anlagen liegen im Bereich des Bebauungsplans Nr. 1-31

„Windpark G.“ der Gemeinde I., der im April 2013 in Kraft getreten ist. Die

Anlagenstandorte befinden sich in einem Abstand von 11 - 13,5 km zu und im

Radialbereich 304°-310° der - im Eigentum der Antragstellerin stehenden und von ihr

für Zwecke der zivilen Flugsicherung betriebenen - DVOR (Doppler Very High

Frequency Omnidirectional Radio Range) Bremen. Im Umkreis von 15 km um das

DVOR befinden sich mehr als 50 Windenergieanlagen. Im Windpark F. sollen

insgesamt 33 Windenergieanlagen errichtet werden.

Im August 2012 hatte die Beigeladene zu 1. die Genehmigung zur Errichtung und zum

Betrieb von fünf Windenergieanlagen beantragt. Das geplante Vorhaben wurde im

Amtsblatt des Antragsgegners vom 31. Mai 2013 bekannt gemacht. Die Frist für die

Geltendmachung von Einwendungen endete am 14. Juli 2013. Einwendungen wurden

nicht erhoben. Unter dem 6. Juni 2013 hatte die Beigeladene zu 2. unter Bezug auf eine

gutachtliche Stellungnahme der Antragstellerin vom 27. Mai 2013 mitgeteilt, die

Windenergieanlagen dürften nicht errichtet werden, § 18a LuftVG stehe dem entgegen.

In der gutachtlichen Stellungnahme der Antragstellerin vom 27. Mai 2013 heißt es u.a.,

gemäß Annex 10, Vol. I, Att. C. Kapitel 3.7.3.4 werde für VOR-Signale ein maximaler

Winkelfehler von +/- 3° empfohlen, unter Berücksichtigung des Fehlerbeitrags der

Bodenstation von +/- 2° (Annex 10, Vol. I, Kapitel 3.3.3.2) verbleibe für Störungen

durch externe Umgebungseinflüsse ein zulässiger Störbeitrag von +/- 1°. Dieser werde

gemäß Plausibilitätsberechnung nach der Errichtung der geplanten Windenergieanlagen

überschritten.

Wie eingangs erwähnt, erteilte der Antragsgegner der Beigeladenen zu 1. unter dem

13. September 2013 die immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und

zum Betrieb der besagten fünf Windenergieanlagen. Der Antragsgegner führte zur

Begründung u.a. aus, die Einwendungen der Beigeladenen zu 2. vom 6. Juni 2013 auf

der Grundlage der gutachtlichen Stellungnahme der Antragstellerin vom 27. Mai 2013

stünden der Genehmigung nicht entgegen. Er - der Antragsgegner - sei an die

Einschätzung der Beigeladenen zu 2. nicht gebunden. § 18a LuftVG normiere ein

materielles Bauverbot, das lediglich von objektiv-rechtlichen Kriterien (Störung der

Funktionsfähigkeit einer Flugsicherungseinrichtung) und nicht von einer Entscheidung

der Beigeladenen zu 2. abhänge. Dass § 18a LuftVG der Beigeladenen zu 2. keine - der

Zustimmung nach § 14 LuftVG vergleichbare und eine Genehmigungsbehörde

bindende - Entscheidungsbefugnis zubillige, werde an dem sprachlichen Unterschied

beider Vorschriften deutlich. Auch systematisch und teleologisch ergebe sich, dass es

lediglich materiell auf die gesetzten Grenzen für die Rechtmäßigkeit von Vorhaben und

dabei auf die naturwissenschaftlich-technischen Umstände des Einzelfalls ankomme. Die

Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. habe als unverbindliche Mitteilung ihrer

Auffassung zu gelten, die nicht ungeprüft übernommen werden dürfe. Die gebotene

eigene Prüfung ergebe, dass § 18a LuftVG dem Vorhaben nicht entgegenstehe. Die

Zumutbarkeit der Beeinträchtigung sei anhand der ICAO-Spezifikationen zu beurteilen.

Die konkreten Toleranzwerte ergäben sich aus ICAO DOC 8071, auf das in ICAO

Annex 10, Vol. I, mehrfach verwiesen werde, das insofern eine herausgehobene

Stellung erhalte und das für die Auslegung heranzuziehen sei. Maßgeblich sei insoweit

ein Wert von +/- 3,5°, in kurzen Intervallen sogar ein Wert von +/- 6,5°, die jeweils in

Relation zur räumlichen Wahrscheinlichkeit von das DVOR nutzenden Flugzeugen

i.H.v. 95 % zu setzen seien, so dass kurzzeitig oder kleinräumig noch größere Werte als

+/- 6,5° erreicht werden könnten. Für die von der Antragstellerin angenommenen Werte

(für VOR-Signale ein maximaler Winkelfehler von +/- 3° und für die Bodenstation +/-

2°), die sich das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung zu eigen mache, fehle eine

Rechtsgrundlage. Der Fehler der Bodenanlage sei in der Höhe anzunehmen, in der er

tatsächlich existiere. Die vorgenommene Plausibilitätsberechnung stelle keine -

geforderte - Simulation dar und sei auch im Übrigen nicht nachvollziehbar.

Demgegenüber sei durch Vorlage des Sachverständigengutachtens Dr. Greving vom 9.

August 2013, das eine dem Stand der Technik entsprechende Simulation enthalte,

schlüssig und plausibel dargelegt worden, dass die erwartbaren Auswirkungen der

geplanten Anlagen unterhalb der einschlägigen Grenzwerte der ICAO-Spezifikationen

lägen. Der im „Worst Case“-Szenario erwartbare Fehler als Folge der geplanten Anlagen

liege bei +/- 0,1° der Gesamtfehler - ohne zuordenbare Fehlerbeiträge der

Windenergieanlagen - bei +/- 0,5°. Die maximalen Fehler lägen sicher innerhalb der

zulässigen ICAO-Toleranzen von +/- 3,5°.

Nach ihren Angaben erlangte die Antragstellerin am 16. Oktober 2013 Kenntnis von

der Genehmigung vom 13. September 2013. Sie erhob am 21. Oktober 2013

Widerspruch und hat am 24. Oktober 2013 um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes

nachgesucht. Gegen den Ausgangsbescheid und den zwischenzeitlich ergangenen - den

Widerspruch mangels Widerspruchsbefugnis als unzulässig und im Übrigen auch als

unbegründet zurückweisenden - Widerspruchsbescheid vom 19. Dezember 2013 hat die

Antragstellerin Klage erhoben (VG Oldenburg - 5 A 108/14 -), über die bislang nicht

entschieden ist.

Gegen die Genehmigung vom 13. September 2013 legte auch die Beigeladene zu 2. am

24. Oktober 2013 Widerspruch ein und suchte am 2. Mai 2014 um Gewährung

vorläufigen Rechtsschutzes nach (VG Oldenburg - 5 B 1558/14 -; Beschwerde - 12 ME

132/14 -). Gegen den Ausgangsbescheid und den zwischenzeitlich ergangenen - ihren

Widerspruch als unbegründet zurückweisenden - Widerspruchsbescheid vom

19. Dezember 2013 führt sie Klage im Verfahren 5 A 210/14, über die bislang ebenfalls

nicht entschieden ist.

Den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs bzw.

ihrer Klage wiederherzustellen, hat das Verwaltungsgericht mit dem im Tenor

bezeichneten Beschluss und mit im Wesentlichen folgender Begründung abgelehnt: Der

Antrag sei unzulässig. Durch den genehmigten Bau und Betrieb der fünf

Windenergieanlagen bestehe die Möglichkeit einer Verletzung weder in privaten

drittschützenden Rechten der Antragstellerin noch in ihren Rechten als Beliehene. Bau

und Betrieb der streitigen Windenergieanlagen wirkten vorrangig auf private Rechte ein.

Es bestehe die Vermutung, dass der Baukörper der Windenergieanlagen und beim

Betrieb die in Bewegung befindlichen Rotoren Signale der Funknavigationsanlage

DVOR Bremen reflektierten und sich durch diese Reflektionen bei der Auswertung von

Signal und „Störsignal“ (zusätzliche) Winkelfehler ergäben, in welchem Winkel sich das

Luftfahrzeug auf die DVOR-Anlage zu-, weg- oder vorbeibewege. Die möglichen

Einwirkungen der streitigen fünf Windenergieanlagen in einem Abstand von etwa 11

bis 13,5 km im Radialbereich 304° bis 310° zur DVOR Bremen beträfen vorrangig

Navigationsdienste im Sinne von § 27 c Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LuftVG. Derartige

Navigationsdienste würden zu Marktbedingungen als privatwirtschaftliche

Dienstleistung erbracht. Diese privatwirtschaftliche Signalübertragung an Luftfahrzeuge

werde unmittelbar nicht durch die Windenergieanlagen beeinträchtigt, sondern allenfalls

mittelbar gestört. Der Antragstellerin sei weiterhin die Erbringung von

Navigationsdiensten mittels der DVOR Bremen möglich, wenn auch mit der

Einschränkung, dass sich durch reflektierte „Störsignale“ beim Navigationsempfänger

des Luftfahrzeugs ein weiterer Winkelfehler ergeben könnte, der das bisher bestehende

Maß der Verlässlichkeit der Signalübermittlung verschlechtere. In diesem

Zusammenhang könnte sich für die Antragstellerin mittelbar der Zwang/Anlass ergeben,

andere Fehlerquellen (insbesondere den anlageneigenen Fehler) durch häufigere

Messungen zu prüfen und ggf. durch technische Maßnahmen (Neukalibrierung,

Nachrüstungen) zu reduzieren. Es fehle an einem unmittelbaren Grundrechtseingriff.

Weder die Substanz der im Eigentum der Antragstellerin stehenden DVOR Bremen

noch ihr Betrieb würden unmittelbar beeinträchtigt. Art. 14 Abs. 1 GG gewähre keinen

Schutz vor Veränderungen von äußeren Gegebenheiten und situationsbedingten

Erwerbschancen und -vorteilen. Ein Grundrechtsschutz könne in diesen Fällen nur in

Betracht kommen, wenn der Unternehmer ausnahmsweise darauf habe vertrauen dürfen,

dass jene Gegebenheiten auf Dauer oder zumindest für einen gewissen Zeitraum erhalten

blieben und er aufgrund seines schutzwürdigen Vertrauens zu bestimmten Investitionen

oder sonstigen beträchtlichen Aufwendungen veranlasst worden sei. Vertrauensschutz in

den unbeeinflussten Fortbestand bestehender Verhältnisse werde hier nicht verletzt, weil

keine bereits getätigten Investitionen der Antragstellerin in die DVOR Bremen

nachträglich entwertet würden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin würden ihr

Eigentum und ihre Berufsausübungsfreiheit nicht auch zu ihren Gunsten durch das

materielle Bauverbot in § 18 a Abs. 1 Satz 1 LuftVG ausgestaltet, so dass sich aus dieser

Vorschrift weder unmittelbar noch in Verbindung mit § 27 c Abs. 2 Satz 1 Nr. 3

LuftVG die Verletzung eines subjektiven Rechts ergebe. Aus dem (baurechtlichen)

Rücksichtnahmegebot ergebe sich für die Antragstellerin nichts anderes. Die

Möglichkeit einer Verletzung in ihren Rechten als Beliehene für den Bereich der

Flugverkehrskontrolle sei ebenfalls nicht ersichtlich. Die Antragstellerin sei zudem

gemäß § 10 Abs. 3 Satz 5 BImSchG mit ihren Einwendungen präkludiert, weil sie diese

im Genehmigungsverfahren nicht selbst vorgetragen habe. Der Aussetzungsantrag sei im

Übrigen unbegründet. Bei der gebotenen summarischen Überprüfung der Sach- und

Rechtslage erweise sich die Klage gegen die immissionsschutzrechtliche Genehmigung

vom 13. September 2013 aller Voraussicht nach als erfolglos. Sie sei voraussichtlich -

entsprechend den obigen Ausführungen zur fehlenden Antragsbefugnis hinsichtlich des

Aussetzungsantrags - mangels einer Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) sowie wegen

Präklusion der vorgetragenen Einwendungen (§ 10 Abs. 3 Satz 5 BImSchG)

unzulässig. Sie dürfte im Übrigen voraussichtlich unbegründet sein, weil die

immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 13. September 2013 aller Voraussicht

nach rechtmäßig sei und insbesondere nicht gegen § 18a LuftVG verstoße. Die

Genehmigung sei nicht verfahrensfehlerhaft. Der Antragsgegner sei nicht gehindert

gewesen, sich über die Einschätzung der Beigeladenen zu 2. vom 6. Juni 2013 zur

Frage der Störung der Flugsicherungseinrichtung hinwegzusetzen. Wegen der

Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG als hier maßgeblicher Verfahrensvorschrift

liege die Prüfungs- und Letztentscheidungsbefugnis bei der Immissionsschutzbehörde,

die die beantragte Genehmigung selbst dann erteilen dürfe, wenn die beteiligten

Fachbehörden Bedenken geäußert hätten. Nach § 13 BImSchG schließe die

Genehmigung grundsätzlich andere die Anlage betreffende behördliche Entscheidungen

ein. Ausnahmen von diesem Grundsatz kämen in Frage, wenn Fachgesetze ausdrücklich

ein bestimmtes Zustimmungserfordernis für ein Vorhaben statuierten. Das sei hier - wie

der Antragsgegner zu Recht angenommen habe - nicht der Fall. Rechte der

Beigeladenen zu 2. würden durch die hier vertretene Auffassung nicht verkürzt. Die

Beigeladene zu 2. (diese allein, nicht auch die Antragstellerin) habe die Befugnis, die

Voraussetzungen einer zu erwartenden Störung zu prüfen bzw. zu beurteilen und könne

sich im Wege der Drittanfechtung gegen eine Abweichung von ihrer Entscheidung

gerichtlich wehren. Die Genehmigung sei voraussichtlich auch materiell rechtmäßig. Die

Prüfung einer zu erwartenden Störung der Funktionsfähigkeit der DVOR erweise sich

bei Überprüfung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als belastbar. Der

Antragsgegner sei in der Genehmigung von zutreffenden rechtlichen Annahmen

ausgegangen und habe aller Voraussicht nach die fachlichen Zusammenhänge der

Störwirkung und ihres Bewertungsmaßstabs gut vertretbar beurteilt. Im Rahmen des auf

vorläufigen Rechtsschutz gerichteten Verfahrens lasse sich nicht abschließend klären, mit

welchen naturwissenschaftlich-technischen Methoden und in die Prognose

einzustellenden Werten die Störwirkung belastbar ermittelt werden könne. Es sei nicht

Aufgabe der Gerichte, offene wissenschaftliche Diskussionen im Rahmen einer

Beweisaufnahme zu klären. Die Einschätzung des Antragsgegners erscheine hinreichend

belastbar. Die anderslautende Prognose der Antragstellerin erweise sich in verschiedener

(vom Verwaltungsgericht begründeter) Weise als angreifbar. Die im zweiten Schritt

erfolgte Prüfung habe der Antragsgegner ebenfalls aller Wahrscheinlichkeit nach

fehlerfrei durchgeführt. Zur Annahme einer Störung im Sinne des § 18a LuftVG sei

erforderlich, dass nicht nur hypothetisch, sondern mit hinreichender Wahrscheinlichkeit

in überschaubarer Zukunft mit einem Schadenseintritt (etwa Kollision, gefährliche

Annäherung) zu rechnen sei. Ein nachvollziehbares Schadensszenario für die sichere,

geordnete und flüssige Abwicklung des Luftverkehrs ausgehend von den

naturwissenschaftlich-technisch ermittelten Störbeiträgen der Windenergieanlagen und

der prognostizierten Gesamtbeeinflussung finde sich weder in der negativen

Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. vom 6. Juni 2013 noch in den Darlegungen der

Antragstellerin. Der Antragsgegner habe aller Wahrscheinlichkeit nach annehmen

dürfen, dass sich durch geringfügige Mehrbeeinflussung der DVOR keine wesentliche

luftfahrtbetriebliche Relevanz ergebe. Es drohe nur eine möglicherweise häufigere

Abweichung der Luftfahrzeuge von festgelegten Flugrouten, nicht aber eine Erhöhung

der Kollisionsgefahren von Luftfahrzeugen. Vor dem Hintergrund, dass Luftfahrzeugen

die Nutzung mehrerer - auch DVOR-unabhängiger - Flugverfahren alternativ und

kumulativ zur Verfügung stünden und offenbar regelmäßig unabhängig von DVOR-

Signalen navigiert werde sowie in Störfällen Verfahrensregeln und Hilfsdienste

existierten, dränge sich nicht auf, dass sich luftverkehrssicherheitsrechtliche Vorfälle bei

einer bedeutsamen Anzahl von Luftfahrzeugen signifikant erhöhen würden. Selbst im

Fall einer prognosewidrig dauerhaft auftretenden Störung der Luftverkehrssicherheit

könne ein zumutbarer Ausgleich in anderer Weise geschaffen werden als durch

Versagung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. So ließen sich etwa durch

eine häufigere Nachjustierung der DVOR (zur Anpassung an den veränderten

magnetischen Norden oder zum Ausgleich sendeanlagenbezogener Abweichungen)

anlageneigene Fehler sicher kontrollieren und minimieren. Auch eine gerichtliche

Interessenabwägung trage die hier getroffene Entscheidung.

II.

Die Beschwerden der Antragstellerin und der Beigeladenen zu 2. gegen den im Tenor

bezeichneten Beschluss des Verwaltungsgerichts haben nach Maßgabe des § 146 Abs. 4

Satz 6 VwGO Erfolg.

Die Antragstellerin trägt zur Begründung ihrer Beschwerde vor: Bereits in tatsächlicher

Hinsicht gehe das Verwaltungsgericht von falschen Annahmen aus. Ohne die hier in

Rede stehende DVOR Bremen sei kein konventionelles Anflugverfahren fliegbar.

Solche Anflugverfahren seien der gesetzliche Normalfall, weil die in Deutschland

vorgeschriebene Bordausrüstung nur VOR-Empfänger vorschreibe. Soweit das

Verwaltungsgericht auf alternative Navigationsmöglichkeiten verweise, seien diese

optional und könnten zur Aufrechterhaltung einer sicheren Flugverkehrskontrolle an

einem internationalen Flughafen keine Planungsgrundlage sein. Der angefochtene

Beschluss sei rechtlich fehlerhaft und abzuändern. Entgegen der Annahme des

Verwaltungsgerichts sei sie antragsbefugt. Mit ihren Einwendungen sei sie nicht

präkludiert. Der angefochtene Beschluss sei auch in der Sache falsch. Das

Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, dass die Konzentrationswirkung

auch die Entscheidung umfasse, ob Flugsicherungseinrichtungen gestört werden

könnten. Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts nach § 18a LuftVG habe ein

verbindliches, von der Genehmigungsbehörde zu beachtendes Bauverbot zur Folge.

Dieses sei nicht „schwächer“ oder unbedeutender als die Zustimmungserfordernisse nach

§§ 12, 14 LuftVG. Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts ergehe von Gesetzes

wegen auf der Grundlage eines Gutachtens der betroffenen Flugsicherungsorganisation.

Da die Anlagen noch nicht errichtet seien, handele es sich zwingend um eine

prognostische Entscheidung. Aus der Natur der Sache ergebe sich insoweit ein gewisser

Beurteilungs- und Prognosespielraum. Auch wenn den ICAO-Vorschriften und

Empfehlungen eine wichtige Handreiche bei der Bestimmung der maßgeblichen

Störeinflüsse entnommen werden könne, fehlten in Bezug auf die letztlich

entscheidenden technischen Fragen bei der anzustellenden Prognose nicht nur klare

Vorgaben, sondern auch gesicherte wissenschaftliche Erkenntnisse. Vorliegend verlasse

die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts nicht die rechtliche Grenze der Prognose, sie

beruhe auf einer zutreffenden Tatsachengrundlage, sei methodisch einwandfrei und im

Ergebnis nicht nur vertretbar, sondern überzeugender als das Gutachten des

Privatgutachters der Beigeladenen zu 1. Das Verwaltungsgericht habe die Maßstäbe des

§ 18a LuftVG verkannt. Die Vorschrift diene der Risikovorsorge, nicht der konkreten

Gefahrenabwehr. Eine Störung sei anzunehmen, wenn die nach den einschlägigen

ICAO-Dokumenten maßgeblichen Toleranzen überschritten seien. Weitere

Gefahrennachweise seien nicht vorgesehen. Mit seiner Entscheidung verlasse das

Verwaltungsgericht international einschlägige Sicherheitsansätze. Der angefochtene

Bescheid verletze sie in ihren Rechten. Die im angefochtenen Beschluss vorgenommene

Interessenabwägung sei fehlerhaft.

Die Beigeladene zu 2. trägt zur Begründung ihrer Beschwerde vor: Die Entscheidung

des Verwaltungsgerichts sei fehlerhaft und abzuändern. Das Verwaltungsgericht gehe

von einem falschen Verständnis u.a. von der Bedeutung der DVOR für An- und

Abflugverfahren zum Flughafen Bremen und der Aufgaben und Funktion der

Antragstellerin als Flugsicherungsorganisation aus. Der angefochtene Beschluss

verkenne, dass der Bescheid des Antragsgegners in ihre aus § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG

folgende Entscheidungshoheit und ihre Zuständigkeit eingreife. § 18a Abs. 1 LuftVG

weise ihr die Zuständigkeit zur Entscheidung über mögliche Störungen von

Flugsicherungseinrichtungen zu. Gegen diese Einordnung spreche nicht die

Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG. Verwaltungsinterne Zustimmungen und

Entscheidungen, die - wie hier - keine Verwaltungsaktqualität besäßen, würden von der

Konzentrationswirkung nicht erfasst. Hier liege eine offenkundige Verletzung der

Verwaltungskompetenzen aus § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG vor, die für sich genommen

zu einem Erfolg der Beschwerde führe. Sie gelange in nicht zu beanstandender Weise zu

der Prognose, dass ausgehend von einem maximal zulässigen Winkelfehler von 3°

(ICAO-Annex 10 Vol. I, Ch. 3.7.3.4., ICAO-DOC 7754, Vol. I, Ch. IV-5 No. 58,

ICAO-Annex 11, AttA, Ch. 3.13) und einem anlageneigenen Fehler von 2° (ICAO-

Annex 10 Vol. I, Ch. 3.3.3.2., § 4 FS MusterZulV) ein zulässiger Störbeitrag durch

externe Umgebungseinflüsse von 1° verbleibe, der hier durch eine bestehende

Vorbelastung von 1,24° ausgeschöpft sei.

Die Beschwerden der Antragstellerin und der Beigeladenen zu 2. sind zulässig (dazu A.)

und begründet (dazu B.).

A. Die Beschwerden sind zulässig.

I. Die Antragstellerin ist formell beschwert (vgl. dazu Guckelberger, in: Sodan/Ziekow,

VwGO, 3. Aufl., § 146 Rdn. 41, 56). Ihren Antrag auf Gewährung vorläufigen

Rechtsschutzes hat das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Beschluss abgelehnt

II. Die Beigeladene zu 2. ist materiell beschwert (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO,

20. Aufl., Vorb § 124 Rdn. 46). Die im angefochtenen Beschluss ausgesprochene

Ablehnung des Antrags der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes

hat zur Folge, dass die immissionsschutzrechtliche Genehmigung des Antragsgegners

vom 13. September 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Dezember

2013 sofort vollziehbar bleibt. Diese sofortige Vollziehbarkeit beschwert die

Beigeladene zu 2. Denn die ungeachtet ihrer entgegenstehenden Entscheidung vom 6.

Juni 2013 erteilte Genehmigung greift in ihre materielle Entscheidungskompetenz ein.

Bei der Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung nach § 18a Abs. 1

Satz 2 LuftVG handelt es sich um eine - weil nach § 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG nur

gegenüber der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mitzuteilende -

verwaltungsinterne, bindende fachrechtliche Maßnahme, die nach § 6 Abs. 1 Nr. 2

BImSchG unmittelbar auch von der Immissionsschutzbehörde zu beachten ist. In seinem

Urteil vom 3. Dezember 2014 (- 12 LC 30/12 -, S. 40 ff. UU) hat der Senat dazu im

Einzelnen ausgeführt:

„Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung ist für die Entscheidung nach § 18a

Abs. 1 Satz 2 LuftVG originär zuständig. Ihm obliegt insoweit die materiell-

rechtliche Verantwortung (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 14.4.1989 - 4 C 31.88 -,

BVerwGE 82, 17, juris Rdn. 15 ff., 22; Urt. v. 29.1.1991 - 4 C 51.89 -,

BVerwGE 87, 332, juris Rdn. 173; s. auch VG Hannover, Beschl. v. 21.12.2010

- 12 B 3465/10 -, ZNER 2011, 90, juris Rdn. 43; VG Stade, Urt. v. 1.4.2014 - 2

A 408/10 -, juris). Dem Bund steht die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz

über den Luftverkehr zu (Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG). Die Luftverkehrsverwaltung

wird gemäß Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG in Bundesverwaltung geführt. Durch

Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrats bedarf, können Aufgaben der

Luftverkehrsverwaltung den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden

(Art. 87d Abs. 2 GG). Art. 87d GG enthält u.a. eine Aufgabengarantie des

Bundes, so dass ein Kernbereich wahrzunehmender Aufgaben beim Bund

verbleiben muss (Maunz/Dürig, GG, Art. 87d Rdn. 12; Wysk, in:

Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Einleitung Rdn. 87). In Ausübung

seiner Gesetzeskompetenz hat der Bund u.a. das Luftverkehrsgesetz erlassen

(Gesamtüberblick bei Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz,

Einleitung Rdn. 87, § 18a Rdn. 4; § 18a LuftVG beruht auf dem Kompetenztitel

für das Bodenrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG). Nach § 31 Abs. 1 Satz 1

LuftVG werden die Aufgaben des Bundes u.a. nach dem LuftVG, soweit es

nichts anderes bestimmt, von dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und

Stadtentwicklung und damit in Bundesverwaltung durchgeführt. Als

Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Verkehr,

Bau und Stadtentwicklung wurde durch das Gesetz über die Errichtung des

Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung (v. 29.7.2009, BGBl I 2009) eben dieses

errichtet. Neben den ihm im LuftVG übertragenen Aufgaben nimmt das

Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung weitere, ihm durch § 1 Abs. 3 des Gesetzes

über die Errichtung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung zugewiesene

Aufgaben wahr. Auch hierbei handelt es sich um Bundesverwaltung. Soweit also

nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung auf

der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation

entscheidet, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen

gestört werden können, handelt es sich um einen Gesetzesvollzug in

Bundesverwaltung und damit um eine originäre Aufgabenwahrnehmung (die

Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung, die der Bund nach Art. 87d Abs. 2 GG

den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen hat, sind in § 31 Abs. 2 LuftVG

normiert).

Dass eine originäre eigene Aufgabenwahrnehmung vorliegt, wird auch durch den

Umstand indiziert, dass die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für

Flugsicherung eine bindende Maßnahme, also eine stärker gesicherte

Mitwirkungsform als etwa ein Einvernehmen oder eine Zustimmung darstellt

(vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 21.6.1974 - IV C 17.72 -, BVerwGE 45, 207, juris

Rdn. 18 ff.; BVerwG, Urt. v. 14.2.1969 - IV C 82.66 -, DVBl 1969, 362, juris

Rdn. 22; Urt. v. 29.4.1993 - 7 A 2.92 -, BVerwGE 92, 258, juris Rdn. 22). Wie

das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, handelt es sich bei der

Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung nach § 18a Abs. 1 Satz

2 LuftVG um eine - weil nach § 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG nur gegenüber der

zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mitzuteilende - verwaltungsinterne,

bindende fachrechtliche Maßnahme, die nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG

unmittelbar auch von der Immissionsschutzbehörde zu beachten ist (Meyer/Wysk,

in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 16, 35; Meyer/Wysk,

NVwZ 2013, 319; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas,

a.a.O., S. 66 ff.; Federwisch/Dinter, NVwZ 2014, 403, 405; s. auch VG

Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris

Rdn. 33). Aus dem Wortlaut, der Gesetzessystematik und der

Entstehungsgeschichte ergibt sich, dass es sich bei der in § 18a Abs. 1 Satz 2

LuftVG vorgesehenen Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung,

ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört

werden können, um eine verbindliche, abschließende Regelung und damit um ein

„Mehr“ im Vergleich mit einer gesetzlichen Mitwirkungsbefugnis etwa in Form

einer Zustimmung handelt. Nach dem Wortlaut der Vorschrift „entscheidet“ das

Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung auf der Grundlage einer gutachtlichen

Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der

Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Eine

Entscheidung beinhaltet eine Wahl zwischen Alternativen oder unterschiedlichen

Varianten. Wenn nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG das Bundesaufsichtsamt für

Flugsicherung „entscheidet“, ob durch die Errichtung der Bauwerke

Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, bedeutet das nach dem

Wortlaut, dass die verbindliche Beantwortung dieser Frage dem

Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung obliegt. Nach seinem Wortlaut setzt sich §

18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG ab von den Zustimmungserfordernissen nach §§ 12

und 14 LuftVG. Nach diesen Vorschriften hängt die Erteilung einer

Baugenehmigung für bestimmte Bauwerke von einer Zustimmung der

Luftfahrtbehörde ab, die als erteilt gilt, wenn sie nicht binnen zwei Monaten nach

Eingang des Ersuchens der für die Erteilung einer Baugenehmigung zuständigen

Behörde verweigert wird (vgl. § 12 Abs. 2 LuftVG). Eine Zustimmung beinhaltet

insoweit eine Einwilligung oder ein Einverständnis im Sinn einer

Konsenserklärung gegenüber der den zustimmungsbedürftigen Verwaltungsakt

erlassenden und damit letztverbindlich regelnden Behörde, wobei - wie erwähnt -

die Konsenserklärung nach der gesetzlichen Regelung unter gewissen

Voraussetzungen auch fingiert wird. Vom Wortlaut her kommt einer

Entscheidung die Funktion einer letztverbindlichen Regelung und damit eine

größere Durchsetzungsmacht zu als einer Zustimmung, einer Einwilligung oder

einem Einverständnis. Dieses Ergebnis wird durch die Gesetzessystematik

bestätigt. Wie dargelegt, kann eine fehlende Zustimmung nach §§ 12 und 14

LuftVG unter bestimmten Voraussetzungen fingiert werden. Eine entsprechende

Fiktionsregelung fehlt in § 18a LuftVG. Dies ist schlüssig und spricht dafür, dass

die Frage, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen

gestört werden können oder nicht, auch nur durch eine tatsächliche Entscheidung

des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung beantwortet werden kann, sie also -

anders als bei den erwähnten Zustimmungstatbeständen - nicht fingiert oder ohne

weiteres „ersetzt“ werden kann.

Dafür, dass die Frage, ob durch die Errichtung der Bauwerke

Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können oder nicht, (nur) durch eine

Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung zu beantworten ist,

spricht auch die Entstehungsgeschichte. Nach der bis zum 3. August 2009

geltenden Fassung des 18a LuftVG hatte die für die Flugsicherung zuständige

Stelle „anzuzeigen“, dass Flugsicherungseinrichtungen gestört werden. Der

Gesetzesbegründung lässt sich ein Hinweis auf den Grund der Änderung hin zur

heutigen Fassung nicht entnehmen. Daraus kann nicht geschlossen werden, diese

Änderung habe keine Bedeutung. Wird - wie hier - der Wortlaut der Vorschrift

geändert, indiziert dies, dass der Gesetzgeber hierfür einen Bedarf gesehen und

hiermit auch einen bestimmten Willen verbunden hat. Dies gilt jedenfalls dann,

wenn die Änderung - hier im Wortlaut - eindeutig ist. Der Begriff der

„Entscheidung“ ist nach herkömmlichem Sprachgebrauch ohne weiteres im

dargelegten Sinn einer verbindlichen Regelung zu verstehen. In diesem Sinn wird

er auch in § 35 Satz 1 VwVfG als Beschreibung eines (von mehreren) Merkmals

eines Verwaltungsakts verwendet (zu alledem auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van

Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 68 ff.).

Nach der Gesetzessystematik bewirkt die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts

für Flugsicherung, dass durch die Errichtung der Bauwerke

Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, unmittelbar ein gesetzliches

Errichtungsverbot (§ 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG: „Bauwerke dürfen nicht errichtet

werden …“). Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung hat

nach der gesetzlichen Ausgestaltung den Charakter eines Tatbestandsmerkmals für

die Auslösung dieses Errichtungsverbots. An die Entscheidung hat der

Gesetzgeber die „automatische“ Rechtsfolge des Errichtungsverbots geknüpft. Sie

hat damit einen konstitutiv-feststellenden Inhalt. Mit ihr wird verbindlich

festgestellt, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen

gestört werden können (Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas,

a.a.O., S. 68 f.).

Auch teleologische Gesichtspunkte sprechen für die Anerkennung einer

verbindlichen „Entscheidungskompetenz“ des Bundesaufsichtsamts für

Flugsicherung. Bei ihm handelt es sich um eine Fachbehörde, bei der gebündelte

(dazu auch Baumann, in: Ziekow, Aktuelle Probleme des Luftverkehrs-,

Planfeststellungs- und Umweltrechts, 2010, S. 33) Fachkompetenz angesiedelt ist.

Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet als Bundesoberbehörde

und nach einheitlichen Maßstäben auf der Grundlage einer vertieften

fachtechnischen Analyse darüber, ob durch zu errichtende Bauwerke

Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können (Meyer/Wysk, in:

Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 18, 31). Die Rolle des

Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung als bundesweit zuständiger Fachbehörde

spricht ebenfalls dafür, seiner „Entscheidung“ bestimmendes Gewicht

beizumessen. Das Bundesaufsichtsamt ist aufgrund des dort vorhandenen

Sachverstands, der kontinuierlichen Befassung mit den sich stellenden Fragen und

der daraus gewonnenen Erfahrungen und Erkenntnisse zur Entwicklung

einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe prädestiniert und vermag eine bundesweit

gleichmäßige Beurteilungs- und Entscheidungspraxis zu gewährleisten. Der

gegenteiligen Auffassung, die „Entscheidung“ des Bundesaufsichtsamts für

Flugsicherung sei ein nicht bindender Mitwirkungsakt, die zuständige

Genehmigungsbehörde habe anhand der naturwissenschaftlich-technischen

Umstände des Einzelfalls sowie nach Zumutbarkeitserwägungen selbst zu

entscheiden, ob Flugsicherungseinrichtungen gestört werden könnten (VG

Oldenburg, Beschl. v. 5.2.2014 - 5 B 6430/13 -, S. 17 ff.; vgl. auch Entwurf des

Nds. Windenergieerlasses v. 21.7.2014, S. 42), vermag sich der Senat aus den

angeführten Gründen nicht anzuschließen. Dass der Entscheidung keine

unmittelbare Rechtswirkung nach außen zukommt, es ihr mithin am

Verwaltungsaktscharakter nach § 35 Satz 1 VwVfG fehlt, stellt ebenfalls kein

durchschlagendes Argument gegen die Bindungswirkung dieses Akts als

Verwaltungsinternum dar.

Auch mit einer angeblichen Konzentrationswirkung nach § 13 BImSchG lässt

sich eine Prüfungs- und Letztentscheidungsbefugnis der

Immissionsschutzbehörde nicht begründen. Nach überwiegender und

überzeugender Ansicht (vgl. OVG NW, Urt. v. 28.8.2008 - 8 A 2138/06 -, ZUR

2009, 33; Seibert, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, § 13 BImSchG

Rdn. 103 ff.; Storost, in: Ule/Laubinger/Repkewitz, BImSchG, § 13 Rdn. D 3,

jew. m. w. N.) sind verwaltungsinterne Mitwirkungsakte im

immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren (zur Anwendbarkeit des

§ 13 BImSchG auf Vorbescheide BVerwG, Urt. v. 30.6.2004 - 4 C 9.03 -,

BVerwGE 121, 182, 190) von der Konzentrationswirkung ausgenommen, weil

§ 13 BImSchG mit dem Begriff der „Entscheidungen“ nur außenwirksame Akte

meint. Wenn in Teilen der Literatur (Jarass, BImSchG, 10. Aufl., § 13 Rn. 11;

Sellner/Reidt/Ohms, Immissionsschutzrecht und Industrieanlagen, 3. Aufl., Rdn.

2/180, S. 192) als befremdlich empfunden wird, dass so gesehen zwar die meist

gewichtigeren Zustimmungsakte mit Verwaltungsaktcharakter von der

Konzentrationswirkung erfasst würden, nicht aber die weniger gewichtigen

internen Zustimmungsakte, so mag dahinstehen, ob insoweit Bedarf für

Klarstellung durch den Gesetzgeber und zur Ausräumung eines Widerspruchs

besteht. Immerhin hat der Gesetzgeber die bis zum Jahr 2001 geltende Fassung

des § 13 BImSchG, wonach „Zustimmungen“ von der Konzentrationswirkung

ausgenommen waren, durch Art. 2 Nr. 9 des Gesetzes vom 27.7.2001 (BGBl. I S.

1950, 1974) geändert und diese Ausnahme („Zustimmungen“ verstanden als

Verwaltungsakte) mangels praktischen Bedarfs gestrichen. Damit ist zugleich

deutlich geworden, dass das schon seinerzeit überwiegende Verständnis, interne

Zustimmungsakte nicht zu den von der Konzentrationswirkung des § 13

BImSchG erfassten Entscheidungen zu rechnen, nicht in Frage gestellt werden

sollte. Der wesentliche Grund für dieses Verständnis besteht im Übrigen darin,

dass § 13 BImSchG vornehmlich der Koordination des Verwaltungshandelns und

der Beschleunigung der Vorhabenzulassung dient. Dem Antragsteller soll die

Lästigkeit erspart werden, jeweils mehrere Zulassungsverfahren für ein Vorhaben

betreiben zu müssen. Dieser Gesetzeszweck der Einheitlichkeit des Verfahrens

wird im Falle interner Mitwirkungsakte nicht berührt.“

Mit der Erteilung seiner immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 13. September

2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Dezember 2013 missachtete der

Antragsgegner die beschriebene Bindungswirkung der entgegenstehenden Entscheidung

des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung vom 6. Juni 2013. Es bzw. die von ihm

vertretene Beigeladene zu 2. ist durch die immissionsschutzrechtliche Genehmigung

selbst ebenso wie durch deren sofortige Vollziehbarkeit beschwert.

B. Die Beschwerden der Antragstellerin und der Beigeladenen zu 2. sind auch

begründet. Die vom Senat zu prüfenden Beschwerdegründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6

VwGO) geben Anlass, den angegriffenen Beschluss zu ändern. Die vorzunehmende

Interessenabwägung nach Maßgabe des § 80 Abs. 5 Satz 1, § 80a VwGO, § 4a Abs. 3

UmwRG fällt zulasten des Antragsgegners und der Beigeladenen zu 1. aus. Nach

summarischer Prüfung bestehen ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der

immissionsschutzrechtlichen Genehmigung des Antragsgegners vom 13. September

2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Dezember 2013. Eine

Gesamtbetrachtung der Interessenlage ergibt keine überwiegenden Interessen der

Beigeladenen 1. oder der Allgemeinheit, die - ungeachtet der bestehenden ernstlichen

Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung - für ihre sofortige

Vollziehbarkeit sprächen.

I. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Antrag der Antragstellerin

auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zulässig.

1. Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Der Bescheid des Antragsgegners vom

13. September 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Dezember 2013

verletzt sie möglicherweise in ihren Rechten als Betreiberin der DVOR Bremen. Nach

§ 27c Abs. 2 Satz 1 Nr. 2-5, Satz 2 und Satz 3 LuftVG bietet die Antragstellerin als

privatwirtschaftliche Dienstleisterin die Unterstützungsdienste für die Flugsicherung -

hier durch die in Rede stehende Flugsicherungseinrichtung in Form von

Navigationsdiensten (Nr. 3) - zu Marktbedingungen in Übereinstimmung mit dem

Recht der Europäischen Union an. Dabei ist ihr nach Anhang V der

Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1035/2011 der Kommission vom 17. Oktober

2011 (ABl. L 271/23) i.V.m. ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.3.2, § 6 Abs. 1, § 4

der Flugsicherungs-Anlagen- und Geräte-Musterzulassungs-Verordnung und Nr. 5 der

Bekanntmachung über die Anforderungen zur Musterzulassung von

Flugnavigationsfunkstellen der Betrieb der Flugsicherungseinrichtung solange erlaubt,

wie die Einrichtung die Anlagenfehlertoleranz von ± 2° einhält (dazu im Einzelnen Urt.

d. Sen. v. 3.12.2014 - 12 LC 30/12 -, S. 29 UU). Der Bescheid des Antragsgegners

vom 13. September 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Dezember

2013 berührt diesen erlaubten Bestand der Anlagenzulassung nachteilig. Die

Antragstellerin und die Beigeladene zu 2. gehen - wie unten näher ausgeführt wird - in

vertretbarer Weise von einem maximal zulässigen Gesamtwinkelfehler für VOR- (und

DVOR-) Anlagen von ± 3° und einem für externe Störfaktoren verbleibenden

Fehlerbeitrag von ± 1° aus (dazu auch bereits Urt. d. Sen. v. 3.12.2014 - 12 LC 30/12 -,

S. 31 ff. UU). Nach Einschätzung der Antragstellerin und der Beigeladenen zu 2. ist der

für externe Störbeiträge verbleibende Fehlerbeitrag von ± 1° schon durch das

vorhandene Störniveau erschöpft und würde sich der durch externe Reflektoren im

betroffenen Radialbereich erwartete Gesamtfehler durch die bereits bestehenden

Windenergieanlagen und die vorliegend geplanten Windenergieanlagen signifikant

erhöhen (etwa Stellungnahmen der Antragstellerin v. 4.11.2013, S. 5 = S. 159 ff. GA,

u. v. 16.12.2013, S. 9 = S. 529 GA). Im Falle einer Errichtung oder eines Betriebs der

geplanten Windenergieanlagen wäre die Antragstellerin zu zusätzlichen Dispositionen

gezwungen, um die ground station contribution bzw. den Alignmentfehler ihrer

Flugsicherungseinrichtung unterhalb von ± 2° zu halten und dadurch sicherzustellen,

dass das maximal zulässige Gesamtfehlerbudget für VOR-Anlagen von ± 3° nicht

überschritten wird. Damit wäre sie in ihrer Befugnis, die zulassungskonforme Anlage zu

nutzen, eingeschränkt und in ihrer Dispositionsfreiheit als Privatunternehmen

beeinträchtigt (Urt. d. Sen. v. 3.12.2014 - 12 LC 30/12 -, S. 38 UU; vgl. auch

Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 82).

Ob auch eine nachteilige Berührung der rechtlichen Interessen bzw. Rechte der

Antragstellerin als Beliehene vorliegt (vgl. dazu Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk,

Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 55 f.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyn-

del/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 88 f.), lässt der Senat offen. Gleiches gilt für die Frage

einer Verletzung des Rücksichtnahmegebots zulasten der Antragstellerin.

2. Nach summarischer Prüfung teilt der Senat nicht die Annahme des

Verwaltungsgerichts, die Antragstellerin sei mit ihren Einwendungen präkludiert und

der Aussetzungsantrag deshalb bereits unzulässig. Die Vorschrift des § 10 Abs. 3 Satz 5

BImSchG ist nicht anwendbar. Nach der genannten Vorschrift sind mit Ablauf der

Einwendungsfrist von zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist (§ 10 Abs. 3 Satz

4 BImSchG) alle Einwendungen ausgeschlossen, die nicht auf besonderen

privatrechtlichen Titeln beruhen. Soweit die Antragstellerin geltend macht, ihre

Flugsicherungseinrichtung DVOR Bremen werde im Falle einer Errichtung und eines

Betriebs der geplanten Windenergieanlagen gestört, handelt es sich nicht um eine

Einwendung, die sie nach näherer Maßgabe des § 10 Abs. 3 BImSchG binnen der

Einwendungsfrist hätte erheben müssen. Die in § 10 BImSchG enthaltenen Vorschriften

zur Beteiligung der Öffentlichkeit (Abs. 3) dienen der vollständigen Ermittlung des

Sachverhalts durch die Genehmigungsbehörde und auch dem Schutz potentiell

Betroffener. Der Genehmigungsbehörde soll damit die Prüfung ermöglicht werden, ob

das Vorhaben den Genehmigungsvoraussetzungen des § 6 BImSchG entspricht

(Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III § 10 Rdn. 96, 122; s. auch

Jarass, BImSchG, 10. Aufl., § 10 Rdn. 70; Sellner/Reidt/Ohms, Immissionsschutzrecht

und Industrieanlagen, 3. Aufl., Rdn. 2/91). Die Frage, ob durch eine Errichtung

geplanter Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können und § 18a

Abs. 1 LuftVG (als öffentlich-rechtliche Vorschrift im Sinn des § 6 Abs. 1 Nr. 2

BImSchG, die der Errichtung und dem Betrieb der Anlage entgegensteht, Urt. d. Sen. v.

3.12.2014 - 12 LC 30/12 - S. 19 UU) greift, ist indes durch das Bundesaufsichtsamt für

Flugsicherung in einem gesonderten Prüfverfahren auf der Grundlage einer

gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation verbindlich zu

beantworten. In diesem Verfahren bringt die Flugsicherungsorganisation ihre fachliche

Bewertung zur Geltung. Im Verhältnis zur Genehmigungsbehörde besteht hingegen

insoweit ein entsprechender Informationsbedarf nicht. Es fehlt deshalb auch an einem

sachlichen Grund, das Unterlassen einer Äußerung gegenüber der

Genehmigungsbehörde mit einem Einwendungsausschluss nach § 10 Abs. 3 Satz 5

BImSchG zu belegen.

II. Das Verwaltungsgericht hätte dem Antrag der Antragstellerin auf Gewährung

vorläufigen Rechtsschutzes in der Sache stattgeben müssen. Nach summarischer Prüfung

ist die immissionsschutzrechtliche Genehmigung des Antragsgegners vom

13. September 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Dezember 2013

rechtswidrig. Sie verletzt die Antragstellerin und die Beigeladene zu 2. auch in ihren

Rechten.

1. Wie bereits oben (unter A.II.) ausgeführt missachtet die immissionsschutzrechtliche

Genehmigung des Antragsgegners die Bindungswirkung der entgegenstehenden

Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung vom 6. Juni 2013. Sie ist

schon deswegen rechtswidrig und verletzt das Bundesaufsichtsamt bzw. die von ihm

vertretene Beigeladene zu 2. in ihren Rechten.

Es kann dahinstehen, ob der Umstand, dass die immissionsschutzrechtliche

Genehmigung die Bindungswirkung der entgegenstehenden Entscheidung des

Bundesaufsichtsamts missachtet, auch eine Rechtverletzung der Antragstellerin zu

begründen vermag. Der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung steht auch in der

Sache § 18a LuftVG entgegen. Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für

Flugsicherung vom 6. Juni 2013, dass die geplanten Windenergieanlagen die DVOR

Bremen stören können, ist entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts gerichtlich

nicht zu beanstanden.

2. Diese Entscheidung ist nicht formell rechtswidrig. Der Senat lässt offen, welche

Begründungsanforderungen im Einzelnen an eine Entscheidung des

Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG zu stellen

sind. Selbst wenn man - wozu der Senat neigt (s. bereits Urt. d. Sen. v. 3.12.2014 - 12

LC 30/12 -, S. 20 UU) - annimmt, dass eine Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2

LuftVG unabhängig von ihrem Rechtscharakter aus rechtsstaatlichen Gründen (vgl. im

Ergebnis Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 74)

hinreichend begründet werden muss, wäre den zu stellenden

Begründungsanforderungen hier jedenfalls mittlerweile Genüge getan. Zwar enthielt die

Entscheidungen des Amtes vom 6. Juni 2013 keine nähere Begründung. Ihr lässt sich

etwa nicht entnehmen, von welchem Sachverhalt ausgegangen, welches

Berechnungsverfahren bei der Entscheidung angewendet, welches Gesamtfehlerbudget

und welche Fehleranteile den einzelnen Störeinflussfaktoren des Gesamtfehlerbudgets

zugestanden und welcher Anteil im Einzelnen für die zu errichtenden

Windenergieanlagen errechnet wurde. Wird die zugrunde liegende gutachtliche

Stellungnahme der Antragstellerin in die Betrachtung mit einbezogen, ergeben sich

insoweit zwar in Teilen Begründungsansätze. Aber auch diese genügen kaum den an

eine hinreichende Begründung zu stellenden Anforderungen. Indes haben die

Antragstellerin und die Beigeladene zu 2. die Begründung im Verlaufe des gerichtlichen

Verfahrens durch diverse Stellungnahmen in zulässiger Weise (vgl. für Verwaltungsakte

§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG) nachträglich ergänzt. Die Entscheidung nach § 18a

Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist damit jedenfalls mittlerweile hinreichend begründet.

3. Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung, dass die geplanten

Windenergieanlagen die DVOR Bremen stören können, ist nach summarischer Prüfung

auch materiell nicht zu beanstanden.

Zu den Fragen der gerichtlichen Prüfungsdichte und der gerichtlichen Bewertung des

Vorgehens des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung bei seiner Entscheidung nach §

18a Abs. 1 LuftVG, ob eine Flugsicherungsanlage durch geplante Windenergieanlagen

gestört werden können, hat der Senat in seinem - bereits zitierten - Urteil vom

3. Dezember 2014 (- 12 LC 30/12 -, S. 21 ff. UU) ausgeführt:

„Der Senat vertritt … nicht etwa die Auffassung, dass das Bundesaufsichtsamt für

Flugsicherung bei seiner Entscheidung über die Störwirkung eines Bauwerks von

vornherein über einen Beurteilungsspielraum verfüge, der gerichtlich nur

eingeschränkt überprüfbar sei. Für die unter anderem vom VG Hannover (Beschl.

v. 21.12.2010 - 12 B 3465/10 -, ZNER 2011, 90; nachgehend offen Senat,

Beschl. v. 13.4.2011 - 12 ME 8/11 -, BRS 78 Nr. 119) unter Bezugnahme auf

den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. September 2006 (- 4 B

58.06 -, BRS 70 Nr. 96) vorgenommene zweischrittige Prüfung im Rahmen des

§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 BauGB (Feststellung 1. einer nachteiligen Beeinflussung

der Radaranlage, 2. der Unzumutbarkeit einer Einschränkung der

Anlagenfunktion bei insoweit bestehendem verteidigungspolitischen

Beurteilungsspielraum der Bundeswehr) besteht deshalb in dem hier

maßgeblichen, anders gearteten Regelungszusammenhang bei Anwendung des

§ 18a LuftVG keine Notwendigkeit.

Da nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG Bauwerke nicht errichtet werden dürfen,

wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, reicht zur

Erfüllung des gesetzlichen Tatbestands die Möglichkeit der Störung einer

Flugsicherungseinrichtung. Der Begriff der Störung meint eine für die Funktion

der Einrichtung nachteilige Einwirkung. Ob eine solche zu erwarten ist, ist - weil

es um geplante Bauwerke geht - durch eine Prognose zu klären (Meyer/Wysk, in:

Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 9 ff.; VG Düsseldorf, Urt.

v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 49; VG Frankfurt

a.M., Urt. v. 8.10.2014 - 8 K 3509/13.F -, juris Rdn. 46). Zu der Frage, wann

anzunehmen ist, dass Flugsicherungseinrichtungen durch Bauwerke gestört

werden können, verhält sich § 18a LuftVG nicht. Insgesamt fehlen dazu

gesetzliche oder anderweitige rechtlich konkretisierende Festlegungen. Von daher

ist unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Umstände des Einzelfalls

festzustellen, wann die Möglichkeit einer für die Funktion der

Flugsicherungseinrichtung nachteiligen Einwirkung den Begriff der Störung

erfüllt. In diesem Zusammenhang können auch technische Regelwerke zur

Beurteilung von nachteiligen Einwirkungen herangezogen werden, wenn sie für

die maßgebliche Beurteilung im konkreten Streitfall brauchbare Anhaltspunkte

liefern. Die technischen Regelwerke bieten im Rahmen der gebotenen

Einzelfallprüfung eine Orientierungshilfe oder einen groben Anhalt (vgl.

Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 26 Rdn. 32 ff. m.w.N.).

Zu den Regelwerken, die als Orientierungshilfe in Betracht kommen, gehören hier

die Regelungen des internationalen Luftrechts. Die durch die aufgrund des

Abkommens für die internationale Zivilluftfahrt (Chicagoer-Abkommen) vom

7. Dezember 1944 errichtete internationale Ziviluftfahrtorganisation ICAO

entwickelten Bestimmungen spiegeln die anerkannten Regeln der Technik wider

(VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris

Rdn. 45; Schl.-Hol. VG, Urt. v. 16.2.2012 - 6 A 107/11 -, juris Rdn. 31; VG

Frankfurt a.M., Urt. v. 8.10.2014 - 8 K 3509/13.F -, juris Rdn. 45; Meyer/Wysk,

in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 9 ff., 11, 13, und

Wysk, a.a.O., Einleitung, Rdn. 154 ff.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van

Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O.,S. 54 ff., 72; s. auch Stoffel, in: Hobe/von

Ruckteschell, Kölner Kompendium, Luftrecht, Band 2, 2009, S. 484 f.;

Federwisch/Dinter, NVwZ 2014, 403, 404 ff.; Weiss, NVwZ 2013, 14, zitiert

nach beck-online, S. 8 des entspr. Ausdrucks; Battis/Moench/von der Groeben,

a.a.O., S. 18). Den Regelungen der Anhänge (Annex) zum Chicagoer-

Abkommen ist innerstaatlich höchstmögliche Geltung zu verschaffen.

Resolutionen und sonstige Dokumente beanspruchen nicht die gleiche

Verbindlichkeit (Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Einleitung

Rdn. 157 ff.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S.

54 ff.).

Die auf der gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. (Anm. hier: der

Antragstellerin des vorliegenden Verfahrens) beruhende Prognose der

Beigeladenen zu 3. in Gestalt des Bundesaufsichtsamts (Anm. hier: der

Beigeladenen zu 2. des vorliegenden Verfahrens), dass die geplanten

Windenergieanlagen die DVOR „Leine“ stören können, ist unter

Berücksichtigung dieser Maßgaben gerichtlich nicht zu beanstanden. Die

Entscheidung lässt nicht erkennen, dass die Beigeladene zu 2. oder die

Beigeladene zu 3. den gesetzlichen Maßstab verkannt hätte oder von

unzutreffenden tatsächlichen Annahmen ausgegangen wäre. Sie haben sich im

Rahmen ihres Tätigwerdens einer Methode bedient, die nach den Standards,

Empfehlungen und Orientierungshilfen, die sich den Anhängen des Abkommens

über die internationale Zivilluftfahrt und sonstigen Dokumenten der ICAO

entnehmen lassen, vertretbar ist. Die Entscheidung ist auch in einer der Materie

und dem derzeit aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisstand entsprechenden

angemessenen und methodisch nicht zu beanstandenden Weise erarbeitet worden.

a) Die Beigeladenen zu 2. und 3. haben den Begriff der Störung nicht verkannt.

Allgemein besteht Übereinstimmung darin, dass eine Störung einer

Flugsicherungseinrichtung im Sinne des § 18a LuftVG anzunehmen ist, wenn

diese die vorgesehenen Parameter (Fehlertoleranzen) nicht einhält, sie also nicht

mit der Präzision arbeitet, die für sie vorgesehen ist. Flugsicherungseinrichtungen

werden durch Bauwerke im Sinne von § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gestört, wenn

die sich aus den einschlägigen ICAO-Dokumenten ergebenden bzw. - soweit

diese Dokumente widersprüchlich sind - in vertretbarer Weise hergeleiteten

Toleranzwerte überschritten werden (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11

K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 45; Schl.-Hol. VG, Urt. v. 16.2.2012

- 6 A 107/11 -, juris Rdn. 31 ff.; Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk,

Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 9 ff.; Federwisch/Dinter, NVwZ 2014, 403, 404

ff.; Weiss, NVwZ 2013, 14, zitiert nach beck-online, S. 8 des entspr. Ausdrucks;

Battis/Moench/von der Groeben, a.a.O., S. 19). Eine konkrete und unmittelbare

Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs bzw. die Wahrscheinlichkeit eines

konkreten Schadenseintritts ist nicht erforderlich (so aber VG Aachen, Urt. v.

24.7.2013 - 6 K 248/09 -, juris Rdn. 115 ff., 131, maßgeblich sei die Gefahr

eines Schadenseintritts im Sinne einer Kollision oder gefährlichen Annäherung

zweier Flugzeuge; vgl. auch VG Oldenburg, Beschl. v. 5.2.2014 - 5 B 6430/13 -

S. 27 ff.). Bei Einwirkungen auf Flugsicherungseinrichtungen wird eine Gefahr

gesetzlich vermutet. Die Wahrung der Belange der Sicherheit des Luftverkehrs

gebietet es, die anzustellenden Überlegungen an einer sicheren, flüssigen und

geordneten Abwicklung des Luftverkehrs auszurichten (§ 27c Abs. 1 LuftVG).

Dabei sind auch erst zukünftig sich ergebende Gefährdungen, die von durch

Bauwerke gestörten Flugsicherungseinrichtungen ausgehen können, zu

berücksichtigen. Störungen der Luftverkehrssicherheit können weitreichende

Auswirkungen auch auf verfassungsrechtliche Schutzgüter im Sinne des Art. 2

Abs. 2 Satz 1 GG haben. Auch dies ist bei der Frage, welche Anforderungen an

die Wahrscheinlichkeit einer Störung zu stellen sind, zu bedenken (VG

Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 45;

Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 10;

Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O.,S. 12;

Battis/Moench/von der Groeben, a.a.O., S. 25; vgl. auch BVerwG, Urt. v.

16.7.1965 - IV C 30.65 -, BVerwGE 21, 354, juris Rdn. 11 zu § 12 LuftVG).

Von diesen Gesichtspunkten sind die Beigeladenen zu 2. und 3. bei ihren

Einschätzungen ausgegangen.

b) Verfahrensfehler sind nicht gegeben. Wie von § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG

vorgesehen, hat das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung jeweils auf der

Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation

entschieden. Aus Anlass des vorliegenden Falls bedarf keiner Klärung, ob die

nach der genannten Norm zur Abgabe der gutachtlichen Stellungnahme berufene

Flugsicherungsorganisation stets die nach § 31b Abs. 1 LuftVG, § 1 der

Verordnung zur Beauftragung eines Flugsicherungsunternehmens vom

11. November 1992 (BGBl I S. 1928, zuletzt geändert durch Gesetz vom

24.8.2008, BGBl I S. 2942) beliehene Beigeladene zu 2. ist (Meyer/Wysk, in:

Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 32, 53) oder ob insoweit

die die Unterstützungsdienste am jeweiligen Flughafen leistende

Flugsicherungsorganisation (vgl. § 27c Abs. 2 Satz 1 Nr. 2-5, Satz 2 und 3

LuftVG) gemeint ist. Im vorliegenden Fall leistet die Beigeladene zu 2. auch die

Unterstützungsdienste und ist damit in jedem Fall die für die gutachtliche

Stellungnahme zuständige Flugsicherungsorganisation.

c) Auch das weitere Vorgehen lässt Rechtsfehler nicht erkennen. Zu der Frage,

anhand welcher Methode zu ermitteln ist, ob und ggf. in welchem Ausmaß eine

Störung der Anlagenfunktion durch geplante Bauwerke - hier die in Rede

stehenden Windenergieanlagen - zu erwarten ist, finden sich Anhaltspunkte im

Europäischen Anleitungsmaterial zum Umgang mit Anlagenschutzbereichen

ICAO EUR DOC 015, 2. Ausgabe 2009 (dazu auch

Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O.,S. 59 ff.). Dieses

Anleitungsmaterial versteht sich als Orientierungshilfe. Es enthält u.a. Vorschläge

für harmonisierte Schutzzonen und definiert Anlagenschutzbereiche (ICAO EUR

DOC 015 S. 1). Nach dem Europäischen Anleitungsmaterial zum Umgang mit

Anlagenschutzbereichen ICAO EUR DOC 015 ist auf der Grundlage von

theoretischen Kenntnissen, Erfahrung und bestehenden Bedingungen eine

Analyse der Experten für Flugsicherungstechnik durchzuführen und anhand der

sich ergebenden Ergebnisse zu ermitteln, ob Störeffekte annehmbar sind oder

nicht (S. 4 unter 4.7.1 und 4.8.1). Zuständig ist die technische Stelle, die für die

betreffende Flugsicherungsanlage verantwortlich ist. Die technische Stelle führt

eine Analyse des Bauvorhabens durch. Die Analyse erfolgt auf der Grundlage der

Erfahrung und des Fachwissens der Ingenieure, die die Aufgabe durchführen,

beschränkt sich jedoch nicht darauf. Das Verfahren kann zur Ermittlung, ob das

Bauvorhaben im bestehenden Umfeld signifikante Auswirkungen haben würde,

eine theoretische Analyse, numerische Simulation und Modellierung umfassen

(ICAO EUR DOC 015 S. 5 unter 5.2.1 und 5.2.2). Der - zusätzliches

Anleitungsmaterial zur Prüfung von Windkraftanlagen im Hinblick auf ihren

Einfluss auf Navigationsanlagen enthaltende - Anhang 4 zu ICAO EUR DOC

015 sieht vor, dass in Computersimulationen geprüft werden kann, welche

Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben (s. auch ICAO Annex

10, Vol. I, Att. C, 3.2.3. „Computer simulations can be used …“; VG Düsseldorf,

Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 100).

Ausgehend von diesen Maßstäben ist die der Entscheidung des

Bundesaufsichtsamts zugrundeliegende Methode der Störungsermittlung

gerichtlich nicht zu beanstanden. Sie berücksichtigt die formelmäßige DVOR-

Systemkurve und bildet mit Hilfe eines Werkzeugs Szenarien und

Zusammenhänge auf das konkret zu untersuchende Szenario ab. Daraus

gewonnene Abschätzungen werden kontinuierlich mit Erkenntnissen aus anderen

Prognoseergebnissen, ICAO-Empfehlungen und auffälligen Flugvermessungen

abgeglichen und so ein Erwartungswert auf der Basis aktueller Erkenntnisse

gebildet. Die durchgeführte Analyse berücksichtigt damit theoretische Kenntnisse,

Erfahrungen und bestehende Bedingungen und beinhaltet simulierende bzw.

modellierende Ansätze (vgl. auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van

Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O.,S. 71).

Dass die Analysemethode der Beigeladenen zu 2. auch kritisch bewertet wird,

führt noch nicht zu einer anderen Betrachtung. Die Möglichkeiten und Methoden

der Analyse und Berechnung von durch Windenergieanlagen zu erwartenden

Fehlerbeiträgen und deren Summierung sind umstritten (vgl. etwa VG

Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 98

ff.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 52, 78

ff.). Eine validierte und damit unangreifbare Analysemethode gibt es derzeit nicht

(Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 78 ff., 91

ff.). Dass im Rahmen der Analyse zwingend anders vorzugehen wäre, als die

Beigeladenen zu 2. und 3. es tun, lässt sich nach dem Stand der aktuellen

wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht erkennen. Nach diesen ist auch nicht zu

erkennen, dass das Vorgehen des Sachverständigen des Klägers, der NAVCOM

Consult, Dr.-Ing. Greving, die einzig vertretbare Analysemethode böte. Wie

bereits angeführt kann (nicht muss) nach den angeführten Dokumenten ICAO

Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.3., und ICAO EUR DOC 015 in

Computersimulationen geprüft werden, welche Auswirkungen Windkraftanlagen

auf VOR-Anlagen haben. Der Senat verkennt dabei nicht die ausgewiesene

Fachkompetenz des Sachverständigen Dr.-Ing. Greving, die u.a. durch seinen

beruflichen Werdegang und seine Beteiligung bei zahlreichen nationalen und

internationalen Projekten mit VOR/DVOR-Anlagen oft - aber nicht nur - im

Zusammenhang mit Windenergieanlagen belegt ist. Allerdings fehlt es auch zu

dem Vorgehen von NAVCOM Consult - bzw. überhaupt - in Bezug auf

Windenergieanlagen an einer empirischen Validierung (vgl. auch

Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 96 f.). Auch

die jüngste Studie von Dr.-Ing. Bredemeyer (Gutachten zur Interaktion zwischen

Windenergieanlagen und DVOR-Anlagen der Flugsicherung - Abschlussbericht -

Kurzfassung -, v. 6.3.2014), bei der Messungen im Umfeld der DVOR

„Michaelsdorf“ durchgeführt wurden, ändert hieran nichts. Sie leistet zwar einen

anerkannten technischen Beitrag zur Identifikation von Störungen im Umfeld von

DVOR. Auch mit ihr ist aber etwa eine analytische Auftrennung von

Signalstörkomponenten, die vom Boden und von Windenergieanlagen

hervorgerufen werden, nicht gelungen. Soweit Dr.-Ing. Bredemeyer zu der

Annahme gelangt, die ENAC-Studie, von der auch die Beigeladene zu 2. bei

Anwendung ihres Berechnungstools ausgeht, verwende unzulässige

Vereinfachungen, von ihrem Gebrauch für die Vorhersage des Störpotentials von

Windenergieanlagen sei dringend abzuraten (a.a.O., S. 5 f.), vermögen ihm von

der Beigeladenen zu 2. zu Rate gezogene Experten (die ENAC selbst und die

Ohio University) nicht zu folgen. Nach Auffassung der ENAC und der Ohio

University sind die durchgeführten Messungen nicht hinreichend belastbar, um

anstelle von Simulationen zur Bewertung herangezogen zu werden. Die Ohio

University führt in ihrer „Expertise on the interaction between wind turbines and

DVOR facilities of the air navigation services“ aus, die Modellierungsergebnisse

der ENAC würden durch die im Gutachten enthaltenen Daten nicht widerlegt, die

der Aussage des Gutachtens zugrunde liegende Prämisse könne falsch sein. Nach

Auffassung der Ohio University lassen sich die im Gutachten von Dr.-Ing.

Bredemeyer gezogenen Schlussfolgerungen auch nicht zwingend aus den

vorgenommenen Messungen herleiten. Dies gilt etwa hinsichtlich im Gutachten

getroffener Aussagen zu einer Schutzzone um DVOR-Anlagen und zu einer

Störfestigkeit dieser Anlagen außerhalb eines Radius von 3 km. Insgesamt muss

davon ausgegangen werden, dass die Studie von Dr.-Ing. Bredemeyer derzeit

allenfalls „eine Validierung im Ansatz“ ermöglicht und noch nicht vollständig

nachvollziehbar ist (Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas,

a.a.O., S. 93 ff., 100).

In einer solchen Lage, in der sich die Wissenschaft noch nicht als eindeutiger

Erkenntnisgeber erweist, es also noch an gesicherten Erkenntnissen mangelt und

allgemein anerkannte Standards und Beurteilungsmaßstäbe noch nicht entwickelt

worden sind, fehlt es den Gerichten an der auf besserer Erkenntnis beruhenden

Befugnis, die fachliche Einschätzung der dafür zuständigen Stellen als „falsch“

und „nicht rechtens“ zu beanstanden. Dass andere Sachverständige zu einer davon

abweichenden Einschätzung gelangen, vermag das Vorgehen jener vom

Gesetzgeber mit der gutachtlichen Beurteilung und Kompetenz zur Entscheidung

betrauten Stellen nicht durchgreifend in Zweifel zu ziehen. Das ist erst der Fall,

wenn jene abweichende Auffassung allgemeine Anerkennung gefunden hat und

die (hier) der Entscheidung zugrunde gelegte Meinung als nicht (mehr) vertretbar

angesehen wird.

d) Die methodische Vorgehensweise der Beigeladenen zu 2. und 3. bei der

Berechnung des Fehlerbudgets lässt Rechtsfehler ebenfalls nicht erkennen.

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, geht es in der Sache um

Folgendes: Die Navigationsanlage sendet ein Signal aus, das von Flugzeugen

empfangen wird. Bei der Übertragung bzw. dem Empfang dieser Signale gibt es

Ungenauigkeiten. Diese werden als Winkelfehler bezeichnet (dazu auch ICAO

Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.7.2. a); vgl. auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van

Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 72; Battis/Moench/von der Groeben, a.a.O.,

S. 16). Die Winkelfehler können ihre Ursache in der Anlage haben (sogenannter

Alignmentfehler oder ground station contribution) oder in externen Störungen

etwa durch die Topologie und/oder Bauwerke (wie etwa Hochspannungsmasten,

Gebäude oder Windparks, auch Mehrwegeausbreitung genannt). Der

Alignmentfehler setzt sich zusammen aus dem Nordausrichtungsfehler und dem

Anlagenfehler, also der Ungenauigkeit der Anlage selbst. Als radial signal error

wird der von der VOR-Bodenanlage und der von der Mehrwegeausbreitung

insgesamt verursachte Fehler bezeichnet.

Zu der Berechnung der Gesamtgenauigkeit des DVOR/VOR-Systems (VOR

radial signal error, VOR airborne equipment error und VOR pilotage element)

findet sich in ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.7.3.2., die sog. root-sum-square-

Methode (RSS-Methode) als eine mögliche Methode, um voneinander

unabhängige Störbeiträge zu berechnen. Nach der RSS-Methode errechnet sich

der Gesamtfehler aus der Wurzel der Summe der Quadrate der einzelnen

genannten Fehlerbeiträge (s. etwa Stellungnahmen der Beigeladenen zu 2. v.

2.4.2014, S. 992 GA, u. v. 9.3.2012, S. 875 GA; dazu auch etwa

Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 50 ff.). Eine

genaue Vorgabe für die Berechnung nur des VOR radial signal error findet sich in

den ICAO Dokumenten nicht. Eine denkbare Möglichkeit wäre es, auch insoweit

die RSS-Methode anzuwenden (Hüttig/Giemulla/Lehmann/van

Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 52). Dieser Weg hat sich indessen nicht

allgemein durchgesetzt. Die Beigeladene zu 2. geht davon aus, dass sich die

ground station contribution (also der Störungsbeitrag allein durch die VOR-

Bodenanlage) nicht statistisch unabhängig zu den sonstigen Störungsbeiträgen

durch Mehrwegeausbreitung verhält. Vielmehr wird - im Hinblick auf den von

ICAO für Simulationen geforderten Worst-Case-Ansatz (etwa Stellungnahme der

Beigeladenen zu 2. v. 2.4.2014, S. 993 GA) - von einer linearen Auswirkung des

Störungsbeitrags der VOR-Bodenanlage ausgegangen. Die Beigeladene zu 2.

zieht in der Folge weder die Wurzel aus dem für die ground station contribution

angenommenen Fehlerbeitrag, noch quadriert sie diesen. NAVCOM Consult geht

demgegenüber davon aus, nur der Nordausrichtungsfehler der Anlage (nicht aber

der sonstige Anlagenfehler) müsse gesondert behandelt werden, weil er

systematisch und nicht statistisch sei (z.B. Stellungnahme v. 10.6.2011, Bl. 430

GA). Nach einer weiteren wissenschaftlichen Meinung lässt sich die genaue

Zusammensetzung des VOR radial signal error auf Grund seiner Komplexität

nicht durch einfache mathematische Näherung beschreiben und kann deswegen

auch nicht auf diese Weise berechnet werden (Bredemeyer, zitiert nach

Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 52). Hiernach

ist das Vorgehen der Beigeladenen zu 2. nicht unvertretbar. Sie lehnt sich für die

Berechnung des VOR radial signal error an die nicht unmittelbar geltenden und

nicht eindeutigen Vorgaben des ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.7.3.2., an,

ohne diese schablonenhaft zu übertragen. Soweit eine näherungsweise

Berechnung des VOR radial signal error anhand der RSS-Methode für möglich

gehalten wird, wird die Formel übereinstimmend für insoweit offen gehalten, als

der für die ground station contribution angenommene Fehlerbeitrag insgesamt

oder anteilig (hinsichtlich des Nordausrichtungsfehlers) herausgenommen werden

kann. Dafür, dass die eine oder die andere Vorgehensweise zwingend wäre, fehlen

bisher wissenschaftliche Erkenntnisse. Es fehlen andererseits auch Erkenntnisse

dazu, dass das Vorgehen der Beigeladenen zu 2. unvertretbar wäre (vgl. auch VG

Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn.

103 ff.). Auch gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass der von den Beigeladenen

zu 2. und 3. gewählten Berechnungsmethode tendenziell Verhinderungsabsichten

oder andere missbilligenswerte Motive zugrunde lägen. Vielmehr lassen sich für

ihr Vorgehen gewisse - wenn auch nicht unbestrittene - Anhaltspunkte in 2.3.47b)

und Figure I-2-1 des DOC 8071 finden. Es erscheint nicht unvertretbar, aus

diesen Textpassagen und Abbildungen die Möglichkeit herzuleiten, in diesem

Zusammenhang nicht nach der RSS-Methode vorzugehen und einen linearen

Abzug bei der Berechnung des VOR radial signal error vorzunehmen („3°-

2°=1°“; zu den genannten Werten näher im Folgenden). Entsprechendes gilt für

die Textpassage in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, wenn

dort u.a. ausgeführt wird, nach ICAO Annex 10 solle der Bodensystemfehler

innerhalb von ± 2° liegen, die Richtlinien aus ICAO Annex 10 enthielten keine

Angaben zu anderen Fehlerkomponenten, doch laut Anleitungsmaterial könne in

der Praxis ein Gesamtfehler eines VOR-Radials von ± 3° (bei einer

Wahrscheinlichkeit von 95 %) erreicht werden, einige technische Behörden

verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben mittels

Computersimulation eine Toleranz von 1° (s. auch VG Düsseldorf, Urt. v.

24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 85 ff., 90).

e) Soweit die Beigeladenen zu 2. und 3. bei ihrer Berechnung einen

anlageninternen Fehler von ± 2° ansetzen, ist auch dies rechtlich nicht zu

beanstanden (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER

2014, 501, juris Rdn. 85 ff.; VG Schleswig, Urt. v. 16.2.2012 - 6 A 107/11 -,

juris Rdn. 40 f.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O.,

S. 82; a.A.: VG Oldenburg, Beschl. v. 5.2.2014 - 5 B 6430/13 -;

Federwisch/Dinter, NVwZ 2014, 403, 407 f.; Battis/Moench/von der Groeben,

a.a.O., S. 21). Gemessen an rechtlichen Vorgaben ist es vertretbar, der die

Unterstützungsdienste leistenden, die Flugsicherungseinrichtung betreibenden

Flugsicherungsorganisation (vgl. § 27c Abs. 2 Satz 1 Nr. 2-5, Satz 2 und 3

LuftVG) für den Betrieb ihrer Einrichtung ein Fehlerbudget von ± 2°

einzuräumen. Nach Anhang V der Durchführungsverordnung (EU) Nr.

1035/2011 der Kommission vom 17. Oktober 2011 (ABl. L 271/23) müssen die

Erbringer von Kommunikations-, Navigations- oder Überwachungsdiensten

darlegen können, dass ihre Arbeitsmethoden und Betriebsverfahren den Standards

entsprechen, die in Anhang 10 über den Flugfernmeldedienst des Abkommens

über die Internationale Zivilluftfahrt in den im Einzelnen aufgeführten Fassungen

festgelegt sind, soweit diese für die Erbringung von Kommunikations-,

Navigations- oder Überwachungsdiensten im betroffenen Luftraum relevant sind.

In ihrer Rolle als die Unterstützungsdienste leistende, die hier in Rede stehende

Flugsicherungseinrichtung DVOR „Leine“ betreibende

Flugsicherungsorganisation gilt diese Verpflichtung auch für die Beigeladene zu

2. Für den Anlagenfehler enthält ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.3.2, die

einzige verbindliche Vorgabe. Danach soll sich die ground station contribution,

also der Winkelfehler, der seine Ursache in der Anlage selbst hat, innerhalb von ±

2° bewegen. Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.3.2, lautet: „The ground station

contribution to the error in the bearing information conveyed by the horizontally

polarized radiation from the VOR for all elevation angles between 0 and 40

degrees, measured from the center of the VOR antenna system, shall be within

plus or minus 2 degrees.“ Dieser Wert von ± 2° hat auch in der Verordnung über

Art, Umfang, Beschaffenheit, Zulassung, Kennzeichnung und Betrieb von

Anlagen und Geräten für die Flugsicherung v. 21.12.2001 (- Flugsicherungs-

Anlagen- und Geräte-Musterzulassungs-Verordnung -, BGBl I 2002 S. 27, i.d.F.

v. 29.7.2009, BGBl S. 2424) Anerkennung gefunden. Nach § 3 der genannten

Verordnung ist es verboten, Anlagen und Geräte für die Flugsicherung zu

betreiben oder betreiben zu lassen, wenn u.a. sie nicht baugleich zu dem vom

Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung gemäß § 6 Abs. 1 zugelassenen Muster

sind. Nach § 6 Abs. 1 der Flugsicherungs-Anlagen- und Geräte-

Musterzulassungs-Verordnung erteilt das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung

die Zulassung für das Baumuster einer Anlage oder eines Geräts für die

Flugsicherung, wenn die Anforderungen nach § 4 erfüllt sind. Gemäß § 4 der

Flugsicherungs-Anlagen- und Geräte-Musterzulassungs-Verordnung werden

Anforderungen an Anlagen und Geräte für Flugsicherung vom

Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung festgelegt und in den Nachrichten für

Luftfahrer bekannt gemacht. Nach Nr. 5 der Bekanntmachung über die

Anforderungen zur Musterzulassung von Flugnavigationsfunkstellen

(Nachrichten für Luftfahrer v. 4.4.2002, NfL II 40/02) sind für die

Musterzulassung von Drehfunkfeueranlagen u.a. nachzuweisen die Einhaltung

der Anforderungen der ICAO an VOR und (wie hier) DVOR, veröffentlicht im

Annex 10, Band I zur Chicagoer Konvention. Insofern gilt auch hier die bereits

zitierte Vorgabe aus ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.3.2, für die

Anlagenfehlertoleranz von ± 2°. Für die in Rede stehende, baugleich zugelassene

DVOR „Leine“ heißt das, dass ihr Betrieb solange nicht verboten bzw. solange

erlaubt ist, wie sie die Anlagenfehlertoleranz von ± 2° einhält.

Ausgehend davon ist es - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts -

mindestens vertretbar, für die Fehlerprognose nicht auf die im Rahmen von

Flugvermessungen der DVOR „Leine“ festgestellten Fehlerwerte, sondern auf den

für den rechtmäßigen Betrieb der VOR-Anlage maximal zulässigen Wert von ± 2°

abzustellen. Der Ansatz der maximal zulässigen Anlagenfehlertoleranz ist

sachgerecht und nicht willkürlich. Ein anderes Ergebnis würde in den

beschriebenen erlaubten Bestand der Anlagenzulassung eingreifen und den

Spielraum des Anlagenbetreibers in unzulässiger Weise verkürzen. Er würde nach

den nachvollziehbaren Darlegungen der Beigeladenen zu 2. (vgl. S. 507 f. GA)

dazu führen, dass die in Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.7.1a), vorgesehene

Einstellung des der Anlagenüberwachung dienenden Monitors von ± 1° reduziert

werden müsste. Eine Reduzierung der Toleranzen würde zu häufigeren

Wartungen und Abschaltungen und einer geringeren Verfügbarkeit der

Flugsicherungseinrichtung für den Luftverkehr, damit zu Störungen der flüssigen

Verkehrsabwicklung führen. Dem Anlagenbetreiber entstünde ein erhöhter

Aufwand, zu dem er nach den dargestellten ICAO-Vorgaben und aufgrund des

zugelassenen Betriebs nicht verpflichtet ist (s. auch VG Düsseldorf, Urt. v.

24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 87). Die Einhaltung

eines niedrigeren - etwa eines durch eine Flugvermessung ausgewiesenen - Werts

muss (und kann) die Beigeladene zu 2. auch nicht garantieren. Dies ergibt sich aus

folgendem weiteren Gesichtspunkt:

Die Beigeladenen zu 2. und 3. nehmen an, die Ergebnisse aus Flugvermessungen

stellten grundsätzlich nur punktuelle Momentaufnahmen dar, die nicht zwingend

den für die Berechnung maßgeblichen Worst Case abbildeten. Diese Annahmen

sind unter Berücksichtigung von ICAO-Vorgaben plausibel (vgl. auch VG

Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 87

ff.). ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.2, befasst sich - wie ICAO EUR DOC

015 - mit der Bewertung der Auswirkungen von Windenergieanlagen auf VOR-

Anlagen. Danach sind die Auswirkungen von Windenergieanlagen auf VOR-

Anlagen aus verschiedenen, unter 3.2.2 a)-c) nicht abschließend aufgeführten

Gründen schwer zu beurteilen. Unter d) heißt es weiter: „it is unlikely that the

worst-case errors can be confirmed by flight inspections due to the factors listed

above”. Gleiches folgt aus Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015, im Abschnitt

VOR unter d). Auch danach wird es aus angeführten Gründen als

unwahrscheinlich angesehen, dass der Worst-Case-Fehler durch Flugvermessung

nachgewiesen werden kann. Aus ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.3, - und

entsprechend aus Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015 - folgt weiter, dass mit den

dargestellten Worst-Case-Annahmen in Computersimulationen überprüft werden

kann, welche Auswirkungen Windfarmen auf VOR-Anlagen haben. Auch unter

Berücksichtigung dieser Vorgaben ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die

Beigeladenen zu 2. und 3. bei ihrer prognostischen Beurteilung nicht einen bei

einer Flugvermessung ausgewiesenen oder einen anderen niedrigeren Wert,

sondern den - wie dargelegt, genehmigten - Maximalwert von ± 2° einstellen.

f) Auch der Ansatz eines maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlers für VOR-

Anlagen von zuletzt ± 3° (vgl. demgegenüber Stellungnahme der Beigeladenen

zu 2. vom 19.7.2011, Bl. 623 GA, in der diese noch von einem zulässigen VOR-

Gesamtfehler von ± 3,5° ausgegangen ist) ist vertretbar (vgl. auch VG Düsseldorf,

Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 71 ff.). Der

ICAO Annex 10 enthält Empfehlungen für die Planung/Nutzung von VOR-

Systemen und verweist auf weitere Empfehlungen im ICAO Annex 11, Att. A

(3.7 und 3.7.1). Entsprechend macht der ICAO Annex 10 keine verbindlichen

Vorgaben, sondern benennt unterschiedliche Werte, die teilweise in Widerspruch

zu anderen in nachgeordneten Dokumenten aufgeführten Werten stehen (vgl.

dazu näher auch etwa Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas,

a.a.O., S. 53). In ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.7.3.4, wird zunächst für die

Gesamtgenauigkeit des DVOR/VOR-Systems („VOR system use accuracy“) der

Wert von ± 5° (mit einer Wahrscheinlichkeit von 95 %) als angemessener Wert

(„suitable figure“) bei der Planung der Nutzung von VOR-Systemen genannt, mit

dem ein Winkelfehler für die VOR-Anlage (VOR radial signal error) von ± 3°

korrespondiert, ein Wert - wie es heißt - „readily achieved in practice“. Unter

3.7.3.5 heißt es dazu weiter, es handele sich hierbei um hilfreiche, auf breiter

praktischer Erfahrung basierende Werte, die von vielen Staaten angewendet

würden. Unter 3.7.3.6 werden aus praktischer Erfahrung abgeleitete Beispiele

aufgeführt, um weitere Planungsempfehlung zu bieten. Unter A heißt es, ein VOR

radial signal error von ± 3,5° werde von manchen Staaten („used by some states“)

zugrunde gelegt. Unter B wird ein VOR radial signal error von ± 1,7° aufgeführt,

der auf ausführlichen Flugvermessungen eines Staates an vielen VOR-Anlagen

basiere. In ICAO Annex 11, Att. A, 3.13, wird der Wert von ± 5° als für die

Gesamtgenauigkeit des DVOR/VOR-Systems wahrscheinlicher und

zufriedenstellender Wert bezeichnet („representing the probable system

performance would appear satisfactory“). Diese Werte entsprechen den Angaben

in weiteren von der Beigeladenen zu 2. herangezogenen Dokumenten (ICAO

DOC 7754, Vol. I, Ch. IV-6, No. 58, und RTCA DO-196, Kap. 1.4.4). Das -

auch in ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, unter 3.3.3.1, angeführte - ICAO DOC

8071 (Manual on testing of Radio Navigation Aids) benennt in Vol. II, Ch.

2.3.47, einen VOR radial signal error von ± 3,5° für die sog. Nutzung entlang

von Radialen. Das ICAO DOC 8168 OPS/611 (Procedures for Air Navigation,

Vol. II, Construction of Visual und Instrument Flight Procedures), das die

Planung von Navigationsverfahren regelt (näher dazu

Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 48 ff.),

benennt einen Winkelfehler für die VOR-Anlage von ± 3,5° (unter 2.2) bzw. ±

3,6° (Tabelle I-2-2-2). Ein nach der ICAO verbindlicher Winkelfehler für die

VOR-Anlage, der ohne weiteres auch für die Nutzung zur Flächennavigation

Verbindlichkeit beanspruchen könnte, existiert nicht. Unter Berücksichtigung

dieser Maßgaben und Widersprüche (zu weiteren Widersprüchen etwa

Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. vom 4.2.2014, Bl. 994 ff. GA, und vom

9.3.2012, Bl. 876 ff. GA) ist es nicht unvertretbar, einen maximal zulässigen

Gesamtwinkelfehler für VOR-Anlagen von ± 3° zugrunde zu legen. Wie bereits

erwähnt, müssen nach Anhang V der Durchführungsverordnung (EU)

Nr. 1035/2011 der Kommission vom 17. Oktober 2011 (ABl. L 271/23) die

Erbringer von Kommunikations-, Navigations- oder Überwachungsdiensten

darlegen können, dass ihre Arbeitsmethoden und Betriebsverfahren den Standards

entsprechen, die in Anhang 10 über den Flugfernmeldedienst des Abkommens

über die Internationale Zivilluftfahrt in den im Einzelnen aufgeführten Fassungen

festgelegt sind, soweit diese für die Erbringung von Kommunikations-,

Navigations- oder Überwachungsdiensten im betroffenen Luftraum relevant sind.

Wie ferner ausgeführt, ist die Beigeladene zu 2. in ihrer Rolle als die

Unterstützungsdienste leistende, die hier in Rede stehende

Flugsicherungseinrichtung DVOR „Leine“ betreibende

Flugsicherungsorganisation an die im Anhang 10 festgelegten Standards

gebunden und sind im Anhang 10 Werte von ± 5° für die Gesamtgenauigkeit des

DVOR/VOR-Systems („VOR system use accuracy“) angeführt, mit denen ein

Winkelfehler für die VOR-Anlage (VOR radial signal error) von ± 3°

korrespondiert. Es gibt danach hinreichende Indizien dafür, dass diese

Regelungen für die hier maßgebliche Beurteilung brauchbare Anhaltspunkte

liefern und nicht etwa nur das vom Sachverständigen des Klägers, NAVCOM

Consult, für anwendbar gehaltene ICAO DOC 8071 mit dem dort angegebenen

Wert von ± 3,5° Orientierungshilfe zu bieten geeignet ist (vgl. auch VG

Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 77

ff.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 53).

Vertretbar ist eine Zugrundelegung dieser Werte auch, weil - wie angemerkt - den

Regelungen der Anhänge (Annex) zum Chicagoer-Abkommen innerstaatlich

höchstmögliche Geltung zu verschaffen ist. Dafür, dass es vertretbar ist, einen

zulässigen Gesamtwinkelfehler für VOR-Anlagen von ± 3,5° für nicht mehr

angemessen zu halten, spricht im Übrigen Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015.

Dort heißt es zur Festlegung geeigneter Toleranzen für Windkraftvorhaben,

berücksichtige man alle genannten Faktoren, werde deutlich, dass ein geplantes

Vorhaben nicht zu einer Kursablage von 3,5° und mehr führen dürfe („Taking all

these factors into account it is clear that it would not be appropriate to allow a

proposed development to cause a bend as large as 3,5°“). Unter Berücksichtigung

dessen hat der Senat die Überzeugung gewonnen, dass der von den Beigeladenen

zu 2. und 3. angesetzte maximal zulässige Gesamtwinkelfehler für VOR-Anlagen

von ± 3° zwar ein strenger konservativer, aber nicht ein aus der Luft gegriffener

und daher noch vertretbarer Wert ist. Die Zugrundelegung eines konservativen

Werts findet seine Rechtfertigung - neben den in ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C,

3.2.3, und Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015 vorgesehenen Worst-Case-

Annahmen (dazu auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -,

ZNER 2014, 501, juris Rdn. 80) - auch in dem der Beigeladenen zu 2. in ihrer

Rolle als Flugsicherungsorganisation vorgegebenen Sicherheitsvorrang und

Sicherheitsziel (vgl. Anhang V Nr. 2 i.V.m. Anhang II Nr. 3 der

Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1035/2011 der Kommission vom

17.10.2011, ABl. L 271/23).

Dass die Annahme eines für externe Störfaktoren verbleibenden Fehlerbeitrags

von ± 1° unter Berücksichtigung der angeführten Standards und

Orientierungshilfen vertretbar ist, folgt aus den obigen Ausführungen.

Hinzuweisen ist insbesondere nochmals auf die Textpassage in ICAO EUR DOC

015, Anhang 4, vorletzter Absatz, in dem u.a. ausgeführt wird, nach ICAO

Annex 10 solle der Bodensystemfehler innerhalb von ± 2° liegen, die Richtlinien

aus ICAO Annex 10 enthielten keine Angaben zu anderen Fehlerkomponenten,

doch laut Anleitungsmaterial könne in der Praxis ein Gesamtfehler eines VOR-

Radials von ± 3° (bei einer Wahrscheinlichkeit von 95 %) erreicht werden, einige

technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten

Vorhaben mittels Computersimulation eine Toleranz von 1°. Dass die Auslegung

auch dieser Textpassage zwischen den Sachverständigen umstritten ist, steht der

Risikobewertung durch die Beigeladenen zu 2. und 3. nicht entgegen.

g) Im Rahmen der Wahrscheinlichkeitsbetrachtung hält es die Beigeladene zu 2.

für geboten, die Anwendung der 95 %-Regel auf die jeweilige betriebliche

Nutzung und die jeweilige Flugphase zu beziehen, und meint deshalb, innerhalb

des betroffenen Teils des genutzten IFR-Verfahrens dürften

Toleranzüberschreitungen nur in 95 % der Zeit vorkommen (im Sinne einer in der

Gesamtbetrachtung resultierenden Aufenthaltswahrscheinlichkeit; vgl. auch ICAO

Annex 11, Att A-1, Nr. 3 Note 2). Sie wendet sich damit zugleich gegen die

Anwendung dieses Ansatzes in der Form eines Histogramms des gesamten oder

eines großflächigen Teils des Betriebsüberdeckungsbereichs der VOR-Anlage,

weil darin eine unzulässige Mittelung bzw. Filterung der Prognosewerte liege, die

den ICAO-Grundsatz der Worst-Case-Annahme verletze. Auch in Ansehung der

von Dr. Greving (NAVCOM Consult) dazu vorgebrachten kritischen

Anmerkungen sieht sich der Senat außerstande, den Ansatz der Beigeladenen zu

2. als unvertretbar zu bezeichnen.“

Die im zitierten Urteil angeführten Erwägungen gelten hier entsprechend. Allerdings

liegt im vorliegenden Fall der Sachverhalt insofern anders, als hier nach den

durchgeführten Flugvermessungen im maßgeblichen Radialbereich 300°-315°

Winkelfehler von ca. -1,1° gemessen wurden. Das Vorgehen der Beigeladenen zu 2., in

Fällen - wie hier -, in denen der (wie dargelegt, vertretbarer Weise angenommene) für

externe Störfaktoren verbleibende Fehlerbeitrag von ± 1° nachweislich erschöpft ist,

zusätzlichen Windenergieanlagen nur zuzustimmen, wenn die erwarteten zusätzlichen

Fehlerbeiträge geringfügig und somit vernachlässigbar sind, ist nach summarischer

Prüfung vertretbar. Im Einzelnen:

Dieses Vorgehen lässt eine Verkennung des Begriffs der Störung nicht erkennen. Wie

ausgeführt, ist eine Störung einer Flugsicherungseinrichtung im Sinne des § 18a

LuftVG anzunehmen, wenn die sich aus den einschlägigen ICAO-Dokumenten

ergebenden bzw. - soweit diese Dokumente widersprüchlich sind - in vertretbarer Weise

hergeleiteten Toleranzwerte überschritten werden. Die Handhabung des

Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung, bei einer Überschreitung des für externe

Störfaktoren angenommenen Fehlerbeitrags von ± 1° jede weitere signifikante

Erhöhung des Fehlerbeitrags zu vermeiden bzw. Bauwerke, die eine signifikante

Erhöhung des Fehlerbeitrags erwarten lassen, abzulehnen (vgl. dazu auch etwa

Stellungnahme der Antragstellerin v. 16.12.2013, S. 16, = S. 536 GA), ist erkennbar an

dem Ziel der Einhaltung der Toleranzen ausgerichtet und erscheint daher folgerichtig.

Soweit das Verwaltungsgericht beanstandet, die Antragstellerin habe bislang nicht

überzeugend darlegen können, dass sich in dem unter Auswertung von

Flugvermessungen angesetzten Wert von ± 1,1° nicht auch anteilig Störeinflüsse der

„Bestands-WEA“ fänden und sicher ausgeschlossen sei, dass durch den separaten Ansatz

von 0,573° für Störbeiträge der „Bestands-WEA“ insoweit nicht ein doppelter Ansatz

erfolgt sei, dürfte es damit überzogene Forderungen stellen. Dass sich

„Doppelverwertungen“ nicht schlechterdings ausschließen lassen, hat auch die

Beigeladene zu 2. eingeräumt, dies aber mit der Eigenart der Störbeiträge, den bisher

begrenzten Möglichkeiten zu deren Ermittlung und jeweiligen Zuordnung sowie dem

im Bereich der Flugsicherung anzustrebenden hohen Sicherheitsniveau erläutert und

gerechtfertigt. Kann indes die geforderte Gewissheit in einer fachwissenschaftlich

umstrittenen Frage angesichts der auch insoweit bestehenden ungesicherten

Erkenntnislage derzeit nicht erlang werden, sind die damit verbundenen

Unwägbarkeiten von den Gerichten hinzunehmen.

Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die Antragstellerin und ihr folgend das

Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung von den Messergebnissen ausgehen und die in

Anwendung ihres Berechnungstools ermittelten erwartbaren Fehlerbeiträge unter

Verwendung der beschriebenen abgewandelten RSS-Methode hinzurechnen. Wie

bereits ausgeführt, ist die Annahme, Flugvermessungen stellten grundsätzlich nur

punktuelle Momentaufnahmen dar, die nicht zwingend den für die Berechnung

maßgeblichen Worst Case abbildeten, unter Berücksichtigung von ICAO-Vorgaben

plausibel. Soweit sie eine Erhöhung des Winkelfehlerbeitrags um 0,1° als eine

signifikante und nicht mehr vernachlässigbare Größe bewertet, nimmt sie eine gewisse -

wenn auch nicht unbestrittene (etwa NAVCOM Consult, Stellungnahme v. 15.1.2014,

S. 3, = S. 764 GA) - Anleihe in ICAO Annex 11, Appendix 5, Table 4. „Bearing“.

Unter Berücksichtigung dessen geht der Senat nach summarischer Prüfung davon aus,

dass auch dieser Ansatz zwar ein konservativer, aber nicht aus der Luft gegriffener und

damit vertretbarer Wert ist. Gleiches gilt, soweit die Antragstellerin im Hinblick auf die

fehlende empirische Validierung von einer Prognoseungenauigkeit von ± 0,5° ausgeht

und in Anwendung von DIN 1333 rundet (dazu Stellungnahmen der Antragstellerin v.

4.11.2013, S. 5, = S. 159 GA, u. v. 16.12.2013, S. 2, = S. 522 GA). Soweit das

Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung bei einer Prüfung der Zulassung weiterer

Windenergieanlagen alle aus Geringfügigkeit bereits zugestimmten Windenergieanlagen

im betroffenen Radialbereich berücksichtigt, um eine Toleranzüberschreitung durch

Kumulation bei mehrfacher Anwendung des Geringfügigkeitskriteriums zu vermeiden,

ist auch dieses Vorgehen unter Berücksichtigung von ICAO-Vorgaben plausibel. Nach

ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.2 a) kann der kumulierende Effekt von einer

Gruppe von Windenergieanlagen auf VOR-Anlagen inakzeptabel sein, obwohl der

Effekt jeder einzelnen Windenergieanlage für sich genommen akzeptabel sein mag.

Gleiches folgt aus Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015, im Abschnitt VOR Abs. 1 unter

b). Auch danach ergibt sich der Worst-Case-Fehler aus dem kumulierenden Effekt einer

Anzahl von Windenergieanlagen, wobei jede für sich gesehen akzeptabel sein kann.

Hiernach kann die beschriebene Herangehensweise des Bundesaufsichtsamts für

Flugsicherung nicht als unvertretbar bezeichnet werden.

Unter Berücksichtigung dieser Maßgaben ist die die Möglichkeit einer Störung

bejahende Prognose gerichtlich nicht zu beanstanden. Da für die Beurteilung der

Rechtmäßigkeit der Prognose auf den Zeitpunkt ihrer Aufstellung abzustellen ist (vgl.

Urt. d. Sen. v. 3.12.2014 - 12 LC 30/12 -, S. 35), ist unerheblich, dass das

Bundesaufsichtsamt und die Antragstellerin im Vorfeld des hier in Rede stehenden

Genehmigungsverfahrens (genauer: im November 2011) gegen die Errichtung eines

Gesamtwindparks in Ganderkesee und Lemwerder keine Bedenken erhoben hatten. Die

Antragstellerin und die Beigeladene zu 2. gehen bei ihren Berechnungen von vier im

betroffenen Radialbereich auf der Grundlage des angeführten Geringfügigkeitskriteriums

bereits zugestimmten Windenergieanlagen, einem von diesen zu erwartenden maximalen

Störniveau von ± 0,573° und einem zu erwartenden maximalen Gesamtwinkelfehler

von ± 1,240° aus. Die Antragstellerin und die Beigeladene zu 2. errechnen durch die

hier geplanten Windenergieanlagen ein weiteres erwartetes maximales Störniveau von

± 0,147°, einen zu erwartenden maximalen Gesamtwinkelfehler von ± 1,315° und

damit - bei einer Vergleichsbetrachtung - einem Mehr im Falle der Errichtung und des

Betriebs der hier geplanten Windenergieanlagen von ± 0,075° = gerundet 0,1°(Bl. 529

GA).

Diese Berechnungen lassen - ungeachtet vorhandener Unwägbarkeiten - aus den

dargelegten Gründen nach derzeitigem Stand der Erkenntnisse Rechtsfehler nicht

erkennen. Für verlässlichere Antworten bedarf es eines gesicherten

Erkenntnisfortschritts. Dieser hängt von den Ergebnissen weiterer - laufender -

wissenschaftlicher Studien und Diskussionen ab. Wenn sich in Fällen der vorliegenden

Art das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG gegen

die Errichtung der Windenergieanlagen ausspricht, steht dies im Übrigen im Einklang

mit Nr. 5.2.4 des Europäischen Anleitungsmaterials zum Umgang mit

Anlagenschutzbereichen - 2. Aufl. - Sept. 2009, ICAO EUR DOC 015, S. 6, wo

empfohlen wird, im Zweifel den Bauantrag abzulehnen („Für den Fall, dass keine

endgültige Antwort gefunden werden kann, wird empfohlen, dass die technische Stelle

die Anlage schützt, in dem sie den Antrag ablehnt“).

Die vom Antragsgegner gleichwohl erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung

greift aus den angeführten Gründen in unzulässiger Weise in den erlaubten Bestand der

Anlagenzulassung der Antragstellerin und in ihren Spielraum als Privatunternehmen ein

und verletzt sie damit in ihren Rechten.

III. Eine Gesamtbetrachtung der Interessenlage ergibt keine überwiegenden Interessen

des Antragsgegners und der Beigeladenen zu 1., die - ungeachtet der bestehenden

ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung - für ihre

sofortige Vollziehbarkeit sprächen. Das Vollzugsinteresse der Beigeladenen zu 1. ist in

erster Linie wirtschaftlicher Natur. Dass ihr im Falle einer Aussetzung der Vollziehung

ein wirtschaftlicher Schaden drohte, der schwerer wiegt als das Interesse der

Antragstellerin, der Beigeladenen zu 2. oder der Allgemeinheit daran, von der sofortigen

Vollziehung der - wie dargelegt - in rechtlicher Hinsicht ernstlich zweifelhaften

Genehmigung verschont zu bleiben, ist weder dargelegt noch dem Senat ersichtlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und Abs. 3, § 159, § 162 Abs. 3

VwGO. Es entspricht der Billigkeit, der Beigeladenen zu 1., die in beiden Instanzen

einen Sachantrag gestellt hat, die Kosten des Verfahrens zur Hälfte aufzuerlegen. Die

Beigeladene zu 2. hat nur im Beschwerdeverfahren einen Sachantrag gestellt. Es

entspricht der Billigkeit, nur ihre diesbezüglichen außergerichtlichen Kosten für

erstattungsfähig zu erklären.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG,

Nr. 19.2, 2.3, 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013

(NVwZ-Beilage 2013, 57) und folgt der von den Beteiligten nicht beanstandeten

Streitwertfestsetzung, die das Verwaltungsgericht für den ersten Rechtszug

vorgenommen hat.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m.

§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).