Urteil des OVG Niedersachsen vom 01.09.2014, 5 LA 240/13

Entschieden
01.09.2014
Schlagworte
Treu und glauben, Rückforderung, Arglistige täuschung, Aufschiebende wirkung, Verfügung, Beamtenverhältnis, Widerruf, Beamter, Bereicherungsanspruch, Abfindung
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Rückforderung von Bezügen (Anwärterbezüge, Anwärtersonderzuschlag)

Zur Rechtmäßigkeit der Rückforderung von Bezügen, die einem Beamten auf Widerruf nach seiner Entlassung aus dem Beamtenverhältnis infolge der der Behörde gemäß § 80 Abs. 1 VwGO bzw. § 80 V VwGO obliegenden gesetzlichen Verpflichtung gezahlt worden sind.

OVG Lüneburg 5. Senat, Beschluss vom 01.09.2014, 5 LA 240/13

§ 12 Abs 2 S 2 BBesG, § 12 Abs 2 S 3 BBesG, § 12 Abs 2 S 1 BBesG, § 3 Abs 3 BBesG, § 814 BGB, § 818 Abs 3 BGB, § 818 Abs 4 BGB, § 820 Abs 1 S 2 BGB, § 80 Abs 5 VwGO, § 80 Abs 1 VwGO

Tenor

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 13. Kammer (Berichterstatter) - vom 26. September 2013 wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zulassungsverfahren auf 17.486,31 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1Die Beklagte entließ den Kläger mit Verfügung vom 27. Juli 20.. mit Wirkung der Aushändigung der Verfügung, die am 28. Juli 20.. erfolgte, aus dem Beamtenverhältnis auf Widerruf. Nachdem der Kläger gegen die Verfügung vom 27. Juli 20.. Widerspruch eingelegt hatte, ordnete die Beklagte am 28. März 20.. die sofortige Vollziehung der Verfügung an. Das Verwaltungsgericht Koblenz stellte auf den Antrag des Klägers mit Beschluss vom 19. April 2011 die aufschiebende Wirkung der Klage des Klägers gegen die Verfügung vom 27. Juli 20.. wieder her. Auf die Beschwerde der Beklagten lehnte das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz mit Beschluss vom 29. Juli 2011 unter Änderung des genannten verwaltungsgerichtlichen Beschlusses den Antrag des Klägers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ab. Zwischenzeitlich hatte das Verwaltungsgericht Koblenz mit Urteil vom 29. Juni 2011 die Klage gegen die Verfügung vom 27. Juli 20.. abgewiesen. Den Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung lehnte das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz mit Beschluss vom 7. Dezember 2011 ab.

2Für die Zeit vom 1. September 20.. bis zum 31. Juli 20.. waren dem Kläger Bezüge (Anwärterbezüge, Anwärtersonderzuschlag) in Höhe von 17.486,31 EUR gewährt worden. Mit Bescheid vom 5. April 20.. forderte die Beklagte den Betrag zurück. Der Widerspruch des Klägers wurde mit Widerspruchsbescheid vom 21. März 20.. zurückgewiesen. Mit diesem Bescheid wurden vorläufig Rückzahlungsraten in Höhe von 200 EUR festgesetzt, wobei der Kläger aufgefordert wurde, seine finanziellen und sozialen Verhältnisse offenzulegen, damit eine endgültige Rückzahlungsregelung getroffen werden könne. Das

Verwaltungsgericht hat die gegen die vorgenannten Bescheide erhobene Klage mit Urteil vom 26. September 2013 abgewiesen. Dagegen wendet sich der Kläger mit seinem Antrag auf Zulassung der Berufung.

II.

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4Die Voraussetzungen des geltend gemachten Zulassungsgrundes des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind nicht erfüllt.

5Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung sind erst dann zu bejahen, wenn bei der Überprüfung im Zulassungsverfahren, also aufgrund der Begründung des Zulassungsantrags und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts, gewichtige, gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe zu Tage treten, aus denen sich ergibt, dass ein Erfolg der erstrebten Berufung mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie ein Misserfolg. Das ist der Fall, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird. Die Richtigkeitszweifel müssen sich auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen; es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zur Änderung der angefochtenen Entscheidung führt. Um ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils darzulegen, muss sich der Zulassungsantragsteller substantiiert mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Welche Anforderungen an Umfang und Dichte seiner Darlegung zu stellen sind, hängt deshalb auch von der Intensität ab, mit der die Entscheidung des Verwaltungsgerichts begründet worden ist. Ist das angegriffene Urteil auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt, müssen hinsichtlich aller dieser Begründungen Zulassungsgründe hinreichend dargelegt werden (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 25.4.2008 - 5 LA 154/07 -).

6Ausgehend von diesen Grundsätzen führt das Vorbringen des Klägers nicht zur Zulassung der Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht zu der Einschätzung gelangt, dass die Beklagte die dem Kläger für die Zeit vom 1. September 20..bis zum 31. Juli 20.. in Höhe von 17.486,31 EUR gewährten Bezüge rechtsfehlerfrei zurückgefordert hat. Der Senat macht sich die zutreffende Begründung des angefochtene Urteils zu Eigen und verweist auf sie 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Der Kläger hat im Zulassungsverfahren keine gewichtigen, gegen die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sprechenden Gründe aufgezeigt, aus denen sich ergibt, dass ein Erfolg der erstrebten Berufung mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie ein Misserfolg.

7Mit Rücksicht auf das Vorbringen des Klägers im Zulassungsverfahren ist das Folgende hervorzuheben bzw. zu ergänzen:

8Der Senat teilt die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass die Voraussetzungen des § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG erfüllt sind. Denn dem Kläger sind für die Zeit vom 1. September 20.. bis zum 31. Juli 20.. Bezüge in Höhe von 17.486,31 EUR ohne Rechtsgrund gewährt worden.

9Der Anspruch des Klägers auf Besoldung endete gemäß § 3 Abs. 3 BBesG mit Ablauf des Tages, an dem er aus dem Dienstverhältnis als Beamter auf Widerruf ausschied. Dies war der Ablauf des 28. Juli 20...

10 Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Für die Fortzahlung der Bezüge bestand zwar nach der Entlassung des Klägers aufgrund der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs und seiner Klage gegen die Entlassungsverfügung vom 27. Juli 20.. ein vorläufiger Rechtsgrund. Dieser Rechtsgrund entfiel jedoch mit dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 29. Juli 2011, das unter Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 19. April

2011 den Antrag des Klägers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt hatte, mit rückwirkender Kraft. Der Senat schließt sich insoweit der zu einer vergleichbaren Fallkonstellation ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1982 - BVerwG 2 C 12.81 -, juris Rn 14 m. w. N.).

11

12Der Kläger kann sich auch nicht mit Erfolg gemäß § 818 Abs. 3 BGB auf den Wegfall der Bereicherung berufen. Denn der Kläger haftet nach der Regelung des § 820 Abs. 1 Satz 2 BGB, auf die § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG u. a. verweist, verschärft. Die Fortzahlung der Bezüge über den Entlassungszeitpunkt hinaus beruhte nur noch auf der sich aus § 80 Abs. 1 VwGO bzw. § 80 Abs. 5 VwGO ergebenden verfahrensrechtlichen Fiktion des einstweiligen Fortbestehens des Beamtenverhältnisses. Die von der Beklagten erbrachten Leistungen standen deshalb von vornherein unter dem gesetzlichen Vorbehalt des rückwirkenden Fortfalls des Leistungsgrundes. Sie beruhten auf einem Rechtsgrund, dessen Wegfall im Sinne des § 820 Abs. 1 Satz 2 BGB nach dem Inhalt des Rechtsgeschäfts als möglich angesehen worden und der tatsächlich weggefallen war (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1982, a. a. O., Rn 16 m. w. N.; Urteil vom 13.6.1985, a. a. O., Rn 24).

13Der Kläger kann demgegenüber nicht mit dem Einwand durchdringen, dass § 814 BGB der Rückforderung entgegenstehe. Denn § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG verweist nur insoweit auf die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs, als es um die Rechtsfolgen des Rückzahlungsanspruchs geht. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Rückforderung bezeichnet § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG mit der Wendung "zu viel gezahlt" eigenständig und abschließend. § 814 BGB regelt nicht den "Umfang der Erstattung", sondern schließt den Bereicherungsanspruch dem Grunde nach aus. Eine solche Ergänzung des Rechtsgrundes lässt § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG nicht zu (BVerwG, Urteil vom 28.2.2002 - BVerwG 2 C 2.01 -, juris Rn 18).

14Die von der Beklagten gemäß § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG getroffene Billigkeitsentscheidung ist entgegen der Ansicht des Klägers ebenfalls nicht rechtswidrig.

15 Der Umstand, dass der Kläger nach dem Entlassungszeitpunkt (Ablauf des 28.7.20.. ) weiterbeschäftigt worden war, hatte den Zeitpunkt des Ausscheidens aus dem Beamtenverhältnis auf Widerruf nicht hinausgeschoben (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1982, a. a. O., Rn 14 m. w. N.). Der Senat kann insoweit ebenso wie das Bundesverwaltungsgericht offen lassen, ob und inwieweit ein "faktisches Beamtenverhältnis" als Rechtsgrundlage für die Fortzahlung von Bezügen im Recht des öffentlichen Dienstes anzuerkennen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1982, a. a. O., Rn 15 m. w. N.; Urteil vom 13.6.1985 - BVerwG 2 C 56.82 -, juris Rn 23; vgl. ebenso Hess. VGH, Beschluss vom 3.11.2009 - 1 A 1443/09.Z -, juris Rn 2; für das Wehrdienstverhältnis bejahend Scherer/Alff/Poretschkin, Soldatengesetz, 9. Aufl. 2013, § 1 Rn 29). Denn die Bejahung des Bestehens eines "faktischen Beamtenverhältnisses" würde jedenfalls voraussetzen, dass der Wille aller Beteiligten dahin ging, ein Beamtenverhältnis zu begründen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1982, a. a. O., Rn 15; Hess. VGH, Beschluss vom 3.11.2009, a. a. O., Rn 2). Einen solchen Willen hatte die Beklagte nicht. Die Verwaltungsvorgänge sowie das Vorbringen der Beklagten im Verwaltungsverfahren und im gerichtlichen Verfahren machen vielmehr deutlich, dass die Beklagte die Bezüge nur infolge der ihr gemäß § 80 Abs. 1 VwGO bzw. § 80 Abs. 5 VwGO obliegenden gesetzlichen Verpflichtung gezahlt hatte.

Gemäß § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG kann von der Rückforderung aus Billigkeitsgründen mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde oder der von ihr bestimmten Stelle ganz oder teilweise abgesehen werden. Die insofern zu treffende Billigkeitsentscheidung bezweckt, eine allen Umständen des

Einzelfalles gerecht werdende, für die Behörde zumutbare und für den Besoldungsempfänger tragbare Lösung zu ermöglichen, bei der auch Alter, Leistungsfähigkeit und sonstige Lebensverhältnisse des Herausgabepflichtigen eine maßgebende Rolle spielen. Sie ist Ausdruck des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben und stellt eine sinnvolle Ergänzung des ohnehin von dem gleichen Grundsatz geprägten Rechts der ungerechtfertigten Bereicherung dar, so dass sie vor allem in Fällen der verschärften Haftung von Bedeutung ist. Dabei ist jedoch nicht die gesamte Rechtsbeziehung, aus welcher der Bereicherungsanspruch erwächst, nochmals unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben zu würdigen, sondern auf das konkrete Rückforderungsbegehren und vor allem auf die Modalitäten der Rückabwicklung und ihre Auswirkungen auf die Lebensumstände des Besoldungsempfängers abzustellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.4.2012 - BVerwG 2 C 15.10 -, juris Rn 24; Urteil vom 26.4.2012 - BVerwG 2 C 4.11 -, juris Rn 18; vgl. ebenso Nds. OVG, Beschluss vom 26.9.2012 - 5 LA 233/11 -, juris Rn 9; Beschluss vom 24.7.2013 - 5 LB 85/13 -, juris Rn 34; Beschluss vom 29.7.2013 - 5 LA 275/12 -, juris Rn 26; Beschluss vom 3.3.2014 - 5 LA 286/13 -; Beschluss vom 5.3.2014 - 5 LA 177/13 -; Beschluss vom 18.8.2014 - 5 LA 85/14 -). Dafür kommt es nicht entscheidend auf die Lage in dem Zeitraum an, für den die Überzahlung geleistet worden ist, sondern auf die Lage im Zeitpunkt der Rückabwicklung (BVerwG, Urteil vom 21.9.1989 - BVerwG 2 C 68.86 -, juris Rn 21). Da die Billigkeitsentscheidung zu Gunsten des Schuldners den Rückzahlungsanspruch modifiziert, beurteilt sich deren Rechtmäßigkeit nach der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (BVerwG, Urteil vom 8.10.1998 - BVerwG 2 C 21.97 -, juris Rn 22; Urteil vom 25.1.2001 - BVerwG 2 A 7.99 -, juris Rn 23; Urteil vom 28.2.2002 - BVerwG 2 C 2.01 -, juris Rn 21).

16Die Billigkeitsentscheidung kann darin bestehen, dass von der Rückforderung insgesamt oder teilweise endgültig abgesehen, dass die Rückforderung ganz oder teilweise erst für einen späteren Zeitpunkt verlangt oder dass die Rückzahlung in Teilbeträgen (Ratenzahlung) gestattet wird (BVerwG, Urteil vom 21.10.1999 - BVerwG 2 C 27.98 -, juris Rn 28; Urteil vom 25.1.2001, a. a. O., Rn 22). Insoweit ist von besonderer Bedeutung, wessen Verantwortungsbereich die Überzahlung zuzuordnen ist und in welchem Maße ein Verschulden oder Mitverschulden hierfür ursächlich war. Ein Mitverschulden der Behörde an der Überzahlung ist daher grundsätzlich in die Ermessensentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG einzubeziehen (BVerwG, Urteil vom 21.4.1982 - BVerwG 6 C 112.78 -, juris Rn 19; Beschluss vom 11.2.1983 - BVerwG 6 B 61.82 -, juris Rn 6; Urteil vom 28.6.1990 - BVerwG 6 C 41.88 -, juris Rn 20; Urteil vom 27.1.1994 - BVerwG 2 C 19.92 -, juris Rn 22; Urteil vom 26.4.2012 - BVerwG 2 C 15.10 -, juris Rn 25 ff.; Urteil vom 26.4.2012 - BVerwG 2 C 4.11 -, juris Rn 19 ff.).

17Nach Maßgabe dieser Grundsätze erweist sich die Billigkeitsentscheidung der Beklagten, Rückzahlungsraten in Höhe von 200 EUR festzusetzen und dem Kläger Gelegenheit zu geben, seine finanziellen und sozialen Verhältnisse offenzulegen, um gegebenenfalls eine weitergehende Rückzahlungsregelung treffen zu können, als ermessensfehlerfrei.

18Besondere Umstände, die Anlass zu einer teilweisen Herabsetzung der Rückforderung gegeben hätten, waren in dem für die Billigkeitsentscheidung maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom 21. März 2013 nicht gegeben. Der Umstand, dass der Kläger während der Dauer der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs bzw. seiner Klage gegen die Entlassungsverfügung vom 27. Juli 20.. weiterhin Dienst geleistet hatte, hat die Beklagte nicht veranlassen müssen, eine weitergehende Billigkeitsentscheidung zu treffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1982, a. a. O., Rn 19). Das Vorbringen des Klägers, während der Praxisphase seiner Ausbildung einen patentwürdigen Verbesserungsvorschlag eingebracht zu

haben, hat die Beklagte, wie das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil zutreffend festgestellt hat, in dem Widerspruchsbescheid vom 21. März 2013 ermessensfehlerfrei gewürdigt. Der Senat teilt die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass die von dem Kläger erbrachten Leistungen nicht eine weitergehende Billigkeitsregelung gebieten.

19

20Diese Grundsätze sind auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar, weil sich hier die Frage eines überwiegenden Mitverschuldens der Beklagten an der Entstehung der Überzahlung nicht stellt. Die klassischen Fallkonstellationen, in denen die Annahme eines überwiegenden Mitverschuldens der Behörde in Betracht kommt und die auch den o. g. Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. April 2012 zugrunde lagen, sind diejenigen einer fehlerhaften Bezügefestsetzung, bei denen der Beamte oder Soldat nach §§ 818 Abs. 4, 819 BGB in Verbindung mit (z. B.) § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG verschärft haftet, weil der Mangel des rechtlichen Grundes so offensichtlich war, dass er ihn hätte erkennen müssen. Insoweit kommt die Annahme eines überwiegenden behördlichen Mitverschuldens an der Entstehung einer Überzahlung etwa dann in Betracht, wenn die Ursache für die Überzahlung auf einem Fehler des von der Bezügestelle verwendeten Computersystems oder auf einem Eingabefehler beruht und wenn weitere verschärfende Umstände - etwa ein Unbemerktbleiben des Fehlers auch bei nachfolgenden Kontrollen bzw. Eingaben in das System oder aber über lange Zeit (so in den Fällen BVerwG, Urteil vom 26.4.2012 - BVerwG 2 C 15.10 -, a. a. O.; Urteil vom 26.4.2012 - BVerwG 2 C 4.11 -, a. a. O.) - hinzutreten (vgl. auch Nds. OVG, Beschluss vom 24.7.2013 - 5 LB 85/13 -, juris; Beschluss vom 29.7.2013, a. a. O., Rn 30; Beschluss vom 5.3.2014 - 5 LA 177/13 -).

21Mit einer solchen Fallkonstellation sind die Fälle der von einer Behörde von vornherein unter dem gesetzlichen Vorbehalt des rückwirkenden Fortfalls des Leistungsgrundes erbrachten Leistung jedoch nicht vergleichbar. Denn hier ist die Überzahlung als solche entstanden, weil die Beklagte der ihr gemäß § 80 Abs. 1 VwGO bzw. § 80 Abs. 5 VwGO obliegenden gesetzlichen Verpflichtung nachgekommen ist. Damit liegt die wesentliche Ursache der Überzahlung als solche weder in einem sorgfaltswidrigen Verhalten des Klägers noch in einem fehlerhaften Verhalten der Beklagten, sondern ist allein der gesetzgeberischen Entscheidung in § 80 Abs. 1 VwGO bzw. § 80 Abs. 5 VwGO geschuldet.

22 Der Kläger kann sich auch nicht mit Erfolg auf die jüngere höchstrichterliche Rechtsprechung stützen, wonach aus Gründen der Billigkeit in der Regel von der Rückforderung teilweise abzusehen ist, wenn der Grund für die Überzahlung in der überwiegenden behördlichen Verantwortung liegt, weil ein Beamter, der nur einen untergeordneten Verursachungsbeitrag für die Überzahlung gesetzt hat, besser stehen müsse als ein Beamter, der die Überzahlung allein zu vertreten hat, so dass in diesen Fällen regelmäßig ein Absehen von der Rückforderung in der Größenordnung von 30 Prozent des überzahlten Betrages angemessen erscheint (BVerwG, Urteil vom 26.4.2012 - BVerwG 2 C 15.10 -, a. a. O., Rn 26; Urteil vom 26.4.2012 - BVerwG 2 C 4.11 -, a. a. O., Rn 20).

Der Rückforderungsanspruch der Beklagten ist entgegen der Ansicht des Klägers schließlich auch nicht durch die von dem erklärte Aufrechnung mit dem von ihm behaupteten "Anspruch auf Abfindung oder Entschädigung in Höhe der Dienstbezüge" erloschen. Denn der Umstand, dass der Kläger während der Dauer der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs bzw. seiner Klage gegen die Entlassungsverfügung vom 27. Juli 20.. weiterhin Dienst geleistet hatte, hat die Beklagte - wie schon ausgeführt wurde - weder veranlassen müssen, eine weitergehende Billigkeitsentscheidung zu treffen noch dem Kläger für die geleisteten Dienste eine Abfindung oder Entschädigung zu gewähren (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1982, a. a. O., Rn 19; a. A. Scherer/Alff/Poretschkin, a. a. O., § 1 Rn 26, für den hier nicht vorliegenden Fall, dass von vornherein kein wirksames Wehrdienstverhältnis

begründet und das Wehrdienstverhältnis nicht durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung erschlichen worden ist).

23Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

24Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und 3 GKG.

25Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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Anmerkungen zum Urteil