Urteil des OVG Niedersachsen, Az. 5 LA 95/13

OVG Lüneburg: behandlung, fürsorgepflicht, ausschluss, erwachsener, rechtseinheit, besoldung, kieferanomalie, bvo, beihilfe, entziehen
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Weitgehender Ausschluss von Beihilfe für
kieferorthopädische Behandlung Erwachsener
Der weitgehende Ausschluss von Beihilfe für die kieferorthopädische
Behandlung Erwachsener in § 9 Abs. 4 Satz 1 NBhVO verstößt nicht gegen
höherrangiges Recht.
OVG Lüneburg 5. Senat, Beschluss vom 07.08.2013, 5 LA 95/13
§ 9 Abs 4 S 1 Nr 2 BhV ND 2011
Gründe
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
1. Die Voraussetzungen des geltend gemachten Zulassungsgrundes des § 124
Abs. 2 Nr. 2 VwGO sind nicht erfüllt.
Der Gesetzgeber hat mit dem Zulassungsgrund der besonderen tatsächlichen
oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (negativ) an die
tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass eines Gerichtsbescheides (§
84 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und die Übertragung auf den Einzelrichter (§ 6 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 VwGO) angeknüpft. Hiernach weist eine Streitsache besondere
Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art auf, wenn ihre Entscheidung
voraussichtlich in tatsächlicher bzw. rechtlicher Hinsicht größere, das heißt
überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende
Schwierigkeiten verursachen wird (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, §
124 Rn 9). Die Darlegung des Zulassungsgrundes erfordert deshalb
grundsätzlich, dass in fallbezogener Auseinandersetzung mit der Entscheidung
des Verwaltungsgerichts die geltend gemachten Schwierigkeiten als solche
benannt werden und darüber hinaus aufgezeigt wird, dass und aus welchen
Gründen sie sich qualitativ von denjenigen eines Verwaltungsrechtsstreits
"durchschnittlicher" Schwierigkeit abheben (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom
17.2.2010 - 5 LA 342/08 -, juris Rn 10).
Nach Maßgabe dieser Grundsätze kommt eine Zulassung der Berufung gemäß
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht in Betracht.
Zwischen den Beteiligten ist nicht streitig, dass die Aufwendungen für die von
der Klägerin beabsichtigte kieferorthopädische Behandlung nicht gemäß § 9
Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NBhVO beihilfefähig sind. Denn Aufwendungen für
ambulante kieferorthopädische Leistungen sind danach bei Beihilfeberechtigten,
die - wie die 38 Jahre alte Klägerin - bei Behandlungsbeginn das 18. Lebensjahr
vollendet haben, nur beihilfefähig, wenn bei einer schweren Kieferanomalie eine
kombinierte kieferchirurgische und kieferorthopädische Behandlung erfolgt. Die
Durchführung einer solchen kombinierten Behandlung ist bei der Klägerin aber
nicht vorgesehen.
Die Klägerin trägt vor, die Berufung sei gleichwohl gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2
VwGO zuzulassen. Die Beantwortung der Frage, ob ihr Begehren unter
Berufung auf die einschränkende Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NBhVO
habe abgelehnt werden dürfen, erweise sich als besonders schwierig. Denn in
ihrem Fall sei der medizinische Gesichtspunkt ausschlaggebend, dass sie die
kieferorthopädische Behandlung "nicht nur aus mehr oder weniger
kosmetischen Gründen durchführen" lasse, sondern "anstelle und zur
Vermeidung orthopädischer, internistischer und schmerztherapeutischer
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Behandlungen". Das diesbezügliche Vorbringen der Klägerin im
Zulassungsverfahren rechtfertigt nicht die Zulassung der Berufung gemäß § 124
Abs. 2 Nr. 2 VwGO.
Die einschränkende Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NBhVO, nach der
Aufwendungen für ambulante kieferorthopädische Leistungen bei
Beihilfeberechtigten, die bei Behandlungsbeginn das 18. Lebensjahr bereits
vollendet haben, nur beihilfefähig sind, wenn eine schwere Kieferanomalie
vorliegt, die eine kombinierte kieferchirurgische und kieferorthopädische
Behandlung erfordert, verstößt entgegen der Ansicht der Klägerin nicht gegen
höherrangiges Recht (vgl. ebenso zu der gleich lautenden Vorschrift des § 4
Abs. 2 Bst. a BVO NRW 2009: OVG NRW, Beschlüsse vom 8.2.2013 - 1 A
1291/11 -, juris Rn 6 ff., und vom 30.5.2012 - 1 A 1290/11 -, juris Rn 17 ff.; vgl.
ebenso zu der gleich lautenden Vorschrift der Nr. 2 der Anlage 2 zu § 6 Abs. 1
Nr. 1 BhV des Bundes: OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 11.11.2010 - OVG A 4 B
22.10 -, juris Rn 23). Mit der in § 9 Abs. 4 Satz 1 NBhVO normierten
Altersbegrenzung ist in typisierender und generalisierender Weise eine
angemessene Einschränkung der besonders kostenintensiven Aufwendungen
für kieferorthopädische Behandlungen festgelegt worden. Mit der Beschränkung
auf Personen, die das achtzehnte Lebensjahr bei Behandlungsbeginn noch
nicht vollendet haben, trägt die Regelung der Tatsache Rechnung, dass eine
rein kieferorthopädische Behandlung in der Regel deutlich mehr Aussicht auf
Erfolg bietet, wenn mit ihr zu einem möglichst frühen Lebenszeitpunkt -
jedenfalls vor Abschluss des Körperwachstums - begonnen wird, weil zu diesem
Zeitpunkt der Kiefer noch besser formbar ist. Ein weiterer Grund für den
grundsätzlichen Ausschluss der Übernahme der Kosten einer
kieferorthopädischen Behandlung Erwachsener liegt in der Erwägung, dass eine
solche Behandlung bei Erwachsenen häufig nur aus ästhetischen Gründen oder
wegen mangelnder zahnmedizinischer Vorsorge in früheren Jahren erfolgt.
Damit verfolgt die in Rede stehende Regelung ein sachliches Ziel, nämlich die
Beihilfeleistungen auf möglichst erfolgversprechende Therapien zu beschränken
und Konstellationen wenig erfolgversprechender und medizinisch umstrittener
Behandlungen sowie etwaiger Lifestyle-Operationen auszuschließen. Dass das
Fehlen weiterer Ausnahmeregelungen - über § 9 Abs. 4 Satz 1 NBhVO hinaus -
unverhältnismäßig sein und deshalb eine Verletzung der Fürsorgepflicht des
Normgebers darstellen könnte, ist nicht erkennbar (vgl. ebenso zu der gleich
lautenden Vorschrift des § 4 Abs. 2 Bst. a BVO NRW 2009: OVG NRW,
Beschlüsse vom 8.2.2013, a. a. O., Rn 8, und vom 30.5.2012, a. a. O., Rn 22 f.).
Die Beihilfevorschriften des Dienstherrn eines Beamten enthalten im Grundsatz
eine abschließende Konkretisierung dessen, was der Dienstherr für diesen
Rechtsbereich aufgrund seiner Fürsorgepflicht an - den diesbezüglichen Anteil
in der Besoldung ergänzenden - Leistungen u. a. in Krankheitsfällen für geboten
und angemessen ansieht. Sie sind eine den durchschnittlichen Verhältnissen
angepasste Regelung, bei der in Kauf genommen werden muss, dass nicht in
jedem Einzelfall eine volle Deckung der Aufwendungen erreicht wird. Auch
verlangt die Fürsorgepflicht keine "lückenlose" Erstattung sämtlicher
krankheitsbedingter Aufwendungen des Beamten und seiner
berücksichtigungsfähigen Angehörigen.Deshalb lässt sich ein Beihilfeanspruch
regelmäßig nicht unmittelbar aus der dem Dienstherrn gegenüber dem Beamten
obliegenden Fürsorgepflicht herleiten, soweit die Beihilfevorschriften für
bestimmte Aufwendungen die Beihilfefähigkeit beschränken oder ausschließen
(vgl. BVerwG, Urteile vom 10.6.1999 - BVerwG 2 C 29.98 -, juris, vom 29.6.1995
- BVerwG 2 C 15.94 -, juris, und vom 31.1.2002 - BVerwG 2 C 1.01 -, juris).
Unbeschadet dessen kann es allerdings in atypisch gelagerten Einzelfällen
ausnahmsweise geboten sein, einen Anspruch unmittelbar auf der Grundlage
der Fürsorgepflicht zu gewähren, wenn nämlich diese ansonsten in ihrem
Wesenskern verletzt würde (vgl. BVerwG, Urteile vom 10.6.1999, vom 29.6.1995
und vom 31.1.2002, a. a. O.). Das bedeutet, dass eine Beihilfefähigkeit in
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seltenen Fällen in Betracht kommen kann, in denen sich - atypischerweise - die
Verweigerung der Beihilfeleistung aufgrund ganz besonderer Fallumstände als
grob fürsorgepflichtwidrig darstellen würde (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom
26.6.2012 - 5 LA 318/10 -). Eine Verletzung des Wesenskerns der
Fürsorgepflicht kann aber nur bei unzumutbaren Belastungen bzw. erheblichen
Aufwendungen, die für den Beamten unausweichlich sind und denen er sich
nicht entziehen kann, angenommen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.4.2009
- BVerwG 2 C 127.07 -, juris Rn 11; OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 11.11.2010, a. a.
O., Rn 24), mithin dann, wenn der Beamte erhebliche Aufwendungen für
medizinisch notwendige und unabdingbare Behandlungen aufgrund des
Beihilfeausschlusses selber tragen müsste und dadurch wirtschaftlich so
belastet würde, dass er an einer amtsangemessenen Lebensführung gehindert
wäre (vgl. OVG Berl.-Bbg., Urteil vom 11.11.2010, a. a. O., Rn 24).
Gemessen an den vorstehend wiedergegebenen Grundsätzen kann die
Klägerin ihr Begehren nicht unmittelbar auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn
stützen. Die Klägerin hat nicht dargetan, dass eine amtsangemessene
Lebensführung nicht mehr möglich wäre, wenn die Beihilfefähigkeit der
fraglichen Aufwendungen, die sich bei einem Beihilfebemessungssatz von 50
Prozent auf 4.290,14 EUR belaufen würden, nicht anerkannt würde. Dafür ist
angesichts der Höhe der der Klägerin als Lehrerin zustehenden Besoldung und
des Umstandes, dass sie die zahnärztlichen Gebühren ausweislich des
Behandlungsplans vom 5. Dezember 2011 in vierteljährlichen Zeitabschnitten zu
entrichten hätte, auch nichts ersichtlich.
Auch das Vorbringen der Klägerin, die kieferorthopädische Behandlung solle
anstelle und zur Vermeidung orthopädischer, internistischer und
schmerztherapeutischer Behandlungen durchgeführt werden, rechtfertigt keine
andere Beurteilung. Dass die kieferorthopädische Behandlung diesem Zweck
dienen soll und dass die in dem Behandlungsplan vom 5. Dezember 2011
aufgeführten Diagnosen zutreffen, kann zugunsten der Klägerin unterstellt
werden. Das Verwaltungsgericht war deshalb entgegen der Ansicht der Klägerin
auch nicht gehalten, insoweit durch Einholung eines
Sachverständigengutachtens Beweis zu erheben. Einer Beweisaufnahme
bedürfte es auch in einem Berufungsverfahren nicht. Denn für die Ablehnung
des von der Klägerin geltend gemachten Begehrens ist ausschlaggebend, dass
die kieferorthopädische Behandlung nicht in dem dargestellten Sinne
unausweichlich ist. Die Klägerin hat schon mit ihrer Klagebegründung vom 31.
Mai 2012 eingeräumt, dass die Möglichkeit bestehe, ihre chronischen
Beschwerden (siehe zu den Beschwerden im Einzelnen S. 3 des Schriftsatzes
vom 31.5.2012) symptomatisch orthopädisch, internistisch und
schmerztherapeutisch zu behandeln (siehe S. 3 und 4 des Schriftsatzes vom
31.5.2012). Im Zulassungsverfahren hat sie an diesem Vorbringen festgehalten.
Auch nach dem eigenen Vorbringen der Klägerin bedarf es zur Therapie ihres
Krankheitsbildes mithin nicht zwingend der Durchführung der
kieferorthopädischen Behandlung. Dass eine orthopädische, internistische und
schmerztherapeutische Behandlung der Klägerin nicht erfolgversprechend ist,
ist weder ersichtlich noch von der Klägerin substantiiert dargelegt worden.
2. Die Voraussetzungen des geltend gemachten Zulassungsgrundes des § 124
Abs. 2 Nr. 3 VwGO liegen ebenfalls nicht vor.
Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine
tatsächliche oder rechtliche Frage von allgemeiner fallübergreifender Bedeutung
aufwirft, die im Berufungsrechtszug entscheidungserheblich ist und im Interesse
der Rechtseinheit geklärt werden muss. Die in diesem Sinne zu verstehende
grundsätzliche Bedeutung muss durch die Formulierung mindestens einer
konkreten, sich aus dem Verwaltungsrechtsstreit ergebenden Frage dargelegt
werden. Dabei ist substantiiert zu begründen, warum die Frage für grundsätzlich
klärungsbedürftig gehalten wird, das heißt worin die allgemeine, über den
Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll, weshalb die Frage
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entscheidungserheblich und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten ist
(vgl. Kopp/Schenke, a. a. O., § 124 a Rn 54). Diesen Anforderungen genügt das
Vorbringen der Klägerin nicht.
Die Klägerin hat es bereits versäumt, in der gebotenen Deutlichkeit eine
konkrete tatsächliche oder rechtliche Frage von allgemeiner fallübergreifender
Bedeutung zu formulieren, die im Berufungsrechtszug entscheidungserheblich
ist und im Interesse der Rechtseinheit geklärt werden muss.
Darüber hinaus hat die Klägerin auch nicht in einer den Anforderungen des §
124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise näher begründet, warum die von
ihr schon nicht konkret formulierte Frage eine über ihren konkreten Einzelfall
hinausgehende Bedeutung hat und weshalb ein allgemeines Interesse an ihrer
Klärung besteht.
Die Berufung wäre jedoch selbst dann nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
zuzulassen, wenn zugunsten der Klägerin angenommen würde, sie habe
sinngemäß als grundsätzlich bedeutsam die Fragen aufwerfen wollen,
- ob die Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 NBhVO gegen höherrangiges
Recht verstößt, und
- ob der geltend gemachte Anspruch wegen des Vorliegens eines atypisch
gelagerten Einzelfalles unmittelbar auf der Grundlage der Fürsorgepflicht
besteht.
Denn diese Fragen lassen sich, wie sich aus den Ausführungen des Senats zu
§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ergibt, schon im Zulassungsverfahren - verneinend -
beantworten.
Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil
rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die
Streitwertfestsetzung auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66
Abs. 3 Satz 3 GKG).