Urteil des HessVGH vom 24.11.1987, 6 TG 3138/87

Aktenzeichen: 6 TG 3138/87

VGH Kassel: behinderter, einfache streitgenossenschaft, schüler, verwaltungsakt, staat, beendigung, zusage, grundrecht, elternrecht, persönlichkeit

Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 6. Senat

Entscheidungsdatum: 24.11.1987

Normen: Art 2 Abs 1 GG, Art 6 Abs 2 GG, Art 7 Abs 1 GG, Art 12 Abs 1 GG, Art 2 Abs 1 Verf HE

Aktenzeichen: 6 TG 3138/87

Dokumenttyp: Beschluss

Leitsatz

Weder nach Verfassungsrecht noch nach einfachem Landesrecht besteht ein Rechtsanspruch auf Einrichtung einer Förderstufe für behinderte und nicht behinderte Kinder als Schulversuch oder Versuchs- und Modellschule.

Gründe

1Die zulässige Beschwerde ist in der Sache nicht begründet; lediglich die Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts bedarf der Berichtigung.

2Die Antragsteller verlangen mit ihrem Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Einrichtung einer Förderstufe an der Grundschule K. mit räumlicher Auslagerung an die Helen-Keller-Schule zur Weiterführung des Schulversuchs "Gemeinsamer Unterricht behinderter und nicht behinderter Schüler" der Helen-Keller-Schule (Schule für Praktisch Bildbare) und der Grundschule K.. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, zielt der Antrag auf eine vollständige Erfüllung des behaupteten Anspruchs und damit auf eine Vorwegnahme der Entscheidung im Hauptsacheverfahren ab. Eine einstweilige Anordnung darf die endgültige Entscheidung jedoch nur vorwegnehmen, wenn die vorläufige Regelung im Hinblick auf das verfassungsrechtliche Gebot effektiver Rechtsschutzgewährung - Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes - GG - zur Abwendung unzumutbarer, auch durch ein Obsiegen in der Hauptsache nicht mehr ausgleichbarer Nachteile schlechterdings unentbehrlich ist und eine Klage im Hauptsacheverfahren hohe Aussicht auf Erfolg hätte (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. zuletzt Beschluß vom 15. Mai 1887 - 6 TG 812/87 -). Das ist hier nicht der Fall.

3Es ist bereits fraglich, ab nicht die mit einem Schulwechsel im laufenden Schuljahr verbundenen Nachteile die mit der Einrichtung und dem Besuch der gewünschten Förderstufe verbundenen Verteile überwiegen. Zweifelhaft erscheint es im Hinblick auf den dann notwendig werdenden Schulwechsel auch, ob die Eltern, deren Kinder im vergangenen Schuljahr mit der Antragstellerin zu 1. eine Klasse besucht haben, im Falle eines Obsiegens der Antragsteller bereit wären, ihre Kinder die neu einzurichtende Förderstufe besuchen zu lassen. Letztlich können diese Fragen jedoch dahingestellt bleiben. Denn es kann jedenfalls nicht von der hohen Wahrscheinlichkeit ausgegangen werden, daß eine Klage im Hauptsacheverfahren Erfolg hätte.

4Nach § 6 Abs. 1 des Hessisches Schulpflichtgesetzes - SchPflG - müssen Kinder, die wegen Besonderheiten oder Schädigungen ihrer geistig-seelischen Anlage oder Entwicklung, wegen körperlicher Mängel oder Schäden oder wegen erziehungsbedingter Fehlhaltung oder gemeinschaftsstörenden Verhaltens in einer Regelschule nicht oder nicht hinreichend gefördert werden können, eine ihrer Eigenart entsprechenden Sonderschule besuchen. Das herkömmliche Schulsystem ist danach auf die Trennung behinderter und nicht behinderter Kinder ausgerichtet. Die von den Antragstellern erstrebte gemeinsame Unterrichtung behinderter und nicht behinderter Kinder in einer Förderstufe läßt sich deshalb nur in einem Schulversuch oder in einer Versuchs- und Modellschule nach § 6 des

in einem Schulversuch oder in einer Versuchs- und Modellschule nach § 6 des Hessischen Schulverwaltungsgesetzes - SchVG - verwirklichen. Die Entscheidung, ob ein solcher Schulversuch durchgeführt oder eine entsprechende Versuchs- und Modellschule eingerichtet werden soll. trifft der zuständige Schulträger. Seine Entscheidung bedarf gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 SchVG der Zustimmung des Kultusministers.

5Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts richtet sich die Einführung eines Schulversuchs, die Umwandlung verschiedener Schulen zu Versuchs- und Modellschulen sowie die Neueinrichtung derartiger Schulen ausschließlich nach § 6 SchVG. Wie bereits die unterschiedlichen Zustimmungsvoraussetzungen in § 6 Abs. 2 Satz 3 und in § 23 Abs. 4 Satz 2 SchVG zeigen, handelt es sich bei dieser Bestimmung im Verhältnis zu § 23 Abs. 4 Satz 1 SchVG um eine Spezialvorschrift. Es bestehen jedoch angesichts der Vergleichbarkeit der Einführung eines Schulversuchs oder einer Versuchs- und Modellschule mit der Errichtung oder Änderung einer herkömmlichen Schule keine Bedenken dagegen, im Rahmen des § 6 SchVG die zu § 23 Abs. 4 SchVG entwickelten Grundsätze entsprechend anzuwenden. Zu § 23 Abs. 4 SchVG vertritt der Senat seit seinem Urteil vom 23. Juni 1980 - VI OE 90/77 - in ständiger Rechtsprechung (vgl. zuletzt Beschlüsse vom 6. Juli 1983 - VI TH 3023/83 -, NVwZ 1981, 113 und vom 26. August 1983 - VI OE 10/80 -) die Auffassung, daß es sich bei dem Beschluß der parlamentarischen Vertretungskörperschaft eines kommunalen Schulträgers über schulorganisatorische Maßnahmen um einen Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung handelt, dessen Wirksamkeit von der Zustimmung dos Kultusministers abhängt.

6Im vorliegenden Falle hat zwar die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin zu 1. am 16. Juni 1987 beschlossen. an der Grundschule K. eine Förderstufe für den gemeinsamen Unterricht behinderter und nicht behinderter Kinder als Schulversuch einzurichten. Dieser Beschluß ist jedoch nicht wirksam geworden, weil der Kultusminister mit Verfügung vom 8. Juli 1987 seine Zustimmung versagt hat. Die Weigerung des Kultusministers dem Beschluß der Stadtverordnetenversammlung zuzustimmen, mag angesichts des positiven Verlaufs des auf die Jahrgangsstufen 1 bis 4 beschränkten Schulversuchs "Gemeinsamer Unterricht von behinderten und nicht behinderten Schülern" der Helen-Keller-Schule und der Grundschule K. bedauerlich und aus der Sicht der betroffenen Eltern und Schüler unverständlich sein. Das ändert aber nichts daran, daß die Antragsteller die erforderliche Zustimmung des Kultusministers nicht in einem gegen den Antragsgegner zu 2. gerichteten verwaltungsgerichtlichen Verfahren erzwingen oder im Sinne des im Schriftsatz vom 8. Oktober 1987 gestellten ersten Hilfsantrags die Aufhebung der Ablehnungsverfügung vom 8. Juli 1987 und Neubescheidung verlangen können, denn bei der Zustimmung handelt es sich um einen Mitwirkungsakt gegenüber der Antragsgegnerin zu 1. ohne unmittelbare Rechtswirkung gegenüber den Antragstellern (vgl. dazu Beschluß des Senats vom 26. August 1983, a.a.O.). Das Recht, Klage auf Erteilung der Zustimmung zu erheben, hat allenfalls die Antragsgegnerin zu 1., der gegenüber die Zustimmung möglicherweise Verwaltungsakt ist (vgl. dazu Urteil des Senats vom 10. Mai 1382 - VI OE 9/80 -).

7Daß die Antragsteller den Antragsgegner zu 2. nicht zur Erteilung der erforderlichen Zustimmung zwingen können, bedeutet allerdings nur eine scheinbare Verschlechterung ihres Rechtsschutzes. Denn die Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Kultusministers wird in dem gegen die Antragsgegnerin zu 1. gerichteten Verfahren incidenter mitüberprüft (vgl. Beschluß des Senats vom 26. August 1983, a.a.O.). Dabei kommt es jedoch nicht darauf an, ob er nach objektivem Recht verpflichtet war, dem Schulversuch oder - wie der Kultusminister meint - der Errichtung einer Versuchsschule zuzustimmen. Entscheidend ist im Verhältnis zu den Antragstellern allein, ob die Nichteinrichtung der Förderstufe ihnen gegenüber rechtswidrig ist (vgl. § 113 Abs. 4 Satz 1 VwGO). Denn nur wenn sie einen Rechtsanspruch auf Einrichtung der Förderstufe haben, können die Antragsteller verlangen, daß die Antragsgegnerin zu 1. die von ihr beschlossene Maßnahme ungeachtet der Ablehnung des Kulturministers durchführt.

8An dieser Voraussetzung fehlt es hier. Weder das Elternrecht aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 55 Satz 1 der Hessischen Verfassung - HV - noch das Grundrecht auf freie Wahl der Ausbildungsstätte aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG oder das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 HV gewähren ein Recht darauf, daß der Staat eine bestimmte, an den Wünschen der Eltern und ihrer Kinder orientierte Schulform zur Verfügung stellt.

Wünschen der Eltern und ihrer Kinder orientierte Schulform zur Verfügung stellt. Die organisatorische Gliederung der Schule und die strukturellen Festlegungen des Ausbildungssystems, das inhaltliche und didaktische Programm der Lernvorgänge und das Setzen der Lernziele sowie die Entscheidung darüber, ob und wieweit diese Ziele von den Schülern erreicht worden sind, gehören vielmehr gemäß Art. 7 Abs.1 GG, Art. 56 Abs. 1 Satz 2 HV zu dem der Bestimmung durch die Eltern und ihrer Kinder grundsätzlich entzogenen staatlichen Gestaltungsbereich. Eltern und Kinder müssen deshalb mit den Schulformen vorlieb nehmen, die ihnen der Staat zur Verfügung stellt. Auch die Befugnis der Eltern, den von ihrem Kind einzuschlagenden Bildungsweg frei zu wählen, ist auf die vom Staat zur Verfügung gestellten Schulformen beschränkt. Der Staat muß zwar im Rahmen seiner finanziellen und organisatorischen Möglichkeiten ein Schulsystem bereitstellen, das den verschiedenen Begabungsrichtungen Raum zur Entfaltung läßt. Schulen, die behinderten Kindern eine Entfaltung ihrer speziellen Begabung ermöglichen, sind jedoch in Gestalt von Sonderschulen vorhanden. Daß diese nicht in der Lage sind, die Antragstellerin zu 1. - wie es Art. 56 Abs. 4 und 5 HV verlangt - zu einer sittlichen Persönlichkeit zu bilden und ihre berufliche Tüchtigkeit und politische Verantwortung vorzubereiten, ist nichtersichtlich. Der von den Antragstellern gewünschte gemeinsame Unterricht mit nicht behinderten Kindern mag besser geeignet sein, diesem Ziel zu dienen. Solange sich der gemeinsame Unterricht behinderter und nicht behinderter Schüler jedoch nicht als die einzige Form der Unterrichtsgestaltung erweist, die geeignet ist, den verfassungsrechtlichen Erziehungs- und Bildungsauftrag zu erfüllen, besteht darauf kein Rechtsanspruch (vgl. zum Vorstehenden Bundesverfassungsgericht, Beschluß vom 26. Februar 1980 - 1 BvR 684/78 -, BVerfGE 53, 185; Beschluß vom 22. Juni 1977 - 1 BvR 799/76 -, BVerfGE 45, 400; Urteil vom 6. Dezember 1972 - 1 BvR 230/70 und 95/71 -, BVerfGE 34, 156; Hess. Staatsgerichtshof, Beschluß vom 25. November 1982 - P.St. 929 -, Staatsanzeiger 1982, 2432; Staatsgerichtshof, Urteil vom 30. Dezember 1981 - P.St. 880 -. DÖV 1982, 244 = NJW 1982, 1381; Hess. Staatsgerichtshof, Urteil vom 20. Dezember 1971 - P.St. 608.637 -, ESVGH Bd. 22, 4; Bundesverwaltungsgericht, Beschlüsse vom 2. Juli 1979 - 7 B 139.79 -, DÖV 1979, 911 und vom 23. Januar 1975 - VIII B 26.74 -, MDR 1975, 605; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. März 1970 - VII C 62.68 -, BVerwGE 35, 111; OVG Koblenz, Beschluß vom 13. Februar 1986 - 7 B 15/86 -, DÖV 1986, 482; VGH Mannheim, Beschluß vom 3. Oktober 1983 - 9 S 2216/83 -, DVBl. 1984, 275; OVG Münster, Urteil vom 25. Juli 1975 - V A 421/75 -, JZ 1976, 273).

9Das Bundesverwaltungsgericht hat zwar in seinen Urteilen vom 6. Dezember 1968 - VII C 4.68 - (DVBl. 1969, 930) und 31. Januar 1964 - VII C 65.62 - (BVerwGE 18, 40) sowie in seinem Beschluß vom 17. Dezember 1975 - VII B 51.75 - (NJW 1976, 864) entschieden, daß die Schließung einer Schule oder die Beendigung oder Änderung eines Schulversuchs das Grundrecht der Eltern aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG und das Recht des betroffenen Schülers aus Art. 2 Abs. 1 GG nicht in unzumutbarer Weise beeinträchtigen darf. Eine solche unzumutbare Beeinträchtigung hat es in der letztgenannten Entscheidung für möglich gehalten, wenn kurzfristig ein erkennbar günstig verlaufender Schulversuch ohne Notwendigkeit abgebrochen wird oder die Schüler wiederholt wechselnden Erziehungsmethoden unterworfen und dadurch einer pädagogisch schädlichen Unruhe ausgesetzt werden. Um die Beendigung eines Schulversuchs geht es im vorliegenden Falle jedoch nicht. Die Antragsteller verlangen zwar die Fortführung des Schulversuchs "Gemeinsamer Unterricht behinderter und nicht behinderter Schüler" der Helen-Keller-Schule und der Grundschule K.. Dieser Schulversuch, dem der Kultusminister durch Erlasse vom 27. Februar 1984 und 14. Juni 1985 zugestimmt hatte, war jedoch auf die Jahrgangsstufen der Grundschule beschränkt. Einen Schulversuch, der die Jahrgangsstufen 5 und 6 erfaßt hätte, hat es nicht gegeben. Der Kultusminister hat deshalb mit seiner Verfügung vom 8. Juli 1887 nicht die Beendigung eines erfolgreichen Schulversuchs angeordnet, sondern einem von der Antragsgegnerin zu 1. beschlossenen neuen Schulversuch seine Zustimmung verweigert. Dadurch werden Grundrechte der Antragsteller nicht verletzt, denn - wie bereits ausgeführt - läßt sich aus der Verfassung nicht ableiten, daß der Staat eine bestimmte, an den Wünschen der Eltern und ihrer Kinder orientierte Schulform zur Verfügung stellen muß.

10 Auch das einfache Landesrecht gewährt einen solchen Anspruch nicht. Insbesondere gibt es keine Anhaltspunkte dafür, daß § 6 SchVG zumindest auch den Interessen der an einem Schulversuch oder an einer Versuchs- und Modellschule interessierten Eltern und Schülern zu dienen bestimmt ist und ihnen die Rechtsmacht einräumt, den Inhalt der Vorschrift gegenüber dem verpflichteten Normadressaten durchzusetzen (vgl. BayVGH, Beschluß vom 18. November 1981

Normadressaten durchzusetzen (vgl. BayVGH, Beschluß vom 18. November 1981 - 7 CE 81 A 2335 -, BayVBl. 1982, 211). Die Durchführung eines Schulversuchs oder die Einrichtung einer Versuchs- und Modellschule betrifft zwar auch die Belange der Schüler, die daran teilnehmen wollen. Dieser Gesichtspunkt rechtfertigt jedoch nicht die Annahme, daß § 6 SchVG verwaltungsgerichtlich durchsetzbare Rechtsansprüche gewährt. Nahezu jeder Schulorganisationsakt hat Auswirkungen auf Schüler und ihre Eltern. Daraus folgt jedoch nicht, daß die Vorschrift, auf die sich die Maßnahme stützt, subjektive Rechte verleiht. Auch der Umstand, daß die schulische Organisation nach der Verfassung ausschließlich Sache des Staates und der elterlichen Bestimmung entzogen ist, spricht gegen eine solche Annahme.

11 Schließlich ist den Antragstellern auch nicht verbindlich im Sinne des 38 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - HVwVfG - zugesichert worden, daß an der Grundschule K. eine Förderstufe für behinderte und nicht behinderte Kinder eingerichtet wird.

12 Eine Zusicherung ist gemäß § 38 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG nur wirksam, wenn sie von der zuständigen Behörde abgegeben wird. Zuständig ist die Behörde, die für den Erlaß des zugesicherten Verwaltungsakts zuständig wäre (vgl. Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Auflage 1986, § 38 RdNr. 14). Das ist im Verhältnis zu den Antragstellern die Antragsgegnerin zu 1. Insoweit spielt es jedoch keine Rolle, ob eine verbindliche Zusage erteilt worden ist, denn die Antragsgegnerin zu 1. hat den Verwaltungsakt erlassen. Die zu seiner Wirksamkeit erforderliche Zustimmung des Kultusministers ist gegenüber den Antragstellern kein Verwaltungsakt. Verwaltungsakt ist die Zustimmung allenfalls gegenüber der Antragsgegnerin zu 1. Nur diese könnte sich deshalb auf eine verbindliche Zusage des früheren Kultusministers berufen. Abgesehen davon, daß die Antragsteller aus einer der Antragsgegnerin zu 1. erteilten Zusage keine Rechte ableiten könnten, hat der frühere Kultusminister allerdings zu keiner Zeit verbindlich erklärt, er werde in jedem Falle einer vom zuständigen Schulträger beschlossenen Fortsetzung des Schulversuchs in den Jahrgangsstufen 5 und 6 zustimmen. In seinem Schreiben an Frau F. vom 16. Januar 1987 hat der Minister lediglich sein Interesse an der Fortführung des Schulversuchs in der Förderstufe bekundet. Daß ein solches Interesse bestand, ist unstreitig. Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, der Minister habe sich auch ohne Kenntnis der Einzelheiten bereits endgültig für den Schulversuch entschieden. Auch der Erklärung seines Pressesprechers gegenüber dem "Rüsselsheimer Echo" kann nicht entnommen worden, daß sich der Minister die endgültige Entscheidung nicht bis zur Vorlage des erforderlichen Beschlusses der Antragsgegnerin zu 1. vorbehalten wollte. Im übrigen entbehrte diese Erklärung der in § 38 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG vorgeschriebenen Schriftform. Der Minister hat sich zwar auch gegenüber der Presse (vgl. "Rüsselsheimer Echo" vom 17. März 1987) und gegenüber der Antragsgegnerin zu 1. (Schreiben vom 11. März 1987) schriftlich geäußert. Dabei hat er jedoch ausdrücklich betont, daß eine endgültige Entscheidung in dieser Sache noch ausstehe.

13 Die gegen die Antragsgegner zu 2. und 3. gerichteten Anträge scheiten schon daran, daß im Verhältnis zu den Antragstellern hinsichtlich der Einrichtung der Förderstufe ausschließlich die Antragsgegnerin zu 1. rechtlich in Erscheinung tritt. Die Antragsgegner zu 2. und 3. hätten zwar zu dem die Antragsgegnerin zu 1. betreffenden Verfahren gemäß § 65 Abs. 2 VwGO notwendig beigeladen werden müssen (vgl. Urteil des Senats vom 23. Juni 1980, a.a.O.). Die Beiladung konnte jedoch nicht mehr erfolgen, nachdem die Antragsteller sie als Antragsgegner in das Verfahren einbezogen hatten (vgl. Kopp, VwGO, 7. Auflage 1986, § 65 RdNrn. 1 und 5).

14 Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 1 Satz 3, 159 VwGO in Verbindung mit § 100 Abs. 1 und 2 ZPO. Das Verwaltungsgericht hat den Antragstellern die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens als Gesamtschuldner auferlegt. Das wäre - da die Voraussetzungen des § 100 Abs. 4 ZPO, auf den § 153 Satz 1 VwGO verweist, nicht erfüllt sind - gemäß § 159 Satz 2 VwGO nur zulässig gewesen, wenn es sich bei den Antragstellern um notwendige Streitgenossen gehandelt hätte. Notwendige Streitgenossen im Sinne von § 64 VwGO in Verbindung mit § 62 ZPO sind jedoch nur die Antragsteller zu 2. und 3. Die Antragstellerin zu 1. macht dagegen ein vom Elternrecht unabhängiges eigenes Recht geltend, so daß zwischen ihr und den Antragstellern zu 2. und 3. lediglich eine einfache Streitgenossenschaft besteht. Die Antragstellerin zu 1. hat deshalb gemäß §§ 154 Abs. 1 und 2, 159 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 100 Abs. 1 und 2 ZPO die Kosten des Verfahrens nach dem Maßstab ihrer Beteiligung am

2 ZPO die Kosten des Verfahrens nach dem Maßstab ihrer Beteiligung am Rechtsstreit zur Hälfte zu tragen. Die andere Hälfte der Kosten fallen den Antragstellern zu 2. und 3. gemäß § 159 Satz 2 VwGO als Gesamtschuldnern zur Last. Insoweit war die erstinstanzliche Kostenentscheidung aufzuheben und durch eine einheitliche Kostenentscheidung für beide Instanzen zu ersetzen.

15 Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 20 Abs. 3 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 Satz 2 und § 14 GKG in entsprechender Artwendung. Der Senat bemißt die Bedeutung der Sache für die Antragstellerin zu 1. und ihrer Eltern mit dem Verwaltungsgericht auf jeweils 6.000,-- DM.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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