Urteil des HessVGH, Az. 6 TG 3138/87

VGH Kassel: behinderter, einfache streitgenossenschaft, schüler, verwaltungsakt, staat, beendigung, zusage, grundrecht, elternrecht, persönlichkeit
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
6. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
6 TG 3138/87
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
Art 2 Abs 1 GG, Art 6 Abs 2
GG, Art 7 Abs 1 GG, Art 12
Abs 1 GG, Art 2 Abs 1 Verf
HE
Leitsatz
Weder nach Verfassungsrecht noch nach einfachem Landesrecht besteht ein
Rechtsanspruch auf Einrichtung einer Förderstufe für behinderte und nicht behinderte
Kinder als Schulversuch oder Versuchs- und Modellschule.
Gründe
Die zulässige Beschwerde ist in der Sache nicht begründet; lediglich die
Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts bedarf der Berichtigung.
Die Antragsteller verlangen mit ihrem Antrag auf Erlaß einer einstweiligen
Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Einrichtung einer Förderstufe an
der Grundschule K. mit räumlicher Auslagerung an die Helen-Keller-Schule zur
Weiterführung des Schulversuchs "Gemeinsamer Unterricht behinderter und nicht
behinderter Schüler" der Helen-Keller-Schule (Schule für Praktisch Bildbare) und
der Grundschule K.. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, zielt
der Antrag auf eine vollständige Erfüllung des behaupteten Anspruchs und damit
auf eine Vorwegnahme der Entscheidung im Hauptsacheverfahren ab. Eine
einstweilige Anordnung darf die endgültige Entscheidung jedoch nur
vorwegnehmen, wenn die vorläufige Regelung im Hinblick auf das
verfassungsrechtliche Gebot effektiver Rechtsschutzgewährung - Art. 19 Abs. 4
des Grundgesetzes - GG - zur Abwendung unzumutbarer, auch durch ein Obsiegen
in der Hauptsache nicht mehr ausgleichbarer Nachteile schlechterdings
unentbehrlich ist und eine Klage im Hauptsacheverfahren hohe Aussicht auf Erfolg
hätte (ständige Rechtsprechung des Senats, vgl. zuletzt Beschluß vom 15. Mai
1887 - 6 TG 812/87 -). Das ist hier nicht der Fall.
Es ist bereits fraglich, ab nicht die mit einem Schulwechsel im laufenden Schuljahr
verbundenen Nachteile die mit der Einrichtung und dem Besuch der gewünschten
Förderstufe verbundenen Verteile überwiegen. Zweifelhaft erscheint es im Hinblick
auf den dann notwendig werdenden Schulwechsel auch, ob die Eltern, deren Kinder
im vergangenen Schuljahr mit der Antragstellerin zu 1. eine Klasse besucht haben,
im Falle eines Obsiegens der Antragsteller bereit wären, ihre Kinder die neu
einzurichtende Förderstufe besuchen zu lassen. Letztlich können diese Fragen
jedoch dahingestellt bleiben. Denn es kann jedenfalls nicht von der hohen
Wahrscheinlichkeit ausgegangen werden, daß eine Klage im Hauptsacheverfahren
Erfolg hätte.
Nach § 6 Abs. 1 des Hessisches Schulpflichtgesetzes - SchPflG - müssen Kinder,
die wegen Besonderheiten oder Schädigungen ihrer geistig-seelischen Anlage oder
Entwicklung, wegen körperlicher Mängel oder Schäden oder wegen
erziehungsbedingter Fehlhaltung oder gemeinschaftsstörenden Verhaltens in einer
Regelschule nicht oder nicht hinreichend gefördert werden können, eine ihrer
Eigenart entsprechenden Sonderschule besuchen. Das herkömmliche
Schulsystem ist danach auf die Trennung behinderter und nicht behinderter Kinder
ausgerichtet. Die von den Antragstellern erstrebte gemeinsame Unterrichtung
behinderter und nicht behinderter Kinder in einer Förderstufe läßt sich deshalb nur
in einem Schulversuch oder in einer Versuchs- und Modellschule nach § 6 des
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in einem Schulversuch oder in einer Versuchs- und Modellschule nach § 6 des
Hessischen Schulverwaltungsgesetzes - SchVG - verwirklichen. Die Entscheidung,
ob ein solcher Schulversuch durchgeführt oder eine entsprechende Versuchs- und
Modellschule eingerichtet werden soll. trifft der zuständige Schulträger. Seine
Entscheidung bedarf gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 SchVG der
Zustimmung des Kultusministers.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts richtet sich die Einführung eines
Schulversuchs, die Umwandlung verschiedener Schulen zu Versuchs- und
Modellschulen sowie die Neueinrichtung derartiger Schulen ausschließlich nach § 6
SchVG. Wie bereits die unterschiedlichen Zustimmungsvoraussetzungen in § 6
Abs. 2 Satz 3 und in § 23 Abs. 4 Satz 2 SchVG zeigen, handelt es sich bei dieser
Bestimmung im Verhältnis zu § 23 Abs. 4 Satz 1 SchVG um eine Spezialvorschrift.
Es bestehen jedoch angesichts der Vergleichbarkeit der Einführung eines
Schulversuchs oder einer Versuchs- und Modellschule mit der Errichtung oder
Änderung einer herkömmlichen Schule keine Bedenken dagegen, im Rahmen des
§ 6 SchVG die zu § 23 Abs. 4 SchVG entwickelten Grundsätze entsprechend
anzuwenden. Zu § 23 Abs. 4 SchVG vertritt der Senat seit seinem Urteil vom 23.
Juni 1980 - VI OE 90/77 - in ständiger Rechtsprechung (vgl. zuletzt Beschlüsse vom
6. Juli 1983 - VI TH 3023/83 -, NVwZ 1981, 113 und vom 26. August 1983 - VI OE
10/80 -) die Auffassung, daß es sich bei dem Beschluß der parlamentarischen
Vertretungskörperschaft eines kommunalen Schulträgers über
schulorganisatorische Maßnahmen um einen Verwaltungsakt in Gestalt einer
Allgemeinverfügung handelt, dessen Wirksamkeit von der Zustimmung dos
Kultusministers abhängt.
Im vorliegenden Falle hat zwar die Stadtverordnetenversammlung der
Antragsgegnerin zu 1. am 16. Juni 1987 beschlossen. an der Grundschule K. eine
Förderstufe für den gemeinsamen Unterricht behinderter und nicht behinderter
Kinder als Schulversuch einzurichten. Dieser Beschluß ist jedoch nicht wirksam
geworden, weil der Kultusminister mit Verfügung vom 8. Juli 1987 seine
Zustimmung versagt hat. Die Weigerung des Kultusministers dem Beschluß der
Stadtverordnetenversammlung zuzustimmen, mag angesichts des positiven
Verlaufs des auf die Jahrgangsstufen 1 bis 4 beschränkten Schulversuchs
"Gemeinsamer Unterricht von behinderten und nicht behinderten Schülern" der
Helen-Keller-Schule und der Grundschule K. bedauerlich und aus der Sicht der
betroffenen Eltern und Schüler unverständlich sein. Das ändert aber nichts daran,
daß die Antragsteller die erforderliche Zustimmung des Kultusministers nicht in
einem gegen den Antragsgegner zu 2. gerichteten verwaltungsgerichtlichen
Verfahren erzwingen oder im Sinne des im Schriftsatz vom 8. Oktober 1987
gestellten ersten Hilfsantrags die Aufhebung der Ablehnungsverfügung vom 8. Juli
1987 und Neubescheidung verlangen können, denn bei der Zustimmung handelt
es sich um einen Mitwirkungsakt gegenüber der Antragsgegnerin zu 1. ohne
unmittelbare Rechtswirkung gegenüber den Antragstellern (vgl. dazu Beschluß des
Senats vom 26. August 1983, a.a.O.). Das Recht, Klage auf Erteilung der
Zustimmung zu erheben, hat allenfalls die Antragsgegnerin zu 1., der gegenüber
die Zustimmung möglicherweise Verwaltungsakt ist (vgl. dazu Urteil des Senats
vom 10. Mai 1382 - VI OE 9/80 -).
Daß die Antragsteller den Antragsgegner zu 2. nicht zur Erteilung der
erforderlichen Zustimmung zwingen können, bedeutet allerdings nur eine
scheinbare Verschlechterung ihres Rechtsschutzes. Denn die Rechtmäßigkeit der
Entscheidung des Kultusministers wird in dem gegen die Antragsgegnerin zu 1.
gerichteten Verfahren incidenter mitüberprüft (vgl. Beschluß des Senats vom 26.
August 1983, a.a.O.). Dabei kommt es jedoch nicht darauf an, ob er nach
objektivem Recht verpflichtet war, dem Schulversuch oder - wie der Kultusminister
meint - der Errichtung einer Versuchsschule zuzustimmen. Entscheidend ist im
Verhältnis zu den Antragstellern allein, ob die Nichteinrichtung der Förderstufe
ihnen gegenüber rechtswidrig ist (vgl. § 113 Abs. 4 Satz 1 VwGO). Denn nur wenn
sie einen Rechtsanspruch auf Einrichtung der Förderstufe haben, können die
Antragsteller verlangen, daß die Antragsgegnerin zu 1. die von ihr beschlossene
Maßnahme ungeachtet der Ablehnung des Kulturministers durchführt.
An dieser Voraussetzung fehlt es hier. Weder das Elternrecht aus Art. 6 Abs. 2
Satz 1 GG und Art. 55 Satz 1 der Hessischen Verfassung - HV - noch das
Grundrecht auf freie Wahl der Ausbildungsstätte aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG oder
das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG und
Art. 2 Abs. 1 HV gewähren ein Recht darauf, daß der Staat eine bestimmte, an den
Wünschen der Eltern und ihrer Kinder orientierte Schulform zur Verfügung stellt.
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Wünschen der Eltern und ihrer Kinder orientierte Schulform zur Verfügung stellt.
Die organisatorische Gliederung der Schule und die strukturellen Festlegungen des
Ausbildungssystems, das inhaltliche und didaktische Programm der Lernvorgänge
und das Setzen der Lernziele sowie die Entscheidung darüber, ob und wieweit
diese Ziele von den Schülern erreicht worden sind, gehören vielmehr gemäß Art. 7
Abs.1 GG, Art. 56 Abs. 1 Satz 2 HV zu dem der Bestimmung durch die Eltern und
ihrer Kinder grundsätzlich entzogenen staatlichen Gestaltungsbereich. Eltern und
Kinder müssen deshalb mit den Schulformen vorlieb nehmen, die ihnen der Staat
zur Verfügung stellt. Auch die Befugnis der Eltern, den von ihrem Kind
einzuschlagenden Bildungsweg frei zu wählen, ist auf die vom Staat zur Verfügung
gestellten Schulformen beschränkt. Der Staat muß zwar im Rahmen seiner
finanziellen und organisatorischen Möglichkeiten ein Schulsystem bereitstellen,
das den verschiedenen Begabungsrichtungen Raum zur Entfaltung läßt. Schulen,
die behinderten Kindern eine Entfaltung ihrer speziellen Begabung ermöglichen,
sind jedoch in Gestalt von Sonderschulen vorhanden. Daß diese nicht in der Lage
sind, die Antragstellerin zu 1. - wie es Art. 56 Abs. 4 und 5 HV verlangt - zu einer
sittlichen Persönlichkeit zu bilden und ihre berufliche Tüchtigkeit und politische
Verantwortung vorzubereiten, ist nichtersichtlich. Der von den Antragstellern
gewünschte gemeinsame Unterricht mit nicht behinderten Kindern mag besser
geeignet sein, diesem Ziel zu dienen. Solange sich der gemeinsame Unterricht
behinderter und nicht behinderter Schüler jedoch nicht als die einzige Form der
Unterrichtsgestaltung erweist, die geeignet ist, den verfassungsrechtlichen
Erziehungs- und Bildungsauftrag zu erfüllen, besteht darauf kein Rechtsanspruch
(vgl. zum Vorstehenden Bundesverfassungsgericht, Beschluß vom 26. Februar
1980 - 1 BvR 684/78 -, BVerfGE 53, 185; Beschluß vom 22. Juni 1977 - 1 BvR
799/76 -, BVerfGE 45, 400; Urteil vom 6. Dezember 1972 - 1 BvR 230/70 und 95/71
-, BVerfGE 34, 156; Hess. Staatsgerichtshof, Beschluß vom 25. November 1982 -
P.St. 929 -, Staatsanzeiger 1982, 2432; Staatsgerichtshof, Urteil vom 30.
Dezember 1981 - P.St. 880 -. DÖV 1982, 244 = NJW 1982, 1381; Hess.
Staatsgerichtshof, Urteil vom 20. Dezember 1971 - P.St. 608.637 -, ESVGH Bd. 22,
4; Bundesverwaltungsgericht, Beschlüsse vom 2. Juli 1979 - 7 B 139.79 -, DÖV
1979, 911 und vom 23. Januar 1975 - VIII B 26.74 -, MDR 1975, 605;
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. März 1970 - VII C 62.68 -, BVerwGE 35,
111; OVG Koblenz, Beschluß vom 13. Februar 1986 - 7 B 15/86 -, DÖV 1986, 482;
VGH Mannheim, Beschluß vom 3. Oktober 1983 - 9 S 2216/83 -, DVBl. 1984, 275;
OVG Münster, Urteil vom 25. Juli 1975 - V A 421/75 -, JZ 1976, 273).
Das Bundesverwaltungsgericht hat zwar in seinen Urteilen vom 6. Dezember 1968
- VII C 4.68 - (DVBl. 1969, 930) und 31. Januar 1964 - VII C 65.62 - (BVerwGE 18,
40) sowie in seinem Beschluß vom 17. Dezember 1975 - VII B 51.75 - (NJW 1976,
864) entschieden, daß die Schließung einer Schule oder die Beendigung oder
Änderung eines Schulversuchs das Grundrecht der Eltern aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1
GG und das Recht des betroffenen Schülers aus Art. 2 Abs. 1 GG nicht in
unzumutbarer Weise beeinträchtigen darf. Eine solche unzumutbare
Beeinträchtigung hat es in der letztgenannten Entscheidung für möglich gehalten,
wenn kurzfristig ein erkennbar günstig verlaufender Schulversuch ohne
Notwendigkeit abgebrochen wird oder die Schüler wiederholt wechselnden
Erziehungsmethoden unterworfen und dadurch einer pädagogisch schädlichen
Unruhe ausgesetzt werden. Um die Beendigung eines Schulversuchs geht es im
vorliegenden Falle jedoch nicht. Die Antragsteller verlangen zwar die Fortführung
des Schulversuchs "Gemeinsamer Unterricht behinderter und nicht behinderter
Schüler" der Helen-Keller-Schule und der Grundschule K.. Dieser Schulversuch,
dem der Kultusminister durch Erlasse vom 27. Februar 1984 und 14. Juni 1985
zugestimmt hatte, war jedoch auf die Jahrgangsstufen der Grundschule
beschränkt. Einen Schulversuch, der die Jahrgangsstufen 5 und 6 erfaßt hätte, hat
es nicht gegeben. Der Kultusminister hat deshalb mit seiner Verfügung vom 8. Juli
1887 nicht die Beendigung eines erfolgreichen Schulversuchs angeordnet, sondern
einem von der Antragsgegnerin zu 1. beschlossenen neuen Schulversuch seine
Zustimmung verweigert. Dadurch werden Grundrechte der Antragsteller nicht
verletzt, denn - wie bereits ausgeführt - läßt sich aus der Verfassung nicht
ableiten, daß der Staat eine bestimmte, an den Wünschen der Eltern und ihrer
Kinder orientierte Schulform zur Verfügung stellen muß.
Auch das einfache Landesrecht gewährt einen solchen Anspruch nicht.
Insbesondere gibt es keine Anhaltspunkte dafür, daß § 6 SchVG zumindest auch
den Interessen der an einem Schulversuch oder an einer Versuchs- und
Modellschule interessierten Eltern und Schülern zu dienen bestimmt ist und ihnen
die Rechtsmacht einräumt, den Inhalt der Vorschrift gegenüber dem verpflichteten
Normadressaten durchzusetzen (vgl. BayVGH, Beschluß vom 18. November 1981
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Normadressaten durchzusetzen (vgl. BayVGH, Beschluß vom 18. November 1981
- 7 CE 81 A 2335 -, BayVBl. 1982, 211). Die Durchführung eines Schulversuchs
oder die Einrichtung einer Versuchs- und Modellschule betrifft zwar auch die
Belange der Schüler, die daran teilnehmen wollen. Dieser Gesichtspunkt
rechtfertigt jedoch nicht die Annahme, daß § 6 SchVG verwaltungsgerichtlich
durchsetzbare Rechtsansprüche gewährt. Nahezu jeder Schulorganisationsakt hat
Auswirkungen auf Schüler und ihre Eltern. Daraus folgt jedoch nicht, daß die
Vorschrift, auf die sich die Maßnahme stützt, subjektive Rechte verleiht. Auch der
Umstand, daß die schulische Organisation nach der Verfassung ausschließlich
Sache des Staates und der elterlichen Bestimmung entzogen ist, spricht gegen
eine solche Annahme.
Schließlich ist den Antragstellern auch nicht verbindlich im Sinne des 38 des
Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - HVwVfG - zugesichert worden, daß
an der Grundschule K. eine Förderstufe für behinderte und nicht behinderte Kinder
eingerichtet wird.
Eine Zusicherung ist gemäß § 38 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG nur wirksam, wenn sie von
der zuständigen Behörde abgegeben wird. Zuständig ist die Behörde, die für den
Erlaß des zugesicherten Verwaltungsakts zuständig wäre (vgl. Kopp,
Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Auflage 1986, § 38 RdNr. 14). Das ist im
Verhältnis zu den Antragstellern die Antragsgegnerin zu 1. Insoweit spielt es
jedoch keine Rolle, ob eine verbindliche Zusage erteilt worden ist, denn die
Antragsgegnerin zu 1. hat den Verwaltungsakt erlassen. Die zu seiner Wirksamkeit
erforderliche Zustimmung des Kultusministers ist gegenüber den Antragstellern
kein Verwaltungsakt. Verwaltungsakt ist die Zustimmung allenfalls gegenüber der
Antragsgegnerin zu 1. Nur diese könnte sich deshalb auf eine verbindliche Zusage
des früheren Kultusministers berufen. Abgesehen davon, daß die Antragsteller aus
einer der Antragsgegnerin zu 1. erteilten Zusage keine Rechte ableiten könnten,
hat der frühere Kultusminister allerdings zu keiner Zeit verbindlich erklärt, er werde
in jedem Falle einer vom zuständigen Schulträger beschlossenen Fortsetzung des
Schulversuchs in den Jahrgangsstufen 5 und 6 zustimmen. In seinem Schreiben an
Frau F. vom 16. Januar 1987 hat der Minister lediglich sein Interesse an der
Fortführung des Schulversuchs in der Förderstufe bekundet. Daß ein solches
Interesse bestand, ist unstreitig. Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden,
der Minister habe sich auch ohne Kenntnis der Einzelheiten bereits endgültig für
den Schulversuch entschieden. Auch der Erklärung seines Pressesprechers
gegenüber dem "Rüsselsheimer Echo" kann nicht entnommen worden, daß sich
der Minister die endgültige Entscheidung nicht bis zur Vorlage des erforderlichen
Beschlusses der Antragsgegnerin zu 1. vorbehalten wollte. Im übrigen entbehrte
diese Erklärung der in § 38 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG vorgeschriebenen Schriftform.
Der Minister hat sich zwar auch gegenüber der Presse (vgl. "Rüsselsheimer Echo"
vom 17. März 1987) und gegenüber der Antragsgegnerin zu 1. (Schreiben vom 11.
März 1987) schriftlich geäußert. Dabei hat er jedoch ausdrücklich betont, daß eine
endgültige Entscheidung in dieser Sache noch ausstehe.
Die gegen die Antragsgegner zu 2. und 3. gerichteten Anträge scheiten schon
daran, daß im Verhältnis zu den Antragstellern hinsichtlich der Einrichtung der
Förderstufe ausschließlich die Antragsgegnerin zu 1. rechtlich in Erscheinung tritt.
Die Antragsgegner zu 2. und 3. hätten zwar zu dem die Antragsgegnerin zu 1.
betreffenden Verfahren gemäß § 65 Abs. 2 VwGO notwendig beigeladen werden
müssen (vgl. Urteil des Senats vom 23. Juni 1980, a.a.O.). Die Beiladung konnte
jedoch nicht mehr erfolgen, nachdem die Antragsteller sie als Antragsgegner in
das Verfahren einbezogen hatten (vgl. Kopp, VwGO, 7. Auflage 1986, § 65 RdNrn. 1
und 5).
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 1 Satz 3, 159
VwGO in Verbindung mit § 100 Abs. 1 und 2 ZPO. Das Verwaltungsgericht hat den
Antragstellern die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens als Gesamtschuldner
auferlegt. Das wäre - da die Voraussetzungen des § 100 Abs. 4 ZPO, auf den § 153
Satz 1 VwGO verweist, nicht erfüllt sind - gemäß § 159 Satz 2 VwGO nur zulässig
gewesen, wenn es sich bei den Antragstellern um notwendige Streitgenossen
gehandelt hätte. Notwendige Streitgenossen im Sinne von § 64 VwGO in
Verbindung mit § 62 ZPO sind jedoch nur die Antragsteller zu 2. und 3. Die
Antragstellerin zu 1. macht dagegen ein vom Elternrecht unabhängiges eigenes
Recht geltend, so daß zwischen ihr und den Antragstellern zu 2. und 3. lediglich
eine einfache Streitgenossenschaft besteht. Die Antragstellerin zu 1. hat deshalb
gemäß §§ 154 Abs. 1 und 2, 159 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 100 Abs. 1 und
2 ZPO die Kosten des Verfahrens nach dem Maßstab ihrer Beteiligung am
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2 ZPO die Kosten des Verfahrens nach dem Maßstab ihrer Beteiligung am
Rechtsstreit zur Hälfte zu tragen. Die andere Hälfte der Kosten fallen den
Antragstellern zu 2. und 3. gemäß § 159 Satz 2 VwGO als Gesamtschuldnern zur
Last. Insoweit war die erstinstanzliche Kostenentscheidung aufzuheben und durch
eine einheitliche Kostenentscheidung für beide Instanzen zu ersetzen.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 20 Abs. 3 in Verbindung mit § 13
Abs. 1 Satz 2 und § 14 GKG in entsprechender Artwendung. Der Senat bemißt die
Bedeutung der Sache für die Antragstellerin zu 1. und ihrer Eltern mit dem
Verwaltungsgericht auf jeweils 6.000,-- DM.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.