Urteil des HessVGH, Az. 11 UE 2379/02

VGH Kassel: erlöschen des anspruchs, fälligkeit, absolute verjährungsfrist, unterbrechung der verjährung, berechnung der frist, verlängerung der frist, behörde, relative verjährungsfrist, amtshandlung
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
11. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
11 UE 2379/02
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 20 Abs 1 S 1 VwKostG, §
20 Abs 1 S 2 VwKostG, § 20
Abs 1 S 3 VwKostG, § 11
Abs 1 VwKostG, § 14
VwKostG
(Beginn der Verjährungsfrist nach § 20 Abs 1 S 1 VwKostG)
Leitsatz
Neben der dreijährigen Frist für die Verjährung eines Anspruchs auf Zahlung von Kosten
nach § 20 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz, die gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 VerwKostG mit
Ablauf des Kalenderjahres, in dem der Anspruch fällig geworden ist, zu laufen beginnt,
ist die vierjährige, mit Entstehung des Kostenanspruchs beginnende Frist gemäß § 20
Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz VerwKostG als weitere eigenständige Verjährungsfrist zu
beachten. Im Falle des notwendigen Antrages auf Vornahme einer gebührenpflichtigen
Amtshandlung beginnt die Verjährungsfrist nach § 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz
VerwKostG gemäß § 11 Abs. 1 VerwKostG mit dem Eingang des Antrags bei der
zuständigen Behörde zu laufen.
Der Verjährungsregelung in § 105 b AMG kommt keine Rückwirkung bezüglich solcher
Kostenansprüche zu, die vor dem In-Kraft-Treten dieser Bestimmung bereits verjährt
waren.
Tenor
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt
vom 13. Juni 2002 (Az.: 3 E 2546/99 [1]) wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Berufungsverfahrens hat die Beklagte zu tragen.
Der Beschluss ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten
abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in entsprechender Höhe
leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 23.110 Euro
festgesetzt.
Gründe
I.
Die Klägerin wendet sich gegen die Auferlegung von Gebühren für die Zulassung
behandelter Blutpräparate durch Bescheid des Paul- Ehrlich-Instituts vom 21.
Januar 1998 in Höhe von insgesamt 45.600 DM.
Wegen des Sach- und Streitstandes bis zum Erlass des verwaltungsgerichtlichen
Urteils vom 13. Juni 2002 wird auf den Tatbestand dieses Urteils Bezug
genommen, dessen Feststellungen sich der Senat zu Eigen macht (§ 130 b Satz 1
VwGO).
Das Verwaltungsgericht hob mit dem vorgenannten Urteil den Bescheid des Paul-
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Das Verwaltungsgericht hob mit dem vorgenannten Urteil den Bescheid des Paul-
Ehrlich-Instituts vom 21. Januar 1998 und den Widerspruchsbescheid dieser
Behörde vom 2. November 1999 auf, soweit die darin angeforderten Kosten 400
DM übersteigen. Im Übrigen wies es die Klage ab.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, der angefochtene
Kostenbescheid und der Widerspruchsbescheid des Paul-Ehrlich-Instituts seien
insoweit rechtswidrig, als die Klägerin zur Zahlung von Gebühren für die Zulassung
von bestrahlten Blutpräparaten herangezogen werde. Die von der Klägerin
zugleich verlangte Erstattung der Kosten für die Veröffentlichung im
Bundesanzeiger sei dagegen nicht zu beanstanden.
Der mit dem Kostenbescheid geltend gemachte Gebührenanspruch sei - so die
Vorinstanz in ihrem Urteil - bei Erlass des Verwaltungsaktes bereits durch
Verjährung erloschen. Nach dem über § 33 Abs. 3 AMG entsprechend
anwendbaren § 20 Abs.1 Satz 1 VwKostG verjähre der Anspruch auf Zahlung von
Kosten spätestens mit Ablauf des vierten Jahres nach seiner Entstehung.
Entstanden sei die Gebührenschuld nach § 11 Abs. 1 VwKostG mit Eingang des
Antrags auf Zulassung der Thrombozyten- und Erythrozytenkonzentrate im Jahre
1988. Im Zeitpunkt der Kostenerhebung sei die vierjährige Verjährungsfrist, da
eine Hemmung oder Unterbrechung der Verjährung nicht eingetreten sei, bereits
abgelaufen gewesen. Die in § 20 Abs. 1 und Abs. 2 VwKostG normierte sog.
Zahlungsverjährung stehe diesem Ergebnis nicht entgegen. Mit dieser weiteren
Verjährungsfrist habe der Gesetzgeber lediglich sicherstellen wollen, dass der
Anspruch auf Zahlung von Kosten jedenfalls mit Ablauf des Kalenderjahres
verjähre, in dem die Bekanntgabe der Kostenentscheidung nach § 17 VwKostG
bereits drei Jahre zurückliege. § 20 Abs. 1 VwKostG schließe nicht aus, dass die
Gebührenschuld bereits vor Ergehen der Sachentscheidung über eine
antragsbedürftige und gebührenpflichtige Amtshandlung verjähre. Der Zweck
dieser neben die sog. Zahlungsverjährung tretenden sog. Festsetzungsverjährung
liege darin, die Behörde zu der beantragten Sachentscheidung innerhalb des
vierjährigen Verjährungszeitraums zu veranlassen.
Das Verwaltungsgericht ließ die Berufung gegen das Urteil zu.
Die Beklagte hat gegen den stattgebenden Teil des Urteils vom 13. Juni 2002, ihr
zugestellt am 26. Juli 2002, am 22. August 2002 Berufung eingelegt und hat diese
- nach Verlängerung der Frist zur Begründung der Berufung durch den
Vorsitzenden des Senats bis zum 30. Oktober 2002 - mit am gleichen Tag
eingegangenen Schriftsatz vom 29. Oktober 2002 im Wesentlichen wie folgt
begründet:
Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, der mit Kostenbescheid vom 21. Januar 1998
geltend gemachte Gebührenanspruch sei durch Verjährung erloschen, sei
unzutreffend. Die vierjährige Verjährungsfrist gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1, 2.
Halbsatz VwKostG sei im Zeitpunkt der Kostenerhebung nicht abgelaufen
gewesen. Zu Unrecht habe die Vorinstanz aus der vorgenannten Bestimmung
eine neben die dreijährige Verjährungsfrist nach § 20 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz
und Satz 2 VwKostG tretende "absolute" Verjährungsfrist abgeleitet. Ein solches
Verständnis sei mit dem Wortlaut der Vorschrift ebenso wenig zu vereinbaren wie
mit Sinn und Zweck der Bestimmung. Es könne kein Zweifel daran bestehen, dass
§ 20 Abs. 1 Satz 2 VwKostG, der in eindeutiger Weise den Beginn der Verjährung
ab Eintritt der Fälligkeit normiere, auf alle in Satz 1 der Bestimmung geregelten
Fälle anwendbar sei. Auch wenn sich bei isolierter Betrachtung aus Satz 1
theoretische Rückschlüsse auf den Beginn der Verjährung ziehen ließen, folge der
Zeitpunkt des Verjährungsbeginns allein aus der insoweit spezielleren Vorschrift
des § 20 Abs. 1 Satz 2 VwKostG. § 11 VwKostG regele demgegenüber nur den
Zeitpunkt der Entstehung der abstrakten Gebührenpflicht dem Grunde nach,
besage aber nichts über das konkrete Entstehen der Gebührenforderung und über
den Beginn der Verjährung. Der Sinn dieser Regelung erschöpfe sich darin, eine
Grundlage für eine konkretisierende Festsetzung der Gebührenschuld nach § 14
VwKostG zu schaffen. Der einer Verjährung unterliegende konkrete
Zahlungsanspruch entstehe erst mit dieser Festsetzung der Kostenforderung.
Folglich spreche § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG im Unterschied zu § 11 VwKostG nicht
von der Gebührenschuld, sondern von dem "Anspruch auf Zahlung von Kosten".
Für die Verjährung komme es somit nicht auf den Zeitpunkt der Antragstellung,
sondern allein auf die mit hoheitlicher Festsetzung der Kostenforderung
eintretende Fälligkeit des Anspruchs an. Eine Verjährung vor Fälligkeit sei im
Verwaltungskostenrecht ebenso ausgeschlossen wie im Zivilrecht. Die Annahme
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Verwaltungskostenrecht ebenso ausgeschlossen wie im Zivilrecht. Die Annahme
einer Alternativität der beiden Verjährungstatbestände nach § 20 Abs. 1 Satz 1
VwKostG mit der Folge eines Wahlrechts des Gebührenschuldners hinsichtlich des
Verjährungsbeginns und Verjährungszeitpunktes widerspreche nicht nur den
Gesetzesmotiven und der Begründung des Gesetzentwurfes, sie missachte auch
die enge Verknüpfung zwischen beantragter Amtshandlung und Kostenanspruch.
Diese enge Verbindung werde durchbrochen, wenn der Antragsteller weiterhin
Anspruch auf Durchführung der behördlichen Leistung hätte, der
Gebührenanspruch der Behörde aber durch Verjährung bereits unwiederbringlich
erloschen sei. Es gebe keine Hinweise darauf, dass der Gesetzgeber einen derart
weit reichenden Schuldnerschutz habe regeln wollen. Ein Rückgriff auf die
Verjährungsregelungen der Reichsabgabenordnung sei im Übrigen deshalb
verfehlt, weil die Gebührenpflicht im Verwaltungskostenrecht nicht wie im
Steuerrecht an die Verwirklichung eines bereits abgeschlossenen
Steuertatbestandes anknüpfe. Vielmehr würden Gebühren als Gegenleistung für
die eine vom Bürger beantragte oder veranlasste Amtshandlung erhoben. Es gebe
deshalb keinen Grund, den Kostenanspruch der Behörde bereits vor der
Festsetzung der Kosten verjähren zu lassen. Das Verwaltungsgericht übersehe
darüber hinaus, dass die von ihm vertretene Auslegung vor allem bei
Großverfahren und sonstigen, wegen ihrer Komplexität auf eine mehrjährige Dauer
angelegten Verfahren zu Ergebnissen führe, die mit den Grundsätzen der
Gebührengleichheit und Gebührengerechtigkeit unvereinbar seien. Gegen die
Ansicht der Vorinstanz spreche ferner die Entstehungsgeschichte des § 20
VwKostG. Die ursprüngliche Fassung des Gesetzesentwurfs habe noch eine
einheitliche, auf den entstandenen Zahlungsanspruch bezogene Verjährungsfrist
vorgesehen. Die auf Vorschlag des Bundesrates aufgenommene und zum Gesetz
gewordene Fassung habe lediglich eine genauere Bestimmung des
Verjährungsbeginns herbeiführen sollen. Der Einschub "spätestens mit dem Ablauf
des vierten Jahres nach der Entstehung" habe eingefügt werden müssen, um eine
Anpassung an die vom Bundesrat vorgeschlagene Änderung in Satz 2 zu
bewirken. Da hierdurch der Verjährungsbeginn auf das Jahresende gelegt worden
sei, könne der Lauf der Verjährung, vom Zeitpunkt der Fälligkeit an gerechnet, im
Einzelfall die absolute Dauer von drei Jahren überschreiten. An der Normierung
einer einheitlichen Verjährung habe sich hierdurch nichts ändern sollen. Dass der
Gesetzgeber den Verjährungsbeginn allein an die Fälligkeit habe knüpfen wollen,
ergebe sich aus einem entsprechenden Hinweis in dem zeitnah zum Erlass des
Verwaltungskostengesetzes im Jahre 1971 erschienenen Kommentar von v.
Dreising, der seinerzeit als Beamter beim Bundesministerium des Innern
federführend an der Erstellung des Entwurfs des Verwaltungskostengesetzes
mitgewirkt habe. Schließlich sei darauf hinzuweisen, dass der Gesetzgeber bei der
Einfügung der speziell für Nachzulassung geltenden Verjährungsvorschrift des
§ 105 b AMG von einer einheitlichen, mit der Fälligkeit des Gebührenanspruchs
beginnenden Verjährung ausgegangen sei. Unter Berücksichtigung der hierin
ursprünglich eingeräumten Mängelbeseitigungsfrist wären bei Zugrundelegung
einer absoluten Verjährungsfrist von vier Jahren Kostenansprüche wegen
Nachzulassung regelmäßig verjährt.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 13. Juni 2002 (Az.: 3 E
2546/99 [1]) insoweit abzuändern, als es den Kostenbescheid des Paul-Ehrlich-
Instituts vom 21. Januar 1998 und den Widerspruchsbescheid derselben Behörde
vom 2. November 1999 aufhebt, und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor, das Verwaltungsgericht sei zu Recht von dem Erlöschen der mit dem
angefochtenen Kostenbescheid geltend gemachten Gebühren durch Verjährung
der Kostenforderung ausgegangen. Wie in der erstinstanzlichen Entscheidung
zutreffend festgestellt worden sei, beinhalte § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG zwei
eigenständig zu betrachtende Verjährungstatbestände. Schon die Verwendung
des Wortes "spätestens" belege, dass die vierjährige "absolute" Verjährungsfrist
selbständig neben die dreijährige "relative" Verjährungsfrist trete. Die
Entstehungsgeschichte der Vorschrift belege, dass mit dem auf Vorschlag des
Bundesrates aufgenommenen Einschub des jetzigen zweiten Halbsatzes eine
Abkehr von einer einheitlichen Verjährung stattgefunden habe. Die Begründung
des Bundesrates spreche folglich auch davon, dass im Gegensatz zur
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des Bundesrates spreche folglich auch davon, dass im Gegensatz zur
Regierungsvorlage "primär" auf die Fälligkeit des Kostenanspruchs abgestellt
werden solle. Entgegen der Ansicht der Beklagten enthalte § 20 Abs. 1 Satz 1, 2.
Halbsatz VwKostG mit der Anknüpfung an die Entstehung des Anspruchs nach
§ 11 VwKostG nicht nur eine Aussage über die Dauer, sondern auch über den
Beginn der Verjährung. Der Beginn der Verjährung mit Fälligkeit nach § 20 Abs. 1
Satz 2 VwKostG beziehe sich demgegenüber allein auf die dreijährige
Verjährungsfrist nach § 20 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz VwKostG. Der mit
zivilrechtlichen Grundsätzen untermauerte Hinweis der Beklagten, dass eine
Gebührenschuld erst mit der konkreten Festsetzung entstehen könne, lasse die
grundlegenden Unterschiede zwischen der Verjährung im Zivilrecht und derjenigen
im Verwaltungsrecht unberücksichtigt. Anders als im Zivilrecht führe die
Verjährung im Verwaltungsrecht regelmäßig zum Erlöschen des Anspruchs und sei
von Amts wegen zu berücksichtigen. Überdies komme der Vorschrift des § 11
VwKostG bei der von der Beklagten vorgenommenen Auslegung keine
eigenständige Bedeutung zu. Auch die Bezugnahme der Beklagten auf die
Kommentierung von v. Dreising ergebe kein anderes Bild. Soweit hierin ausgeführt
werde, dass der rechtliche Unterschied zwischen dem Verjährungsbeginn mit
Entstehen des Anspruchs und dem Beginn der Verjährung mit Entstehen des
Anspruchs ein Hinausschieben des Verjährungsbeginns wegen des womöglich
erheblichen Zeitunterschied zwischen Eingang des Antrags und Kostenfestsetzung
bewirke, sage dies nichts darüber aus, ob das Hinausschieben des
Verjährungsbeginns für beide in § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG geregelten
Verjährungsfälle gelten solle. Dass die Ansicht der Beklagten unrichtig sei, ergebe
sich auch daraus, dass bei ihrer Auslegung für § 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz
VwKostG kein Anwendungsbereich verbliebe. Die dreijährige Verjährung nach § 20
Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz VwKostG trete nämlich in jedem Fall vor Ablauf der
vierjährigen Verjährungsfrist nach dem 2. Halbsatz der Bestimmung ein. Die
spezielle Verjährungsvorschrift des § 105 b AMG sei gerade deshalb geschaffen
worden, weil eine Anwendung des Verwaltungskostengesetzes in einer Vielzahl von
Fällen zu einer Verjährung von Kostenansprüchen im Nachzulassungsverfahren
führen würde. Die Regelung könne deshalb nicht etwa als Legalinterpretation des
§ 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG verstanden werden. Das von der Beklagten angeführte
Gegenseitigkeitsprinzip verlange keine abweichende Beurteilung. Könne die
Behörde nicht innerhalb der Vierjahresfrist entscheiden, sei sie gehalten, zur
Wahrung ihres Kostenanspruchs einen Kostenvorschuss nach § 16 VwKostG zu
verlangen und damit eine Unterbrechung der Verjährung nach § 20 Abs. 3
VwKostG herbeizuführen. Unter diesen Umständen überwiege das Interesse des
Bürgers, nach gewisser Dauer des Verfahrens keinen Kostenansprüchen mehr
ausgesetzt zu sein.
Den Beteiligten wurde Gelegenheit gegeben, zur Entscheidung über die Berufung
durch Beschluss gemäß § 130 a VwGO Stellung zu nehmen.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten Bezug genommen.
II.
Der Senat entscheidet über die Berufung der Beklagten nach Anhörung der
Beteiligten gemäß § 130a VwGO durch Beschluss, da er das Rechtsmittel
einstimmig für nicht begründet und die Durchführung einer mündlichen
Verhandlung nicht erforderlich hält.
Die zulässige, insbesondere fristgemäß eingelegte und begründete Berufung der
Beklagten ist unbegründet.
Die Beklagte kann von dem Kläger die mit Bescheid vom 21. Januar 1998 geltend
gemachten, zwischen den Beteiligten allein noch in Streit stehenden Gebühren für
die Zulassung bestrahlter Thrombozyten- und Erythrozytenpräparate in Höhe von
insgesamt 23.110, 39 Euro (45.200 DM) nicht mehr verlangen. Der entsprechende
Zahlungsanspruch der Beklagten ist - wie das Verwaltungsgericht zutreffend
festgestellt hat - durch Eintritt der Verjährung erloschen. Diese Rechtsfolge ergibt
sich aus § 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz und Satz 3 VwKostG. Danach verjährt und
erlischt der Anspruch auf Zahlung von Kosten spätestens nach Ablauf des vierten
Jahres nach der Entstehung. Entstanden ist der Anspruch der Beklagten auf
Entrichtung von Gebühren für die Zulassung der bestrahlten Blutpräparate gemäß
§ 11 Abs. 1 VwKostG mit dem Eingang der entsprechenden Zulassungsanträge bei
dem damals zuständigen Bundesgesundheitsamt am 6. Januar 1989 bzw. 26. Juli
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dem damals zuständigen Bundesgesundheitsamt am 6. Januar 1989 bzw. 26. Juli
1990. Bei Erlass des Kostenbescheides am 21. Januar 1998 war der auf die
Zulassung der beantragten Blutpräparate bezogene Gebührenanspruch mithin
bereits seit längerem verjährt und erloschen.
Die vorgenannten Bestimmungen des Verwaltungskostengesetzes über die
Entstehung, Verjährung und das Erlöschen des Anspruchs auf Entrichtung von
Kosten finden deshalb Anwendung, weil § 33 Abs. 3 Arzneimittelgesetz (AMG),
inhaltsgleich mit § 33 Abs. 4 AMG in der Fassung des Gesetzes zur Neuordnung
des Arzneimittelrechts vom 24. August 1976 (BGBl. I S. 2445), die Anwendung des
Verwaltungskostengesetzes u.a. dann vorschreibt, wenn, wie im vorliegenden Fall
durch das Paul-Ehrlich-Institut, Kosten für die Entscheidung über eine Zulassung
nach dem Arzneimittelgesetz auf der Grundlage einer nach § 33 Abs. 2 AMG
erlassenen Rechtsverordnung über die gebührenpflichtigen Tatbestände und deren
Höhe erhoben werden (im vorliegenden Fall nach der Kostenverordnung für
Amtshandlungen des Paul-Ehrlich-Instituts in der zum Zeitpunkt des Erlasses des
Kostenbescheides vom 21. Januar 1998 geltenden Fassung vom 16. Dezember
1996, BGBl. I S. 1971).
Die Verjährung der von der Beklagten beanspruchten Gebühren richtet sich nach
dem allgemeinen Verwaltungskostenrecht und nicht etwa nach § 105 b AMG. Nach
dieser Vorschrift verjährt der Anspruch auf Zahlung von Kosten, die nach § 33 Abs.
1 AMG in Verbindung mit einer nach § 33 Abs. 2 oder einer nach § 39 Abs. 3 AMG
erlassenen Rechtsverordnung für die Verlängerung der Zulassung oder die
Registrierung eines Fertigarzneimittels im Sinne des § 105 Abs. 1 AMG zu erheben
sind, erst mit Ablauf des vierten Jahres nach der Bekanntgabe der abschließenden
Entscheidung über die Verlängerung der Zulassung an den Antragsteller. Ob die
Anwendung dieser die Verjährung von Kostenansprüchen auf Grund von
Entscheidungen über sog. Nachzulassungen (Verlängerung der Zulassung von
bereits vor dem 1. September 1976 im Verkehr befindlichen Fertigarzneimitteln)
abweichend von § 20 VwKostG regelnden Bestimmung schon deshalb ausscheidet,
weil es sich, wovon in dem Kostenbescheid vom 21. Januar 1998 ausgegangen
wird, im vorliegenden Fall um eine (Neu-)Zulassung nach § 25 Abs. 1 AMG handelt,
kann offen bleiben. Eine Anwendung von § 105 b AMG kommt nämlich schon
deshalb nicht in Betracht, weil diese Regelung gemäß Art. 3 Abs. 2 des Achten
Gesetzes zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 7. September 1998 (BGBl. I
S. 2649) erst am 11. September 1998 und damit erst längere Zeit nach der
Verjährung der mit Bescheid vom 21. Januar 1998 geltend gemachten
Zahlungsansprüche in Kraft getreten ist.
Rückwirkung in Bezug auf bereits durch Verjährung erloschene Kostenforderungen
kommt § 105 b AMG nicht zu. Dies folgt bereits aus dem Wortlaut der
Bestimmung, der sich eindeutig nur auf künftige Kostenerhebungen bezieht
("Kosten, die ... zu erheben sind, ..."). Auch aus der Gesetzesbegründung (BT-
Drucks. 1029/97, S. 38) ergibt sich kein Hinweis darauf, dass über die Verjährung
von nach dem In-Kraft-Treten der Vorschrift entstehenden Kostenforderungen
hinaus die Verjährung bereits erloschener Kostenansprüche mit der Folge eines
Wiedererstehens dieser Ansprüche neu geregelt werden sollte. In der Begründung
zum Entwurf des § 105 b AMG wird lediglich das Bedürfnis hervorgehoben, " …
wegen der insoweit nicht ganz eindeutigen Vorschriften des § 20 Abs. 1 Sätze 1
und 2 des Verwaltungskostengesetzes …" klarzustellen, dass maßgeblicher
Zeitpunkt für den Beginn der Verjährungsfrist im Bereich der sog. Nachzulassung
bzw. Nachregistrierung die Bekanntgabe der abschließenden Entscheidung über
die Nachzulassung oder die Nachregistrierung des Fertigarzneimittels an den
Antragsteller ist. Zwar wird in der Begründung auch auf zurückliegende
Erfahrungen mit der Bearbeitung von Anträgen bezüglich des "Altmarktes" von
über 40.000 Arzneimitteln Bezug genommen, die wegen der den Antragstellern
gesetzlich eingeräumten großzügigen Nachbesserungsfristen nicht innerhalb
weniger Jahre hätten abgearbeitet werden können. Dieser Hinweis dient indessen
lediglich dazu, die Notwendigkeit einer klarstellenden Regelung über den Beginn
der Verjährungsfrist für die Zukunft zu erläutern (vgl. zum Vorstehenden: OVG A-
Stadt, Urteil vom 11. Dezember 2003 - OVG 5 B 11.01).
Das Vorhaben, im Zuge des Zwölften Gesetzes zur Änderung des
Arzneimittelgesetzes vom 30. Juli 2004 (BGBl. I S. 2031) den Beginn einer
erneuten Verjährung für bereits erloschene Kostenansprüche im Nachzulassungs-
bzw. Nachregistrierungsverfahren zu bestimmen (vgl. § 105 b Satz 2 AMG in der
Fassung des Gesetzesbeschlusses des Deutschen Bundestags vom 23. April 2004
über das Zwölfte Gesetz zur Änderung des Arzneimittelgesetzes, BR-Drucks.
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über das Zwölfte Gesetz zur Änderung des Arzneimittelgesetzes, BR-Drucks.
284/04, S. 19, auf der Grundlage der Beschlussempfehlung des Ausschusses für
Gesundheit und Soziale Sicherung vom 31. März 2004 zum Entwurf eines Zwölften
Gesetzes zur Änderung des Arzneimittelgesetzes, BT-Drucks. 15/2849, S. 40 und
64) wurde wegen Bedenken gegen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer
rückwirkenden Neuregelung der Verjährung bereits erloschener
Zahlungsansprüche und unter Hinweis auf die Belastung besonders kleinerer und
mittlerer Unternehmen durch das Wiederaufgreifen von Kostenforderungen nicht
weiter verfolgt (vgl. Unterrichtung durch den Bundesrat über die Anrufung des
Vermittlungsausschusses, BT-Drucks. 15/3164, S. 3, Beschlussempfehlung des
Vermittlungsausschusses vom 17. Juni 2004, BT-Drucks. 15/3384,
Gesetzesbeschluss des Deutschen Bundestags vom 18. Juni 2004 über das
Zwölfte Gesetz zur Änderung des Arzneimittelgesetzes, BR-Drucks. 511/04).
Wegen des somit auf künftige Kostenfestsetzungen beschränkten
Anwendungsbereiches des § 105 b AMG kann dieser Vorschrift - anders als die
Beklagte meint - auch nicht etwa der Charakter einer "Legalinterpretation" des §
20 Abs. 1 VwKostG für bereits durch Verjährung erloschene Kostenansprüche auf
Grund von Nachzulassungen bzw. Nachregistrierungen von Fertigarzneimitteln
nach § 105 Abs. 1 AMG beigemessen werden.
Ob es sich bei der Zulassung der bestrahlten Blutpräparate durch das Paul-Ehrlich-
Institut als (Neu-)zulassung nach § 25 Abs. 1 AMG oder um eine Nachzulassung
gemäß § 105 Abs. 1 AMG handelt, ist weiterhin auch nicht wegen der zwischen den
Beteiligten umstrittenen Rechtsfrage bedeutsam, ob ein Antrag im Sinne von § 11
Abs. 1 VwKostG erst mit Vorlage der vollständigen und mangelfreien
Entscheidungsunterlagen nach § 105 Abs. 4 bzw. Abs. 4 a AMG vorliegt, wie die
Beklagte meint, oder ob - wovon der Kläger ausgeht - ein Antrag im Sinne des
Verwaltungskostengesetzes bereits mit dem Eingang des Antragsschreibens als
solchem anzunehmen ist. Dieser Streitfrage kommt im vorliegenden Fall deshalb
keine Bedeutung zu, weil der Kläger mit Schreiben vom 1. Juli 1993 seinen Antrag
vom 15. Dezember 1988 auf entsprechende Aufforderung des
Bundesgesundheitsamtes vom 15. Januar 1993 durch weitere Angaben und
Unterlagen präzisiert und ergänzt hatte. Da kein weiterer Hinweis des
Bundesgesundheitsamtes oder des Paul-Ehrlich-Instituts auf verbleibende formelle
oder sachliche Mängel erging, die Zulassung am 20. Januar 1998 vielmehr auf der
Grundlage der von dem Kläger nachgereichten Angaben und Unterlagen erfolgte,
lag ein Antrag im Sinne von § 11 Abs. 1 VwKostG jedenfalls mit Eingang dieses
Nachtrags bei dem damals zuständigen Bundesgesundheitsamtes Mitte 1993 vor.
Die Verjährung war, von diesem Zeitpunkt an gerechnet, mit Ablauf des Jahres
1997 und damit vor Erlass des Kostenbescheides vom 21. Januar 1998
eingetreten.
Nicht zu folgen vermag der Senat der Ansicht der Beklagten, eine Verjährung ihres
Anspruchs auf Zahlung der Gebühren für die am 20. Januar 1998 erfolgte
Zulassung der bestrahlten Thrombozyten- und Erythrozytenpräparate sei deshalb
nicht eingetreten, weil die Verjährung nicht gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz
VwKostG mit der Entstehung des Anspruchs, sondern nach § 20 Abs. 1 Satz 2 in
Verbindung mit § 17 VwKostG erst mit Ablauf des Kalenderjahres nach Eintritt der
Fälligkeit durch Bekanntgabe der Kostenentscheidung vom 21. Januar 1998 zu
laufen begonnen habe. § 20 Abs. 1 Satz 2 VwKostG legt den Beginn der
Verjährung nur für die in dem ersten Halbsatz von § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG
bestimmte regelmäßige Verjährungsfrist von drei Jahren fest. Für den Beginn der
in Halbsatz 2 geregelten Verjährungsfrist von vier Jahren ist dagegen - allein - auf
die nach § 11 Abs. 1 VwKostG mit Antragstellung bewirkte Entstehung des
Kostenanspruchs abzustellen. Die gegenteilige Sichtweise der Beklagten ist mit
dem Wortlaut des § 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz VwKostG nicht zu vereinbaren.
Sie steht überdies in Widerspruch zur Entstehungsgeschichte des § 20 Abs. 1
VwKostG und verbietet sich darüber hinaus aus zwingenden systematischen
Gründen.
§ 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz VwKostG normiert mit der Entstehung des
Kostenanspruchs und mit dem Ablauf des vierten Jahres nach der Entstehung die
zeitlichen Eckpunkte für die Verjährung eines Anspruchs auf Zahlung von Kosten.
Durch die Vorschrift wird eine in jedem Fall zu beachtende äußerste zeitliche
Grenze für den Bestand dieses Anspruchs festgelegt. Diese Frist tritt neben die
nach § 20 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz in Verbindung mit § 20 Abs. 1 Satz 2 VwKostG
mit Ablauf des Kalenderjahres nach Fälligkeit des Anspruchs beginnende
dreijährige Verjährungsfrist und ist als "absolute" Verjährungsfrist neben dieser zu
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dreijährige Verjährungsfrist und ist als "absolute" Verjährungsfrist neben dieser zu
berücksichtigen. Einer anderen Auslegung ist § 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz
VwKostG nicht zugänglich.
Zu Unrecht beruft sich die Beklagte zur Begründung ihres hiervon abweichenden
Verständnisses auf die Gesetzessystematik und macht geltend, der Gesetzgeber
habe durch die § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG unmittelbar nachfolgende Festlegung
des Beginns der Verjährung in Satz 2 verdeutlicht, dass diese Vorschrift für alle in
Satz 1 normierten Verjährungsfristen gelten solle.
Eine Berechnung der in § 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz VwKostG normierten
vierjährigen Verjährungsfrist anhand der Bestimmung über den Fristbeginn nach
Satz 2 ist deshalb ausgeschlossen, weil das Gesetz in § 20 Abs. 1 Satz 1, 2.
Halbsatz VwKostG für den Beginn der Vierjahresfrist mit der Entstehung des
Anspruchs ausdrücklich einen von der Fälligkeit abweichenden - früheren -
Zeitpunkt bestimmt. Die Gebührenschuld entsteht nämlich nach § 11 Abs. 1
VwKostG bereits mit der Stellung eines notwendigen Antrages, wird aber nach § 17
VwKostG grundsätzlich erst mit der Bekanntgabe der Kostenentscheidung an den
Kostenschuldner fällig.
Der Ansicht der Beklagten, der nach § 20 Abs. 1 VwKostG der Verjährung
unterliegende Anspruch auf Zahlung von Kosten sei nicht mit der "Gebührenschuld
" im Sinne von § 11 Abs. 1 VwKostG gleichzusetzen und entstehe anders als diese
erst mit der Festsetzung der Kosten nach § 14 VwKostG, vermag der Senat nicht
zu folgen. Der von der Beklagten zur Begründung ihrer Rechtsauffassung
herangezogene zivilrechtliche Grundsatz, wonach ein Anspruch erst mit Fälligkeit
entsteht und folglich erst ab diesem Zeitpunkt verjähren kann (vgl. etwa BGH,
Urteil vom 12. Februar 1970 - VII ZR 168/67 -, BGHZ 53, 222 [225]), ist auf die
Entstehung und hieraus folgend auf die Verjährung von Zahlungsansprüchen nach
dem Verwaltungskostengesetz nicht übertragbar. Die Heranziehung zivilrechtlicher
Vorschriften und Grundsätze über das Entstehen und die Verjährung von
Ansprüchen ist im öffentlichen Recht zwar grundsätzlich möglich. Es bedarf
indessen jeweils der Prüfung, ob sich aus dem jeweiligen Rechtsbereich nicht
Besonderheiten ergeben, die eine andere, vom Zivilrecht abweichende Beurteilung
erfordern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. August 1982 - BVerwG 2 B 129.81 -,
DÖD 1983, 180, 181). Dies ist hier der Fall.
Die Verjährungskostenregelung des § 20 VwKostG ist den Vorschriften über die
sog. Festsetzungsverjährung nach §§ 145 bis 148 der (Reichs-)Abgabenordnung in
der Fassung des Gesetzes zur Änderung der Abgabenordnung vom 15.
September 1965 nachgebildet (vgl. die Begründung zum Entwurf eines
Verwaltungskostengesetzes, BT-Drucks. VI/330, S. 17; v. Dreising,
Verwaltungskostengesetz, 1971, Erl. 1 a) zu § 20 VwKostG). § 145 Abs. 1 AO in der
vorgenannten Fassung hatte folgenden Wortlaut:
"Die Verjährung beginnt mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem der
Anspruch entstanden ist."
Hinsichtlich der Entstehung des Anspruchs knüpfte die vorgenannte Vorschrift an
§ 3 des Steueranpassungsgesetzes - StAnpG - vom 16. Oktober 1934, RGBl. I S.
925, aufgehoben durch Art. 96 Nr. 1 des Einführungsgesetzes zur
Abgabenordnung vom 14. Dezember 1976 (BGBl. I S. 1976), an. Hierzu hat der
Bundesfinanzhof in seinem Urteil vom 10. November 1953 - I 108/52 S -, BFHE 58,
294, folgendes ausgeführt:
"Nach § 3 Abs. 1 des Steueranpassungsgesetzes (StAnpG) entsteht die
Steuerschuld, sobald der Tatbestand verwirklicht ist, an den das Gesetz die Steuer
knüpft. Abs. 2 des § 3 StAnpG besagt, dass es auf die Entstehung der
Steuerschuld ohne Einfluss ist, ob und wann die Steuer festgesetzt wird und wann
die Steuer zu entrichten (wann sie fällig) ist. Das bedeutet, dass der Festsetzung
nur feststellende, nicht rechtserzeugende Wirkung zukommt. Was für die
Entstehung der Steuerschuld gilt, ist auch für die Entstehung des Anspruchs des
Steuergläubigers maßgebend (des Steueranspruchs im Sinne des § 124 AO).
Steuerschuld des Verpflichteten und Anspruch des Steuerberechtigten
entsprechen demnach einander grundsätzlich."
Nach der Rechtssystematik des Verwaltungskostengesetzes ist demnach der
Anspruch auf Zahlung von Kosten im Sinne von § 20 Abs. 1 VwKostG mit der
Gebührenschuld im Sinne von § 11 Abs. 1 VwKostG identisch. Bei der "Entstehung"
des Zahlungsanspruchs handelt es sich also nicht etwa, wie die Beklagte annimmt,
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des Zahlungsanspruchs handelt es sich also nicht etwa, wie die Beklagte annimmt,
um einen "mehraktigen", mit der Entstehung der Gebührenschuld nach § 11
VwKostG beginnenden und erst mit der Kostenfestsetzung nach § 14 VwKostG
abgeschlossenen Vorgang. Der Anspruch auf Zahlung von Kosten entspricht
vielmehr der Gebührenschuld nach § 11 Abs. 1 VwKostG und unterliegt mit seinem
Entstehen durch Stellung eines notwendigen Antrags der Verjährung (vgl. v.
Dreising, Verwaltungskostengesetz, 1971, Erl. 1 zu § 11 VwKostG: "Nur eine
entstandene Gebührenschuld kann … verjähren.").
Damit scheidet eine unmittelbare Anwendung von § 20 Abs. 1 Satz 2 VwKostG für
die Berechnung der vierjährigen Verjährungsfrist aus, denn diese Verjährungsfrist
kann entweder nur mit der Entstehung oder nur mit dem Ablauf des
Kalenderjahres beginnen, in dem der Zahlungsanspruch fällig wird. Ausgehend von
den diesen unterschiedlichen Zeitpunkten kann eine Berechnung der vierjährigen
Verjährungsfrist nämlich, abhängig vom Eintritt der Fälligkeit des
Zahlungsanspruchs, zu unterschiedlichen Ergebnissen führen. Wird der Anspruch
auf Zahlung von Kosten nicht in dem gleichen Jahr fällig, in dem er entstanden ist,
endet die auf der Grundlage von § 20 Abs. 1 Satz 2 VwKostG ermittelte vierjährige
Verjährungsfrist im Vergleich zur Berechnung ab Entstehung des Anspruchs nach
§ 11 VwKostG zu einem späteren Zeitpunkt (wird z.B. eine am 2. Januar 2000
entstandene Kostenschuld am 1. Mai 2001 fällig, endet die Verjährungsfrist unter
Anwendung von § 20 Abs. 1 Satz 2 VwKostG am 31. Dezember 2005, bei
Berechnung der Frist ab Entstehung bereits am 31. Dezember 2004).
Der Rückgriff auf § 20 Abs. 1 Satz 2 VwKostG für den Beginn auch der vierjährigen
Verjährungsfrist nach Absatz 1, 2. Halbsatz rechtfertigt sich entgegen der Ansicht
der Beklagten auch nicht etwa aus dem Gedanken, § 20 Abs. 1 Satz 2 VwKostG
stelle eine Absatz 1, 2. Halbsatz vorgehende, spezielle Regelung dar. Eine solche
Annahme setzt voraus, dass es bei Anwendung von § 20 Abs. 1 Satz 2 VwKostG
Fälle gibt, in denen die vierjährige Verjährungsfrist nicht nach dieser Vorschrift mit
dem Ablauf des Kalenderjahres beginnt, in dem der Anspruch fällig geworden ist,
sondern mit der Entstehung des Anspruchs nach Absatz 1, 2. Halbsatz. Dies ist
jedoch nicht der Fall. Nach der Sichtweise der Beklagten deckt § 20 Abs. 1 Satz 2
VwKostG alle in Betracht kommenden Fallgestaltungen bei der Berechnung der
vierjährigen Verjährungsfrist ab. Ein Anwendungsbereich für eine mit der
Entstehung des Anspruchs beginnende Verjährungsfrist von vier Jahren wäre nicht
gegeben.
§ 20 Absatz 1, 2. Halbsatz VwKostG kann weiterhin mit Blick auf § 20 Abs. 1 Satz 2
VwKostG auch nicht dahin gehend ausgelegt werden, dass der Eintritt der
vierjährigen Verjährungsfrist nach Entstehung des Kostenanspruchs dessen
Fälligkeit voraussetzt. Für eine solche, sich im Wortlaut der vorgenannten
Bestimmungen nicht einmal andeutende Auslegung bietet das Gesetz keine
ausreichende Grundlage.
Nach alledem könnte § 20 Abs. 1 Satz 2 VwKostG auf die Fristberechnung nach
Satz 1, 2. Halbsatz allenfalls in der Weise übertragen werden, dass die im Gesetz
als zeitlicher Ausgangspunkt für die vierjährige Verjährungsfrist genannte
Entstehung des Anspruchs auf Zahlung von Kosten durch den Zeitpunkt der
Fälligkeit des Anspruchs ersetzt wird. Eine derartige Abweichung von dem
eindeutigen Gesetzeswortlaut ist aber nur dann gerechtfertigt, wenn dieser die von
dem Gesetzgeber nach der Entstehungsgeschichte der Vorschrift eigentlich
gewollte oder die sich aus systematischen oder teleologischen Überlegungen
ergebende eigentliche Bedeutung der Norm nicht wiedergibt (vgl. hierzu BVerfG,
Beschluss vom 19. Juni 1973 - 1 BvL 39/69 u.a., BVerfGE 35, 263 [278, 279]).
Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
Die Annahme, die mit Ablauf des vierten Kalenderjahres endende Verjährungsfrist
nach § 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz VwKostG beginne nicht mit der Entstehung,
sondern mit der Fälligkeit des Anspruchs auf Zahlung von Kosten, verbietet sich
bereits deshalb, weil bei dieser Auslegung eine logisch nachvollziehbare
Differenzierung zwischen der dreijährigen Verjährungsfrist nach § 20 Abs. 1 Satz 1,
1. Halbsatz VwKostG und der vierjährigen Frist nach dem zweiten Halbsatz der
Bestimmung nicht möglich wäre. Weshalb das Gesetz einerseits eine dreijährige
Verjährungsfrist, beginnend mit dem Ablauf des Kalenderjahres, in der der
Kostenanspruch fällig wird, und andererseits eine ab Fälligkeit des Anspruchs
laufende und mit dem Ablauf des vierten Kalenderjahres nach diesem Zeitpunkt
endende Frist als spätesten Zeitpunkt für den Eintritt der Verjährung vorsehen
sollte, ist nicht verständlich. Die dreijährige Frist nach § 20 Abs. 1 Satz 1, 1.
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sollte, ist nicht verständlich. Die dreijährige Frist nach § 20 Abs. 1 Satz 1, 1.
Halbsatz VwKostG wäre in jedem Fall vor der vierjährigen Frist abgelaufen (z.B.
würde bei einem am 2. Januar 2000 fällig gewordenen Anspruch die dreijährige
Verjährungsfrist am 31. Dezember 2003, die vierjährige Verjährungsfrist erst am
31. Dezember 2004 enden), so dass für die Regelung nach § 20 Abs. 1 Satz 1, 2.
Halbsatz VwKostG wiederum kein sinnvoller Anwendungsbereich verbliebe. Der
vorgenannten Bestimmung kann deshalb, anders als die Beklagte annimmt, auch
nicht die Funktion beigelegt werden, den Zeitpunkt des Verjährungsbeginns für
den Fall zu "präzisieren", dass die Verjährung unter Anwendung von § 20 Abs. 1
Satz 2 VwKostG, gerechnet vom Zeitpunkt der Fälligkeit an, "im Einzelfall die
absolute Dauer von drei Jahren überschreitet". Diese Argumentation ist schon
deshalb nicht schlüssig, weil wegen des auf das Jahresende verlegten Beginns der
Verjährungsfrist ein Zeitraum von drei Jahren nicht nur im Einzelfall, sondern mit
Ausnahme der gerade auf den 31. Dezember fallenden Fälligkeit immer
überschritten wird. Die Festlegung einer "absoluten" Verjährungsfrist von vier
Jahren macht im Übrigen auch unter diesem Gesichtspunkt keinen Sinn, da - wie
bereits dargelegt - die dreijährige Verjährungsfrist nach § 20 Abs. 1 Satz 2
VwKostG in jedem Fall vor der Vierjahresfrist abläuft. Für eine derartige zum
faktischen Leerlaufen einer gesetzlichen Bestimmung führende Auslegung ist aus
systematischen Gründen grundsätzlich kein Raum.
Ebenso ist es auf der Basis der Rechtsauffassung der Beklagten nicht möglich,
sowohl die dreijährige Verjährungsfrist nach § 20 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz in
Verbindung mit Satz 2 VwKostG als auch die vierjährige Frist zur Verjährung nach
§ 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz VwKostG nebeneinander bestehen zu lassen und
sich je nach Lage des Falles wahlweise auf eine dieser Fristen zu stützen. Das
Gesetz kann nicht, ohne mit sich selbst in unauflösbaren Widerspruch zu geraten,
für den gleichen Sachverhalt mehrere miteinander unvereinbare Rechtsfolgen
vorschreiben. Eine derart immanente Widersprüche erzeugende Auslegung ist -
wiederum aus systematischen Gründen - ausgeschlossen (vgl. Koch/Rüßmann,
Juristische Begründungslehre, 1982, S. 171).
Die Rechtsansicht der Beklagten, der Gesetzgeber habe in § 20 Abs. 1 VwKostG
ungeachtet der Verwendung des Begriffs "Entstehung" im zweiten Halbsatz in
Wahrheit eine einheitliche, nur auf die Fälligkeit des Kostenanspruchs
ausgerichtete Verjährung regeln wollen, findet auch in der Entstehungsgeschichte
der Vorschrift keinen Rückhalt.
§ 20 Abs. 1 hatte in der Fassung des Gesetzesentwurfs (BT-Drucks. VI/330, S. 6)
folgenden Wortlaut:
"Der Anspruch auf Zahlung von Kosten erlischt durch Verjährung nach drei
Jahren. Die Frist beginnt mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem der Anspruch
entstanden ist."
Diese eng an § 145 Abs. 1 der Reichsabgabenordnung ("Die Verjährung beginnt
mit Ablauf des Jahres , in dem der Anspruch (§ 143) entstanden ist (§ 99)")
angelehnte Ausgangsfassung beinhaltete demnach eine allein auf die Entstehung
des Zahlungsanspruchs nach § 11 VwKostG abgestellte Verjährung. Bereits der
Umstand, dass auch in der zum Gesetz gewordenen, einem Vorschlag des
Bundesrates entsprechenden Fassung des § 20 Abs. 1 VwKostG weiterhin (auch)
auf die Entstehung des Anspruchs auf Zahlung von Kosten als Verjährungsbeginn
abgestellt wird, macht deutlich, dass die Verjährung nicht ausschließlich von der
Fälligkeit des Anspruchs abhängen sollte. In diesem Fall wäre die Regelung einer
weiteren Verjährungsfrist nach Entstehung des Anspruchs schlicht unterblieben.
Die Annahmen der Beklagten werden auch durch die Begründung zur Änderung
des Gesetzentwurfes widerlegt. Hierzu wurde folgendes ausgeführt (BT-Drucks.
VI/330, S. 20):
"Die vorgeschlagene Fassung unterscheidet systematisch klar zwischen
dem Eintritt der Verjährung und dem Erlöschen des Anspruchs. Darüber hinaus
wird im Gegensatz zur Regierungsvorlage primär auf die Fälligkeit des
Kostenanspruchs abgestellt."
Diesen Ausführungen ist zu entnehmen, dass der Gesetzgeber für den Anspruch
auf Zahlung von Kosten zwei zu unterschiedlichen Zeitpunkten beginnende
Verjährungsfristen vorsehen wollte. Die Verjährung sollte sich vorrangig nach der
mit Ablauf des Kalenderjahres nach Eintritt der Fälligkeit beginnenden dreijährigen
Frist gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz in Verbindung mit Satz 2 VwKostG
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Frist gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz in Verbindung mit Satz 2 VwKostG
richten. Unabhängig hiervon sollte der Anspruch auf Zahlung von Kosten jedenfalls
nach Ablauf des vierten Kalenderjahres nach der Entstehung des Anspruchs
verjähren. Die obige Begründung so zu deuten, dass für die Verjährung des
Kostenanspruchs nur noch auf seine Fälligkeit abgestellt werden sollte, würde ihr
einen der Wortwahl ("primär") zuwider laufenden Sinngehalt unterstellen.
Die von der Beklagten zitierte, in der Berufungsbegründung allerdings nicht
vollständig wieder gegebene Kommentarstelle (v. Dreising,
Verwaltungskostengesetz, 1971, Erl. 1 b) zu § 20 VwKostG) rechtfertigt keine
andere Beurteilung. An der besagten Stelle wird folgendes ausgeführt:
"Während jedoch § 145 Abs. 1 AO lautet: "Die Verjährung beginnt mit
Ablauf des Kalenderjahres, in dem der Anspruch entstanden ist", lautet § 20 Abs. 1
Satz 2: "Die Verjährung beginnt mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem der
Anspruch fällig geworden ist." Dieser rechtliche Unterschied bewirkt ein
Hinausschieben des Beginns der Verjährung nach dem VwKostG gegenüber der
AO, weil zwischen Entstehen der Kostenschuld nach § 11 VwKostG und
Fälligwerden nach § 17 ein u.U. erheblicher Zeitunterschied bestehen kann,
besonders wenn nach § 11 Abs. 1 die Gebührenschuld bereits nach Eingang des
Antrages bei der Behörde entsteht. Die im Vergleich zur AO unterschiedliche
Regelung wirkt sich aber nur in Extremfällen eines Zeitunterschiedes von mehr als
3 Jahren zwischen Entstehung und Fälligwerden der Kostenschuld aus."
Den vorstehend dargestellten Ausführungen kann entgegen der Ansicht der
Beklagten nicht mit ausreichender Deutlichkeit entnommen werden, dass der -
nach Angaben der Beklagten maßgeblich an der Erstellung des Gesetzesentwurfs
beteiligte - Verfasser davon ausging, dass für die Verjährung von
Kostenansprüchen künftig allein auf deren Fälligkeit abgestellt werden sollte. Zwar
hebt er in seinen Erläuterungen den Zweck der auf die Fälligkeit des Anspruchs
abgestellten Verjährungsregelung gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 VwKostG besonders
hervor und betont den rechtlichen Unterschied zu der mit Entstehung des
Anspruchs beginnenden Verjährung nach § 145 Abs. 1 AO. Über das Verhältnis der
beiden Verjährungsfristen in § 20 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz und in § 20 Abs. 1
Satz 1, 2. Halbsatz VwKostG zueinander lässt sich der besagten Kommentarstelle
dagegen nichts entnehmen. Da nicht anzunehmen ist, dass v. Dreising bei seiner
Kommentierung die nicht mit Fälligkeit des Anspruchs, sondern mit seiner
Entstehung beginnende Verjährungsfrist gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz
VwKostG schlicht übersehen hat, ist davon auszugehen, dass sich seine
Ausführungen ausschließlich auf die (regelmäßige) dreijährige Verjährungsfrist
nach § 20 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz VwKostG beziehen, und dass auch aus seiner
Sicht daneben die absolute vierjährige Verjährungsfrist nach § 20 Abs. 1 Satz 1, 2.
Halbsatz VwKostG zu beachten ist.
Auch Sinn und Zweck der Regelung in § 20 Abs. 1 Satz 2 VwKostG lassen sich nicht
mit Erfolg für die von der Beklagten vorgenommene Auslegung anführen. Diese
beruft sich in diesem Zusammenhang darauf, die Annahme einer "absoluten"
Verjährungsfrist von vier Jahren nach Entstehen der Gebührenschuld nach § 11
VwKostG werde den Erfordernissen mehrstufiger und komplexer
Verwaltungsverfahren nicht gerecht. Es könne nicht Sinn und Zweck des § 20
VwKostG sein, fachgesetzliche Gebührentatbestände in sich regelmäßig mehr als
vier Jahre hinziehenden Großverfahren leerlaufen zu lassen. Das in § 16 VwKostG
durch Verknüpfung von Amtshandlung und hierfür zu erhebender
Verwaltungskosten zum Ausdruck kommende Gegenseitigkeitsprinzip werde in
elementarer Weise durchbrochen, wenn der Kostenanspruch der Behörde bereits
vor einer möglichen Kostenfestsetzung verjährt und erloschen wäre, der
Gebührenschuldner die Behörde aber gleichzeitig weiter uneingeschränkt auf
Leistung in Anspruch nehmen könne.
Diese Einwände vermögen allenfalls verständlich zu machen, dass die in § 20 Abs.
1 Satz 1, 2. Halbsatz VwKostG normierte vierjährige Verjährungsfrist bei
bestimmten, auf längere Dauer angelegten Verwaltungsverfahren zu unbilligen
Ergebnissen führen kann. Dies reicht aber nicht aus, um der Vorschrift eine dem
klaren Gesetzeswortlaut zuwider laufende Interpretation zu geben. Bei dem
überwiegenden Teil der Verwaltungsverfahren, die innerhalb der in § 20 Abs. 1 Satz
1, 2. Halbsatz VwKostG geregelten Frist abgeschlossen werden, tritt keine
Verjährung des Kostenanspruchs vor Fälligkeit und damit auch keine
Durchbrechung des Gegenseitigkeitsprinzips ein. Im Hinblick hierauf hat es der
Gesetzgeber - soweit erkennbar - als ausreichend erachtet, den Anforderungen an
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Gesetzgeber - soweit erkennbar - als ausreichend erachtet, den Anforderungen an
die Bearbeitung umfangreicher und zeitraubender Anträge durch Anknüpfung an
die Fälligkeit des Anspruchs bei der Berechnung der dreijährigen Verjährungsfrist
Rechnung zu tragen. Er hat aber ersichtlich keine Veranlassung gesehen, gänzlich
auf die Festlegung einer mit Entstehung des Kostenanspruchs und damit
regelmäßig mit Stellung des Antrags durch den Kostenpflichtigen beginnenden
Verjährungsfrist zu verzichten, mit der der Zahlungsanspruch der Behörde
spätestens erlöschen soll. Sollte es dagegen - wie die Beklagte meint - tatsächlich
in der Absicht des Gesetzgebers gelegen haben, mit § 20 Abs. 1 VwKostG eine
einheitliche, nur auf die Fälligkeit bezogene Verjährung des Kostenanspruchs zu
normieren, hätte es angesichts der gegenteiligen Deutung in Rechtsprechung und
Teilen des Schrifttums nahegelegen, die insoweit zumindest missverständliche
Regelung klarstellend zu ändern. Dies ist bisher nicht geschehen.
Im Übrigen hat der Gesetzgeber für das hier maßgebliche Arzneimittelrecht
zunächst davon abgesehen, von § 20 Abs. 1 VwKostG abweichende
Verjährungsregelungen zu erlassen und hat es in § 33 Abs. 4 AMG in der hier
maßgeblichen Fassung des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts vom
24. August 1976 (BGBl. I S. 2445) bei der entsprechenden Anwendung des
Verwaltungskostengesetzes für alle Verfahren nach dem AMG belassen, obwohl für
die Nachzulassung bzw. Nachregistrierung von bei In-Kraft-Treten des Gesetzes
bereits in Verkehr befindlichen Fertigarzneimitteln eine Frist von drei Jahren zur
Behebung von Beanstandungen eingereichter Unterlagen eingeräumt worden (vgl.
Art. 3 § 7 Abs. 5 des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts) und im
Hinblick hierauf absehbar war, dass aus diesen Amtshandlungen erwachsene
Kostenansprüche gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz VwKostG bereits vor
Eintritt der Fälligkeit verjähren könnten. Diese Entscheidung des Gesetzgebers
kann nicht durch eine von dem Wortlaut des Gesetzes abweichende Auslegung
des § 20 Abs. 1 VwKostG korrigiert werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten aus § 167 VwGO in Verbindung mit
§§ 708 Nr.11, 711 Satz 1 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht gegeben (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Die Entscheidung über die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 14 Abs. 1,
13 Abs. 1 Satz 1 GKG in der bis zum 30. Juni 2004 geltenden Fassung der
Bekanntmachung vom 15. Dezember 1975 (BGBl. I S. 3047), vgl. § 72 Nr. 1 GKG.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.