Urteil des HessVGH vom 23.07.1996, 5 TG 479/96

Entschieden
23.07.1996
Schlagworte
Aufschiebende wirkung, Untersuchungskosten, Hessen, Eugh, Gebühr, Verordnung, Mitgliedstaat, Form, Schlachttier, Kompetenz
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Quelle: Hessischer Verwaltungsgerichtshof 5. Senat

Entscheidungsdatum: 23.07.1996

Normen: Art 189 Abs 3 EWGVtr, EWGRL 73/85, EGRL 118/93, § 24 Abs 2 FlBG, EWGEntsch 408/88

Aktenzeichen: 5 TG 479/96

Dokumenttyp: Beschluss

(Fleischbeschaugebühren - innerstaatliche Umsetzung der EG-Richtlinie durch die Bundesländer, hier: Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Umsetzung in Hessen)

Tatbestand

1Der Antragsgegner, das Land Hessen, wendet sich mit seiner Beschwerde gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts, mit dem dieses die aufschiebende Wirkung der Widersprüche der Antragstellerin - der Betreiberin eines Schlachthofes - gegen sechs Fleischbeschaugebührenbescheide des Antragsgegners insoweit angeordnet hat, als die festgesetzten Beträge bestimmte von der Antragstellerin anerkannte Gebührensummen überstiegen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die streitigen Gebührenbescheide entsprächen bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage zwar nationalem Bundes- und Landesrecht, seien aber mit den Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG des Rates vom 22. Dezember 1993 nicht vereinbar.

2Der Antragsgegner und Beschwerdeführer hält seine Gebührenregelung in der Fleischuntersuchungsgebührenordnung für von den Ausnahmeregelungen der Richtlinie gedeckt.

Entscheidungsgründe

3Die Beschwerde des Antragsgegners ist zulässig, aber nicht begründet.

4Auch der Senat hat ernstliche Zweifel im Sinne der entsprechend anzuwendenden Vorschrift des § 80 Abs. 4 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Gebührenbescheide, bezüglich der das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung in dem von der Antragstellerin begehrten Umfang gemäß § 80 Abs. 5 VwGO angeordnet hat.

5Die ernstlichen Zweifel bestehen zum einen im Hinblick auf die von der Antragstellerin im wesentlichen in den Mittelpunkt ihrer Argumentation gerückte Frage nach der Vereinbarkeit der landesrechtlichen Gebührenregelung des Antragsgegners mit der Richtlinie 93/118/EG des Rates vom 22. Dezember 1993 (Abl EG Nr. L 340/15).

6Soweit die Beteiligten Ausführungen dazu machen, inwieweit der Verweis in § 24 Abs. 2 Fleischhygienegesetz (FlHG) auf die Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 und die dazu ergangenen Rechtsakte der Organe der Europäischen Gemeinschaften eine statische oder eine dynamische Verweisung sei und inwieweit deshalb die Neufassung dieser Richtlinie durch die Richtlinie 93/118/EG des Rates vom 22. Dezember 1993 in der Bundesrepublik Deutschland Gültigkeit habe, geht diese Argumentation letztlich am Problem vorbei. Nach Art. 189 Abs. 3 EWG-Vertrag sind Richtlinien - im Unterschied zu Verordnungen, die unmittelbar in den Mitgliedsstaaten gelten - für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet sind, zwar hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlassen jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel der Umsetzung. Dazu gehört auch die Entscheidung, welches Organ die innerstaatlichen Vorschriften

gehört auch die Entscheidung, welches Organ die innerstaatlichen Vorschriften erläßt, welches Verfahren anzuwenden ist und welche Rechtsqualität den Bestimmungen zukommen soll (Grabitz in: Grabitz/Hilf, Kommentar zur Europäischen Union, Stand: Oktober 1995, Art. 189 Rdnr. 59 m.w.N.).

7In der Bundesrepublik Deutschland fällt das Gebiet der Fleischbeschau in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung zwischen Bund und Ländern gemäß Art. 74 Nr. 20 GG (vgl. Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 3. Aufl., Art. 74 Rdnr. 48 m.w.N.). Das bedeutet, daß - soweit der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz keinen Gebrauch gemacht hat - diese bei den Ländern verbleibt. Der Bund hat im Fleischhygienegesetz nur in bestimmten Teilen seine Kompetenz wahrgenommen und bezüglich der Bestimmung der Gebührentatbestände diese Kompetenz den Ländern belassen. Die Bezugnahme in § 24 Abs. 2 FlHG auf die Richtlinie 85/73/EWG stellt sich demnach als eine Klarstellung bezüglich der Pflicht zur Beachtung der Richtlinie durch die Länder bei der Bestimmung der Gebührentatbestände dar (eingefügt auf Empfehlung des BT- Ausschusses für Jugend, Familie und Gesundheit, BT-Drs. 10/4410, S. 15 zu Nr. 18 a; ähnlich: Schleswig-Holsteinisches OVG, Urteil vom 17. November 1994 - 2 L 80/94 -, S. 15 des amtlichen Abdrucks). Somit ist es innerstaatlich Sache der Länder, die Richtlinie 93/118/EG ordnungsgemäß umzusetzen. Diese Möglichkeit, innerstaatlich die nicht unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechtsakte mittels Maßnahmen regionaler Träger umzusetzen, steht jedem Mitgliedstaat frei (vgl. EuGH, Urteil vom 10. November 1992 - Rs C 156/91 -, NJW 1993, 315, 316). Die Überprüfung im vorliegenden Fall muß sich also zum einen darauf zu richten, ob die Regelung des Landes Hessen im Fleischbeschaukostengesetz und in der aufgrund dessen erlassenen Fleischuntersuchungsgebührenordnung eine ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie 93/118/EG darstellt und ob - falls dies nicht der Fall ist - sich der Gebührenpflichtige auf die Regelungen der Richtlinie, die grundsätzlich nur an die Mitgliedstaaten gerichtet ist, zu seinen Gunsten berufen kann. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs läßt dies unter bestimmten Voraussetzungen zu. Wird eine Richtlinie nach Ablauf des Umsetzungszeitraums nämlich gar nicht oder nicht richtig umgesetzt, so kann sich der Gemeinschaftsbürger auf die Bestimmungen dieser Richtlinie unmittelbar berufen, die als unbedingt und hinreichend klar anzusehen sind (vgl. Grabitz, a.a.O., Rdnr. 61 m.w.N.). Hier dürften diese Voraussetzungen erfüllt sein. Zwar enthält die Richtlinie 93/ 118/EG nicht nur genaue Regelungen über die EGeinheitliche Pauschalgebühr für die Fleischbeschau, sondern benennt auch Möglichkeiten, unter denen die Mitgliedstaaten von diesen Pauschalgebühren abweichen können. Das nimmt den Bestimmungen der Richtlinie jedoch nicht die unmittelbare Wirkung, wenn die Inanspruchnahme der in ihr eingeräumten Abweichungsmöglichkeiten - wie hier - einer gerichtlichen Nachprüfung zugänglich ist (vgl. so zu der Entscheidung 88/408/EWG des Rates vom 15. Juni 1988 zu der Richtlinie 85/73/EWG: EuGH, Urteil vom 10. November 1992, a.a.O.). Hier kommt somit eine Berufung des Gemeinschaftsbürgers, also auch der Antragstellerin, auf die Richtlinie 93/118/ EG gegenüber dem Antragsgegner in Betracht, wenn die landesrechtlichen Gebührenbestimmungen des Antragsgegners keine ordnungsgemäße Umsetzung dieser Richtlinie darstellen.

8Das Hessische Gesetz über die Kosten der Schlachttier- und Fleischbeschau und der Trichinenschau bei Schlachtungen außerhalb der Gemeinden mit Schlachthauszwang (Fleischbeschaukostengesetz) vom 5. Juli 1961 (GVBl. I S. 103, zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. Juni 1978, GVBl. I S. 306) bestimmt insofern in § 2 Abs. 2 als Grundlage für eine Gebührenbemessung in der Gebührenordnung die Deckung des Aufwandes für die Vergütungen der Beschauer und die sächlichen Kosten. Für die sächlichen Kosten bestimmen § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 bis 3 und 5 bis 7 FleischbeschaukostenG Regelbeispiele (... sind insbesondere ...). In der aufgrund der Ermächtigung in § 2 Abs. 1 Satz 2 erlassenen Verordnung über die Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung bei Schlachtungen außerhalb der Gemeinden mit Schlachthauszwang (Fleischuntersuchungsgebührenordnung) vom 31. Juli 1987 in der Fassung der Zweiten Änderungsverordnung vom 19. Oktober 1991 (GVBl. I S. 327) sind dann einzelne Gebührentatbestände für bestimmte Tiere aufgeführt mit einer Degression ab bestimmten täglichen Schlachtzahlen 1 Nr. 6 FleischuntersuchungsGebO). Damit folgt die hessische Gebührenregelung offensichtlich nicht der von der Richtlinie 93/118/EG vorgesehenen Regelung von Pauschalbeträgen für bestimmte Tiere zusätzlich eines Gebührenanteils für Verwaltungsgebühren von mindestens 0,725 ECU/t, eines Anteils für die Rückstandsuntersuchung von mindestens 1,35 ECU/t und eines zusätzlichen Zerlegungsanteils (Anlage der Richtlinie Kapitel I 1. und 2.). Unstreitig liegt die

Zerlegungsanteils (Anlage der Richtlinie Kapitel I 1. und 2.). Unstreitig liegt die Gebührenhöhe der Fleischuntersuchungsgebührenordnung über diesen EGeinheitlichen Pauschalgebühren, wenn sich auch eine Aufspaltung in die in der Richtlinie zugrundegelegten Gebührenanteile bei den in der Gebührenordnung festgelegten Gebühren pro Tier nicht vornehmen läßt.

9Der Antragsgegner nimmt für sich die in Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 93/118/EG und der Anlage Kapitel I 4. der Richtlinie niedergelegte Möglichkeit, eine höhere Gebühr zu erheben, in Anspruch. Nach Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie können die Mitgliedstaaten einen höheren Betrag als die Gemeinschaftsgebühren erheben, sofern die erhobene Gesamtgebühr die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht überschreitet. Nach Kapitel I 4. der Anlage besteht diese Möglichkeit der Anhebung einerseits für bestimmte Betriebe (Buchst. a) durch Aufschläge auf die pauschale Leitgebühr oder andererseits durch Erhebung einer "spezifischen Gebühr", die die tatsächlichen Kosten deckt. Die Befugnis, diese abweichenden Regelungen zu treffen, kann innerstaatlich auch regionalen oder örtlichen staatlichen Trägern übertragen werden (so zur entsprechenden Vorgängerregelung in der Entscheidung des Rates 88/408/EWG: EuGH, Urteil vom 10. November 1992, a.a.O.), so daß auch das antragsgegnerische Land eine solche Abweichung von den Pauschalbeträgen der Richtlinie bestimmen kann, wenn die Voraussetzungen dafür vorliegen. Dabei ist u.a. zu bedenken, ob der in Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie verwandte Begriff der "erhobenen Gesamtgebühr", die die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht überschreiten darf, auf die einzelne vom Gebührenpflichtigen erhobene, aus den oben skizzierten Teilen zusammengesetzte Gebühr bezogen ist oder sich - wie nach dem in der Bundesrepublik Deutschland anerkannten Kostendeckungsprinzip - nur auf das Gesamtgebührenaufkommen bezieht.

10 Bedenken bestehen hier gegen die landesrechtliche Gebührenregelung aber jedenfalls deshalb, weil sie ein von der der Richtlinie zugrundegelegten Gebührensystematik abweichendes System der Gebührenbemessung verwendet. Während die Richtlinie in ihrer oben skizzierten Form Pauschalbeträge für die Untersuchungskosten - unterschieden nach Tierarten und teilweise weiter differenziert nach ausgewachsenen und Jungtieren oder nach Gewicht - und Mindestbeträge für die Verwaltungs- und Rückstandsuntersuchungsgebühren sowie Aufschläge für Kontrolle und Untersuchungen im Zusammenhang mit der Zerlegung vorsieht, wobei die Pauschalbeträge bereits Durchschnittswerte sind, sieht die Fleischuntersuchungsgebührenordnung des Antragsgegners Gesamtgebühren für bestimmte Tierarten - ohne die Differenzierungen der Richtlinie - vor, die bei entsprechend hohen Schlachtzahlen einer bis zu 90 %igen Degression unterliegen. Dies bedeutet aber, daß auf die einzelnen Gebühren bezogen nicht nur eine Abweichung nach oben, sondern ab einer bestimmten Degression auch eine Abweichung von den Pauschalbeträgen der Richtlinie nach unten vorliegt. Für eine solche Abweichung bei den Pauschalbeträgen nach unten bis zur Höhe der tatsächlichen Untersuchungskosten, die in der Richtlinie selbst nicht vorgesehen ist, sieht Kapitel I 5. des Anhangs bestimmte Voraussetzungen vor. Ob diese Abweichungsmöglichkeiten von den Pauschalbeträgen der Richtlinie nach oben oder nach unten auch innerhalb desselben Gebührenbemessungssystems kombiniert werden können, erscheint von den in der Richtlinie genannten Voraussetzungen her zweifelhaft.

11 Während außerdem bei der Regelung der Richtlinie innerhalb der Pauschalbeträge bei hohen täglichen Schlachtzahlen die Beträge gleich bleiben, werden sie nach der Regelung des Antragsgegners in der Fleischuntersuchungsgebührenordnung niedriger, d.h. im Gegensatz zur Pauschalregelung der Richtlinie tragen hier Gebührenpflichtige mit wenigen Schlachtungen pro Tag einen prozentual höheren Gebührenanteil. Ob eine derartige von der Systematik der Richtlinie abweichende Gebührenstruktur durch die Regelung der Richtlinie über eine mögliche Erhöhung der Gemeinschaftsgebühren noch gedeckt ist, erscheint ebenfalls zweifelhaft.

12 Des weiteren dürfte das Vorliegen der Voraussetzungen für die Erhebung eines höheren Betrages als die Gemeinschaftsgebühr zur Deckung höherer Kosten auch daran zu messen sein, ob die "tatsächlichen Untersuchungskosten" im Sinne des Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie 93/118/EG bzw. der "tatsächlichen Kosten" im Sinne des Kapitel I 4. b) der Anlage zu der Richtlinie, die die Grenze einer Erhöhung darstellen, nach den gleichen Kriterien bestimmt worden sind, die der Bestimmung der EG-einheitlichen Pauschalbeträge für die Untersuchungskosten (Anlage Kapitel I 1.) zugrundegelegen haben. Eine Vergleichbarkeit der nationalen Kosten mit den EG-durchschnittlichen Pauschalbeträgen kann nämlich nur bestehen, wenn die

EG-durchschnittlichen Pauschalbeträgen kann nämlich nur bestehen, wenn die Kostenbestimmung jeweils von den gleichen Voraussetzungen ausgeht. Dafür dürfte auch weiterhin die Protokollerklärung des Agrarrates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften zur Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988 über die Beträge der für die Untersuchung und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG (88/408/EWG) vom 24. Januar 1988 (BAnz Nr. 37 vom 22. Februar 1989, S. 901) einen wichtigen Anhaltspunkt darstellen. Zwar zeigt sie die Grundlagen der Errechnung der Pauschalbeträge in der Entscheidung des Rates 88/408/EWG vom 15. Juni 1988, also der Vorgängerregelung zur hier zu beurteilenden Richtlinie 93/118/EG. Die entsprechenden Pauschalbeträge sind jedoch bis auf eine geringe Erhöhung des Pauschalbetrages für ausgewachsene Rinder gleich geblieben, so daß auch die Bestimmungsgrundlagen im wesentlichen die gleichen sein dürften (vgl. auch: OVG Lüneburg, Beschluß vom 6. Oktober 1995 - 10 M 1967/95 -, Seite 3 ff. des amtlichen Abdrucks). Nur bei einer diesen Berechnungsgrundlagen vergleichbaren Kalkulation läßt sich überhaupt überprüfen, ob die Voraussetzungen für eine von den Pauschalbeträgen der Richtlinie nach oben abweichende Festsetzung der Gebühren gegeben sind. Die von dem Antragsgegner im Klageverfahren VG Kassel 5/3 E 5598/93 (Bl. 150 ff.) eingereichten Unterlagen dürften diesen Anforderungen nicht entsprechen.

13 Damit bestehen bereits ernsthafte Zweifel, ob die landesrechtliche Gebührenregelung des Antragsgegners eine ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie 93/118/EG darstellt. Als Folge daraus, kann sich die Antragstellerin - wie oben dargelegt - auf die Regelungen der Richtlinie gegenüber dem Antragsgegner berufen. Ob das Verwaltungsgericht infolgedessen zu Recht nur den von der Antragstellerin selbst aufgrund der EG-Pauschalbeträge berechneten Anteil der Gebührenforderungen als rechtmäßig und deshalb vollziehbar angesehen hat oder ob darüber hinaus nicht auch zumindest die Mindestanteile an Verwaltungsgebühren und Gebühren für Rückstandsuntersuchungen (Kapitel I Nr. 1, 2. Querstrich, Buchst. a des Anhangs: mindestens 0,725 ECU/t, und Buchst. b: mindestens 1,35 ECU/t) hätten zugrundegelegt werden müssen - soweit dafür überhaupt die tatsächlichen Grundlagen, wie etwa das Schlachtgewicht, noch feststellbar sind -, kann offen bleiben.

14 Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Fleischuntersuchungsgebührenordnung hat der Senat nämlich auch in Bezug auf nationales Recht, und zwar in Bezug auf die Wirksamkeit der Regelung in § 1 Nr. 6 FleischuntersuchungsGebO über die Gebührendegression beim Erreichen bestimmter täglicher Schlachtzahlen. Die rechtlichen Bedenken gründen sich dabei auf das Rechtsstaatprinzip des Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz - GG -, wobei offen bleiben kann, ob sie letztlich darauf beruhen, daß § 1 Nr. 6 FleischuntersuchungsGebO in sich keine praktikable Norm darstellt, oder darauf, daß die Vorschrift den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots nicht genügt, das verlangt, daß Rechtsvorschriften so genau zu fassen sind, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. Jarass/ Pieroth, a.a.O., Art. 20 Rdnr. 39). Bei Abgabenormen - so im Steuer- und auch im Gebührenrecht - erfordert der Grundsatz der Tatbestandsmäßigkeit als Ausdruck des Bestimmtheitsgebots, daß der die Abgabe begründende Tatbestand so bestimmt ist, daß der Pflichtige die auf ihn entfallende Abgabelast vorausberechnen kann (vgl. Jarass/Pieroth, a.a.O. Rdnr. 43 m.w.N.; Leibholz/ Rinck/Hesselberger, Grundgesetz, Stand: Februar 1995, Art. 20 Rdnr. 701 m.w.N.).

15 Nach der Regelung in § 1 Nr. 6 FleischuntersuchungsGebO ermäßigen sich die Gebühren nach Nr. 1, 3 und 4 bei täglichen Schlachtungen von Tieren eines Besitzers in einem Betrieb vom 36. bis 69. Tier auf 50 v.H., vom 70. bis 149. Tier auf 20 v.H. und vom 150. und für jedes weitere Tier auf 10 v.H.. Nach § 1 Nr.1 Buchst. a) bis e) und Nr. 4 Buchst. a) und b) FleischuntersuchungsGebO gibt es jedoch verschieden hohe Gebühren für die Untersuchung verschiedener Tiere. § 1 Nr. 6 FleischuntersuchungsGebO läßt keine eindeutige Zuordnung dahin zu, welche dieser an einem Tag geschlachteten, unter verschiedene Gebührengruppen einzustufenden Tiere nun unter die ersten 35 voll zu belastenden und welche unter die nach Schlachtzahlen gestaffelten weiteren Gruppen zu fassen sind, bei denen eine gestaffelte Ermäßigung gewährt wird. Eine rein zeitliche Einordnung nach dem Zeitpunkt der Schlachtung oder der Untersuchung am jeweiligen Tag ist nach den übereinstimmenden Erklärungen der Beteiligten im Erörterungstermin vor dem Berichterstatter nicht praktikabel. Die vom Antragsgegner aufgrund einer Verwaltungsanweisung angewandte Regelung, wonach die abzurechnenden, an einem Tag geschlachteten Tiere jeweils in der

wonach die abzurechnenden, an einem Tag geschlachteten Tiere jeweils in der Reihenfolge der Gebührenhöhe des § 1 Nr. 1 FleischuntersuchungsGebO zu ordnen sind - d.h. die teuersten Tiere füllen jeweils die gebührenmäßig am wenigsten in die Degression fallende Staffel - ist zwar für den Antragsgegner als Gebührengläubiger die finanziell günstigste Lösung, ergibt sich aber aus der Regelung der Gebührenordnung selbst nicht. Diese läßt vielmehr eine genaue Subsumtion unter die Degressionsstaffel nicht zu. Allein aufgrund der Regelung in der Fleischuntersuchungsgebührenordnung kann ein Gebührenschuldner seine Gebührenschuld nicht im voraus bestimmen, was auch daraus deutlich wird, daß es der Antragsgegner für nötig angesehen hat, seine Verwaltungsanweisung zu erlassen.

16 Da sich die Unwirksamkeit der Degressionsregelung in § 1 Nr. 6 FleischuntersuchungsGebO aber auf die Gebührenkalkulation insgesamt - zumindest auch auf die Regelung in den Nrn. 1, 3 und 4 - auswirken würde, erstrecken sich die genannten Zweifel damit insgesamt auf die Gebührenbemessungsregelung der Verordnung. Die Beschwerde des Antragsgegners ist deshalb bereits aus diesem Grund insgesamt zurückzuweisen.

17 Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über den Streitwert aus den §§ 13 Abs. 1, 14 (analog), 20 Abs. 3 Gerichtskostengesetz - GKG -.

18 Dieser Beschluß ist unanfechtbar 152 Abs. 1 VwGO und § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch die obersten Bundesgerichte erfolgt.

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