Urteil des HessVGH vom 10.09.1998

VGH Kassel: charta der vereinten nationen, awv, resolution, libyen, ausbildung, wartung, teleologische auslegung, extensive auslegung, europäische union, systematische auslegung

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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
8. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
8 UE 2003/94
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Norm:
§ 69l AWV vom 15.04.1992
(Außenwirtschaftsverkehr: Ausfuhrverbot für waren nach
Libyen)
Tatbestand
Die Beteiligten streiten um die Erteilung einer Negativbescheinigung für die
Ausfuhr von Gegenständen nach Libyen. Käufer der Ware ist das Directorate of
Military Procurement in Tripolis. Endempfänger soll die Engineering Academy in
Tajoura/Libyen sein, bei der es sich um eine technische Ausbildungsstätte für
Militärangehörige und Zivilisten handelt.
Bereits aufgrund einer Freizeichnung durch das Bundesamt für Wirtschaft vom 20.
September 1989 hatte die Klägerin Produkte in einem Gesamtvolumen von
3.647.000,-- DM nach Libyen geliefert. Mit Schreiben vom 8. Juli 1992 und 13. Juli
1992 beantragte sie für eine Restlieferung im Wert von 8.500,-- DM die
Bestätigung, daß der Vorgang dem Ausfuhrverbot von § 69 g der
Außenwirtschaftsverordnung (AWV) nicht unterliege. Es handelt u. a. um ein
handelsübliches Steckernetzgerät, 1 Axialfeldsonde, 3 Experimentierhandbücher
für Versuche mit einer Luftkissenfahrbahn, 2 Stativstangen mit einer Länge von 60
cm, 8 Magneten mit Bohrung, 10 Netzgeräte mit Sicherungseinrichtung, 10
Widerstände mit 27 Ohm und 2 Watt, 10 Aufbewahrungstabletts, 3 Stück 9-Volt-
Batterien, 2 Meßleitungen für Mikrowellen, diverses Stativmaterial, 3 Stück Ukw-
Empfangsteile, 1 Relaiskoppler, 2 Transistoren, 20 Feinsicherungen als
Ersatzsicherungen für netzbetriebene Geräte, 1 Gleichstrommotor, 2
Signallampen, mehrere Holzwerkzeuge (Sägen, Raspel, Schmirgelpapier), Bücher
mit Experimentieranleitungen zu Transformatoren, Regelungstechnik,
Leistungselektronik, Servotechnik, Mikrocomputertechnik und Digitaltechnik.
Wegen der Einzelheiten wird auf die Liste vom 24. Januar 1992 (Bl. 5 bis 7 der
Gerichtsakte) Bezug genommen. Nach Angaben der Klägerin betrifft die
Ergänzungssendung die Nachlieferung von Fehlteilen und Ersatz für defekte
Produkte im Zusammenhang mit dem oben genannten großen Auftrag. Die
Klägerin führte aus, alle Gegenstände seien Standardprodukte. Sie würden von der
Ausfuhrliste nicht erfaßt. Von einer rüstungstechnischen Verwendung habe sie, die
Klägerin, keine Kenntnis. Die erwähnten Schriften seien Experimentieranleitungen
für die Anwendung der Produkte im Unterricht sowie Gebrauchsanweisungen. Die
in den letzten beiden Positionen der zweiten Seite der Rechnung erwähnten
Zeichnungen seien Zusammenstellungszeichnungen, die den Austausch defekter
Teile erleichtern sollten und zur Fertigung nicht geeignet seien. Keines der
Produkte habe einen spezifischen Bezug zur Wartung oder zum Gebrauch von
Rüstungsmaterial oder Luftfahrzeugen.
Mit Bescheid vom 16. März 1993 lehnte das Bundesausfuhramt den Antrag ab, da
nach § 69 g Abs. 1 Nr. 2 AWV u. a. die "Lieferung von Rüstungsmaterial und damit
im Zusammenhang stehender Waren aller Art" nach Libyen verboten sei. Eine
Exportware stehe aber dann "im Zusammenhang" mit "Rüstungsmaterial", wenn
sie - wie hier - für eine technische Ausbildungsstätte des Militärs bestimmt sei und
sie - zumindest auch - in den (insbesondere naturwissenschaftlichen oder
technischen) Ausbildungsfächern verwendet werden könne, die auf den
qualifizierten Gebrauch bzw. die Herstellung oder die Wartung von
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qualifizierten Gebrauch bzw. die Herstellung oder die Wartung von
Rüstungsmaterial vorbereiteten.
Am 29. März 1993 legte die Klägerin Widerspruch ein und führte dazu aus, bei den
Waren handele es sich nicht um "Rüstungsmaterial und damit im Zusammenhang
stehende Waren aller Art". Der Verordnungsgeber sei bei Erlaß der 21. Verordnung
zur Änderung der Außenwirtschaftsverordnung nicht befugt gewesen, den in der
deutschen Ausfuhrgesetzgebung bisher unzweideutigen Begriff "Rüstungsmaterial"
einschließlich der ergänzenden Bestimmungen gemäß § 5 c AWV neu oder in
seiner Wirkung weitergehend zu definieren. Die Mitgliedstaaten der Vereinten
Nationen seien verpflichtet gewesen, die in der UN-Resolution Nr. 748
vorgesehenen Zwangsmaßnahmen gegen Libyen umzusetzen. Daraus folge, daß
es sich bei "damit im Zusammenhang stehende Waren aller Art" im Sinne des § 69
g nur um solche handeln könne, die im funktionalen Zusammenhang mit
Rüstungsgütern stünden. Bei den Waren handele es sich um Lehrmaterialien, die
in technisch-naturwissenschaftlichen Fächern Verwendung fänden und durch die
Erkenntnisse und Grundprinzipien der Mathematik, Physik, Chemie und der
Ingenieurwissenschaften vermittelt werden sollten. Der Schluß, mit diesen
Lehrmitteln solle eine Vorbereitung auf den qualifizierten Gebrauch bzw. die
Herstellung oder die Wartung von Rüstungsmaterialien erfolgen, sei nicht
gerechtfertigt. Dafür lägen keinerlei Anhaltspunkte vor.
Mit Widerspruchsbescheid vom 14. Mai 1993, abgesandt mit Einschreibebrief am
selben Tag, wies das Bundesausfuhramt den Widerspruch zurück. Die zu liefernden
Waren würden nicht von der Ausfuhrliste erfaßt. Sie unterfielen jedoch dem
Ausfuhrverbot des § 69 g AWV, da es sich um eine Lieferung von mit
Rüstungsmaterial in Zusammenhang stehenden Waren bzw. von Ausrüstung im
Sinne des § 69 g Abs. 1 Nr. 2 AWV handele. Die Ermächtigung zu dieser
Ausfuhrbeschränkung ergebe sich aus § 2 Abs. 1, §§ 5 und 7 Abs. 1 und 3 AWG.
Nach der UN-Resolution Nr. 748 vom 31. März 1992, die als Reaktion auf die
Verwicklung Libyens in terroristische Anschläge auf den Zivilluftverkehr und dessen
unnachgiebige Haltung in der sogenannten Lockerbie-Affäre ergangen sei, sei u. a.
die Lieferung von Rüstungsmaterial und damit im Zusammenhang stehender
Waren aller Art sowie die Lieferung jeder Art von Ausrüstung verboten. Gemäß den
Erläuterungen zu § 69 g Abs. 1 Nr. 2 AWV (Bundesanzeiger Nr. 75 vom 16. April
1992, Seite 3278) handele es sich dabei um Rüstungsmaterial im weitesten Sinne.
Erfaßt werde auch Ware, die nicht in der Ausfuhrliste genannt sei, sowie
Ausrüstung jeder Art, sofern der Empfänger eine militärische bzw. paramilitärische
(einschließlich Polizei-) Organisation sei. Hieraus sowie aus dem Verbund von
Dienstleistungen, die sich auf die Ausbildung im Hinblick auf den Gebrauch der in
der Vorschrift genannten Gegenstände bezögen (§ 69 g Abs. 1 Nr. 3 AWV), folge,
daß Zielrichtung des umfassenden UN-Embargos sei, jegliche Lieferung von mit
Rüstungsmaterial im weitesten Sinne im Zusammenhang stehender Waren aller
Art und von Ausrüstung jeder Art zu verhindern, sofern dies eine Förderung des
libyschen Militärpotentials zur Folge hätte. Die zur Ausfuhr anstehenden Geräte
seien für eine nicht für jedermann zugängliche Militärschule bestimmt, in der
spätere Anwender, Entwickler oder Reparateure von Waffensystemen ausgebildet
würden.
Am 17. Juni 1993 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen,
die Erläuterungen der Beklagten, auf die sie Bezug nehme, seien rechtlich nicht
verbindliche Verwaltungsvorschriften. Der Wortlaut des § 69 g Abs. 1 Nr. 2 AWV
ziehe der von der Beklagten vertretenen extensiven Auslegung insofern eine
Grenze, als er die Lieferung von Rüstungsmaterial "und damit im Zusammenhang
stehender Waren aller Art sowie Ersatzteilen" verbiete. Der Zusammenhang
müsse zwischen den zu liefernden Waren einerseits und Rüstungsmaterial
andererseits bestehen. Das sei hier nicht der Fall. Vielmehr konstruiere die
Beklagte einen Zusammenhang zwischen Waren aller Art und einem bestimmten
Empfänger. Der funktionale Zusammenhang zwischen Rüstungsmaterial und
Waren aller Art ergebe sich auch aus dem "Einschließlich"- Halbsatz, worin u. a.
Waffen, Munition, "militärische Fahrzeuge und Ausrüstungsgegenstände hierfür"
als vom Verbot mit umfaßte Gegenstände genannt würden. Schließlich werde
diese Auslegung auch durch die Zielrichtung des § 69 g AWV, die in einer
Umsetzung der genannten UN-Resolution bestehe, gestützt. Die Resolution habe
auf ein Luftverkehrsembargo und ein totales Waffenembargo, nicht aber auf ein
generelles Handelsembargo gezielt. Es gehe lediglich um Beschränkungen in
Teilbereichen, nicht aber um ein Embargo bezüglich Waren aller Art.
Die Beklagte hat vorgetragen, unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der UN-
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Die Beklagte hat vorgetragen, unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der UN-
Resolution werde deutlich, daß es sich in § 69g Abs. 1 Nr. 2 AWV um eine
beispielhafte und nicht abschließende Aufzählung handele. Die UN-Resolution wolle
jede Lieferung an militärische bzw. paramilitärische Organisationen verbieten,
sofern diese eine irgendwie geartete Förderung des libyschen Militärpotentials zur
Folge hätte. Eine solche Förderung bestehe auch bei Lieferungen von Waren, die
der Ausbildung von Militärangehörigen an einer nicht jedermann zugänglichen
technischen Ausbildungsstätte des libyschen Militärs dienten.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 24. Februar 1994
stattgegeben und die Beklagte verpflichtet, die beantragte Negativbescheinigung
zu erteilen. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Anspruch der Klägerin auf
Erteilung einer Negativbescheinigung bezüglich der in der Liste Bl. 5 bis 7 der
Gerichtsakte näher bezeichneten Gegenstände ergebe sich aus § 1 Abs. 1 Satz 1
AWG, wonach der Warenverkehr mit fremden Wirtschaftsgebieten grundsätzlich frei
sei. § 69 1 Abs. 1 AWV (früher: § 69 g Abs. 1 Nr. 2 und 3 AWV) stehe der Ausfuhr
der Gegenstände nicht entgegen, denn diese seien weder Rüstungsmaterial noch
stünden sie mit Rüstungsmaterial in Zusammenhang. Der Regelungsgehalt des §
69 1 AWV müsse sich im Rahmen der Vorgabe der UN-Resolution Nr. 748 halten.
Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß der Vorschrift sei § 5 AWG, wonach der
Außenhandel zur Erfüllung zwischenstaatlicher Vereinbarungen beschränkt werden
könne. Die Umsetzung des Beschlusses des Sicherheitsrats gemäß Art. 41 der
Charta der Vereinten Nationen sei eine Erfüllung zwischenstaatlicher
Vereinbarungen im Sinne des § 5 AWG. Die Notwendigkeit einer am Text der UN-
Charta angelehnten Interpretation des Begriffs Rüstungsmaterial ergebe sich auch
aus Art. 113 Abs. 1 EWG-Vertrag, wonach eine ausschließliche
Gemeinschaftskompetenz auf dem Gebiet des Außenhandels konstituiert sei. Die
Befugnis einer einzelstaatlichen Regelung auf dem Gebiet des Außenhandels als
Ausnahme von der Gemeinschaftskompetenz ergebe sich aus Art. 223, 224 EWG-
Vertrag. Danach sei die Bundesrepublik nur zur Aufrechterhaltung des Friedens
und der internationalen Sicherheit (Art. 224 letzte Variante EWG-Vertrag) befugt
gewesen, das UN-Embargo umzusetzen. Das in der UN-Resolution verwendete
Wort "arms" bedeute nicht "Rüstungsmaterial", sondern "Waffen". Daher sei der
Begriff Rüstungsmaterial in § 69 1 Abs. 1 Nr. 1 AWV eng auszulegen. Er erfasse nur
solche Gegenstände, die für den Einsatz in kriegerischen Auseinandersetzungen
besonders konstruiert seien. Die Waren stünden mit Rüstungsmaterial auch nicht
in Zusammenhang, weil insoweit ein objektiv-funktionaler Zusammenhang
verlangt werden müsse, wie sich bereits aus der grammatikalischen Auslegung
des Wortlauts des § 69 1 Abs. 1 Nr. 1 AWV, bei der der Wortlaut der UN-Resolution
einbezogen werden müsse, ergebe. Die weite Interpretation, daß jede irgendwie
geartete Förderung des libyschen Militärpotentials verhindert werden solle, werde
durch den Wortlaut der UN-Resolution und des § 69 1 Abs. 1 Nr. 1 AWV nicht
gedeckt.
Gegen das am 3. Juni 1994 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 22. Juni 1994
Berufung eingelegt, zu deren Begründung sie vorträgt, weder der Wortlaut des §
69 1 AWV noch der der englisch verfaßten UN-Resolution forderten den objektiv-
funktionalen Zusammenhang, wie er vom Verwaltungsgericht gesehen werde. Die
Verwendung des Annexes "Waren aller Art" bzw. "of all types" bestätige die
Annahme, daß ein derartiger Zusammenhang nicht gewollt sei. Im übrigen sei
aber auch der objektiv-funktionale Zusammenhang gegeben, denn bei einem
Einsatz der hier streitigen Geräte und Materialien in einer technischen Akademie
bzw. Ingenieurschule des libyschen Militärs würden die Absolventen dieser
Einrichtung unter Zuhilfenahme dieser Geräte/Materialien zum Gebrauch von
Rüstungsmaterial ausgebildet. Das Verwaltungsgericht grenze mit seiner
Vorgehensweise alle Waren aus dem Erfassungsbereich des Verbotes aus, die
ihren objektiv-funktionalen Zusammenhang zu Rüstungsmaterial erst durch eine
spätere vom Verwender bestimmte subjektiv-intentionale Zweckbestimmung
erhielten. Die sogenannten "Dual-use-Waren", also alle im Abschnitt C des Teils I
der Ausfuhrliste (Anlage AL zur Außenwirtschaftsverordnung) erwähnten Waren,
würden dadurch ausgenommen. Es reduziere den Kreis der von der Resolution
bzw. dem § 69 1 AWV erfaßten Waren auf diejenigen, denen konstitutiv ein
funktionaler Zusammenhang zum Rüstungsmaterial zukomme, wie dies z. B. bei
der Panzerkette oder dem Geschützturm zum Panzer der Fall sei. Damit werde
aber der Kreis der erfaßten Waren wiederum auf das Rüstungsmaterial selbst oder
bestenfalls auf dafür benötigte Ersatzteile beschränkt. Der Annex "und damit im
Zusammenhang stehende Waren aller Art" wäre obsolet und könnte durch den
bloßen Annex "Ersatzteile hierfür" ersetzt werden. Die vom Gericht vorgenommene
Auslegung sei daher zu eng. Eine hier gebotene teleologische Auslegung müsse
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Auslegung sei daher zu eng. Eine hier gebotene teleologische Auslegung müsse
vor Augen haben, daß es Zweck der UN-Resolution Nr. 748/1992 sei, die libysche
Staatsführung zum Einlenken in der Lockerbie-Affäre zu bewegen und so die
Auslieferung von zwei Tatverdächtigen an ein international noch zu bestimmendes
Gericht zu erreichen. Diesem Normzweck zufolge müsse jede Auslieferung
verboten werden, die in irgendeiner Form das libysche Militärpotential stärke.
Sogar der Abschluß von Lizenzabkommen und Dienstleistungen, die sich auf
technische Beratung, Unterstützung oder Ausbildung im Hinblick auf die oben
genannten Gegenstände bzw. ihre Herstellung, Wartung oder ihren Gebrauch
bezögen (§ 69 1 Abs. 1 Nr. 2 AWV), seien verboten. Hätten die Verfasser ein
einfaches, eng gefaßtes Embargo für das klassische Rüstungsmaterial gewollt, so
hätten sie auf all diese Zusätze ebenso verzichtet wie auf den hier streitigen
Annex. Auch eine systematische Auslegung der UN-Resolution bzw. des § 69 1
führe zu einem weiten Erfassungsrahmen des Verbotes, wenn sie
Wertungswidersprüche vermeiden wolle. Neben der Regelung des § 69 1 Abs. 1 Nr.
1 AWV als Regelung des Warenverkehrs sei in Nr. 2 der Vorschrift als
Dienstleistung u. a. die technische Beratung bzw. Ausbildung zur Herstellung,
Wartung bzw. den Gebrauch von Rüstungsmaterial verboten worden. Nichts
anderes aber finde tagtäglich in einer Ingenieurschule des libyschen Militärs statt,
nämlich die Ausbildung von Absolventen zu qualifizierten späteren Gebrauchern
von Rüstungsmaterial. Demnach wäre eine Dienstleistung an dieser Hochschule,
also z. B. der Gastvortrag eines deutschen Dozenten, der in den Gebrauch eines
Kampfpanzers einweise, zweifelsfrei vom Verbotstatbestand erfaßt. Nach der
Auffassung des Verwaltungsgerichts Frankfurt käme man aber zu dem
sonderbaren Ergebnis, daß der Dozent für seinen Vortrag dieselben oder ähnliche
Materialien und Geräte, wie sie die Klägerin hier ausführen wolle, mitführen dürfe.
Wenn schon ein solcher Vortrag als Unterstützungsleistung der Militärhochschule
vom Verbot erfaßt sei, dann müsse erst recht die Lieferung von entsprechendem
Unterrichtsmaterial bzw. entsprechenden Unterrichtsgeräten verboten sein. Der
deutsche Verordnungsgeber habe zu Recht den englischen Begriff "arms" mit
"Rüstungsmaterial" übersetzt. Die englische Vokabel "arms" sei im Rahmen der
internationalen Embargopolitik der gebräuchliche Begriff, um ein umfassendes
Rüstungsembargo zu formulieren. Alle diese Embargos verstünden sich als
Lieferungsverbote für Rüstungsmaterial jeder Art, also z. B. auch für militärische
Kampfanzüge, die kaum mit dem Begriff Waffen - auch nicht verstanden als
Gattungsbegriff - zu erfassen wären.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 24. Februar 1994
aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt vor, sowohl der Wortlaut des § 69 1 AWV (vorher: § 69 g Abs. 1 AWV) als
auch der präzisere Wortlaut der dieser Bestimmung zugrundeliegenden UN-
Resolution Nr. 748 sowie Systematik und Zielrichtung des § 69 g Abs. 1 AWV
stünden der extensiven Auslegung entgegen, die die Beklagte dieser Bestimmung
aus politischen Opportunitätserwägungen geben wolle. Unbestreitbar sei, daß der
Wortlaut des deutschen Verordnungstextes einen "Zusammenhang" zwischen
dem "Rüstungsmaterial" einerseits und den "Waren aller Art" auf der anderen Seite
verlange. Dieser Zusammenhang müsse also zwischen Gegenständen bestehen,
und es müsse sich um einen unmittelbaren (d. h. einen nicht durch
dazwischentretende Menschen vermittelten) Zusammenhang handeln. Der von
der Beklagten behauptete Zusammenhang bestehe nicht zwischen Waren aller Art
und Rüstungsmaterial, sondern zwischen Waren aller Art und Militärangehörigen.
Dieser Zusammenhang sei in § 69 Abs. 1 AWV jedoch nicht formuliert. Die erste
Ungenauigkeit der deutschen Übersetzung bestehe darin, daß der in der UN-
Resolution verwandte Begriff "arms" nicht mit dem Gattungsbegriff "Waffen",
sondern mit dem sehr viel weiteren Begriff "Rüstungsmaterial" übersetzt werde.
Hierdurch werde der Anwendungsbereich der Vorschrift in unzulässiger Weise
ausgedehnt, so daß eine korrigierende, restriktive Interpretation zwingend geboten
sei. Die zweite Ausweitung ergebe sich aus der im Widerspruch zum englischen
Originaltext stehenden Stellung des "Einschließlich"- Halbsatzes im deutschen
Verordnungstext. Indem die Benennung von "Ersatzteilen" vor den "Einschließlich"-
Halbsatz gezogen und auf "Rüstungsmaterial und damit im Zusammenhang
stehende ... Waren aller Art" bezogen werde, würden der erläuternde Charakter
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stehende ... Waren aller Art" bezogen werde, würden der erläuternde Charakter
des "Einschließlich"-Satzes verwischt und die im englischen Originaltext ganz
deutlichen Rückbezüge des "Einschließlich"- Halbsatzes sowohl auf "arms" als auch
auf "related material of all types" aufgelöst. Die genannten Gegenstände, nämlich
Waffen, Munition, militärische Fahrzeuge und Ausrüstungsgegenstände hierfür,
paramilitärische Polizeiausrüstungen seien durchweg gekennzeichnet durch einen
engen, sachlich-funktionalen Bezug zu Waffen (verstanden als Gattungsbegriff:
"arms"). Das gleiche gelte in besonderem Maße für die an letzter Stelle der
Aufzählung genannten "Ersatzteile" für die vorgenannten Gegenstände. Das von
der Beklagten konstruierte lebensfremde Beispiel des Gastvortrags eines
deutschen Dozenten treffe die vorliegende Konstellation in keiner Weise. Auch Sinn
und Zweck der UN-Resolution sowie der ihrer Umsetzung dienenden deutschen
Verordnungsbestimmung geböten es, einen vernünftigen, funktionalen
Zusammenhang zwischen Rüstungsmaterial und Waren aller Art zu verlangen und
nicht den tagespolitisch motivierten Wünschen der Beklagten folgend jeden
entfernten, indirekten Zusammenhang mit Rüstung, Rüstungsmaterial oder mit
Rüstung befaßten Personen ausreichen zu lassen. Die von der Beklagten als
Anlage 1 und Anlage 2 vorgelegten UN-Resolutionen Nr. 864/1993 und Nr.
841/1993 bestätigten die Auffassung der Klägerin, daß die UN-Resolution Nr. 748
einen funktionalen Zusammenhang zwischen Waffen und Waren aller Art verlange.
Nur so sei nämlich zu erklären, daß beide von der Beklagten jetzt vorgelegten UN-
Resolutionen neben der Lieferung von Waffen usw. auch die Lieferung von
"petroleum and petroleum products" verböten. Dieser Ausweitung des Kreises von
Boykottwaren hätte es nicht bedurft, wenn die extensive Auslegung der Beklagten
richtig wäre, wonach der Terminus "material of all types" ganz umfassend und
ohne das Erfordernis eines funktionalen Bezuges zu Waffen (arms) zu verstehen
sei.
Die Verwaltungsvorgänge der Beklagten (1 Heft), Unterlagen der Klägerin (1
Ordner) sowie die Akten des von der Klägerin angestrengten und erfolglos
gebliebenen einstweiligen Anordnungsverfahrens 1 G 1666/93 (1) VG Frankfurt
haben vorgelegen und sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung
gemacht worden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf die vorgenannten Unterlagen sowie auf die gewechselten Schriftsätze und
den darüber hinausgehenden Inhalt der Gerichtsakten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Berufung ist zulässig, insbesondere form- und fristgemäß eingelegt worden.
Sie ist auch begründet, denn das Verwaltungsgericht hätte der Klage nicht
stattgeben dürfen.
Die Klage mit dem Antrag, die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin unter
Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 16. März 1993 in der Fassung des
Widerspruchsbescheids vom 14. Mai 1993 die beantragte Negativbescheinigung
nach § 69 1 AWV zu erteilen, ist zwar als Verpflichtungsklage zulässig.
Insbesondere handelt es sich bei der begehrten Negativbescheinigung um einen
Verwaltungsakt nach § 42 Abs. 1 VwGO, nämlich um einen feststellenden
Verwaltungsakt, der Regelungswirkung hat, denn - wie das Verwaltungsgericht
zutreffend festgestellt hat - die nach den Vorschriften des Außenwirtschaftsrechts
bestehende Rechtslage wird für einen konkreten Fall verbindlich festgestellt.
Die Klage ist jedoch unbegründet, denn der Klägerin steht die
Negativbescheinigung nicht zu. § 69 1 der Verordnung zur Durchführung des
Außenwirtschaftsgesetzes (Außenwirtschaftsverordnung - AWV -) vom 18.
Dezember 1986 (BGBl. I S. 2671), in der Fassung der Bekanntmachung vom 22.
November 1993 (BGBl. I S. 1934, berichtigt S. 2493), zuletzt geändert durch die
41. Änderungsverordnung vom 20. Januar 1998 (BAnz. Nr. 985), zur Zeit des
Erlasses des Widerspruchsbescheides am 14. Mai 1993 § 69 g AWV, steht der
Erteilung der Negativbescheinigung entgegen.
§ 69 1 AWV ist in dem mit "Besondere Beschränkungen gegen Libyen"
überschriebenen Kapitel VII d AWV enthalten. In der Vorschrift ist unter der
Paragraphen-Überschrift "Beschränkungen aufgrund der Resolution 748 (1992)
des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen (Kapitel 7 der Charta)" in u.a. die
Regelung getroffen:
"(1) Folgende Tätigkeiten sind verboten:
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1. Die Lieferung von Rüstungsmaterial und damit in Zusammenhang
stehender Waren aller Art sowie Ersatzteilen einschließlich des Verkaufs
oder der Lieferung von Waffen, Munition, militärischen Fahrzeugen und
Ausrüstungsgegenständen hierfür und paramilitärischer Polizeiausrüstung; ebenso
die Lieferung jeder Art von Ausrüstung, von Nachschub nach Libyen und der
Abschluß von Lizenzabkommen für die Herstellung oder die Wartung der
genannten Waren,
2. ..."
An der Wirksamkeit der genannten Verordnungsregelung bestehen keine
Bedenken.
Ein Verstoß der Vorschrift gegen Europarecht ist nicht ersichtlich. Insbesondere
steht die Verordnung (EG) Nr. 3381/94 des Rates vom 19. Dezember 1994 über
eine Gemeinschaftsregelung der Ausfuhrkontrolle von Gütern mit doppeltem
Verwendungszweck (ABl. Nr. L 367 vom 31. Dezember 1994, S. 1 ff., 3) nicht
entgegen. Denn nach der in Artikel 5 VO (EG) Nr. 3381/94 geregelten nationalen
Öffnungsklausel kann ein Mitgliedstaat die Ausfuhr von Gütern mit doppeltem
Verwendungszweck, die nicht in Anhang I des Beschlusses 94/942/GASP - das ist
der Beschluß des Rates vom 19. Dezember 1994 über die vom Rat gemäß Artikel
3 des Vertrages über die Europäische Union angenommene gemeinsame Aktion
zur Ausfuhrkontrolle von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck (a. a. O., S. 8
ff.) - aufgeführt sind, untersagen oder hierfür eine Genehmigung vorschreiben.
Nach Artikel 5 Abs. 2 a) der VO (EG) Nr. 3381/94 gilt Absatz 1 unter anderem für
Maßnahmen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung bestehen.
Sie gilt somit auch für § 69 1 AWV, der nach Inkrafttreten der VO (EG) Nr. 3381/94
in Kraft geblieben ist. Artikel 5 Abs. 1 und 2 der VO (EG) Nr. 3381/94 ist hier
einschlägig, da "dual-use-Gegenstände", die der Schulung von Militärangehörigen
in einer militärischen Schulungseinrichtung dienen, von Anlage I des Beschlusses
94/942/GASP nicht erfaßt werden.
Obwohl mit § 69 1 Abs. 1 Nr. 1 AWV weitergehende Ausfuhrbeschränkungen
angeordnet sind als in der Resolution Nr. 748 des Sicherheitsrates der Vereinten
Nationen vorgesehen sind, die der Grund für das Ergehen der in § 69 g Abs. 1 Nr. 2
AWV a.F. und nunmehr des § 69 1 Abs. 1 Nr. 1 AWV n.F. war, macht dieser
Umstand die genannte Verordnungsregelung nicht unwirksam. Denn die
Resolution Nr. 748 mag zwar Anlaß für die Verordnungsregelung gewesen sein. Sie
ist jedoch nicht deren Rechtsgrundlage, so daß der bundesdeutsche
Verordnungsgeber eine weitergehende Ausfuhrbeschränkung anordnen konnte,
soweit dies nicht gegen das - ebenfalls bundesdeutsche - Außenwirtschaftsgesetz
oder sonstiges Bundesrecht bzw. gegen Europarecht verstieß. Dies war und ist
nicht der Fall.
Zwar ist der Außenwirtschaftsverkehr grundsätzlich frei (§ 1 Abs. 1 Satz 1 des
Außenwirtschaftsgesetzes - AWG - vom 28. April 1961, BGBl. I S. 481, 495, 1555,
zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Dezember 1997, BGBl. I S. 3108, 3115). Er
unterliegt jedoch den Einschränkungen, die dieses Gesetz enthält oder die durch
Rechtsverordnung aufgrund dieses Gesetzes vorgeschrieben werden (§ 1 Abs. 1
Satz 2 AWG). Nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 AWG können Rechtsgeschäfte und Handlungen
im Außenwirtschaftsverkehr beschränkt werden, um eine Störung des friedlichen
Zusammenlebens der Völker zu verhüten. Auf Grund der genannten
Rechtsgrundlagen in § 1 Abs. 1 Satz 2 und § 7 Abs. 1 Nr. 2 AWG ist die
Außenwirtschaftsverordnung erlassen worden.
§ 69 1 Abs. 1 Nr. 1 AWV findet somit seine Ermächtigungsgrundlage in § 7 Abs. 1
Nr. 2 AWG, denn die über die Vorgaben der UN- Resolution Nr. 748
hinausgehenden Regelungen in § 69 1 Abs. 1 Nr. 1 AWV sind Maßnahmen, die eine
Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker verhüten sollen. Auch die
Bundesregierung ist bei Erlaß der 21. Verordnung zur Änderung der
Außenwirtschaftsverordnung vom 15. April 1992 (BAnz. Nr. 75 S. 3277) davon
ausgegangen, daß unter anderem § 7 Abs. 1 AWG gesetzliche
Ermächtigungsgrundlage für die damals in § 69 g Abs. 1 Nr. 2 AWV ergangene und
heute in § 69 1 Abs. 1 Nr. 1 AWV weiterhin gültige Vorschrift sei, denn im Text der
21. Änderungsverordnung folgt nach der Paragraphenbezeichnung "69 g" die
Überschrift "Beschränkung nach § 7 Abs. 1 und 3 AWG".
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Daher vermag der Senat dem Verwaltungsgericht nicht zu folgen, soweit es die
Auffassung vertritt, der Regelungsgehalt des § 69 1 AWV müsse sich im Rahmen
der Vorgabe der UN-Resolution Nr. 748 halten. Das Verwaltungsgericht begründet
seine Auffassung u.a. damit, Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß der Vorschrift
sei § 5 AWG, wonach der Außenhandel zur Erfüllung zwischenstaatlicher
Vereinbarungen beschränkt werden könne. Die Umsetzung des Beschlusses des
Sicherheitsrates gemäß Art. 41 der Charta der Vereinten Nationen sei eine
Erfüllung zwischenstaatlicher Vereinbarungen im Sinne des § 5 AWG. - Die
Schlußfolgerung des Verwaltungsgerichts erscheint angesichts des Umstands, daß
nicht § 5 AWG, sondern § 7 Abs. 1 und 3 AWG die gesetzliche
Ermächtigungsgrundlage für die hier umstrittene Verordnungsregelung ist, nicht
zwingend. Selbst wenn man davon ausgeht, daß die Umsetzung des Beschlusses
des Sicherheitsrats gemäß Art. 41 der Charta der Vereinten Nationen eine
Erfüllung zwischenstaatlicher Vereinbarungen im Sinne des § 5 AWG darstellt,
hindert dies den Verordnungsgeber nicht, über den Beschluß des Sicherheitsrats
hinausgehende Beschränkungen des Außenwirtschaftsverkehrs anzuordnen. Nach
§ 5 AWG können Rechtsgeschäfte und Handlungen im Außenwirtschaftsverkehr zur
Erfüllung zwischenstaatlicher Vereinbarungen, denen die gesetzgebenden
Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes zugestimmt haben, beschränkt
und bestehende Beschränkungen aufgehoben werden. In der Vorschrift ist somit
lediglich geregelt, daß es zulässig ist, Rechtsgeschäfte und Handlungen im
Außenwirtschaftsverkehr zu beschränken und bestehende Beschränkungen
aufzuheben, wenn und soweit dies der Erfüllung der genannten
zwischenstaatlichen Vereinbarungen dienen soll. Eine Regelung dahingehend, ob
es zulässig ist oder wie zu verfahren ist, wenn - gestützt auf andere gesetzliche
Ermächtigungen, hier § 7 Abs. 1 und 3 AWG - schärfere Ausfuhrbeschränkungen
angeordnet werden sollen als in der entsprechenden zwischenstaatlichen
Vereinbarung vorgesehen sind, wird in § 5 AWG nicht getroffen. Deshalb ist der
Verordnungsgeber hier nicht gehindert, schärfere Ausfuhrbestimmungen
vorzusehen als in den entsprechenden zwischenstaatlichen Vereinbarungen
initiiert werden sollen.
Eine derartige schärfere Regelung ist hier getroffen worden. Die Auslegung, die §
69 g AWV a.F. = § 69 1 AWV n.F. durch die Bekanntmachung des
Bundeswirtschaftsministers vom 15. April 1992 (BAnz. Nr. 75 S. 3278 zu II. 1.1 und
2.1) erfahren hat, die in der Vorschrift angesprochenen Verbote deckten sich mit
dem Umfang der UN-Resolution Nr. 748 und gingen nicht weiter als diese, ändert
daran nichts. Denn an diese Auslegung durch eine Verwaltungsvorschrift ist der
Senat nicht gebunden. Vielmehr hat er unter Anwendung der üblichen
Auslegungsmethoden - insbesondere der wörtlichen, teleologischen und
systematischen Auslegung - deren Inhalt zu ermitteln. Danach geht die
Formulierung "Rüstungsmaterial und damit in Zusammenhang stehender Waren
aller Art sowie Ersatzteilen" über "arms and related material of all types" hinaus,
denn mit "arms", einem Gattungsbegriff, werden "Waffen" bezeichnet, während
unter "Rüstungsmaterial" auch militärisch genutzte Gegenstände verstanden
werden, die keine Waffen sind, z.B. Kampfanzüge.
Es ist nach alledem unerheblich, ob in Nr. 5. (a) der Resolution Nr. 748 durch die
Formulierung "arms and related material of all typs" nur mit diesen in objektiv-
funktionalem Zusammenhang stehende Materialien angesprochen werden, denn
dies änderte nichts daran, daß der bundesdeutsche Verordnungsgeber über das
Verbot der Lieferung von Waffen und damit in objektiv-funktionalem
Zusammenhang stehenden Materialien hinausgehende Lieferungsverbote
anordnen kann, wenn insbesondere die im Außenwirtschaftsgesetz geregelten
Voraussetzungen für den Erlaß einer derartigen Verordnungsregelung erfüllt sind,
was hier der Fall ist, wie oben bereits ausgeführt wurde.
Es ist aus dem genannten Grund auch unerheblich, ob in neueren UN-
Resolutionen neben der Lieferung von Waffen usw. auch die Lieferung von
"petroleum and petroleum products" verboten worden ist und ob in einer
schweizerischen Verordnung "jede Ausfuhr von Rüstungsgütern und
dazugehörigem Material jeglicher Art nach Libyen" untersagt wird.
Die Gegenstände, die die Klägerin ausführen möchte, sind in Zusammenhang mit
Rüstungsmaterial stehende Waren aller Art im Sinne des § 69 1 Abs. 1 Nr. 1 AWV.
Darunter fallen auch Waren aller Art, die - isoliert betrachtet - einer neutralen,
nicht militärischen Nutzung zugeführt werden können, die aber vom Empfänger
der Waren oder ihrem Verwender in einen Zusammenhang mit Rüstungsmaterial
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der Waren oder ihrem Verwender in einen Zusammenhang mit Rüstungsmaterial
und der Verwendung von Rüstungsmaterial gebracht werden können; es ist somit
entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht erforderlich, daß die
Waren in einem objektiv-funktionalen Zusammenhang mit Waffen oder mit
Rüstungsmaterial stehen. Dies ergibt die Auslegung von § 69 1 Abs. 1 Nr. 1 AWV.
Zum einen läßt sich das Erfordernis des objektiv-funktionalen Zusammenhangs
nicht aus der Resolution Nr. 748 herleiten, weil diese zwar Anlaß, aber nicht
Rechtsgrundlage für die hier streitige Verordnungsregelung war und weil der
bundesdeutsche Gesetzgeber nicht gehindert war, auch die neutralen Materialien
einem Ausfuhrverbot zu unterwerfen, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, daß sie
am Bestimmungsort durch eine dort vorgenommene Zweckbestimmung in
Zusammenhang mit Waffen und sonstigem Rüstungsmaterial gebracht werden.
Zum anderen enthält die in § 69 1 Abs. 1 Nr. 1 AWV getroffene Regelung weder
vom Wortlaut her noch aufgrund ihres Sinns und Zwecks sowie aufgrund des
Regelungszusammenhangs eine Beschränkung auf die mit Rüstungsmaterial in
einem objektiv-funktionalen Zusammenhang stehenden Waren. Vielmehr deutet
die Formulierung "damit in Zusammenhang stehender Waren aller Art sowie
Ersatzteilen" und die Formulierung "ebenso die Lieferung jeder Art von Ausrüstung"
(Nr. 1 zweiter Halbsatz) darauf hin, daß auch die "dual-use-Waren" dann nicht nach
Libyen ausgeführt werden sollen, wenn sie vom Empfänger mit Rüstungsmaterial
in Zusammenhang gebracht werden.
Die Beklagte hat insoweit zu Recht darauf hingewiesen, daß die "dual-use-Waren",
also alle im Abschnitt C des Teils I der Ausfuhrliste (Anlage AL zur
Außenwirtschaftsverordnung) erwähnten Waren, durch die Vorgehensweise des
Verwaltungsgerichts ausgenommen würden. Das Verwaltungsgericht reduziere
den Kreis der von der Resolution bzw. dem § 69 1 AWV erfaßten Waren auf
diejenigen, denen konstitutiv ein funktionaler Zusammenhang zum
Rüstungsmaterial zukomme, wie dies z.B. bei der Panzerkette oder dem
Geschützturm zum Panzer der Fall sei. Damit werde aber der Kreis der erfaßten
Waren wiederum auf das Rüstungsmaterial selbst oder bestenfalls auf dafür
benötigte Ersatzteile beschränkt. Der Zusatz "und damit in Zusammenhang
stehender Waren aller Art" wäre überflüssig und könnte durch den Zusatz
"Ersatzteile hierfür" ersetzt werden.
Ebenfalls in Übereinstimmung mit den Ausführungen der Beklagten ist der Senat
weiter der Auffassung, daß bei der hier gebotenen teleologischen Auslegung - also
der Auslegung nach Sinn und Zweck der Regelung - berücksichtigt werden muß,
daß es Zweck der Resolution Nr. 748 aus dem Jahre 1992 war, die libysche
Staatsführung zum Einlenken in der Lockerbie-Affäre zu bewegen und so die
Auslieferung von zwei Tatverdächtigen an ein international noch zu bestimmendes
Gericht zu erreichen. Diesem Normzweck zufolge liegt es nahe davon auszugehen,
daß jede Ausfuhr verboten werden sollte, die geeignet ist, in irgendeiner Form das
libysche Militärpotential zu stärken.
Die Beklagte hat weiterhin zu Recht darauf hingewiesen, daß neben den in § 69 1
Abs. 1 Nr. 1 AWV geregelten Beschränkungen des Warenverkehrs in Nr. 2 der
Vorschrift ein Verbot bestimmter Dienstleistungen, nämlich u.a. ein Verbot der
technischen Beratung, Unterstützung oder Ausbildung im Hinblick auf die
Lieferung, Herstellung, Wartung oder den Gebrauch der in Nr. 1 genannten
Gegenstände ausgesprochen worden ist. Es ist weiterhin nicht verfehlt davon
auszugehen, daß in einer Ingenieurschule des libyschen Militärs wie der
Engineering Academy in Tajoura/ Libyen die Ausbildung von Militärangehörigen zu
qualifizierten Benutzern von Rüstungsmaterial betrieben wird. Es wäre in der Tat
kaum verständlich, daß eine Dienstleistung an dieser Hochschule, also z.B. der
Gastvortrag eines deutschen Dozenten, der in den Gebrauch eines Kampfpanzers
einweist, zweifelsfrei vom Verbotstatbestand erfaßt ist, während unter
Zugrundelegung der Auffassung des Verwaltungsgerichts der Dozent bei seiner
Reise zur libyschen Ingenieurschule Materialien und Geräte mitführen dürfte, wie
sie hier die Klägerin ausführen möchte.
Nach allem hat die Beklagte in ihrem Bescheid vom 16. März 1993 zutreffend
entschieden, daß eine Exportware (auch dann) im Zusammenhang mit
Rüstungsmaterial steht, wenn sie - wie hier - für eine technische Ausbildungsstätte
des Militärs bestimmt ist und sie - zumindest auch - in den insbesondere
naturwissenschaftlichen oder technischen Ausbildungsfächern verwendet werden
kann, die auf den qualifizierten Gebrauch bzw. die Herstellung oder die Wartung
von Rüstungsmaterial vorbereiten.
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Dabei ist es entgegen der Auffassung der Klägerin (vgl. Seiten 12 und 13 des
Schriftsatzes der Klägerin vom 27. September 1994, Bl. 92/93 der Gerichtsakten)
nicht erforderlich, daß die Beklagte durch Angabe technischer Einzelheiten darlegt,
in welcher Weise die Gegenstände, die die Klägerin nach Libyen liefern möchte,
konkret geeignet sein sollen, die Absolventen der Militärakademie zum Gebrauch
von Rüstungsmaterial auszubilden. Denn es genügt nach dem in § 7 Abs. 1 Nr. 2
AWG geregelten Zweck der dort genannten Ausfuhrbeschränkungen, daß sie
angeordnet werden, "um eine Störung des friedlichen Zusammenlebens der
Völker zu verhüten". Auch dann also, wenn nicht hinsichtlich eines jeden der von
der Klägerin genannten Gegenstände von hier aus beurteilt zu werden vermag, ob
und ggf. in welchem Umfang sie konkret dazu dienen, Angehörige der
Militärakademie "zum Gebrauch von Rüstungsmaterial" auszubilden, liegt die
diesbezügliche Vermutung der Beklagten doch nahe, so daß Maßnahmen mit der
in § 7 Abs. 1 Nr. 2 AWV geregelten Zweckrichtung gerechtfertigt sind. Es ist im
übrigen auch höchstwahrscheinlich, daß Auszubildende einer Militärakademie eine
Ingenieur- oder Technikerausbildung gerade deshalb erhalten, damit sie nach
Abschluß der Ausbildung militärisch besonders effizient vorgehen können. Dies
schließt es notwendig ein, daß sie im Gebrauch von Rüstungsmaterial ausgebildet
werden. Beispielsweise dürften die von der Klägerin genannten UKW-Empfangsteile
oder die Bücher mit Experimentieranleitungen zu Transformatoren,
Regelungstechnik, Leistungselektronik, Servotechnik, Mikrocomputertechnik und
Digitaltechnik geeignet sein, das Verständnis für das Funktionieren militärischer
Geräte - auch Nachrichtenübertragungsgeräte - zu fördern und dazu beizutragen,
daß die Absolventen der Militärakademie Rüstungsmaterial bewußter und damit
effektiver gebrauchen als ohne eine Ausbildung anhand der genannten
Gegenstände bzw. Bücher.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision liegen vor (§ 132 Abs. 2 Nr. 1
VwGO), denn die Frage, ob in Anwendung von § 69 1 Abs. 1 Nr. 1 AWV ein objektiv-
funktionaler Zusammenhang zwischen Rüstungsmaterial und damit in
Zusammenhang stehender Waren aller Art sowie Ersatzteilen verlangt werden
muß, oder ob hinsichtlich der Waren aller Art sowie der Ersatzteile eine militärische
Zweckbestimmung durch den Empfänger an sich neutraler Gegenstände genügt,
hat grundsätzliche Bedeutung und ist entscheidungserheblich.
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.