Urteil des HessVGH, Az. 4 TH 530/85

VGH Kassel: behörde, aufschiebende wirkung, gleichbehandlung im unrecht, wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, vollziehung, gefahr im verzug, öffentliche sicherheit, anhörung, unverzüglich
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Gericht:
Hessischer
Verwaltungsgerichtshof
4. Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
4 TH 530/85
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
Art 3 Abs 1 GG, § 80 Abs 5
VwGO, § 5 Abs 1 S 1
NatSchG HE, § 46 Abs 1 S
3 NatSchG HE, § 8 Abs 2
NatSchG HE
(Naturschutz; Nutzungsverbot für Bauwerk im
Außenbereich; Gleichheitsgrundsatz; Rechtsnachfolge)
Gründe
I. Der Antragsteller hat 1974 im Außenbereich der
Gemarkung Königstein (Billtalhöhe) im Geltungsbereich der
Landschaftsschutzverordnung - LSchVO - Taunus vom 23.02.1966 (StAnz. S. 400),
jetzt in der Fassung vom 20. 01. 1976 (StAnz. S. 294), auf einem von der Stadt
Königstein im Taunus gepachteten Grundstück (Flur 28, Flurstück 40/14) eine 8,18
m x 4 m x 2,7 m große ehemalige Bürobaracke aus Holz mit einer sich
anschließenden 8,18 m x 5 m x 2,5 m großen Überdachung aufgestellt.
Entsprechend dem Bauantrag vom 04. 04. 1974 dient das Bauwerk an der
dortigen Fischteichanlage zur Unterbringung von Geräten und als
Unterstellmöglichkeit für die Vereinsmitglieder bei schlechten
Witterungsverhältnissen. Die Bauaufsichtsbehörde lehnte den Bauantrag mit
Bescheid vom 30. 09. 1976 ab und ordnete zugleich den Abbruch an. Der
hiergegen eingelegte Widerspruch wurde vom Regierungspräsidenten in
Darmstadt durch Widerspruchsbescheid vom 19.11.1984 zurückgewiesen.
Daraufhin hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (IV/2 E
2771/84) Klage erhoben, über die noch nicht entschieden ist.
Nachdem die Bezirksdirektion für Forsten und
Naturschutz in Darmstadt mit Verfügung vom 18.12.1984 die untere
Naturschutzbehörde des Antragsgegners angewiesen hatte, im Hinblick auf die
Baulichkeiten an der Teichanlage unverzüglich Maßnahmen im Sinne des § 8 Abs.
1 und Abs. 2 Hessisches Naturschutzgesetz - HeNatG - zu ergreifen, erließ die
untere Naturschutzbehörde ohne vorherige Anhörung des Antragstellers mit
Bescheid vom 10. 01. 1985 ein Nutzungsverbot - die Nutzung der Baracke ist bis
zum 30. 01. 1985 generell einzustellen und ordnete zugleich im öffentlichen
Interesse die sofortige Vollziehung an. Für den Fall der Nichtbeachtung des
Nutzungsverbotes wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 1.500,-- DM angedroht. Zur
Begründung war im wesentlichen ausgeführt, das Gebäude sei formell illegal
errichtet worden. Da die Anlage auch nicht genehmigungsfähig sei, habe gemäß §
8 Abs. 2 HeNatG die Verpflichtung bestanden, ein Nutzungsverbot zu erlassen. Die
Anordnung der sofortigen Vollziehung dieser Maßnahme wurde näher begründet.
Weiterhin war angegeben, daß die Behörde gegen ähnliche bauliche Anlagen in
diesem Gebiet ebenfalls Beseitigungsverfahren eingeleitet habe bzw. dabei sei, die
Voraussetzungen für solche Verfahren zu schaffen. Über den hiergegen am
08.02.1985 eingelegten Widerspruch des Antragstellers wurde am 08.05.1985 vor
dem Anhörungsausschuß beim Landrat des Hochtaunuskreises mündlich
verhandelt und anschließend die Empfehlung ausgesprochen, dem Widerspruch
nicht abzuhelfen. Ein Widerspruchsbescheid ist noch nicht ergangen.
Bereits am 15.01.1985 hat der Antragsteller beim
Verwaltungsgericht Frankfurt am Main um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht
und zur Begründung im wesentlichen vorgetragen, die Hütte stehe seit ca. 11
Jahren und sei im Außenbereich baurechtlich ausnahmsweise zulässig. Die
Verfügung verletze den Gleichbehandlungsgrundsatz, denn auf dem unmittelbar
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Verfügung verletze den Gleichbehandlungsgrundsatz, denn auf dem unmittelbar
angrenzenden Grundstück wie auch auf dem einige hundert Meter entfernt
liegenden Campingplatz stünden mehrere Gebäude und - ganzjährig -Wohnwagen,
ohne daß hier eingeschritten werde. Der Antragsgegner habe sein Recht auf
Erteilung eines Nutzungsverbotes verwirkt, da er gegen Bauvorhaben, deren
Rechtswidrigkeit bereits feststehe, nicht in gleicher Weise vorgehe. Es sei auch zu
prüfen, ob die Behörde nicht Verjährungsfristen übersehen habe.
Der Antragsteller hat sinngemäß beantragt,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruches vom 06.02.1985 gegen die
Verfügung des Antragsgegners vom 10.01.1985 wiederherzustellen.
Der Antragsgegner hat beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er hat die Ansicht geäußert, daß der Behörde bei einem Einschreiten nach § 8 Abs.
2 HeNatG kein Ermessensspielraum mehr zustehe. Das Problem der
Gleichbehandlung sei ein Ermessensproblem, denn wenn ein Ermessensspielraum
bestehe, wäre es ermessensfehlerhaft, wenn bei mehreren illegalen Bauwerken
nicht gegen alle vorgegangen würde. Dort, wo kein Ermessensspielraum
vorhanden sei, gelte der Grundsatz, daß aus einem rechtswidrigen
Verwaltungshandeln in einem Fall kein Anspruch auf Fortsetzung der Praxis in
anderen Fällen hergeleitet werden könne.
Der Antragsgegner hat einen nach Aktenlage gefertigten Bestandsplan vom
29.01.1985 vorgelegt, in dem von der räumlichen Lage (Flur 28) her 9 weitere
Bauwerke eingetragen sind, die nach Ansicht der Behörde als Vergleichsfälle in
Betracht kommen. Vier Gebäude seien vor dem Jahre 1900 erstellt worden. Ihrer
Errichtung hätten damals keine Vorschriften entgegengestanden. In zwei Fällen
seien 1966 Abbruchverfügungen ergangen, die vom Hess.VGH durch Urteil vom
27.11.1970 - IV OE 2/69 - (M. und J., Flurstück 16/1) und durch Urteil vom
25.06.1971 - IV OE 46/70 - (H., Flurstück 16/2) bestätigt worden seien. Aus heute
nicht mehr nachzuvollziehenden Gründen habe man die Beseitigungsverfügungen
nicht vollstreckt. Dies gelte auch für ein weiteres Bauwerk, das trotz einer
bestandskräftigen Beseitigungsverfügung aus dem Jahre 1966 immer noch zur
Hälfte stehe (C., Flurstück 16/4), nachdem der Miteigentümer B. seinen
Gebäudeteil inzwischen beseitigt habe. Sie, die Behörde, sei der Auffassung, daß
in Anbetracht des Zeitablaufs aus diesen Verfügungen ein Vollstreckungsanspruch
heute nicht mehr hergeleitet werden könne und somit auch ein Nutzungsverbot -
als Vorstufe zu einer späteren Beseitigung - nicht mehr in Betracht komme. Die
Behörde werde jedoch unverzüglich gegen diese Bauwerke mit den
entsprechenden Maßnahmen vorgehen, sofern sich das Gericht dieser Auffassung
nicht anschließen sollte. Bei zwei Bauwerken handele es sich um Gebäude für
einen land- und forstwirtschaftlichen Betrieb.
Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat den Antrag mit Beschluß vom 15.
02. 1985 abgelehnt. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt, die
Behörde habe zu Recht die Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 HeNatG bejaht. Da es
sich um eine gebundene Entscheidung handele, dem Antragsgegner also kein
Entschließungsermessen - zustehe, sei die. Beachtung des Gleichheitssatzes nicht
Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Verhängung eines Nutzungsverbotes.
Zwar könne kein gleichmäßiges Einschreiten in der Flur 28 festgestellt werden.
Weitere Ermittlungen seien jedoch erst im Rahmen des noch anhängigen
Klageverfahrens - die Beseitigungsverfügung betreffend anzustellen. Der
Antragsteller müsse sich entgegenhalten lassen, daß der Wortlaut des § 8 Abs. 2
HeNatG eindeutig sei. Bauwilligen solle deutlich vor Augen geführt werden, daß
ihnen die Nutzung illegaler Bauwerke ohne weitere Voraussetzung wirksam
untersagt werden könne und damit jeder Anreiz zur Errichtung formell illegaler
Baulichkeiten genommen werde. Trotz längeren Zeitablaufs seit Errichtung des
ungenehmigten Bauwerks liege die Anordnung der sofortigen Vollziehung ohne
Rücksicht auf die materielle Rechtslage im öffentlichen Interesse.
Gegen diesen Beschluß, dem Antragsteller zugestellt am 22.02.1985, hat dieser
am 08.03.1985 Beschwerde eingelegt, der das Verwaltungsgericht nicht
abgeholfen hat. Zur Begründung führt er aus, die Anordnung der sofortigen
Vollziehung des Nutzungsverbotes sei nicht geboten gewesen, denn die Behörde
habe von dem Vorhaben seit elf Jahren gewußt. Für diese Maßnahme müßten
daher zusätzliche Erwägungen angeführt werden, um die Eilbedürftigkeit zu
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daher zusätzliche Erwägungen angeführt werden, um die Eilbedürftigkeit zu
begründen. Dies sei nicht geschehen. In tatsächlicher Hinsicht trägt der
Antragsteller noch vor, auf dem Grundstück M./J., das vor zwei Jahren von einer
Frau K. gekauft worden sei, sei das Holzhaus inzwischen durch ein massives
Gebäude am selben Standort ersetzt worden.
Der Antragsteller beantragt,
den Beschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 15.02.1985
aufzuheben und nach seinem Antrag zu erkennen.
Der Antragsgegner beantragt,
die Beschwerde gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt am
Main vom 15.02.1985 zurückzuweisen.
Er ist der Ansicht, aus einer unrechtmäßigen Verwaltungsentscheidung im
Einzelfall erwachse unter Berufung auf Art. 3 Grundgesetz - GG - kein Anspruch auf
weitere rechtswidrige Entscheidungen. Unabhängig hiervon sei die Behörde derzeit
dabei, alle geschilderten Vergleichsfälle neu aufzugreifen. Am 04.07.1985 seien
Ortsbesichtigungen zur Feststellung der derzeitigen Situation durchgeführt
worden. Danach stimmten die Eintragungen im Bestandsplan vom 29.01.1985 mit
der Wirklichkeit überein. In den Fällen M./J. und C. sei inzwischen Rechtsnachfolge
eingetreten. Sobald die Überprüfung des derzeit vorhandenen Baubestandes
abgeschlossen sei, werde über die weiteren Maßnahmen entschieden werden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte, auf den Inhalt der Behördenakten (1
Heft, Leitz-Ordner mit den Verwaltungsvorgängen H., M./J. und B./C.), der
Gerichtsakten Frankfurt am Main IV/1 - 766/99 - (H.) und IV/1 755/66 - (M./J.) sowie
der Restakten Hess. VGH IV OE 2/69 und IV IE 46/70, die vorgelegen haben und
zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.
II.
Die zulässige Beschwerde (§§ 146, 147 VwGO) ist begründet. Das
Verwaltungsgericht hat zu Unrecht gemäß § 80 Abs. 5 VwGO) den Antrag des
Antragstellers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines
Widerspruches abgelehnt.
Widerspruch und Anfechtungsklage haben grundsätzlich aufschiebende Wirkung (§
80 Abs. 1 VwGO) Die Behörde kann jedoch ausnahmsweise die aufschiebende
Wirkung des Widerspruchs dadurch beseitigen, daß sie nach § 80 Abs. 2 Nr. 4
VwGO) die sofortige Vollziehung dieser Verfügung anordnet. Sie ist zu einer
solchen Anordnung aber nur berechtigt, wenn die sofortige Vollziehung der
Verfügung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines
Beteiligten geboten erscheint. Die Behörde muß also vor Erlaß der Anordnung
einerseits die Interessen der Öffentlichkeit und eines etwaigen Beteiligten an einer
sofortigen Durchführung der Maßnahme sowie andererseits die
entgegenstehenden Interessen des Betroffenen an dem Bestand der
aufschiebenden Wirkung des eingelegten Widerspruchs gegeneinander abwägen.
Eine ähnliche Prüfung hat das Gericht anzustellen, wenn gemäß § 80 Abs. 5 VwGO)
um vorläufigen Rechtsschutz gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung
eines Verwaltungsaktes nachgesucht wird. Dem Eilantrag ist stattzugeben, wenn
der Verwaltungsakt, gegen den Widerspruch erhoben worden ist, offensichtlich
rechtswidrig ist; in diesem Fall kann kein öffentliches Interesse an seiner sofortigen
Vollziehung bestehen. Umgekehrt ist der Rechtsschutzantrag abzulehnen, wenn
der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig, seine Anfechtung
auch nicht etwa wegen eigenen Ermessens der Widerspruchsbehörde
aussichtsreich und seine Vollziehung eilbedürftig ist, wofür sich je nach Sachgebiet
bestimmte Falltypen herausbilden können. In allen anderen Fällen entscheidet bei
summarischer Beurteilung des Sachverhalts eine reine Abwägung der beteiligten
öffentlichen und privaten Interessen, die für oder gegen die Dringlichkeit der
Vollziehung sprechen, über die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Auf die
Eilbedürftigkeit der Vollziehung wegen der besonderen Wichtigkeit und Dringlichkeit
einer sofortigen Vollziehung die auch falltypisch gegeben sein kann, kann nicht
allein wegen der Belange des Betroffenen, sondern schon wegen der Wahrung des
Regel- Ausnahme-Verhältnisses der Absätze 1 und 2 des § 80 VwGO) nicht
verzichtet werden. Die Regel bleibt, daß sich die Vollstreckung eines
Verwaltungsaktes, gegen den Widerspruch erhoben wird, an ein abgeschlossenes
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Verwaltungsaktes, gegen den Widerspruch erhoben wird, an ein abgeschlossenes
Hauptsachverfahren anschließt. Das entspricht der langjährigen Rechtsprechung
des beschließenden Senats (vgl. Beschluß vom 28.6.1965 - B IV 21/65 - ESVGH
15, 153 <154>; Beschluß vom 14.7.1971 - IV TH 25/71 - BRS 24, 323 <324>).
Das vom Antragsgegner - untere Naturschutzbehörde - auf der Grundlage des § 8
Abs. 2 HeNatG erlassene Nutzungsverbot ist offensichtlich rechtswidrig.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlaß des Nutzungsverbotes liegen
allerdings vor. Nach der genannten Vorschrift - soweit sie hier von Interesse ist -
hat die untere Naturschutzbehörde jede Nutzung unverzüglich zu untersagen,
wenn ohne Genehmigung in Natur und Landschaft eingegriffen wird. Die Baracke
war 1974 ungenehmigt errichtet worden, denn der Antragsteller hatte weder eine
Baugenehmigung für das nach § 62 Abs. 1 Nr. 1 Hessische Bauordnung - HBO -
alter Fassung genehmigungspflichtige Vorhaben - Ausnahmevorschriften greifen
hier nicht ein - noch eine Ausnahmegenehmigung nach § 5 in Verbindung mit § 3
Abs. 1 und Abs. 2 a der LSchVO Taunus vom 23.2.1966 für das im damaligen
Landkreis Obertaunus errichtete Vorhaben erhalten. Der nachträglich gestellte
Bauantrag war abgelehnt worden. Über die entsprechende Klage auf Erteilung der
Baugenehmigung - die Baugenehmigungspflicht folgt jetzt aus § 87 Abs. 1 HBO -
ist noch nicht rechtskräftig entschieden. Eine landschaftsschutzrechtliche
Genehmigung - diese Genehmigungspflicht ergibt sich derzeit aus § 3 Abs. 2, Abs.
3 Nr. 1 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 der LSchVO Taunus vom 20.01.1976 - ist nie
beantragt worden. Ist eine bauliche Anlage im Außenbereich vor Inkrafttreten des
Hessischen Naturschutzgesetzes am 01.01.1981 formell illegal errichtet worden,
so ist die darauf aufbauende und nach Inkrafttreten des Gesetzes fortwirkende
illegale Nutzung ein noch nicht abgeschlossener Eingriff in Natur und Landschaft
gemäß §.5 Abs. 1 Satz 1 HeNatG. In derartigen "Altfällen" sind in Verbindung mit
der Übergangsvorschrift des § 46 Abs. 1 Satz 3 HeNatG ebenfalls die
Voraussetzungen für den Erlaß eines Nutzungsverbotes nach § 8 Abs. 2 HeNatG
gegeben (Hess.VGH, Beschluß vom 06.08.1982 - IV TH 28/82 - ESVGH 32, 259
<261 f>); Beschluß vom 27.09.1984 - 4 TH 2145/84 - HessVGRspr. 1985, 33).
Zwar ist. die im Sinne des Gesetzes und des Bundesnaturschutzgesetzes
ordnungsgemäße fischereiwirtschaftliche Bodennutzung nicht als Eingriff in Natur
und Landschaft anzusehen (§ 5 Abs. 3 HeNatG). Dies bedarf hier jedoch keiner
näheren Erörterung, denn es handelt sich um keine Erwerbsfischerei und damit um
keine Fischereiwirtschaft im Sinne der Vorschrift, sondern um Hobbyfischerei des
beschwerdeführenden Angelsportvereins.
Das angegriffene Nutzungsverbot ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil; wie der
Antragsteller meint, die Behörde bei
ihrem Vorgehen gegen das bereits seit 1974 existierende Bauwerk
Verjährungsfristen übersehen und damit ihr Recht auf Verhängung eines
Nutzungsverbotes verwirkt hat. Denn die Befugnis und Verpflichtung der für die
Gefahrenabwehr zuständigen Behörden, zur Einhaltung öffentlich-rechtlicher
Vorschriften belastende Verwaltungsakte zu erlassen und durchzusetzen, bleibt
fortbestehen. Sie kann nicht verjähren oder durch Untätigkeit verwirkt werden
(Hess.VGH, Urteil vom 03.02.1978 - IV OE 82/76; Beschluß vom 06.08.1982 a.a.O.;
Beschluß vom 12.07.1984 - III UE 844/84). Zwar enthält § 8 Abs. 3 HeNatG eine
Verjährungsregelung. Sie gilt jedoch eindeutig nur für die Verpflichtung zur
Wiederherstellung des alten Zustandes nach § 8 Abs. 1 Satz 1 HeNatG und findet
auf § 8 Abs. 2 HeNatG keine Anwendung (Hess.VGH, Beschluß vom 12.07.1984
a.a.O.; Beschluß vom 27.09.1984 a.a.O.).
Die Rechtswidrigkeit des Nutzungsverbotes folgt hier auch nicht aus der Tatsache,
daß es die Behörde unterlassen hatte, den Antragsteller vor Erlaß des
behördlichen Eingriffsaktes anzuhören. Wenn auch § 8 Abs. 2 HeNatG vorschreibt,
daß die Nutzung "unverzüglich" zu untersagen ist, so entbindet, dies die Behörde
im allgemeinen doch nicht von der Einhaltung der Regeln des
Verwaltungsverfahrens wie etwa der Anhörung (vgl. Bickel, HeNatG 1980, § 8 Rdnr.
11). Eine solche Anhörung nach § 28 Abs. 1 Hessisches
Verwaltungsverfahrensgesetz - HVwVfG - war hier erforderlich, denn ein
Ausnahmefall, insbesondere nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 HVwVfG, lag nicht vor. Zwar
können dieselben Tatsachen, die die sofortige Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4
VwGO) begründen, auch das Absehen von der Anhörung rechtfertigen. Dies muß
aber nicht sein (vgl. OVG Münster, NJW 1978, 1764 <1765> ; OVG Koblenz, DÖV
1979, 606; OVG Bremen, DVBl. 1980, 420 <422>; Schoch, NVwZ 1983, 249
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1979, 606; OVG Bremen, DVBl. 1980, 420 <422>; Schoch, NVwZ 1983, 249
<256>). Hier ist jedenfalls nichts dafür ersichtlich, daß es der Behörde geboten
erscheinen mußte und auch erschien, wegen Gefahr im. Verzug oder im
öffentlichen Interesse von einer vorherigen Anhörung abzusehen. Anhaltspunkte
für eine entsprechende Ermessensentscheidung (vgl. Bundesverwaltungsgericht,
Urteil vom 15.12.1983 - BVerwG 3 C 27.82, BVerwGE 68, 267 (274)), die gemäß §
39 Abs. 1 HVwVfG zu begründen gewesen wäre, liegen auch nicht vor. Der durch
die unterbliebene Anhörung entstandene Verfahrensfehler ist jedoch gemäß § 45
Abs. 1 Nr. 3 in Verbindung mit Abs. 2 HVwVfG durch Nachholung der erforderlichen
Anhörung bis zum Abschluß des Verfahrens geheilt worden (vgl. dazu näher
BVerwG, Urteil vom 14. 10.1982 - 3 C 46. 81 = BVerwGE 66, 184 ff. mit weiteren
Nachweisen). Diese Heilung ist hier am 08.05.1985 durch Anhörung vor dem
Anhörungsausschuß beim Landrat des Hochtaunuskreises im Rahmen des
Widerspruchsverfahrens gemäß §§ 6 und 9 des Hessischen Gesetzes zur
Ausführung der VwGO) erfolgt. Der Antragsteller hatte durch seinen
Bevollmächtigten Gelegenheit, sich mündlich zu den entscheidungserheblichen
Tatsachen, auf die es nach der rechtlichen Einschätzung der Behörde ankam, zu
äußern. Diese Einlassung bildet zusammen mit der Empfehlung des
Anhörungsausschusses die Grundlage für die Ausgangsbehörde, über die Frage
einer Abhilfe des Widerspruchs zu entscheiden (§ 72 VwGO).
Rechtswidrig ist das Nutzungsverbot aber deshalb, weil es unter Verletzung des
Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 1 Hessische Verfassung) erlassen worden
ist.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts war der Gleichheitssatz - im
Falle der Rechtsanwendung in der Form des Gleichbehandlungsgrundsatzes - bei
der Verhängung des Nutzungsverbotes von der Behörde zu beachten. Der Senat
hatte in seinem Beschluß vom 06.08.1982 (a a0) die Frage noch offengelassen,
welche Bedeutung dem verfassungsrechtlichen Gleichheitssatz im Hinblick darauf
zukommt, daß § 8 Abs. 2 HeNatG die bindende Verpflichtung aller zuständigen
Behörden zum unverzüglichen Erlaß von Nutzungsuntersagungen ausspricht und
keine Ermessensentscheidung mehr wie früher bzw. nach anderen
Rechtsgrundlagen vorsieht. Diese Frage wird vom Senat nunmehr dahingehend
beantwortet, daß die Behörde auch im Bereich der gebundenen
Eingriffsverwaltung, in der sie an sich zum Eingriff verpflichtet ist, neben dieser
Verpflichtung nach einfachem Gesetzesrecht den Gleichbehandlungsgrundsatz
anzuwenden hat.
Im Bereich der ordnungsbehördlichen Ermessensausübung hat der
Gleichbehandlungsgrundsatz für die Frage, ob und wie gegen illegal errichtete
bauliche Anlagen vorzugehen ist (vgl. § 83 Abs. 1 HBO), anerkanntermaßen einen
hohen Stellenwert. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats (zum Beispiel
Urteil vom 14.01.1972 - IV OE 13/70; Urteil vom 12.10.1981 - IV OE 41/78; Urteil
vom 29.04.1982 - IV OE 40/79 - NJW 1984, 318 -; Urteil vom 16.12.1983 - IV OE
116/80) liegt ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz stets dann vor,
wenn eine Behörde ohne erkennbaren Grund, das heißt, willkürlich z-. B. die
Beseitigung einer oder nur weniger baulicher Anlagen fordert und gegen andere
vergleichbare Vorhaben nicht einschreitet. Bei einer Vielzahl illegaler Bauwerke in
einem bestimmten Gebiet im Außenbereich ist es notwendig, daß die Behörde
planmäßig vorgeht und weder in ihrem Plan noch bei seiner Ausführung willkürliche
Ausnahmen macht. Zu einer solchen systematischen Vorgehensweise gehört
auch die tatsächliche Durchsetzung vollstreckbarer Beseitigungsanordnungen.
Die Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes im Ermessensbereich schließt
die Berücksichtigung dieses Grundsatzes für die Fälle einer sogenannten
Ermessensreduzierung auf Null wenn die Behörde ihr Ermessen
rechtmäßigerweise nur noch durch den Erlaß einer Verwaltungsmaßnahme
ausüben kann - ein. Schon nach bisherigem Recht war die Befugnis zum
naturschutzbehördlichen ebenso wie zum bauaufsichtlichen Einschreiten an eine
pflichtgemäße Ermessensentscheidung gebunden. Welches Ermessen
pflichtgemäß ist, d. h., welcher Entscheidungsspielraum der Behörde im Rahmen
der Gesetze verbleibt, ergibt sich baurechtlich daraus, daß es § 59 Abs. 1 HBO a.
F. früher und § 83 Abs. 1 Satz 1 HBO n. F. jetzt der Bauaufsichtsbehörde zur Pflicht
machten bzw. machen, für die Einhaltung der baurechtlichen - jetzt öffentlich-
rechtlichen - Bestimmungen zu sorgen (vgl. Hess. VGH, U. v. 01. 12. 1972 - IV OE
41/70 und 2/71). Die Bauaufsichtsbehörden danach demnach grundsätzlich die
Beseitigung aller Bauwerke zu fordern, die ungenehmigt und mit den bau
planungsrechtlichen Vorschriften unvereinbar und damit schlechthin unzulässig
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planungsrechtlichen Vorschriften unvereinbar und damit schlechthin unzulässig
sind, falls nicht gesetzliche Bestimmungen oder allgemeine Rechtsgrundsätze
entgegenstehen oder die Duldung baulicher Anlagen - z. B. in Bagatellsachen -
zumindest als vertretbar erscheinen lassen (vgl. Hess. VGH, U. v. 19. 10. 1977 - IV
OE 71/76 - ). Daraus folgt, daß in den meisten Fällen, in denen die
Bauaufsichtsbehörden Abbruchverfügungen erlassen haben, die anschließend
verwaltungsgerichtlich geprüft worden sind, nach der Erkenntnis des Senats das
Entschließungsermessen ohnehin praktisch auf Null reduziert war, ohne daß dies
die Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ausgeschlossen hätte. Diese
Überlegung gilt sinngemäß auch für die Reichweite der jetzt in § 30 Abs. 1 HeNatG
verankerten naturschutzrechtlichen Generalklausel.
Der 1981 im Rahmen des Hessischen Naturschutzgesetzes eingeführte und auch
den Eingriffsbereich der Bauaufsichtsbehörden erweiternde § 8 Abs. 2 HeNatG gilt
für eine Fallgruppe, für die sich die bisher vorhandene Verpflichtung zu
ermessensfehlerfreiem Einschreiten von Gesetzes wegen auf Null reduziert, d. h.,
zu einer Einschreitenspflicht verdichtet hat.
Diese Deutung kommt bereits im Senatsbeschluß vom 06.08.1982 a. a. 0. zum
Ausdruck, wo u. a. ausgeführt worden ist;
Mit "der verpflichtenden Bindung des § 8 Abs. 2 HeNatG für die untere
Naturschutzbehörde und jede andere zuständige Behörde, bei ungenehmigten,
jedoch genehmigungspflichtigen Eingriffen in Natur und Landschaft unverzüglich
Nutzungsverbote auszusprechen, ist mit dem Inkrafttreten des Gesetzes am
01.01. 1981 nichts grundsätzlich Neues auf die zur Gefahrenabwehr zuständigen
Behörden zugekommen, da die als Ermessensregelungen normierten und jetzt für
den Erlaß von Nutzungsverboten spezial-gesetzlich verdrängten Generalklauseln
für die Gefahrenabwehr, etwa des § 83 HBO n.F. und § 1 Abs. 3 HSOG, nach der
ständigen Rechtsprechung des Senats auch bisher schon nicht nur die Befugnis
begründeten, belastende Verwaltungsakte zu erlassen und durchzusetzen,
sondern auch eine entsprechende Verpflichtung der Behörden (vgl. Hess.VGH, Urt.
v. 03.02.1978, IV OE 8276). In Übereinstimmung mit der bisher geltenden
Rechtslage wird durch § 8 Abs. 2 HeNatG lediglich eine stärkere Bindung der
Behörden festgelegt, die auch über die als Ermessensregelung gefaßte
Generalklausel des § 30 Abs. 1 Satz 1 HeNatG hinausgreift. Es wurde der Grad der
Einschreitpflicht verschärft, ohne ein grundsätzlich neues Instrument der
Gefahrenabwehr zu schaffen oder vorzuschreiben.".
Der Gleichbehandlungsgrundsatz ist bei dieser Vorschrift wie überhaupt im Bereich
der gebundenen ordnungsbehördlichen Verwaltung zu beachten. § 8 Abs. 2
HeNatG stellt einen Fall der gesetzesakzessorischen Eingriffsverwaltung dar.
Gemäß Art. 20 Abs. 3 GG (vgl. auch Art. 2 der Verfassung des Landes Hessen -
HV) ist die vollziehende Gewalt an Gesetz und Recht, insbesondere auch an die
Grundrechte gebunden (Art. 1 Abs. 3 GG). Der herkömmlich für die
Eingriffsverwaltung geltende Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung hat
insoweit Verfassungsrang erhalten. Zugleich schließt die so verstandene
Gesetzmäßigkeit auch die Beachtung der Verfassung ein. Art. 3 Abs. 1 GG und mit
ihm übereinstimmend Art. 1 HV bestimmen, daß alle Menschen vor dem Gesetz
gleich sind. Daraus folgt für den Gesetzesvollzug, daß das Gesetz für alle von ihm
tatbestandlich erfaßten Fälle gleichermaßen zur Anwendung kommen muß
(Rechtsanwendungsgleichheit). Für den Bereich der gesetzesakzessorischen
Eingriffsverwaltung bedeutet dies, daß das Gebot der gleichen Rechtsanwendung
durch das Gebot der richtigen und in Bezug auf vergleichbare Tatbestände -
vollständigen Rechtsanwendung erfüllt wird. In einem entsprechender Fall handelt
die Behörde daher rechtswidrig und verletzt den Bürger in seinen Rechten, wenn
sie nur in seinem; Falle dem Gesetz Geltung verschafft und lediglich ihm
gegenüber eine hoheitliche Maßnahme erläßt, während in anderen vergleichbaren
Fällen ohne sachlicher: Grund der behördliche Eingriff ausbleibt und dadurch
höherrangiges Recht -- der Gleichbehandlungsgrundsatz - mißachtet wird.
Entgegen der Ansicht des Antragsgegners scheitert die Anwendung des
Gleichheitssatzes hier nicht an dem Grundsatz, daß es keinen Anspruch auf
Beibehaltung rechtswidrigen Verwaltungshandelns gibt (a. A. für der. Fall der
Anordnung der Beseitigung vor Werbeanlagen als gesetzlich gebundenes
Verwaltungshandeln: Simon, Bayerische Bauordnung, Stand 1984, Art. 68 Rdnr. 17
unter Hinweis auf die Geltung des Grundsatzes "keine Gleichbehandlung im
Unrecht"; vgl. zur theoretischen Auseinandersetzung mit diesem Grundsatz u. a.
Götz, DVBl. 1968, 93; NJW 1979, 1478; Randelzhofer, JZ 1973, 536; Dürig in Maunz-
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Götz, DVBl. 1968, 93; NJW 1979, 1478; Randelzhofer, JZ 1973, 536; Dürig in Maunz-
Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Stand 1985, Art. 3, Rdnr. 179 ff.) Dieser
Grundsatz bedeutet, daß rechtswidriges Verwaltungshandeln, sei es unter Verstoß
gegen Verfassungsrecht oder einfaches Gesetzesrecht, nicht verlangt werden
kann, daß also ein Antrag auf ein solches Handeln abgelehnt, eine: darauf
gerichtete Klage abgewiesen: werden muß. Der Grundsatz hat deshalb :eine
Bedeutung im Bereich der Leistungsverwaltung. So besteht z. B. kein Anspruch auf
Erteilung einer Baugenehmigung, wenn die einfachgesetzlichen Voraussetzungen
hierfür nicht vorliegen, auch wenn in vergleichbaren Fellen die Behörde zu Unrecht
eine Genehmigung erteilt hat, denn das Verfassungsrecht gebietet hier keine
Gleichbehandlung unter Verstoß gegen niederrangiges Recht. Eine
Gleichbehandlung im Unrecht haute die rechtstaatswidrige Folge, daß die
Gesetzesbindung der Verwaltung bereichsweise durch rechtswidriges
Verwaltungshandeln in einem Einzelfall aufgehoben Hürde. Anders ist. der Fall zu
beurteilen, wenn die Verwaltung in die Rechte des Bürger;: eingreift. Die
Verfassung steht hier der einfachgesetzlich begründeten Verpflichtung der
Behörde zum Tätigwerden nicht entgegen, sie fordert lediglich eine gleichmäßige.
Handhabung. Der Betroffene kann sich also auch unter Berufung auf die
Verfassung der Anwendung des einfachen Rechts grundsätzlich nicht entziehen. Er
kann sich aber gegen ein Verwaltungshandeln wehren, das einfaches Recht
beachtet, jedoch Verfassungsrecht mißachtet. Solange die Behörde nicht unter
Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes einschreitet, ist jedes einseitige
Vorgehen nach dem Gesetz diskriminierend und damit rechtswidrig. Dieser Eingriff
kann abgewehrt werden. Zwar führt eine gerichtliche Aufhebung eines solchen
wegen Verfassungsverstoßes rechtswidrigen Verwaltungsaktes dazu, daß dann
das einfache Gesetz in diesem Fall nicht vollzogen werden kann. Dieser Zustand
ist jedoch verfassungsrechtlich hinnehmbar, denn er betrifft nur einer: Einzelfall
und ist vorläufiger Tatur. Die Behörde bleibt nämlich von Verfassung wegen und im
übrigen nach ihrem einfachgesetzlichen Auftrag verpflichtet, das Gesetz in allen
vergleichbarem Fällen unverzüglich zur Anwendung zu bringen.
Der Antragsgegner hat hier gegen der: Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen,
denn die untere Naturschutzbehörde hat den Antragsteller ungleich behandelt,
indem sie die Nutzung der Vereinsbaracke verbot, ohne zugleich Nutzungsverbote
gegen mindestens drei vergleichbare benachbarte, illegal errichtete Bauwerke
auszusprechen, die der Kreisverwaltung schon seit langem bekannt sind.
In der Umgebung des vom Antragsteller gepachteten Grundstücks in der Flur 28
auf deren Bereich für die Frage des gleichmäßigen Vorgehens abgestellt werden
kann (vgl. Urteil des Senats vom 12. 10. 1981 - IV OE 41/78 - ) sind gemäß
Bestandsplan vom 29.01.1985 - überprüft von der Behörde anläßlich der
Ortsbesichtigung am 4.7.1985 seit vielen Jahren mindestens drei ohne
Genehmigung errichtete Bauwerke vorhanden, gegen deren Eigentümer oder
Besitzer nach den vorgelegten Bauakten bisher kein; Nutzungsverbot erlassen
worden ist. Es handelt sich auf dem Flurstück 16/2 um das Wochenendhaus der
Eheleute H. auf dem Flurstück 16/1, das inzwischen von einer Frau K. erworben
worden ist, um das massive Wochenendhaus der früheren Grundstückseigentümer
M./J. und auf dem Flurstück 16/4 um den noch verbliebenen Gebäudeteil des
Wochenendhauses des Herrn C., dessen Eigentum inzwischen auf einen
Rechtsnachfolger übergegangen sein soll. Nach dem Vorbringen der beteiligten
und den Einzeichnungen im Bestandsplan vom 29.1.1985 sind in der Flur 28 zwar
noch weitere ähnliche Bauwerke vorhanden. Sie lassen sich jedoch derzeit
rechtlich nicht beurteilen, weil nähere Tatsachenangaben fehlen und auch keine
Bauakten existieren. Dem Senat sind auf seine Aufforderung hin, alle Bauakten
betreffend der im Bestandsverzeichnis vom 29.1.1985 aufgeführten baulichen
Anlagen vorzulegen, keine weiteren Verwaltungsvorgänge - mit Ausnahme der
Anschreiben an die entsprechenden Grundstückseigentümer zur Durchführung
einer Ortsbesichtigung am 4.7.1985 - übersandt worden. Es ist deshalb davon
auszugehen, daß hinsichtlich der anderen Bauwerke keine Bauanträge gestellt,
keine Baugenehmigungen erteilt, aber auch keine Nutzungsverbote oder
Abbruchverfügungen erlassen worden sind. Gegenteiliges ist vom Antragsgegner
auch nicht behauptet worden.
Die untere Naturschutzbehörde hätte hinsichtlich der drei genannten Bauwerke ein
vorläufiges Nutzungsverbot verhängen müssen, denn die gesetzlichen
Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 HeNatG - illegale Eingriffe in Natur und
Landschaft - lagen auch hier vor.
Ein Einschreiten des Antragsgegners als Naturschutzbehörde hätte sich allerdings
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Ein Einschreiten des Antragsgegners als Naturschutzbehörde hätte sich allerdings
dann erübrigen können, wenn der Antragsgegner in seiner Eigenschaft als
Bauaufsichtsbehörde rascher und gründlicher, nämlich durch Beseitigung der
genannten drei Gebäude, hätte vorgehen können und wollen. Davon kann jedoch
nicht ausgegangen werden.
Im Fall H. hätte eine Nutzungsuntersagung ergehen müssen, weil noch ein
gewisser Zeitraum durch eine vorläufige Maßnahme rechtlich zu überbrücken war,
bis die Behörde aus den unanfechtbaren Abbruchverfügungen vom 29. 03. 1966
und 23. 02. 1967 die tatsächliche Beseitigung des Bauwerks erwirken konnte. Zwar
waren die Abbruchverfügungen seit dem rechtskräftigen Senatsurteil vom 25. 06.
1971 - IV OE 46/70 - vollstreckbar (§ 2 Nr. 1 Hessisches
Verwaltungsvollstreckungsgesetz - HVwVG - ). Die Behörde konnte jedoch zu dem
Zeitpunkt, als sie sich im Falle des Antragstellers zum Erlaß eines
Nutzungsverbotes entschloß, nicht unmittelbar und kurzfristig gegen den Willen
der Eheleute H. den Abbruch des Wochenendhauses herbeiführen, denn bis zu
diesem Zeitpunkt war für den Fall der Nichtbeachtung des Beseitigungsgebotes
noch keine Ersatzvornahme, sondern nur ein Zwangsgeld angedroht worden. Dies
ergibt sich aus dem unanfechtbaren Bescheid des Antragsgegners vom 07. 01.
1972 an die Eheleute H., in dem die Frist zur Beseitigung des Bauwerks unter
Androhung eine; Zwangsgeldes in Höhe von 500,-- DM und der Ankündigung,
weitere Zwangsgelder zu verhängen, auf den 15. 03. 1972 festgesetzt worden war.
Seitdem ist nichts mehr geschehen. Der Antragsgegner hätte nun zuerst ein
Zwangsgeld festsetzen und dessen Wirkung abwarten, es sodann u. U.
wiederholen müssen (vgl. §§ 76, 71 Abs. 1 HVwVG). Hätte er sich dagegen
entschlossen, auf die Verhängung von Zwangsgeld zu verzichten und statt dessen
die Ersatzvornahme als das Regelzwangsmittel zur Durchsetzung von
Beseitigungsverfügungen anzudrohen, so wäre auch hierbei unbeschadet dessen,
daß die Androhung von Zwangsmitteln kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist (§§ 187
Abs. 2 VwGO, 12 Hess. AG VwGO), eine gewisse Zeitspanne zu veranschlagen
gewesen.
Auch im Fall M./J. hätte ein Nutzungsverbot ausgesprochen werden müssen, wobei
es im Ergebnis ohne Belang ist, ob inzwischen eine Einzelrechtsnachfolge
eingetreten ist oder nicht. Ist die Rechtslage am Grundstück noch unverändert,
finden die im Fall H. angestellten Überlegungen auch hier Anwendung. Hinsichtlich
des massiven Wochenendhauses, das Gegenstand der vom Senat bestätigten und
seitdem unanfechtbaren Abbruchverfügungen vom 8.3.1966 und 1.2.1968 war
(Urteil vom 27.11.1970 - IV OE 2/69) - der vom Antragstellervertreter in der
mündlichen Verhandlung erwähnte massive Ersatzbau bezieht sich nach Lage der
Akten auf ein anderes Holzbauwerk dieses Grundstücks und hätte wegen seiner
Illegalität wohl ebenfalls vorläufig mit einem Nutzungsverbot versehen werden
müssen -, konnte die Behörde nämlich noch nicht unmittelbar und kurzfristig die
Beseitigung herbeiführen. Denn auch hier ist bisher nicht die
Ersatzvornahme sondern Zwangsgeld angedroht worden,. Dies ergibt sich aus
den unanfechtbaren Bescheiden des Antragsgegners vom 19. und 16.12.1971 an
M. und J., in denen die Frist zur Beseitigung des Bauwerks unter Androhung eines
Zwangsgeldes in Höhe von 500,- DM und der Ankündigung, weitere Zwangsgelder
zu verhängen, auf den 15.3.1972 festgesetzt worden war. Bevor die Behörde den
Abbruch des Hauses hätte herbeiführen können, wäre wie im Fall H. noch ein
gewisser Zeitraum, der vorläufig durch ein Nutzungsverbot zu sichern gewesen
wäre, vergangen.
Ist dagegen im Fall M./J. nach Erlaß des rechtskräftigen Urteils
Einzelrechtsnachfolge aufgrund rechtsgeschäftlichen Grundstückserwerbs
eingetreten, so hätte auch in diesem Fall gegenüber der neuen Eigentümerin K.
eine Nutzungsuntersagung ergehen müssen, weil auch hier ein gewisser Zeitraum
durch eine vorläufige Maßnahme rechtlich zu überbrücken war, bis die Behörde die
tatsächliche Beseitigung des Bauwerks erwirken konnte. Hätte nämlich der
Antragsgegner den Abbruch gegenüber den ursprünglichen Eigentümern
durchsetzen wollen, so hätte erst eine vollstreckbare Duldungsverfügung
gegenüber der Rechtsnachfolgerin erlassen werden müssen; hätte sich das
behördliche Vorgehen nur gegen den neuen Eigentümer richten sollen, wäre zuvor
der Erlaß einer vollstreckbaren Beseitigungsverfügung ihm gegenüber notwendig
gewesen. Beides ist bisher nicht erfolgt.
Zwar wäre der Antragsgegner befugt gewesen, noch gegen die ursprünglichen
Eigentümer des Wochenendhauses - wegen der Zwangsgeldandrohung allerdings
nicht unmittelbar und kurzfristig - als sogenannte - Handlungsstörer
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nicht unmittelbar und kurzfristig - als sogenannte - Handlungsstörer
einzuschreiten (§ 112 HBO in Verbindung mit § 12 des Hessischen Gesetzes über
die öffentliche Sicherheit und Ordnung), denn an ihrer Verantwortlichkeit für den
von ihnen herbeigeführten gesetzwidrigen Zustand hatte sich nichts geändert. Da
von ihnen nach Übertragung ihres Eigentumes aber etwas Unmögliches verlangt
worden wäre, wenn die neue Eigentümerin K. die Beseitigung des Gebäudes nicht
hingenommen hätte (vgl. dazu § 71 Abs. 4 HVwVG), hätte die Vollstreckung gegen
die ursprünglichen Eigentümer nur nach Erlaß einer Duldungsverfügung gegen die
Rechtsnachfolgerin durchgeführt werden können (vgl. Senatsbeschluß vom
1.3.1976 - IV TH 7/76, NJW 1976, 1910 - BRS 30 Nr. 166). Der Antragsgegner hätte
aber auch allein gegen die neue Eigentümerin vorgehen können, denn aufgrund
des erworbenen Eigentums war die Beseitigungspflicht aus der Zustandshaftung in
der Person der Rechtsnachfolgerin neu entstanden. Diese Pflicht hätte durch
Bescheid gegenüber Frau K. unter gleichzeitiger Androhung entsprechender
Vollstreckungsmaßnahmen konkretisiert werden müssen. Das bestandskräftige
Abbruchgebot gegenüber M. und J. wirkt nämlich mangels einer entsprechenden
gesetzlichen Regelung nicht gegenüber dem Einzelrechtsnachfolger. Denn weder
im allgemeinen Polizeirecht noch im Bauordnungsrecht des Landes Hessen findet
sich eine Vorschrift, wonach eine Einzelrechtsnachfolge in eine einmal begründete
und durch Verwaltungsakt konkretisierte Polizei- oder Ordnungspflicht, hier
Beseitigungsanordnung, stattfindet (vgl. zur früheren HBO Hess. VGH, B. v.
01.03.1976 a.a.0.); lediglich § 96 Abs. 3 HBO n. F. enthält eine Regelung betreffend
den Übergang der Rechte und Pflichten aus einer Baugenehmigung auf den
Rechtsnachfolger. An dieser Auffassung zur Einzelrechtsnachfolge bei einer
ordnungsbehördlicher Eingriffsverfügung hält der Senat fest. Denn die
insbesondere in der Rechtsprechung, aber auch in Teilen der Literatur (vgl.
insgesamt dazu Schoch, BauR 1983, 532 (535 ff)) vertretene Ansicht, die Haftung
für den baurechtlichen Zustand eines Grundstücks sei grundstücksbezogen und
daher "dinglich", vermag nicht zu überzeugen. Die sogenannte Dinglichkeit folgt
weder aus positivem Recht noch aus hergebrachten ungeschriebenen
Grundsätzen des Verwaltungsrechts. Mit der "Dinglichkeit" als
Tatbestandsmerkmal wird auf der Rechtsfolgenseite die Einzelrechtsnachfolge
unterstellt, ohne den Nachweis dieses Ergebnisses tatsächlich zu führen. Es muß
als eine willkürliche Rechtskonstruktion angesehen werden, die an einen Bürger
adressierte Abbruchverfügung, die als Ermessensentscheidung gegebenenfalls
auch persönliche Umstände des Betroffenen zu berücksichtigen hat, wie einen
dinglichen Verwaltungsakt zu behandeln (vgl. hierzu auch Schoch, BauR 1983, 532
(537 ff) m. w. N.). Ein anerkannt dinglicher Verwaltungsakt ist eine hoheitliche
Maßnahme, die in verwaltungsrechtlicher Hinsicht die Eigenschaft einer Sache
bestimmt und nicht an den Betroffenen ergeht, sondern auf andere Art und Weise
verlautbart wird (vgl. Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht Bd. I, 9. Aufl. § 46 VIII).
Schließlich hätte auch im Fall C. eine Nutzungsuntersagung ausgesprochen
werden müssen, wobei es im Ergebnis ebenfalls ohne Bedeutung ist, ob inzwischen
eine Rechtsnachfolge eingetreten ist oder nicht. Ist-die Rechtslage am Grundstück
noch unverändert, finden die im Fall H. angestellten Überlegungen mutatis
mutandis auch hier Anwendung. Zu dem Zeitpunkt nämlich, als die Behörde das
Nutzungsverbot gegen den Antragsteller verhängte, konnte sie nämlich die noch
verbliebene Wochenendhaushälfte C.. noch nicht unmittelbar und kurzfristig gegen
den Willen des Eigentümers beseitigen lassen. Zwar war in der bestandskräftigen
Abbruchverfügung vom 22.7.1966 neben der Beseitigungsfrist - 31.10.1966 - eine
Ersatzvornahme mit Kostenvoranschlag angedroht gewesen. Die Erzwingungsfrist
war aber bereits vor Unanfechtbarkeit der Verfügung- der bestandskräftige
Widerspruchsbescheid datiert vom 6.3.1967 - abgelaufen, so daß dem Adressaten
C.. nochmals eine neue zumutbare Frist zur Erfüllung seiner Verpflichtung mit der
Zwangsmittelandrohung gemäß § 69 Abs. 1 Nr. 2 HVwVG hätte gesetzt werden
müssen. Die Notwendigkeit für den Erlaß eines Nutzungsverbotes besteht
jedenfalls erst recht im Hinblick auf den unanfechtbaren Bescheid des
Antragsgegners vom 1.8.1969, in dem - unter Bezugnahme auf den
bestandskräftigen Widerspruchsbescheid vom 6.3.1967 - dem Eigentümer C. die
Frist zur Beseitigung seines Bauwerkteils - wie im Fall H. unter Androhung eines
Zwangsgeldes in Höhe von 500,- DM und der Ankündigung, weitere Zwangsgelder
zu verhängen, auf den 24.10.1969 - verlängert durch Bescheid vom 15.9.1969 auf
den 15.5.1970 - festgesetzt worden war. Denn dieses förmlich zugestellte
Schreiben vom 01. 08. 1969 war aus dem Empfängerhorizont unter
Berücksichtigung der Begleitumstände bei objektiver Auslegung (vgl. dazu
BVerwG, U. v. 16.08.1977 - I C 23.69, NJW 1978, 234) durchaus so zu verstehen,
daß das bestandskräftige Beseitigungsgebot nicht mehr im Wege der
Ersatzvornahme, sondern nur noch durch Zwangsgeld durchgesetzt werden sollte,
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Ersatzvornahme, sondern nur noch durch Zwangsgeld durchgesetzt werden sollte,
zumal mehrere Zwangsmittel nicht gleichzeitig nebeneinander angewandt werden
dürfen; § 71 Abs. 2 Hess VwVG. In weiterer Hinsicht hätte die Behörde dann wie im
Fall H. dargestellt vorgehen müssen.
War im Fall C. nach Bestandskraft der Verfügungen Gesamt- oder
Einzelrechtsnachfolge eingetreten, so hätte auch in diesen Fällen gegenüber den
neuen Eigentümern ein Nutzungsverbot ergehen müssen, weil auch hier ein
gewisser Zeitraum durch eine vorläufige Maßnahme rechtlich zu überbrücken war,
bis die Behörde die tatsächliche Beseitigung des Bauwerks erwirken konnte. Bei
Einzelrechtsnachfolge finden die im Fall M./J. angestellten Überlegungen
Anwendung. Eine Duldungs- oder Beseitigungsverfügung gegenüber dem neuen
Eigentümer ist bisher nicht ergangen. Im Falle der Gesamtrechtsnachfolge hätte
sich das behördliche Vorgehen gegen den oder die Erben richten müssen. Zur
Durchsetzung des Beseitigungsgebotes wäre der Erlaß eines neuen
Verwaltungsaktes gegenüber dem Rechtsnachfolger notwendig gewesen, weil das
den oder die Gesamtrechtsnachfolger aus der bestandskräftigen
Abbruchverfügung verpflichtende Beseitigungsgebot noch nicht vollzugsfähig war.
Der Senat hat zwar in Anwendung des Rechtsgedankens der §§ 1922, 1967 BGB
den Übergang der baupolizeilichen Beseitigungspflicht als nicht höchstpersönliche
Verpflichtung im Wege der Gesamtrechtsnachfolge auf den Erben anerkannt (vgl.
Senatsbeschluß vom 01.03.1976 a. a. 0.). Der Erlaß einer neuen ergänzenden
Grundverfügung wäre jedoch deshalb erforderlich gewesen, weil durch einen
Verwaltungsakt - hier die bestandskräftige Abbruchverfügung - nur derjenige
verpflichtet werden kann, an den es gerichtet ist. Dies hat der Senat in seinem
Beschluß vom 19.07.1984 - 4 TH 1617/84 - (ESVGH 35, 14 NVwZ 1985, 281) näher
ausgeführt und im einzelnen dargelegt, daß der alte Verwaltungsakt unter
Beachtung seiner materiellen Rechtswirkung einerseits, der formellen
Anforderungen des Vollstreckungsrechts andererseits erst durch Erlaß eines
neuen Verwaltungsakts gegenüber dem Rechtsnachfolger vollzugsfähig gemacht
werden müsse.
Ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz ist hier nicht deshalb
ausgeschlossen, weil das behördliche Unterlassen, in den genannten drei Fällen
ein naturschutzrechtliches Nutzungsverbot auszusprechen, möglicherweise auf
einem - schwer verständlichen Rechtsirrtum hinsichtlich der baurechtlich noch
gegebenen Möglichkeiten beruhte. Der Senat hat zwar in seinem: Urteil vom
29.04.1982 - IV OE 40/79 - (NDW 1984, 318) die Verletzung des
Gleichbehandlungsgebotes noch verneint, obwohl die dortige Behörde aufgrund
irriger oder rechtsfehlerhafter Vorstellungen bis zur gerichtlichen Entscheidung
einzelne vergleichbare unzulässige Baulichkeiten verschont hatte. Wesentlich war
jedoch, daß die Behörde seit Jahren planvoll und systematisch in dem
streitbefangenen Bereich mit zahlreichen auf vergleichbare Bauwerke bezogenen
Eingriffsverfügungen vorgegangen war, SO daß einzelne Fehler noch nicht zu einer
rechtserheblichen Ungleichbehandlung führten. Diese Voraussetzungen sind hier
aber nicht gegeben, denn der Antragsgegner ist überhaupt nur in einem von
mindestens vier bekannten. vergleichbaren Fallen mit einem Nutzungsverbot
eingeschritten und hat zudem in der gesamten Flur 28 seit Anfang der 70er Jahre
nichts mehr unternommen, um die Verhältnisse zu bereinigen, insbesondere, um
die bereits unanfechtbaren Abbruchverfügungen zu vollziehen.
Der Senat weit. ausdrücklich darauf hin, daß der Antragsgegner als untere
Naturschutzbehörde und untere Bauaufsichtsbehörde verpflichtet ist, unverzüglich
unter Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes gegen e. 1 1 e illegalen
Eingriffe in Natur und Landschaft in der betreffenden Flur - und gegebenenfalls
darüber hinaus - vorzugehen und Nutzungsverbote zu verhängen, wobei § 8 Abs. 2
HeNatG unter anderem die Möglichkeit einräumt, in solchen Fällen Bauwerke auch
zu versiegeln; diese Einschreitensverpflichtung gilt erst recht, soweit aus
vorhandenen Beseitigungsverfügungen vorläufig die Vollstreckung nicht betrieben
werden kann. Ungeachtet dessen erfordert das gesetzlich gebotene
bauaufsichtliche Einschreiten gegen die zahlreichen illegalen Schwarzbauten im
Außenbereich, wie der Senat in seinen Urteilen vom 29.4.1982 a.a.O.; und vom
16.12.1983 - IV OE 116/80 - dargelegt hat, daß der Antragsgegner rechts- und
bestandskräftige Abrißverfügungen auch tatsächlich und ohne Säumnis vollstreckt.
Diese Befugnis kann nicht durch Untätigkeit während eines längeren Zeitablaufs
verwirkt werden (Hess.VGH, Urteil vom 3.2.1978 - IV 0E 82/76; Urteil vom
16.12.1983 a.a.O.; Es ist ein unhaltbarer Zustand, wenn der Antragsgegner schon
seit mindestens 13 Jahren rechts- und bestandskräftige Beseitigungsanordnungen
unbeachtet läßt und sich durch dieses pflichtwidrige Verhalten - wie auch der
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unbeachtet läßt und sich durch dieses pflichtwidrige Verhalten - wie auch der
vorliegende Fall zeigt - vorübergehend selbst Eingriffsmöglichkeiten nimmt. Infolge
des Zeitablaufs ist es dann nicht verwunderlich; daß zwischenzeitlich
Rechtsnachfolgefälle und sonstige Probleme tatsächlicher und rechtlicher Art, auch
neue Baufälle, auftreten, die ein behördliches Eingreifen zusätzlich erschweren und
auch wieder geeignet sind, die: Verwaltungsgerichte zu belasten. Der Senat hatte
bereits in seinem Urteil vorn 16.12.1983 (a.a.0.) zu bedenken gegeben, daß
zuständige Behördenmitarbeiter, die über längere Zeiträume hinweg ihre Aufgabe
in einer Weise nicht wahrnehmen, für die es nach dem Eingeständnis des
Antragsgegners in diesem Falle nachträgliche keine Erklärung, also wohl auch
keine Entschuldigung gibt, damit nicht nur eine der Behörde obliegende
Amtspflicht, sondern auch eine persönliche Dienstpflicht verletzen und sich
gegebenenfalls auch disziplinarisch verantwortlich machen können.
Die offensichtliche Rechtswidrigkeit des Nutzungsverbotes erstreckt sieh auch auf
die Androhung des Zwangsgeldes (§§ 69, 76 HVwVG), für die kein Raum mehr
besteht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertentscheidung beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13, 25 GKG in Verbindung mit
§ 14 GKG analog. Nach den Richtlinien des Senats kommt es für die
Streitwertberechnung hinsichtlich des Nutzungsverbotes auf den Unterschied
zwischen dem bestehenden Nutzungsvorteil und dem etwa verbleibenden
Nutzungswert an, wobei für Pächter - wie hier - § 16 GKG entsprechend
angewendet werden soll. Im Hinblick darauf, daß der Jahrespachtzins für das
gesamte über 20.000 qm große Gelände nur 50,--DM beträgt, hält es der Senat
hier jedoch für angemessen, auf das Interesse an der Aufrechterhaltung des
bestehenden Nutzungsvorteils an der illegal genutzten Baracke abzustellen. Das
Vereinshaus selbst hat 88 cbm umbauten Raum, die Überdachung 102 cbm
umbauten Raum. Unter Berücksichtigung des Alters der baulichen Anlagen ist bei
der Baracke von einem wertmäßigen Betrag von 100,- DM pro cbm und bei der
Überdachung von 50,-- DM pro cbm auszugehen. Dies ergibt einen Teilstreitwert
für das Nutzungsverbot von 8.800,-- DM + 5.100,-- DM - 13.900,-- DM. Das
angedrohte Zwangsmittel von 1.500,-- DM wird streitwertmäßig zur Hälfte (750,--
DM) berücksichtigt. Aus der Addition der Teilstreitwerte folgt der Streitwert der
Hauptsache in Höhe von 14.650,-- DM. In Verfahren nach § 80 VwGO legt der
Senat in Zweifelsfällen - wie hier - ein Drittel des Wertes der Hauptsache, das heißt
hier 4.883,-- DM, zugrunde. Die Befugnis zur Abänderung der erstinstanzlichen
Streitwertentscheidung ergibt sich aus § 25 Abs. 1 Satz 3 GKG.
Hinweis: Der Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 Satz 1 VwGO, 25 Abs. 2
Satz 2 GKG).
Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte
ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch
die obersten Bundesgerichte erfolgt.