Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 02.04.2017
OVG Berlin-Brandenburg: zulage, öffentliche sicherheit, zollverwaltung, fahndung, zugehörigkeit, kreis, abgabenordnung, beamter, aufgabenbereich, kennzeichnung
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Gericht:
Oberverwaltungsgericht
Berlin-Brandenburg 4.
Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
OVG 4 B 13.06
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Normen:
§ 42 Abs 1 BBesG, § 208 Abs 1
S 1 AO 1977, § 404 AO 1977,
Vorbem 9 BBesO A/B
Steuerfahndungshelfer; sog. Polizeizulage
Leitsatz
Fahndungshelfer der Berliner Steuerfahndung haben Anspruch auf die Zulage nach Nr. 9 der
Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B.
Tenor
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 % des auf Grund des Urteils
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung
Sicherheit in Höhe von 120 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
Der Kläger ist Steuerobersekretär in der Finanzverwaltung des Beklagten. Er wird seit
dem 25. Januar 1999, zunächst abgeordnet, seit dem 16. Juli 1999 versetzt, in der
Steuerfahndungsstelle des Finanzamts für Fahndung und Strafsachen als
Fahndungshelfer eingesetzt.
Das Finanzamt für Fahndung und Strafsachen ist organisatorisch in die Bereiche
Personal, Verwaltung, Organisation (Hauptsachgebiet I), die Bußgeld- und
Strafsachenstelle (Hauptsachgebiet II) und die Steuerfahndungsstelle
(Hauptsachgebiete III und IV) gegliedert. Die Hauptsachgebiete III und IV sind in
Sachgebiete untergliedert, denen Beamte des gehobenen und des mittleren Dienstes
als Fahndungsprüfer und Fahndungshelfer (insoweit nur mittlerer Dienst) zugeordnet
sind. Vorgesetzter sowohl der Fahndungsprüfer wie der Fahndungshelfer ist der jeweilige
Sachgebietsleiter, der den Einsatz der Mitarbeiter des Sachgebiets regelt. In diesem
Rahmen arbeiten Fahndungsprüfer und Fahndungshelfer zusammen. Eine
Weisungsbefugnis der Fahndungsprüfer gegenüber den Fahndungshelfern besteht nicht.
Die für das Tätigkeitsbild der Fahndungshelfer maßgebliche Organisationsverfügung -
Anlage zur Amtsverfügung Nr. 5/1999 vom 15. März 1999 des Finanzamts für Fahndung
und Strafsachen - beschreibt den Einsatz der Fahndungshelfer im Wesentlichen
folgendermaßen: Fahndungshelfer werden überwiegend unterstützend für die
Fahndungsprüfer tätig, lediglich in einfach gelagerten Fällen kommt eine
eigenverantwortliche Bearbeitung von Vorgängen in Betracht (Ziffer 1). Den
Fahndungshelfern stehen nicht die Rechte und Pflichten des Polizeidienstes zu; sie
besitzen nicht die Eigenschaften eines Hilfsbeamten der Staatsanwaltschaft im Sinne
des § 404 AO (Ziffer 2). Zu den unter Ziffer 3 beschriebenen Aufgaben der
Fahndungshelfer gehört die Unterstützung der Fahndungsprüfer bei strafprozessualen
Maßnahmen im Außendienst einschließlich Mitwirkung bei Durchsuchungen, sie wirken
bei Vernehmungen außerhalb der Dienststelle mit, unterstützen die Fahndungsprüfer bei
der Vorbereitung von Durchsuchungen und betreiben selbständig Vor- und
Vorfeldermittlungen in einfach gelagerten Fällen. Daneben üben sie eine Reihe von
untergeordneten Hilfstätigkeiten aus, wie etwa Anlegen von Dokumentationen und
Beweismittelbänden, Katalogisierung umfangreicher Beweismittel, Unterbringung der
Beweismittel in Asservatenräumen, Kopieren von Ermittlungsakten. Infolge einer
Aktualisierung der Tätigkeitsbeschreibung der Fahndungshelfer durch Amtsverfügung Nr.
02/2007 vom 26. Juli 2007 ist hinsichtlich ihres Einsatzes keine wesentliche Änderung
eingetreten. Sie unterstützen u.a. weiterhin die Fahndungsprüfer bei strafprozessualen
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eingetreten. Sie unterstützen u.a. weiterhin die Fahndungsprüfer bei strafprozessualen
Maßnahmen im Außendienst, wobei nunmehr durchsuchende Maßnahmen oder die
Durchsicht von Beweismitteln auch auf Anweisung und/oder Anleitung von
Fahndungsprüfern ausgeschlossen sind (Ziffer 3. a.).
Mit Schreiben vom 28. Juli 2000 beantragte der Kläger die Gewährung der so genannten
Polizeizulage ab dem 25. Januar 1999 und verwies dazu auf ein Urteil des
Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 3. August 1998 sowie entsprechende Praxis
anderer Länder.
Die (vormalige) Oberfinanzdirektion Berlin lehnte die Zahlung der Polizeizulage mit
Bescheid vom 3. Mai 2001 ab und führte zur Begründung aus, der Kläger dürfe keine
polizeilichen Rechte wahrnehmen, sei nicht Hilfsbeamter der Staatsanwaltschaft, und der
Anteil seines Außendienstes übersteige nicht 40 %. Den am 7. Juni 2001 eingelegten
Widerspruch des Klägers wies die Oberfinanzdirektion Berlin mit Bescheid vom 3. Juli
2002 zurück. Die Zugehörigkeit des Klägers zum Steuerfahndungsdienst, so die
Begründung, reiche für die Gewährung der Zulage allein nicht aus, seine Aufgaben seien
nur untergeordnet und hätten nicht die erforderliche Qualität für die Zulage.
Auf die am 17. Juli 2002 erhobene Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht mit Urteil
vom 24. August 2006 den Beklagten, dem Kläger die Polizeizulage für die Zeit vom 25.
Januar 2000 an zu gewähren, und führte zur Begründung im Wesentlichen aus:
Der Kläger habe Anspruch auf Gewährung der Zulage für Beamte und Soldaten mit
vollzugspolizeilichen Aufgaben nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den
Bundesbesoldungsordnungen A und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz). Ihm
stünden als Beamten einer Laufbahn des mittleren Dienstes Dienstbezüge nach der
Bundesbesoldungsordnung A zu; er sei auch Beamter des Steuerfahndungsdienstes.
Letzteres folge schon aus dem Gesetzeswortlaut, der die Gewährung der Zulage für
Beamte in Form eines summarischen Funktionsbezugs durch Bezeichnung einer
bestimmten Beamtengruppe herstelle. Die Stellenzulage sei mit Rücksicht auf das
tatsächlich wahrgenommene Amt im abstrakt-funktionellen Sinne ausgebracht.
Verbunden hiermit sei die pauschalierende und typisierende Aussage, dass die Beamten
des Steuerfahndungsdienstes überwiegend und ungeachtet tatsächlicher
Verwendungsunterschiede im Einzelnen dienstliche Aufgaben wahrzunehmen hätten,
welche die Gewährung der Zulage rechtfertigten. Sinn und Zweck der Stellenzulage
verlangten keine einschränkende Auslegung zum Nachteil der Steuerfahndungshelfer.
Eine derartige Einschränkung lasse sich auch nicht aus § 42 Abs. 3 Satz 1 BBesG
herleiten, wonach Stellenzulagen nur für die Dauer der Wahrnehmung einer
herausgehobenen Funktion gewährt werden dürften. Die nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts erforderliche - je nach Fassung des Zulagetatbestands
entweder auf den Dienstposten (das konkret-funktionelle Amt) oder auf den
summarischen Funktionsbezug (das abstrakt-funktionelle Amt) bezogene - Prägung
durch die zulageberechtigende Funktion sei im Fall der Polizeizulage nur „summarisch“,
nämlich bei pauschalierender und typisierender Betrachtung festzustellen. Eine genaue
Analyse jedes einzelnen Dienstpostens nach Aufgabenstellung und Zeitabschnitt werde
vom Gesetzgeber nicht erwartet und verbiete sich der Dienstbehörde. Auszusondern
seien lediglich diejenigen Dienstposten, die bei demselben groben Maßstab durch die
zulageberechtigende Funktion gerade nicht geprägt seien. Ob eine Prägung bestehe,
hänge vom Zweck der Stellenzulage ab. Zweck der in Rede stehenden Stellenzulage sei
es, eine Ausgleichszahlung für die besonderen, von der allgemeinen Ämterbewertung
nicht erfassten physischen und psychischen Erschwernisse und Belastungen des
Vollzugsdienstes zu schaffen; sie diene hingegen nicht der Honorierung rechtlicher
Befugnisse. Nach dem Maßstab der besonderen tatsächlichen Belastung übten
Fahndungshelfer wie Fahndungsprüfer bei pauschalierender und typisierender
Betrachtung eine hinreichend herausgehobene Funktion aus. Der Kläger sei überwiegend
im Außendienst tätig, wie schon die Zuerkennung der entsprechenden Stellenzulage
nach Nr. 26 der Vorbemerkungen der Bundesbesoldungsordnungen A und B belege. Er
sei bei der Mitwirkung an strafprozessualen Zwangsmaßnahmen im Vollzugsdienst
eingesetzt, wie aus der Anlage zur Amtsverfügung Nr. 5/1999 des Finanzamts für
Fahndung und Strafsachen hervorgehe; der Kläger habe danach als Fahndungshelfer die
Fahndungsprüfer bei strafprozessualen Maßnahmen zu unterstützen. Der an der Seite
der Fahndungsprüfer gegen potentielle Straftäter vorgehende Fahndungshelfer sei
physisch und psychisch sowie in seinem Außendienstaufwand nicht wesentlich weniger
belastet. Der Streit der Beteiligten, ob Fahndungshelfern im Gegensatz zu
Fahndungsprüfern die Rechtsstellung von Hilfsbeamten der Staatsanwaltschaft nicht
zukomme und Fahndungshelfer nicht (in gleichem Umfang) zu selbstständigem und
eigenverantwortlichem Vorgehen befugt seien, sei rechtlich unerheblich.
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Gegen das dem Beklagten am 18. September 2006 zugestellte Urteil hat dieser am 10.
Oktober 2006 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, zu deren
Begründung er im Wesentlichen vorträgt: Die Vorbemerkung Nr. 9 BBesO A/B sei auf
den Kläger nicht anwendbar, da er kein Beamter des Steuerfahndungsdienstes sei. Was
unter Steuerfahndungsdienst zu verstehen sei, ergebe sich aus der Abgabenordnung
(AO), insbesondere aus § 404 AO. Die danach erforderlichen Rechte und Pflichten eines
Beamten des Polizeidienstes kämen dem Kläger nicht zu; er sei auch nicht
staatsanwaltschaftliche Ermittlungsperson. Dies ergebe sich aus der den Einsatz des
Klägers regelnden Organisationsverfügung und dem Fehlen von Dienstausweis und
Dienstmarke, mit deren Hilfe sich Steuerfahndungsbeamte als solche ausweisen und
demgemäß ihre diesbezügliche Funktion wahrnehmen könnten. Die Gewährung der
Zulage widerspräche auch der Überschrift der Norm, wonach Vorbemerkung Nr. 9
BBesO die „Zulage für Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben“ regele.
Daraus lasse sich der Wille des Gesetzgebers entnehmen, die Polizeizulage nur
Beamten und Soldaten zu gewähren, deren Dienst Besonderheiten aufweise, die den
typischen zusätzlichen Anforderungen des polizeilichen Vollzugsdienstes entsprächen;
dies gelte nicht nur für die Beamten der Zollverwaltung, für die der Wortlaut der Norm
dies ausdrücklich hervorhebe. Die für die Gewährung der Polizeizulage erforderliche
Prägung ergebe sich allein aus der Innehabung der Sonderrechte und -pflichten der
Beamten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben, bei denen es sich um typische Belastungen
handele, denen mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraute Beamte ausgesetzt seien.
Diese Prägung fehle im Fall des Fahndungshelfers jedenfalls durch die konkrete
Behördenentscheidung, ihm die Eigenschaft einer Ermittlungsperson der
Staatsanwaltschaft nicht zuzuerkennen. Die bloße Unterstützungsleistung der
Fahndungshelfer bei den in der Organisationsverfügung aufgelisteten Tätigkeiten
umfasse keine eigenverantwortliche Entscheidungsfindung bei strafprozessualen
Maßnahmen; es fehle daher an der für die Zulage erforderlichen Heraushebung. Es
komme dagegen nicht darauf an, ob der Kläger besonderen physischen und psychischen
Belastungen ausgesetzt sei. Der Außendienst des Klägers könne entgegen der
Auffassung des Verwaltungsgerichts nichts zur Prägung beitragen, weil er durch eine
anderweitige Stellenzulage honoriert werde. Die unterschiedliche Rechtsanwendung in
den Ländern beruhe darauf, dass sich die Tätigkeitsprofile der Fahndungshelfer im
Hinblick auf die Wahrnehmung von Rechten und Pflichten staatsanwaltschaftlicher
Ermittlungspersonen unterschieden. Im Übrigen sei die Praxis anderer Länder für das
Land Berlin nicht bindend.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 24. August 2006 abzuändern und
die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.
Er verteidigt das angegriffene Urteil, tritt der Berufung entgegen und vertieft sein
erstinstanzliches Vorbringen: Für die Zulageberechtigung sei es erforderlich, dass der
Dienstposten durch die zulageberechtigende Funktion geprägt werde. Die
zulageberechtigende Funktion werde in Vorbemerkung Nr. 9 durch die Formulierung
„Beamte des Steuerfahndungsdienstes“ beschrieben. Sein Dienstposten müsse also
durch den Steuerfahndungsdienst (Steuerfahndungstätigkeit) geprägt sein; dies sei der
Fall. Vorbemerkung Nr. 9 enthalte auch keine Einschränkung dahingehend, dass
innerhalb der Steuerfahndungstätigkeit zu differenzieren und im Einzelfall zu
untersuchen sei, in welchem Umfang vollzugspolizeiliche Aufgaben wahrgenommen
würden. Im Finanzamt für Fahndung und Strafsachen seien die Mitarbeiter der beiden
Abteilungen „Personal-Verwaltung-Organisation“ (PVO) und „Bußgeld- und
Strafsachenstelle“ nicht zulageberechtigt, weil sie dem Steuerfahndungsdienst im Sinne
der Nr. 9 nicht angehörten; nur die Dienstkräfte der beiden Steuerfahndungs-
Abteilungen seien zulageberechtigt. Auch der seit 2002 in Vorbemerkung Nr. 9
verwendete Zusatz für die Zollverwaltung („die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben
betrauten Beamten“) spreche dafür, dass die einschränkende Voraussetzung einer
Überprüfung des konkreten Dienstpostens auf vollzugspolizeiliche Aufgaben bei der
Steuerfahndung nicht gegeben sei. Die Überschrift der Vorbemerkung Nr. 9 diene
lediglich der Kennzeichnung und Beschreibung der in Rede stehenden Zulage.
Fahndungshelfer seien mit Aufgaben der Steuerfahndung im Sinne von § 208 Abs. 1 Nr.
1 bis 3 AO betraut; dies ergebe sich aus der Aufgabenbeschreibung in der Anlage zur
Amtsverfügung 5/1999 vom 15. März 1999. Die dort genannten Aufgaben der
Fahndungshelfer seien sowohl tatsächlich als auch im Rechtssinne Aufgaben der
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Fahndungshelfer seien sowohl tatsächlich als auch im Rechtssinne Aufgaben der
Steuerfahndung. Alle in der Amtsverfügung 5/1999 angeführten Aufgaben seien vormals
von Fahndungsprüfern wahrgenommen worden; später sei dann die Funktion der
Fahndungshelfer geschaffen worden, denen Aufgaben der Fahndungsprüfer übertragen
worden seien. Vbm. Nr. 9 regele die Zulage für Beamte des Steuerfahndungsdienstes,
nicht jedoch eine Zulage für Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft. Unbeschadet dessen
seien Fahndungshelfer ebenso wie Fahndungsprüfer durch Gesetz Ermittlungspersonen
der Staatsanwaltschaft, denn § 404 AO differenziere nicht zwischen Fahndungsprüfern
und Fahndungshelfern. Die ihm gesetzlich eingeräumten und durch seine
organisatorische Zuordnung zur Steuerfahndungsstelle dokumentierten Befugnisse
könne ihm der Beklagte nicht dadurch nehmen, dass er ihm die Erteilung einer
Dienstmarke verweigere. Er verfüge im Übrigen über einen Dienstausweis, der zwar den
Zusatz „Ermittlungsperson der Staatsanwaltschaft“ nicht enthalte, aber den Hinweis,
dass der Inhaber Beamter des Steuerfahndungsdienstes sei. Die physischen und
psychischen Belastungen eines an einer Durchsuchungsmaßnahme teilnehmenden
Fahndungshelfers unterschieden sich nicht von denen eines Fahndungsprüfers. Im
Übrigen werde Fahndungshelfern die Zulage nach Vorbemerkung Nr. 9 in 23
Steuerfahndungsstellen des übrigen Bundesgebiets zuerkannt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsakten (1 Band Personalakten, 1 Band
Verwaltungsvorgang) ergänzend Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht
stattgegeben. Der Kläger hat Anspruch auf die begehrte Stellenzulage. Die
angegriffenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§
113 Abs. 5 Satz 1 VwGO)
Ausgangspunkt der rechtlichen Bewertung des geltend gemachten Anspruchs auf
Gewährung einer Zulage ist Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den
Bundesbesoldungsordnungen A und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz) - im
Folgenden: Polizeizulage. Nach Absatz 1 Satz 1 dieser Bestimmung erhalten die
Polizeivollzugsbeamten des Bundes und der Länder, die Beamten des
Steuerfahndungsdienstes, die Soldaten der Feldjägertruppe und die mit
vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten Beamten der Zollverwaltung eine Stellenzulage
nach Anlage IX, soweit ihnen Dienstbezüge der Besoldungsordnung A zustehen. Diese
Voraussetzungen liegen im Fall des Klägers vor. Ihm stehen Dienstbezüge nach der
Besoldungsordnung A zu; der Kläger ist auch Beamter des Steuerfahndungsdienstes im
Sinne der Vorschrift.
Wer zu den Beamten des Steuerfahndungsdienstes zählt, ist gesetzlich nicht geregelt.
Die Bestimmung des zulageberechtigten Personenkreises hat sich zunächst an dem
Wortlaut der Vorschrift zu orientieren, dem im Besoldungsrecht gesteigerte Bedeutung
für die Auslegung zukommt (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteil vom 7. April 2005 - 2 C 8.04 -
, ZBR 2005, 304, zitiert nach juris, Rn. 16 m.w.N.). Entgegen der Auffassung des
Beklagten ergibt sich die Abgrenzung des Kreises der Beamten des
Steuerfahndungsdienstes allerdings nicht schon aus den Regelungen der
Abgabenordnung. Mit der Aufnahme der Beamten des Steuerfahndungsdienstes in den
Kreis der zulageberechtigten Beamten der Vorbemerkung Nr. 9 durch das Fünfte Gesetz
zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 28. Mai 1990 (BGBl. I S. 967)
[Artikel 1 Nr. 14 Buchstabe g] hat der Gesetzgeber zwar an den in der Abgabenordnung
verwendeten Begriff der Steuerfahndung angeknüpft. Der Kreis der Beamten des
Steuerfahndungsdienstes im Sinne des Zulagentatbestands ist jedoch in erster Linie
anhand einer Auslegung der einschlägigen besoldungsrechtlichen Vorschriften zu
bestimmen, wobei die in der Abgabenordnung definierten Aufgaben und Befugnisse der
Steuerfahndung für die Auslegung des streitigen Zulagentatbestands ergänzend
heranzuziehen sind.
Nach dem für die Auslegung in erster Linie maßgeblichen Wortlaut enthält die
Vorbemerkung Nr. 9 keinen ausdrücklichen Funktionsbezug durch das Erfordernis einer
bestimmten Verwendung, sondern einen summarischen Funktionsbezug durch
Bezeichnung einer bestimmten Beamtengruppe. In Fällen dieser Art wird die
Stellenzulage für den Zeitraum gewährt, in dem der jeweilige Beamte in der
maßgeblichen Beamtengruppe verwendet wird. Die an die Zugehörigkeit zu einer
Beamtengruppe geknüpfte Zulageberechtigung setzt voraus, dass der jeweilige
Aufgabenbereich des Beamten von der Zugehörigkeit zu dieser Beamtengruppe
entscheidend bestimmt wird und nicht durch die Zugehörigkeit zu anderen
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entscheidend bestimmt wird und nicht durch die Zugehörigkeit zu anderen
Beamtengruppen. Denn die Gewährung einer Stellenzulage erfordert im Hinblick auf die
gesetzliche Regelung des § 42 Abs. 1 BBesG grundsätzlich, dass der Dienstposten des
Beamten durch die zulageberechtigende Funktion, hier durch die Zugehörigkeit zu der
angeführten Beamtengruppe, geprägt ist (zum Erfordernis der Prägung vgl. BVerwG,
Beschluss vom 31. Juli 2007 - 2 B 2.07 -, juris Rn. 6; ferner BVerwGE 98, 192, 194; Urteil
vom 27. November 2003 - 2 C 55.02 -, ZBR 2004, 173, zitiert nach juris Rn. 10 f.; Urteil
vom 24. Januar 1985 - 2 C 9.84 -, ZBR 1985, 197, zitiert nach juris, Rn. 14 m.w.N.). Der
Anspruch auf die Zulage knüpft im Fall der Beamten des Steuerfahndungsdienstes nicht
an eine polizeiliche Verwendung im engeren Sinne an, sondern an das Dienstverhältnis
des Beamten. Die Beamten des Steuerfahndungsdienstes sind zwar keine
Polizeivollzugsbeamten, nehmen aber von der Funktion her nach der pauschalierenden
und typisierenden Betrachtung des Gesetzgebers ebenfalls polizeiliche Aufgaben wahr
(vgl. VGH München, Urteil vom 11. Oktober 2006 - 14 B 03.2952 -, IÖD 2007, 165, 167 f.;
vgl. auch OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Juli 1999 - 5 L 144/97 -, juris Rn. 29; OVG
Münster, Urteil vom 18. Februar 1998 - 12 A 3898/96 -, juris Rn. 4 ff.).
Diese Voraussetzungen sind auch im Fall der Steuerfahndungshelfer gegeben. Der
Kläger gehört zu den Beamten des Steuerfahndungsdienstes und sein Dienstposten ist
durch die Zugehörigkeit zur Gruppe der Beamten des Steuerfahndungsdienstes
hinreichend geprägt. Ersteres ergibt sich aus der organisatorischen Zuordnung des
Klägers zur Steuerfahndungsstelle des Finanzamts für Fahndung und Strafsachen. Der
Kläger gehört - als Fahndungshelfer - dem Kreis derjenigen Beamten an, die in der
Steuerfahndungsstelle neben den Fahndungsprüfern materielle Aufgaben der
Steuerfahndung im Sinne der Zulageregelung wahrnehmen. Der in diesem
Zusammenhang vorgebrachte Einwand des Beklagten, dass bei einer allein auf die
organisatorische Zuordnung zu der Steuerfahndungsstelle abstellenden Betrachtung
jeder dort eingesetzte Beamte ein Beamter des Steuerfahndungsdienstes sei, geht an
der Sache vorbei. Anders als die vom Beklagten gebildeten Beispiele (etwa
Pförtnerdienst, Registratur) ist bei den Fahndungshelfern nicht zweifelhaft, dass ihre
Arbeit nicht nur in einem bloß organisatorischen Bezug zu den Aufgaben der
Steuerfahndung steht (und ebenso auf jede andere Sachaufgabe bezogen sein könnte),
sondern sie durch ihre tägliche Arbeit diese Aufgabe, also die Steuerfahndung, inhaltlich
wahrnehmen. Die Fahndungshelfer sind deshalb eindeutig Beamte des
Steuerfahndungsdienstes.
Die von den Fahndungshelfern ausgeübte Tätigkeit erfüllt auch die weitere
Voraussetzung der Zulageregelung, weil ihre Dienstposten durch die Aufgaben der
Steuerfahndung geprägt sind und sie in diesem Rahmen - soweit dies für die Beamten
der Steuerfahndung vom Gesetz gefordert ist - in ähnlicher Weise wie die
Fahndungsprüfer in die vollzugspolizeilichen Aufgaben jedenfalls eingebunden sind. Dies
folgt zunächst aus der Anlage zur Amtsverfügung Nr. 5/1999, die das Tätigkeitsbild der
Fahndungshelfer im Finanzamt für Fahndung und Strafsachen beschreibt. Anhaltspunkte
dafür, dass die tatsächliche Aufgabenwahrnehmung der in der Steuerfahndungsstelle
eingesetzten Fahndungshelfer von dem in der Amtsverfügung festgelegten
Aufgabenkreis abweicht, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die in der
Amtsverfügung beschriebenen Aufgaben der Fahndungshelfer gehören zu dem Bereich
der Steuerfahndung. In diesem Zusammenhang ist an die in der Abgabenordnung
definierten Aufgaben der Steuerfahndung anzuknüpfen. Nach § 208 Abs. 1 Satz 1 AO
besteht die Aufgabe der Steuerfahndung in der Erforschung von Steuerstraftaten und
Steuerordnungswidrigkeiten (Nr. 1), in der Ermittlung von Besteuerungsgrundlagen in
den in Nummer 1 bezeichneten Fällen (Nr. 2) und in der Aufdeckung und Ermittlung
unbekannter Steuerfälle (Nr. 3). Die in der Anlage zur Amtsverfügung Nr. 5/1999
beschriebenen Tätigkeiten - beispielsweise die selbständige Betreibung von Vor- und
Vorfeldermittlungen in einfach gelagerten Fällen, die Unterstützung der Fahndungsprüfer
bei strafprozessualen Maßnahmen im Außendienst, die Mitwirkung bei Vernehmungen
und Protokollierung im Außendienst - gehören zu dem Bereich der Steuerfahndung im
Sinne des § 208 Abs. 1 Satz 1 AO, auch wenn die Fahndungshelfer teilweise nur
unterstützend tätig werden. Entscheidend ist, dass sich nach dem Gesamtbild der
Aufgaben der Fahndungshelfer, wie sich es für den Senat nach dem Akteninhalt und
dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung ergibt, ihre Tätigkeit als ein integraler
Bestandteil der von der Steuerfahndungsstelle bzw. ihren Beamten geleisteten Arbeit
darstellt. Die Fahndungshelfer sind nicht in einer äußerlich erkennbaren Weise inhaltlich
oder organisatorisch von der „eigentlichen“ Steuerfahndung abgetrennt, sondern
erfüllen gerade diese Aufgabe unmittelbar gemeinsam mit den Fahndungsprüfern. Der
Hauptsachgebietsleiter der Steuerfahndungsstelle hat in der mündlichen Verhandlung
beschrieben, dass die Fahndungsprüfer und Fahndungshelfer in der täglichen Arbeit der
Steuerfahndungsstelle gemeinsam in gegenseitiger Absprache nach den Vorgaben des
gemeinsamen Vorgesetzten (Sachgebietsleiter) zusammenarbeiten und ihre Arbeit
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gemeinsamen Vorgesetzten (Sachgebietsleiter) zusammenarbeiten und ihre Arbeit
miteinander verzahnt ist. In ähnlicher Weise hat der Kläger dieses Verfahrens wie auch
die Kläger der Parallelverfahren die Steuerfahndung als eine arbeitsteilige Tätigkeit
beschrieben, bei der die Aufgaben der Fahndungsprüfer und der Fahndungshelfer
miteinander verschränkt und durch gegenseitige Unterstützung geprägt sind, ineinander
übergehen und alles in allem nach dem äußeren Bild nicht in einer Weise trennbar sind,
dass den Fahndungsprüfern der Bereich der Steuerfahndung in einem engeren Sinne
und den Fahndungshelfern lediglich ein nachgeordneter Randbereich zugewiesen ist.
Gegen Letzteres spricht schon, dass die Fahndungshelfer nach der für sie geltenden
Tätigkeitsbeschreibung einfache Fälle selbst bearbeiten und außerdem Fahndungsprüfer
und Fahndungshelfer sich mitunter gegenseitig vertreten. Hiernach ist entgegen der
Ansicht des Beklagten auch nicht zweifelhaft, dass die Fahndungshelfer im Rahmen des
ihnen übertragenen Aufgabengebietes selbständig und eigenverantwortlich handeln im
Sinne der Ziffer 42.3.3 BBesGVwV. Zu berücksichtigen ist ferner, dass die Aufgaben, die
nunmehr von den Fahndungshelfern erfüllt werden, ursprünglich insgesamt dem
Aufgabengebiet der Fahndungsprüfer zugeordnet waren. Die Funktion des
Fahndungshelfers ist, wie auch die Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung
noch einmal dargelegt haben, erst im Zuge der zunehmend komplexeren
Massenverfahren (Bankenverfahren) eingerichtet worden, um die Fahndungsprüfer in
einem Teilbereich ihrer Aufgaben zu entlasten. Bis dahin waren diese Aufgaben originäre
Aufgaben der Fahndungsprüfer. Auch dies spricht dafür, den Aufgabenbereich, den
nunmehr die Fahndungshelfer abdecken, von seiner Prägung her nicht anders zu
bewerten als den Aufgabenbereich der Fahndungsprüfer, nämlich als (im materiellen
Sinne) Steuerfahndung.
Entgegen der Auffassung des Beklagten kommt es auf die Ausübung hoheitlicher
Befugnisse als Ermittlungspersonen der Staatsanwaltschaft und daraus folgende
Eingriffsbefugnisse für die Gewährung der Polizeizulage nicht an. Denn die für den
Zulagenanspruch erforderliche Prägung knüpft nicht an die rechtliche Stellung der
Beamten, sondern an die tatsächlichen Belastungen an, die mit der herausgehobenen
Funktion verbunden sind. Der umfangreiche Streit der Beteiligten, ob Fahndungshelfer
Ermittlungspersonen der Staatsanwaltschaft sind und ob diese Eigenschaft allein durch
Gesetz zuerkannt oder durch behördliche Entscheidung eingeschränkt werden kann, ist
für die Frage der Zulagenberechtigung ohne rechtliche Bedeutung.
Maßgeblich ist vielmehr, ob sich die Tätigkeit der Fahndungshelfer in ihrer tatsächlichen
Ausprägung unter dem Gesichtspunkt der Zulageberechtigung von der
(zulageberechtigenden) Arbeit der Fahndungsprüfer unterscheidet. Das ist auf der
Grundlage des dem Senat unterbreiteten Streitstoffes zu verneinen. Die Arbeit der
Fahndungshelfer unterscheidet sich insoweit gerade in Bezug auf die
vollzugspolizeilichen Elemente der Steuerfahndung nicht in einer Weise von der Arbeit
der Fahndungsprüfer, die eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigen könnte.
Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass die Beamten der Steuerfahndung die
Rechte der Beamten des Polizeidienstes nach der Strafprozessordnung (§ 404 Abs. 1
Satz 1 AO) und die weitergehenden Rechte als Ermittlungspersonen der
Staatsanwaltschaft (§ 404 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz AO) nur in Strafverfahren wegen
Steuerstrafsachen ausüben. Selbst wenn, was hier nicht vertieft werden muss (s.o.),
diese gesetzliche Kompetenzzuweisung durch behördliche Anordnung (hier: durch die
Amtsverfügung zum Aufgabengebiet der Fahndungshelfer) auf einen bestimmten Kreis
von Beamten der Steuerfahndung beschränkt werden darf, verbleibt daneben ein
weiterer Kreis von Aufgaben der Steuerfahndung, bei dem diese Befugnisse - auch für
die dort eingesetzten Fahndungsprüfer - von vornherein keine tatsächliche Rolle spielen,
nämlich die Aufgaben nach § 208 Abs. 1 Nr. 2 und 3 AO, die ebenfalls gesetzliche
Aufgaben der Steuerfahndung darstellen. Käme es hierauf an, wären auch die
Fahndungsprüfer etwa in den Vorprüfungsgruppen nicht zulageberechtigt; gleiches
würde für die Sachgebietsleiter der Steuerfahndungsstelle gelten. Außerdem ist zu
berücksichtigen, dass auch im Bereich der Steuerstrafsachen die Arbeit der
Fahndungsprüfer nicht durch die damit nach § 404 Abs. 1 AO verbundenen
Vollzugskompetenzen in besonderer Weise geprägt ist. Das ursprünglich für die
Stellenzulage bestimmende Leitbild des „klassischen“ Vollzugsbeamten, der präventiv
und repressiv Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und
Ordnung sowie zur Verfolgung von Straftaten trifft, der also gleichsam „in der ersten
Reihe“ steht, womöglich eine Schusswaffe führt und vor Ort ad hoc Zwangsmaßnahmen
anordnen und durchsetzen muss (vgl. dazu etwa OVG Münster, Urteil vom 11. August
2006 - 1 A 3353/04 - juris Rn. 35 ff.), ist von der täglichen Arbeit der Beamten des
Steuerfahndungsdienstes, seien es Fahndungsprüfer oder Fahndungshelfer,
einigermaßen weit entfernt. Deren Aufgabenerledigung vollzieht sich nach dem Bild, das
der Senat aus diesem und den Parallelverfahren gewonnen hat, vielmehr vorrangig in
den Bahnen der verwaltungsmäßigen Abarbeitung der Fälle, wobei Außendiensteinsätze
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den Bahnen der verwaltungsmäßigen Abarbeitung der Fälle, wobei Außendiensteinsätze
und Vollzugsmaßnahmen im eigentlichen Sinne nach der Aufgabenverteilung die
Fahndungshelfer nicht weniger in Anspruch nehmen oder belasten als die
Fahndungsprüfer. Auch die Fahndungsprüfer ordnen in der Regel etwaige
Zwangsmaßnahmen nicht ad hoc vor Ort an; vielmehr werden nach den Erläuterungen
des Leiters der Fahndungsstelle in der mündlichen Verhandlung Zwangsmaßnahmen
nach der Strafprozessordnung in der Regel über den Sachgebietsleiter und das
Hauptsachgebiet BuStra in die Wege geleitet. Dies deckt sich mit den Angaben der
Klägerseite, wonach eigenverantwortliche Entscheidungen über strafprozessuale
Zwangsmaßnahmen in der Arbeit der Fahndungsprüfer praktisch kaum oder nicht
anfallen (nach Angaben der Klägerseite unter ein Prozent der Tätigkeit der
Fahndungsprüfer, Schriftsatz vom 8. Juli 2003, S. 4). Eine „risikoauslösende
Eigeninitiative“ im Bereich der Vollzugs- und Zwangsmaßnahmen müssen die
Fahndungsprüfer hiernach nicht in nennenswertem Umfang entwickeln. Angesichts
dieser Umstände erscheint es nicht gerechtfertigt, allein aus einer rechtlichen Befugnis,
die praktisch nicht zum Tragen kommt, einen Unterschied zwischen Fahndungsprüfern
und Fahndungshelfern in Bezug auf die Zulagenberechtigung abzuleiten.
Die seit 1980 unverändert gebliebene Überschrift der Vorbemerkung Nr. 9 („Zulage für
Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben“) gebietet keine abweichende
Auslegung. Sie dient lediglich der Kennzeichnung der Zulage nach Nr. 9. Das folgt aus
der Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Nachdem die aus den siebziger Jahren
stammende Polizeizulage ursprünglich den Polizeivollzugsbeamten in Bund und Ländern
gewährt wurde, hat sich durch mehrfache Erweiterung des zulageberechtigten
Personenkreises seit 1980 der Charakter der Zulage zwar nicht grundlegend verändert,
der Bezug der Stellenzulage zur vollzugspolizeilichen Tätigkeit ist jedoch zumindest
gelockert worden (zur Rechtsentwicklung vgl. Schwegmann/Summer, BBesG, Vbm. Nr. 9
zu BBesO A/B, Rn. 1 a bis h). Dass der Gesetzgeber trotz mehrfacher Änderung der
Bestimmung von einer Änderung ihrer Überschrift abgesehen hat, rechtfertigt jedenfalls
nicht die Annahme, dass entgegen dem sonstigen Wortlaut der Vorschrift auch nach
Erweiterung des zulageberechtigten Personenkreises eine vollzugspolizeiliche Tätigkeit
im engeren Sinne notwendige Voraussetzung für die Gewährung der Zulage ist.
Ansonsten würde sich ein praktisch nicht lösbarer Widerspruch zu der inhaltlichen
Regelung der zulageberechtigten Beamten ergeben, die im Falle der Beamten des
Steuerfahndungsdienstes, um die es hier geht, weder bei den Fahndungsprüfern noch
bei den Fahndungshelfern Beamte bezeichnet, die in einer vergleichbaren Weise wie
Polizeivollzugsbeamte mit Zwangs- oder Vollzugsmaßnahmen in ihrer täglichen Arbeit
befasst sind.
Das Auslegungsergebnis wird schließlich durch den Umstand gestützt, dass der
Gesetzgeber seit Erlass des 6. Besoldungsrechtsänderungsgesetzes vom 14. Dezember
2001 (BGBl. I S. 3702) nur für den Bereich der Beamten der Zollverwaltung die
Zulageberechtigung ausdrücklich daran knüpft, dass diese Beamtengruppe mit
vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sein muss. Zwar kommt dem kein erhöhter
Aussagegehalt zu, weil die für die Beamten der Zollverwaltung gewählte Formulierung
maßgeblich auf eine Neuordnung der Zollverwaltung zurückzuführen ist (vgl. hierzu
Schwegmann/Summer, a.a.O., Rn. 1 h). Im Gesetzgebungsverfahren hat sich allerdings
der Vorschlag des Innenausschusses des Bundesrates, die Zulageberechtigung nach
der Vorbemerkung Nr. 9 für alle Beamtengruppen davon abhängig zu machen, dass „sie
überwiegend vollzugspolizeiliche Aufgaben wahrnehmen“ (vgl. BRDrucks 615/1/01 vom
20. September 2001, S. 12-14), nicht durchgesetzt. Der Änderungsvorschlag sollte in
erster Linie der gesetzlichen Klarstellung dienen und wollte dem Eindruck
entgegentreten, dass es bei anderen Beamtengruppen als den mit vollzugspolizeilichen
Aufgaben betrauten Beamten der Zollverwaltung nicht auf die konkrete Wahrnehmung
der Tätigkeit ankomme (BRDrucks 615/1/01, S. 14).
Auch Sinn und Zweck der Vorbemerkung Nr. 9 gebieten eine Einbeziehung der
Steuerfahndungshelfer in den Zulagentatbestand. Die Zulage soll die von der
allgemeinen Ämterbewertung nicht erfassten Besonderheiten des jeweiligen Dienstes
der betroffenen Beamten abgelten. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass der
begünstigte Personenkreis eine im Sinne des § 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG herausgehobene
Position wahrnimmt, die durch die Zuordnung der einzelnen Ämter zu den
Besoldungsgruppen der Besoldungsordnung A nicht ausreichend berücksichtigt wird (vgl.
Schwegmann/Summer, a.a.O., Rn. 2 a). Soweit das Bundesverwaltungsgericht in
früheren Entscheidungen die typischen zusätzlichen Anforderungen hervorgehoben hat,
die mit dem Polizeivollzugsdienst verbunden sind (wie etwa Schusswaffengebrauch,
Einsatz von Leben und Gesundheit), können diese Aussagen für den nunmehr
erweiterten Kreis der zulageberechtigten Beamten nur noch eingeschränkt Geltung
beanspruchen (vgl. BVerwGE 62, 354, 356 f.; Urteil vom 24. Januar 1985, a.a.O., Rn.18;
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beanspruchen (vgl. BVerwGE 62, 354, 356 f.; Urteil vom 24. Januar 1985, a.a.O., Rn.18;
auch OVG Münster, Beschluss vom 1. Juli 1999 - 6 A 5877/98 -, juris Rn. 5). Es reicht aus,
dass bei typisierender Betrachtung der Dienst der Steuerfahndungshelfer mit
Erschwernissen verbunden ist, die von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfasst
sind. Diese Erschwernisse bestehen insbesondere in der Mitwirkung bei
strafprozessualen Handlungen im Außendienst, wie etwa Durchsuchungen und
Vernehmungen. Insoweit sind die Fahndungshelfer keinen geringeren physischen und
psychischen Belastungen und etwaigen Gefahren ausgesetzt als die Fahndungsprüfer,
auch wenn sie von vornherein teilweise nur unterstützend für die Fahndungsprüfer tätig
werden (s.o.).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr.
10, § 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, weil der Rechtssache
grundsätzliche Bedeutung zukommt. Die Frage, ob Fahndungshelfer zu dem
zulageberechtigten Personenkreis im Sinne der Vorbemerkung Nr. 9 gehören, ist bislang
höchstrichterlich nicht geklärt. Die einschlägige Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts beruht auf früheren Fassungen des Zulagentatbestands, in
denen die Steuerfahndungsbeamten noch nicht in den Zulagentatbestand einbezogen
waren.
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