Urteil des OVG Berlin-Brandenburg, Az. 1 S 155.08

OVG Berlin-Brandenburg: aufschiebende wirkung, treu und glauben, juristische person, vollziehung, gleichbehandlung im unrecht, beseitigungsverfügung, öffentliche sicherheit, geschäftsführer, behörde
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Gericht:
Oberverwaltungsgericht
Berlin-Brandenburg 1.
Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
OVG 1 S 155.08
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 80 Abs 1 VwGO, § 80 Abs 2 S
1 Nr 4 VwGO, § 80 Abs 3 S 1
VwGO, § 9 Abs 6 S 2 FStrG, § 9
Abs 8 FStrG
Ordnungsverfügung: Beseitigung einer Werbeanlage an einer
Bundesautobahn; Bestimmtheit bei Adressierung an eine GmbH
z.H. des Geschäftsführers; Auslegung eines Bescheides
hinsichtlich einer Anordnung der sofortigen Vollziehung;
Begründungsanforderungen bei Anordnung des Sofortvollzugs
Leitsatz
1. Eine an eine GmbH „z.H.“ des namentlich bezeichneten Geschäftsführers adressierte
Ordnungsverfügung, in der der Geschäftsführer namentlich angeredet wird, richtet sich gegen
die Gesellschaft als juristische Person als Inhaltsadressaten.
2. Ob mit einer Grundverfügung eine Anordnung der sofortigen Vollziehung verbunden wurde,
ist durch Auslegung des Bescheides zu ermitteln und kann nur verneint werden, wenn die
Auslegung zu keinem klaren Erklärungsgehalt hinsichtlich der sofortigen Vollziehung führt; die
Formulierung „Der Bescheid hat keine aufschiebende Wirkung“ kann dafür nach den
Umständen des Einzelfalls ausreichen.
3. An das Vorliegen der stets erforderlichen Begründung einer Anordnung der sofortigen
Vollziehung sind keine überzogenen Anforderungen zu stellen, wenn sich das
Vollziehungsinteresse mit dem Erlassinteresse deckt. Solche Umstände sind bei
Ordnungsverfügungen, die wegen Verstoßes gegen gefahrenabwehrrechtliche
Verbotsvorschriften erlassen werden, regelmäßig gegeben.
Tenor
Die Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin
vom 22. Juli 2008 wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird unter Änderung der erstinstanzlichen
Wertfestsetzung für beide Rechtsstufen auf jeweils 30.000 EUR festgesetzt.
Gründe
Die zulässige Beschwerde bleibt nach dem Beschwerdevorbringen (§ 146 Abs. 4 Satz 6
VwGO) ohne Erfolg.
Die Antragsteller haben am 29. Januar 2008 in der Hauptsache Klage (VG Berlin – VG 1 A
37.08) gegen eine auf § 9 Abs. 6 Bundesfernstraßengesetz gestützte
Beseitigungsverfügung der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung erhoben, mit der
aufgegeben wurde, innerhalb von 14 Tagen die Werbeanlagen (Banner der Firmen H. und
I.) von der Eisenbahnbrücke zu entfernen, die im Bereich Sachsendamm sowohl diese
Straße als auch die darunter liegende Stadtautobahn (BAB A 100) überquert und für den
Fall der nicht fristgerechten Beseitigung der Werbeanlagen die Festsetzung der
Ersatzvornahme angedroht wurde. Die Verfügung wurde zunächst unter dem 14.
Dezember 2007 an die Firma D. GmbH, z. Hd. des Antragstellers zu 2 als deren
Geschäftsführer gerichtet. Auf ein Widerspruchsschreiben der – offenbar umfirmierten -
Firma S. GmbH vom 2. Januar 2008 hob der Antragsgegner diesen Bescheid mit
Verfügung vom 11. Januar 2008 auf und richtete unter demselben Datum einen
Bescheid an die Antragstellerin zu 1, wiederum „z.Hd. Herrn Geschäftsführer A.“ und
unter dessen persönlicher Anrede. In dem Bescheid heißt es in einem weiteren, an den
die Rechtsmittelbelehrung enthaltenden anschließenden Absatz: „Der Bescheid hat
gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) keine aufschiebende
Wirkung. Dies begründet sich auf der bereits vorgenannten Gefährdung der Autofahrer
der BAB A 100, die durch die Werbeanlagen an der Bahnbrücke in besonderem Maße
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der BAB A 100, die durch die Werbeanlagen an der Bahnbrücke in besonderem Maße
abgelenkt werden.“ Zugleich mit der Klageerhebung haben die Antragsteller um
vorläufigen Rechtsschutz durch Erlass einer einstweiliger Anordnung nachgesucht, dass
die Klage gegen den Bescheid aufschiebende Wirkung habe und der Antragsgegner die
Beseitigungsverfügung für die Dauer der aufschiebenden Wirkung nicht vollziehen dürfe,
hilfsweise die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherzustellen, höchst hilfsweise die
aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen. Zur Begründung haben die Antragsteller
geltend gemacht, dass die Beseitigungsverfügung rechtswidrig sei, weil sie sich auf eine
nicht einschlägige Rechtsgrundlage stütze und ihren Adressaten nicht einwandfrei
erkennen lasse; ein Vollziehungsinteresse bestehe auch deshalb nicht, weil der
Antragsgegner von den Werbeanlagen schon seit Anfang des Jahres 2004 Kenntnis habe
und diese über dem Straßenkörper des Sachsendamms hingen und für
Verkehrsteilnehmer auf der darunter verlaufenden Fahrbahn der Autobahn keine
Ablenkungsgefahr mit sich brächten.
Im Verfahren hat der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 2. April 2008 ausdrücklich die
sofortige Vollziehung des Bescheides vom 11. Januar 2008 angeordnet und zur
Begründung auf seine Ausführungen in der Antragserwiderung vom 31. März 2008
Bezug genommen. Darin wird im Wesentlichen ausgeführt, dass das Verbot von
Werbeanlage an Autobahnbrücken vor Gefahren für Leib und Leben der
Verkehrsteilnehmer durch Ablenkung schützen solle, diese Gefahr gegeben sei, solange
solche Werbeanlagen vorhanden seien, und nicht dadurch kleiner werde, dass es bislang
nicht zu Unfällen gekommen sei.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz mit dem
angefochtenen Beschluss zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der
Antrag des Antragstellers zu 2 sei bereits unzulässig, weil er durch den Bescheid in
seiner persönlichen Rechtsstellung nicht betroffen sei. Nach Anschrift und Inhalt sei allein
die Antragstellerin zu 1 Bescheidadressat, der Antragsteller zu 2 ausschließlich als die
für die Antragstellerin zu 1 als juristische Person handelnder Organwalter angesprochen,
wie durch den Hinweis auf seine Funktion als Geschäftsführer deutlich werde. Jedenfalls
habe der Antragsgegner dies im Verfahren klargestellt, so dass ein wegen etwaiger
Zweifel begründetes Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers zu 2 in Person entfallen
sei. Im Übrigen sei der Antrag nicht begründet. Die Werbeanlagen seien an einer Brücke
befestigt, die nicht nur eine Straße überquere, sondern auch die nicht der Erschließung
der anliegenden Grundstücke dienende Stadtautobahn. Das Verbot von
Außenwerbungsanlagen an Brücken über Bundesfernstraßen außerhalb der zur
Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten sei
daher einschlägig. Das gesetzliche Verbot habe typisierenden Charakter, solle also Streit
über die störende Wirkung der Werbung im Einzelfall ausschließen. Die Antragstellerin zu
1 habe auch keinen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung; Ausnahmen
könnten zugelassen werden, wenn die Durchführung der Verbotsvorschrift zu einer
offenbar nicht beabsichtigten Härte führe und die Abweichung mit öffentlichen Belangen
vereinbar sei. Das habe sie nicht glaubhaft gemacht; jedenfalls könne sich eine Härte
nicht daraus ergeben, dass sich weitere Werbeanlagen im Schutzstreifen der BAB A 100
befänden. Bis zur Wende 1989 habe man wegen der Insellage Berlins Ausnahmen für
Außenwerbungsanlagen im Schutzstreifen der Stadtautobahn zugelassen; diese Praxis
habe man jedoch für die Zukunft aufgegeben. Der Verstoß gegen das Verbot sei eine
Störung der öffentlichen Sicherheit, gegen den eingeschritten werden könne. Die
Antragstellerin zu 1 sei als Vermieter der Werbefläche Verhaltensstörer; die Maßnahme
nicht unverhältnismäßig. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung, die jedenfalls im
gerichtlichen Verfahren nachgeholt sei, sei nicht zu beanstanden. Das Einschreiten bei
Verstößen gegen das Werbeverbot an Autobahnbrücken sei intendiert und erfordere
keine auf den Einzelfall abstellenden besonderen Erwägungen. Die Vollziehung sei auch
sachlich geboten, weil es unangemessen wäre, den Betroffenen bei (rechtswidriger)
Inanspruchnahme einer genehmigungsbedürftigen Berechtigung ohne die erforderliche
Ausnahmegenehmigung von der aufschiebenden Wirkung seiner Rechtsbehelfe
profitieren zu lassen; des Nachweises einer besonderen oder konkreten Gefährlichkeit
der Werbeanlagen für den Autoverkehr auf der Stadtautobahn bedürfe es nicht. Die kraft
Gesetzes sofort vollziehbare Zwangsmittelandrohung sei rechtmäßig; insbesondere sei
die Frist für die Vornahme angesichts des Vorlaufs angemessen und das angedrohte
Zwangsmittel der Ersatzvornahme bei der hier vorliegenden vertretbaren Handlung, die
Werbebanner zu entfernen, fehlerfrei ausgewählt.
Das Beschwerdevorbringen zeigt demgegenüber nichts Hinreichendes auf, was eine
Änderung des angefochtenen Beschlusses rechtfertigen könnte (§ 146 Abs. 4 Satz 6
VwGO).
1. Die Beseitigungsverfügung vom 11. Januar 2008 entbehrt nicht der Bestimmtheit.
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1. Die Beseitigungsverfügung vom 11. Januar 2008 entbehrt nicht der Bestimmtheit.
Insbesondere besteht kein Zweifel daran, dass Bescheidadressat die Antragstellerin zu 1
als juristische Person ist und der Antragsteller zu 2 nur in seiner Eigenschaft als einer
ihrer Geschäftsführer angesprochen wird, nicht in seiner privaten Rechtsstellung.
Maßgeblich für dieses zutreffende „rechte“ Verständnis des Bescheides ist nach den
auch im öffentlichen Recht anzuwendenden Grundsätzen zur Auslegung von
Willenserklärungen gemäß §§ 133, 157 BGB (dazu etwa BVerwG, Urteile vom 20. April
2005 - 9 C 4.04 - BVerwGE 123, 292, juris Rn. 26; vom 18. Juni 1980 - 6 C 55.79 -
BVerwGE 60, 223, juris Rn. 22), dass der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem
buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften ist und Erklärungen in ihrem Gehalt so
auszulegen, wie es Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte erfordern.
Danach sind empfangsbedürftige Willenserklärungen – zu denen auch behördliche
Gebotsverfügungen gehören – aus der Sicht des Empfängers, der dabei der Erklärung
nicht den aus seiner Sicht und in Anbetracht ihm bekannter Umstände den ihm
günstigsten Erklärungsgehalt unterlegen darf, nach Treu und Glauben unter
Berücksichtigung aller ihm erkennbaren Umstände mit gehöriger Aufmerksamkeit dahin
zu prüfen, was der Erklärende gemeint hat. In der verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung ist geklärt, dass der Adressat des Verwaltungsaktes zwar einerseits
hinreichend bestimmt bezeichnet sein muss, dass aber andererseits die Adressierung
des Verwaltungsaktes mit Blick auf die Bezeichnung des Inhaltsadressaten
auslegungsfähig sein kann und die Auslegung etwaige Zweifel an der Bestimmtheit
beseitigen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Dezember 1999 - 1 A 4.97 - GewArch 2000,
196, juris Rn. 14). Dabei kommt es nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter,
sondern allein wie der Betroffene selbst nach den ihm bekannten Umständen den
Verwaltungsakt unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen musste (vgl.
zuletzt etwa BVerwG, Beschluss 6. September 2008 - 7 B 10.08 - zitiert nach juris, Rn.
24; ferner Urteil vom 25.Februar 1994 - BVerwG 8 C 2.92 - Buchholz 401.84
Benutzungsgebühren Nr. 68). Aus dem Beschwerdevorbringen, das sich zu
diesbezüglich geltenden rechtlichen Maßstäben nicht äußert, sondern undifferenziert
und verkürzt annimmt, dass es Aufgabe der Behörde sei, den Adressaten „zweifelsfrei“
eindeutig zu bezeichnen und Unklarheiten und Zweifel hinsichtlich der Bestimmung des
Adressaten zu Lasten des Antragsgegners gehen, ergibt sich keine den dargestellten
Anforderungen an die Auslegung des Bescheides gerecht werdende Darstellung, die die
Bewertung rechtfertigen könnte, der Antragsteller zu 2 könnte Inhaltsadressat der
Verfügung sei. Der Senat hält es vielmehr für ausgesprochen fernliegend, dass der
Bescheid bei dem Antragsteller zu 2 als Empfänger überhaupt geeignet gewesen sein
kann, eine andere Vorstellung auszulösen als die, dass ihm eine an die Gesellschaft,
deren Geschäftsführer er ist, gerichtete Verfügung bekanntgegeben werden sollte. Dafür
sprechen sowohl die eigentliche Adressierung an die GmbH als Inhaltsadressaten „zu
Händen“ des Geschäftsführers als Empfangsadressaten als auch der Inhalt des
Bescheides, der auf die Verantwortlichkeit des Geschäftsführers für das Handeln der
GmbH abhebt. Wenn hiernach noch Zweifel bestanden haben sollten, ob sich der
Bescheid an den Antragsteller zu 2 in seiner persönlichen Rechtsstellung richten sollte,
so musste der Antragsteller bei gehöriger Aufmerksamkeit erkennen, dass die
Gesellschaft, für die er tätig ist, die Werbefläche, um die es ging, zur Verfügung stellte,
und die Behörde eine Beseitigungsverfügung deshalb auch an die Gesellschaft richten
wollte, seine Person hingegen nur als verantwortliches Organ der Gesellschaft gemeint
sein konnte. Der vom Antragsteller zu 2 angeführte frühere Schriftwechsel konnte einem
solchen Verständnis nicht im Wege stehen; insbesondere gilt dies für das
Bußgeldverfahren, das nur an das Handeln natürlicher Personen und damit an die
Person des Geschäftsführers anknüpfen kann (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 1 OWiG).
2. Entgegen der Auffassung der Bescheide enthält der Bescheid vom 11. Januar 2008
auch eine Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO.
Letztlich gilt für den Erklärungsgehalt des Bescheides hier nichts anderes als für dessen
Bestimmtheit.
Die Behörde ist auch hinsichtlich der Anordnung der sofortigen Vollziehung grundsätzlich
gehalten, eine eindeutige Willenserklärung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO abzugeben, und
es kann kein Streit darüber bestehen, dass es aus Sicht des Adressaten wie auch mit
der Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns befasste Behörden und
Gerichte wünschenswert erscheint, dass die entsprechende Gestaltungserklärung so
abgefasst und im Bescheid dargestellt ist, dass die Beseitigung der aufschiebenden
Wirkung von Rechtsbehelfen kraft behördlicher Erklärung unzweifelhaft ist. Der
vorliegende Bescheid wird solchen Vorstellungen des Verwaltungshandelns schon
deshalb nicht gerecht, weil die Anordnung der sofortigen Vollziehung, die gemäß § 6 Abs.
1 VwVG eine der Voraussetzungen für die Vollstreckbarkeit der Beseitigungsverfügung
darstellt, nicht in den drucktechnisch hervorgehobenen Tenor des Bescheides
aufgenommen wurde, sondern ohne jegliche Hervorhebung in einem neuen Absatz an
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aufgenommen wurde, sondern ohne jegliche Hervorhebung in einem neuen Absatz an
die Rechtsmittelbelehrung angeschlossen wurde. Diese Gestaltung ändert jedoch nichts
daran, dass der in dem Bescheid verkörperte Erklärungswert ausreichend ist, um die
durch § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO ermöglichte prozessuale Gestaltungswirkung
herbeizuführen. Dabei greift es bei dem vorliegenden Aufbau des Bescheides und der
verwendeten Formulierung: „Der Bescheid hat gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO keine
aufschiebende Wirkung“ zu kurz, wenn das Verwaltungsgericht ausführt, dass ein bloßer
Hinweis auf die Rechtsfolge des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO in der Rechtsmittelbelehrung
nicht genüge. Denn die zu prüfende Bescheidpassage ist von der einen eigenen Absatz
bildenden Rechtsmittelbelehrung abgesetzt und stellt auch nicht schlicht die Rechtsfolge
der zitierten Vorschrift dar, denn diese wäre dahin zu formulieren, dass die
aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage entfällt (vgl. § 80 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2
Satz 1 Nr. 4 VwGO). Der Wortgehalt der im Bescheid verwendeten Formulierung geht
jedoch dahin, dass der Bescheid als solcher keine aufschiebende Wirkung habe, womit
offenkundig gemeint ist, dass das mit ihm Gebotene keinen Aufschub dulde, so dass die
dem Pflichtigen aufgegebene Handlung unverzüglich vorzunehmen ist und dies eine
Folge der zitierten Vorschrift ist. Liest man die – allerdings ungenau zitierte – Vorschrift
nach, deren Fundstelle zutreffend unter „Rechtsgrundlagen“ angeben war, so erkennt
man, dass die sinngemäße Aussage, der Bescheid sei ohne Aufschub gültig,
gestaltenden Charakter haben muss, weil die aufschiebende Wirkung danach nur entfällt,
wenn die Behörde die sofortige Vollziehung besonders anordnet. Eine nicht am – hier
verfehlten - Wortlaut haftende Auslegung ergibt deshalb, dass mit der vorliegenden
Wendung die Herbeiführung der nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO vorgesehenen
prozessualen Gestaltungswirkung beabsichtigt war, auch wenn dies nur durch Mitteilung
der Folge der Vollziehbarkeit des Bescheides in ungebräuchlicher, aber letztlich nicht
irreführender Terminologie geschehen ist.
3. Erst an dieses Ergebnis kann sich die weitere Frage anschließen, ob die Begründung
für die sofortige Vollziehung den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügt.
Auch das ist vorliegend zu bejahen, weil der Satz, wonach die die mangelnde
aufschiebende Wirkung „sich auf der bereits vorgenannten Gefährdung der Autofahrer
der BAB A 100 begründet, die durch die Werbeanlagen an der Bahnbrücke in einem
besonderen Maße abgelenkt werden“, auf eine konkrete Gefahrenlage abhebt, die durch
den im Bescheid näher dargestellten Verstoß gegen das dort ebenfalls näher erläuterte
Verbot von Brückenwerbung an Bundesfernstraßen hervorgerufen wird. Dass diese
Begründung sehr knapp ausgefallen ist und nur im Lichte des übrigen Bescheides ihren
konkreten Gehalt gewinnt, ist nach Lage des Falles unschädlich. Die gesetzliche
Grundlage für die Anordnung der sofortigen Vollziehung trägt dem Umstand Rechnung,
dass der Gesetzgeber nicht umfänglich die gebotenen Ausnahmen von der
aufschiebenden Wirkung abstrakt-generell zu regeln vermag, sondern dies
einzelfallbezogen dort, wo ein über das Erlassinteresses hinausgehendes
Vollziehungsinteresse besteht, behördlicher Anordnung überlassen bleiben kann. Auch in
diesem Bereich sind Fallgestaltungen denkbar, in denen mit dem Erlassinteresse das
Vollziehungsinteresse einhergeht, so dass es eingehender Erläuterung eines sich aus
dem Sachverhalt selbst erklärenden Interesses an der sofortigen Vollziehung nicht
bedarf (vgl. zu Ordnungsverfügungen bei Verstößen gegen Vorschriften zur Abwehr
abstrakter Gefahrenlagen: etwa Senatsbeschluss vom 19. März 2007 – 1 S 131.06 -
Beschlussabdruck S. 3). Nach diesem Maßstab ist die vorliegende Formulierung, die auf
die Beseitigung einer konkreten Gefahrenlage hinweist, noch ausreichend.
Hiervon ausgehend kommt es auf Fragen des Nachschiebens einer
Vollziehungsanordnung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes und ihre
Wirkungen, wie sie auch die Beschwerde zum Gegenstand der Erörterung macht, nicht
entscheidungserheblich an. Der Bescheid vom 11. Januar 2008 enthält bereits eine
formell ausreichende Vollziehungsanordnung. Die mit der Antragserwiderung vom 31.
März 2008 gegebenen Erläuterungen bestärken den Senat lediglich in seiner
Überzeugung, dass die im Bescheid enthaltene Kernbegründung noch genügt, weil diese
Ausführungen zusätzliche wesentliche Erkenntnisse nicht bieten.
Dem davon abweichenden Beschwerdevorbringen vermag der erkennende Senat
tatsächlich und rechtlich nicht zu folgen. Die Beschwerde verkennt, dass die
Ausführungen im Bescheid im Sinne einer konkreten Gefahrenlage zu begreifen sind,
deren Beseitigung keinen (weiteren) Aufschub duldet. Den Ausführungen der
Beschwerde kann auch nicht gefolgt werden, soweit Teil des gesetzlichen
Begründungserfordernisses der Vollziehungsanordnung sein soll, dass der
Antragsgegner die Beseitigungsanordnung erst vier Jahre nach Kenntnis von dem
Sachverhalt ausgesprochen hat. Damit verkennt die Beschwerde, dass die Begründung
der Vollziehungsanordnung ein formelles Erfordernis darstellt, die behördliche
Begründung im Rahmen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO aber nicht materiell auf ihre
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Begründung im Rahmen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO aber nicht materiell auf ihre
Rechtmäßigkeit, insbesondere nicht auf sachgerechte Ermessensausübung überprüft
wird, sondern das Verwaltungsgericht aufgrund eigener (meist auch umfassenderer)
Abwägung darüber entscheidet, ob und inwieweit es die aufschiebende Wirkung
wiederherstellt. Damit ist es nicht vereinbar, zusätzlich inhaltliche Anforderungen an die
behördliche Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung zu stellen;
erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass schriftlich zum Ausdruck gebracht wird,
dass mit der Vollziehung des Bescheides nicht bis zur Klärung seiner Rechtmäßigkeit
abgewartet werden kann. Der dabei in den Blick zu nehmende Zeitraum ist im Übrigen
nicht die Vergangenheit vor Erlass des Bescheides, sondern die künftige Zeit nach Erlass
des Bescheides bis zu dessen Unanfechtbarkeit. Ob sich im Einzelfall aus der Duldung
nach Sicht der Behörde rechtswidrig betriebener Werbeanlagen Gesichtspunkte ergeben
können, die in der Abwägung für den Betreiber der Werbeanlagen sprechen, ist danach
eine Frage der gerichtlichen Sachentscheidung.
4. Die Sachentscheidung des Verwaltungsgerichts ist entgegen der Auffassung der
Beschwerde ebenfalls nicht zu beanstanden. Einschlägig für die Zulässigkeit der in Rede
stehenden Werbeanlagen ist das Verbot von Werbeanlagen an Brücken über
Bundesfernstraßen nach § 9 Abs. 6 Satz 2 Bundesfernstraßengesetz – FStrG -. Denn die
Eisenbahnbrücke, an der die Werbebanner befestigt sind, überquert nicht nur den
Sachsendamm, sondern auch die unter dem Sachsendamm hindurch geführte
Stadtautobahn (BAB A 100), die als Bundesautobahn trotz ihrer Belegenheit innerhalb
geschlossener Ortslage nicht zur Erschließung anliegender Grundstücke oder der
mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes zu dienen bestimmt ist (vgl. BVerwG,
Urteil vom 21. September 2006 – 4 C 9.05 – BVerwGE 126, 349). Insofern handelt es sich
auch um eine Brücke über dem Straßenkörper der Autobahn. Das Verwaltungsgericht
geht auch zutreffend davon aus, dass die Werbeanlagen nicht in einer solchen Höhe
über die Autobahn geführt werden, dass keinerlei Funktionszusammenhang mit der
Verkehrsführung auf der Autobahn mehr bestünde und erwogen werden könnte, dass
das umfassende Verbot der Brückenwerbung in diesem Bereich des Luftraums über der
Bundesfernstraße nach seinem Sinn und Zweck keine Anwendung finden könne,
jedenfalls eine Ausnahmegenehmigung zu erteilen wäre. Vielmehr sind die Brücke und
die Werbeanlagen für die Verkehrsteilnehmer, die die Stadtautobahn in südlicher
Richtung befahren, sichtbar und bei konzentrierter Betrachtung auch solange
wahrnehmbar, dass die Werbebotschaften aufgenommen werden können. Dieser
Wirkung sind sich offenbar auch die Auftrag gebenden Firmen bewusst, deren Werbung
sich an der Brücke befindet. Denn die Firma H. wirbt mit der Botschaft: „Noch 4
Kilometer bis zu den Dauertiefpreisen! Abfahrt Gradestraße.“, und die Firma I. wirbt für
ihr Möbelhaus in Tempelhof, das sich unmittelbar an der Autobahnausfahrt Alboinstraße
befindet, mit dorthin gerichteten Pfeilen. Die Werbung zielt danach auf eine Ansprache
der Verkehrsteilnehmer auf der Autobahn, wie im Fall H. durch den Hinweis auf die
Autobahnabfahrt Gradestraße nicht zweifelhaft sein kann und im Fall I. sich jedenfalls
daraus ergibt, dass dem Autofahrer signalisiert wird, wo er die Autobahn verlassen
muss, um das Möbelhaus zu erreichen. Dabei stellt gerade der von der Beschwerde in
den Vordergrund gerückte Umstand, dass man die Werbebotschaften erst spät erkennt
und nur für einen Augenblick wahrnehmen kann, einen Grund dafür dar, dass der
Funktionszusammenhang zu dem Schutzzweck des Brückenwerbungsverbots nicht
aufgehoben ist: Um die Werbebotschaften aufzunehmen, muss sich der Autofahrer
darauf konzentrieren, was nach der Einschätzung des Senats zweifellos zu Lasten der
Aufmerksamkeit für den Straßenverkehr geht und angesichts der zugelassenen, häufig
aber deutlich überschrittenen Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h, der Mehrspurigkeit
der Autobahn und der auf ihr vorherrschenden extremen Verkehrsdichte die Sicherheit
und Leichtigkeit des Autobahnverkehrs nicht nur – was für das Eingreifen des
fernstraßenrechtlichen Verbotstatbestandes ausreichend ist – abstrakt, sondern
durchaus auch konkret gefährdet. Hiervon ausgehend kann dahinstehen, ob im Bereich
des Verbots von Werbeanlagen an Brücken eine Anwendung der Ausnahmevorschrift
des § 9 Abs. 8 FStrG überhaupt in Erwägung gezogen werden kann (verneinend etwa
Bender, in Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz mit Autobahnmautgesetz,
Kommentar, 2008, § 9, Rn. 108, wohl auch Aust, in Marschall/Schroeter/Kästner,
Fernstraßenrecht, 6. Aufl., § 9, Rn. 42; anders die Rechtsprechung des BVerwG, die § 9
Abs. 8 auch auf § 9 Abs. 6 Satz 2 anwendet: BVerwG, Urteil vom 21. September 2006
a.a.O., Rn. 12; Urteil vom 30. November 1984 – 4 C 2.82 – NVwZ 1985, 825). Jedenfalls
hat das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt, dass die Antragstellerin zu 1 keinen
Anspruch auf einen Dispens nach § 9 Abs. 8 FStrG hat. Der vorliegende Sachverhalt
bietet nach der tatsächlichen Situation keinen Anhaltspunkt für die Annahme einer mit
der Durchführung des Gesetzes offenbar nicht beabsichtigten Härte, vielmehr liegt eine
Anwendung des Verbots inmitten des normativen Gehalts von § 9 Abs. 6 Satz 2 FStrG,
weil die Werbebanner an der Eisenbahnbrücke Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs
auf der Stadtautobahn gefährden. Auf die Ausgestaltung der Verwaltungspraxis und ihre
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auf der Stadtautobahn gefährden. Auf die Ausgestaltung der Verwaltungspraxis und ihre
Änderungen bezüglich der Zulassung von Werbeanlagen im vom Anbauverbot
geschützten Randbereich der Stadtautobahn kommt es hiernach nicht entscheidend an;
ginge es insoweit um vergleichbares Ablenkungspotential aufweisende
Außenwerbeanlagen, kann sich die Antragstellerin zu 1 nicht auf Vollzugsdefizite
berufen. Sie begehrte damit eine Gleichbehandlung im Unrecht.
In der Errichtung fernstraßenrechtlich unzulässiger Werbeanlagen liegt eine Störung der
öffentlichen Sicherheit, so dass der Antragsgegner nach § 17 Abs. 1 des Allgemeinen
Sicherheits- und Ordnungsgesetzes – ASOG – berechtigt war, gegen die Antragstellerin
zu 1, die diese Störung durch ihr Verhalten verursacht, einzuschreiten. Einen Verstoß
gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vermag der Senat nicht zu erkennen; nach
seiner Bewertung ist das Einschreiten nicht nur zulässig, sondern geboten, weil die
Werbeanlagen nicht nur abstrakt gefährlich sind, sondern durch das spezifische
Ablenkungspotential dieser Werbeanlagen eine konkrete Gefahr für den Straßenverkehr
besteht, die unverzüglich abzuwehren war. Insofern kann der Fall nur die Frage
aufwerfen, warum dies erst nach der Erfolglosigkeit eines für die unmittelbare
Beseitigung der Störung für die öffentliche Sicherheit untauglichen, nach Scheitern einer
einvernehmlichen Regelung zur Beseitigung der Anlagen bis Ende 2005 allerdings in der
Anwendung nachvollziehbaren Mittels eines Bußgeldverfahrens gegen den Antragsteller
zu 2 als Geschäftsführer der Antragstellerin zu 1 geschehen ist. Aus diesem zeitlichen
Ablauf kann die Antragstellerin zu 1 jedoch nichts für eine Rechtswidrigkeit der
Beseitigungsverfügung oder ein Interesse herleiten, von der sofortigen Vollziehung
dieser Verfügung für die Dauer des Klageverfahrens verschont zu bleiben. Es ist unter
keinem Gesichtspunkt sachlich vertretbar, das nach allem rechtswidrige, partiell auch
treuwidrig anmutende Verhalten der Antragstellerin zu 1 für die Dauer des gerichtlichen
Verfahrens weiterhin zu dulden.
Die mit der Beschwerde geltend gemachten Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der
Zwangsmittelandrohung beruhen auf der nach den vorstehenden Ausführungen
tatsächlich und rechtlich unzutreffenden Annahme, dass mit der Beseitigungsverfügung
noch keine sofortige Vollziehung wirksam angeordnet worden wäre.
Der Antrag auf Erlass einer Zwischenverfügung nach § 173 VwGO i.V.m. § 570 Abs. 3
ZPO hat sich mit der Beschwerdeentscheidung erledigt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung für das
Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Sie
berücksichtigt abweichend von der deshalb von Amts wegen gemäß § 63 Abs. 3 GKG zu
ändernden erstinstanzlichen Wertfestsetzung zusätzlich, dass das Verfahren von zwei
Antragstellern betrieben wird, deren Interesse jeweils mit dem erstinstanzlich zugrunde
gelegten Betrag, gegen dessen Pauschalierung keine Bedenken bestehen, zu bewerten
ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66
Abs. 3 Satz 3 GKG).
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