Urteil des OVG Berlin-Brandenburg, Az. 12 B 41.08

OVG Berlin-Brandenburg: treu und glauben, juristische person, subjektives recht, ausnahmefall, rückgabe, rücksendung, verfügungsbefugnis, aufsichtsbehörde, bestandteil, akteneinsicht
1
2
3
4
5
Gericht:
Oberverwaltungsgericht
Berlin-Brandenburg 12.
Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
OVG 12 B 41.08
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Norm:
§ 3 Abs 1 InfFrG BE
Einsichtsanspruch und Wiederbeschaffungspflicht bei Rückgabe
von Aktenbestandteilen an einen Dritten vor Eingang des
Antrags auf Informationszugang
Tenor
Die Berufung des Klägers wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten
der Beigeladenen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Beklagte oder die Beigeladene zuvor Sicherheit in gleicher
Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Der Kläger, ein Verband von Wohnungsunternehmen, macht gegenüber dem Beklagten
einen Anspruch auf Informationszugang geltend, der an die Beigeladene zurückgesandte
Unterlagen betrifft.
Die Rechtsvorgängerin der Beigeladenen beantragte unter dem 30. Januar 2006 im
Hinblick auf eine von ihr beabsichtigte Strompreiserhöhung bei der Senatsverwaltung für
Wirtschaft, Technologie und Frauen unter Beifügung verschiedener Dokumente eine
Tarifgenehmigung. Diese wurde ihr mit Bescheid vom 20. März 2006 erteilt. Wenige Tage
später, mit Schreiben vom 23. März 2006, gab der Beklagte der Beigeladenen
verschiedene Unterlagen zurück, die sie ihrem Genehmigungsantrag beigefügt hatte
und die im Wesentlichen die Kalkulation der Strompreise sowie ein Gutachten zu ihrer
Erforderlichkeit betrafen.
Nach der Erhöhung der Strompreise zum 1. Mai 2006 beantragte der Kläger mit
Schreiben vom 29. Juni 2006 bei dem Beklagten Einsicht in den Genehmigungsvorgang.
Er erhielt daraufhin Kopien des Verwaltungsvorganges mit Ausnahme der der
Beigeladenen zurückgegebenen Unterlagen. Der Beklagte trat der Ansicht des Klägers
entgegen, dass er diese Unterlagen wiederbeschaffen müsse.
Der Kläger hat im Dezember 2007 Klage erhoben. Während des Klageverfahrens hat der
Beklagte die Beigeladene ohne Erfolg aufgefordert, die zurückgesandten
Kalkulationsunterlagen an ihn herauszugeben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit
Urteil vom 24. September 2008 abgewiesen. Der Kläger habe keinen Anspruch auf den
begehrten Informationszugang, weil es sich bei den streitigen Unterlagen (Anlagen 1-4
und 6-8 zum Genehmigungsantrag) nicht um „geführte Akten" im Sinne von § 3 Abs. 1
Satz 1 des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes - IFG - handele. Die Unterlagen seien
bei Eingang des Antrags auf Informationszugang nicht mehr bei dem Beklagten
vorhanden gewesen. Eine Wiederbeschaffungspflicht bestehe nur dann, wenn eine
Rücksendung nach Antragstellung erfolge. Der Pflicht zur ordnungsgemäßen
Aktenführung, die im öffentlichen Interesse erfolge, stehe kein subjektives Recht des
Einzelnen gegenüber, aufgrund dessen er eine Wiederbeschaffung von Akten
beanspruchen könne. Ein derartiger Verstoß lasse sich mit Hilfe des IFG nicht
unmittelbar korrigieren. Dies gelte hier auch im Hinblick auf den Grundsatz von Treu und
Glauben.
Mit der von dem Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen
Berufung macht der Kläger im Wesentlichen geltend: Der Anspruch auf
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
Berufung macht der Kläger im Wesentlichen geltend: Der Anspruch auf
Informationszugang nach § 3 Abs. 1 IFG erfasse nicht nur bei der Behörde noch
vorhandene, sondern auch bereits an einen Dritten zurückgesandte Unterlagen, solange
die Behörde die rechtliche Verfügungsbefugnis innehabe. Das vorsorgliche Entfernen von
Aktenbestandteilen müsse dem Entfernen in Kenntnis eines Antrags auf
Informationszugang gleichgestellt werden und ebenfalls eine Wiederbeschaffungspflicht
auslösen. Anderenfalls werde das Einsichtsrecht wegen § 10 IFG auf einen zu engen
zeitlichen Korridor begrenzt. Es verstoße gegen den Zweck des IFG und stelle eine
zusätzliche – auch finanzielle – Erschwernis dar, wenn Private gezwungen würden,
frühzeitig und präventiv einen Antrag auf Informationszugang zu stellen. Die Praxis des
Beklagten stelle eine unzulässige Parallelaktenführung dar. Der
Wiederbeschaffungsanspruch sei Teil des Informationsanspruchs, der nur bei
ordnungsgemäßer Aktenführung gewährleistet sei.
Werde die Erfüllung öffentlicher Aufgaben wie die Stromversorgung durch ein privates
Unternehmen wahrgenommen, so dürfe sich die Aufsichtsbehörde als
informationsverpflichtete Stelle ihrer Verpflichtung nicht dadurch entziehen, dass sie die
Informationen an das private Unternehmen, das der Auskunftspflicht nicht unterliege,
zurückgebe. Anderenfalls müsste die Aufsichtsbehörde die Informationen wieder
beschaffen, was sich auch aus der im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden
Dokumentationspflicht der Verwaltung bzw. der Pflicht zur ordnungsgemäßen
Aktenführung ergebe. Eine Wiederbeschaffung sei auch rechtlich und tatsächlich
möglich.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 24. September 2008 aufzuheben
und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger vollständige Einsicht in die Akten des
Verfahrens über die Genehmigung der allgemeinen Stromtarife der Rechtsvorgängerin
der Beigeladenen einschließlich der Anlagen 1 bis 4 und 6 bis 8 zum
Genehmigungsantrag vom 30. Januar 2006 zu gewähren.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verneint einen Anspruch auf Wiederbeschaffung der streitigen Unterlagen, weil er
darüber nicht mehr verfüge und angesichts der Weigerung der Beigeladenen auch nicht
mehr verfügen könne. Es sei dem Kläger möglich gewesen, seinen Anspruch auf
Akteneinsicht durch einen rechtzeitigen Antrag – auch während des
Genehmigungsverfahrens - sicherzustellen. Dem stehe § 10 IFG nicht entgegen.
Die Beigeladene beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie vertritt die Ansicht, dass es sich bei den streitigen Unterlagen nicht um von einer
öffentlichen Stelle geführte Akten im Sinne von § 3 Abs. 1 IFG handele. Auf eine etwaige
rechtliche Verfügungsbefugnis der Behörde komme es angesichts des eindeutigen
gesetzlichen Wortlautes nicht an. Das IFG normiere keine allgemeine (Wieder-
)Beschaffungspflicht für Informationen. Ein in der Rechtsprechung anerkannter
Ausnahmefall liege nicht vor. Nichts anderes gelte bei einer Übertragung öffentlicher
Aufgaben auf Private. Unabhängig davon gehöre der Bezug von Strom nicht zur
öffentlichen Daseinsvorsorge. Der Hinweis des Klägers auf § 10 IFG greife nicht. Er werde
hierdurch nicht gehindert, frühzeitig einen Antrag auf Informationszugang zu stellen.
Außerdem handele es sich bei den streitigen Unterlagen nicht um Dokumente im Sinne
dieser Regelung.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Streitakte und den
beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen, der ebenfalls Gegenstand der
mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen ist.
Entscheidungsgründe
Die Berufung des Klägers hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu
Recht abgewiesen, weil dem Kläger der begehrte Anspruch auf Informationszugang nicht
zusteht, § 113 Abs. 5 VwGO.
Der Anspruch des Klägers richtet sich nach § 3 Abs. 1 des Gesetzes zur Förderung der
Informationsfreiheit im Land Berlin (Berliner Informationsfreiheitsgesetz - IFG). Danach
18
19
20
21
22
Informationsfreiheit im Land Berlin (Berliner Informationsfreiheitsgesetz - IFG). Danach
hat jeder Mensch – bzw. gemäß Satz 2 auch eine juristische Person - nach Maßgabe
dieses Gesetzes gegenüber den in § 2 IFG aufgeführten öffentlichen Stellen nach seiner
Wahl ein Recht auf Einsicht in oder Auskunft über den Inhalt der von der öffentlichen
Stelle geführten Akten.
Der Einsichtsanspruch erstreckt sich grundsätzlich nur auf solche amtlichen
Informationen, die tatsächlich bei der auskunftspflichtigen Behörde vorhanden sind. Dies
ergibt sich aus dem Wortlaut des § 3 Abs. 1 Satz 1 IFG, wonach es sich um Akten
handeln muss, die von der öffentlichen Stelle „geführt" werden. Letzteres ist der Fall,
wenn Informationen tatsächlich und dauerhaft vorliegen sowie Bestandteil der
Verwaltungsvorgänge geworden sind. Dies wiederum bestimmt sich nach den Regeln
einer ordnungsgemäßen Aktenführung, die der Verwaltung jedoch hinsichtlich der
Entscheidung, was zu den Akten genommen wird, durchaus Spielräume eröffnen (vgl.
OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 2. Oktober 2007 - 12 B 12.07 -, Juris; zum
Tatbestandsmerkmal des Vorhandenseins in den Informationsfreiheitsgesetzen und
namentlich gemäß § 3 IFG Berlin vgl. auch Schoch, IFG, Kommentar, § 2 Rn. 30 mit
Fußnote 60 und § 1 Rn. 30 mit Fußnote 57).
Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Frage, ob die Akten bei der öffentlichen
Stelle (noch) geführt werden, ist nicht der Zeitpunkt, in welchem der Antrag auf
Informationszugang bei der öffentlichen Stelle eingeht, sondern der Zeitpunkt der
gerichtlichen Entscheidung. Dies ergibt sich bereits daraus, dass es sich um ein
Verpflichtungsbegehren handelt (insoweit missverständlich OVG Berlin-Brandenburg,
Urteil vom 2. Oktober 2007 – 12 B 12.07 -, Juris, Leitsatz Nr. 1). Entscheidend für das
fehlende Vorhandensein bzw. das Nicht-Mehr-Führen einer Akte ist der Wille der
Behörde, sich der Akte oder des Aktenbestandteiles nicht nur vorübergehend, sondern
dauerhaft und endgültig zu entledigen. Ist dies der Fall, so werden die Akten nicht mehr
bei der Behörde im Sinne von § 3 Abs. 1 IFG „geführt". Demgegenüber lässt sich das nur
vorübergehende Versenden einer Akte, bei der die Akten führende Behörde weiterhin
zuständig bleibt (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 15. August 2003, NVwZ-RR 2004,
169), nicht mit der endgültigen Aktenrückgabe an einen Dritten vergleichen und kann
diesem Vorgang grundsätzlich auch nicht gleichgestellt werden. Im Gegensatz zu der
Ansicht des Klägers kommt es im Hinblick auf den eindeutigen Wortlaut des § 3 Abs. 1
IFG sowie den insoweit maßgeblichen Willen der entsprechenden Behörde nicht darauf
an, ob diese in rechtlicher Hinsicht noch über die Aktenbestandteile verfügen, d.h. sie
trotz der aus ihrer Sicht endgültigen Weggabe wiederbeschaffen könnte (ebenso zum
IFG des Landes Schleswig Holstein OVG Schleswig, Beschluss vom 30. März 2005,
NordÖR 2005, 208).
Gemessen daran sind die hier streitigen Unterlagen zwar Bestandteil des bei dem
Beklagten geführten Genehmigungsvorgangs geworden, weil sie im Hinblick auf den
Bescheid vom 20. März 2006 eine maßgebliche Entscheidungsgrundlage waren. Es
spricht ferner alles dafür, dass der Beklagte die ihm überlassenen
Kalkulationsunterlagen einschließlich des Wirtschaftsprüfergutachtens nicht an die
Beigeladene zurückgeben durfte. Da dies jedoch zum endgültigen Verbleib geschehen
ist, sind die Unterlagen kein Aktenbestandteil mehr und werden nicht mehr bei dem
Beklagten geführt (vgl. dazu auch OVG Schleswig, Beschluss vom 30. März 2005,
NordÖR 2005, 208). Es handelt sich hier auch nicht um eine unzulässige
Parallelaktenführung. Die Beigeladene ist als juristische Person des Privatrechts weder
„verlängerter Arm“ des Beklagten noch informationspflichtige Stelle im Sinne von § 2
Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz IFG, wobei der Anspruch auf Informationszugang im
letzteren Fall ohnehin gegen die Beigeladene unmittelbar gerichtet werden müsste. Auf
die Frage, ob dem Beklagten weiterhin eine rechtliche Verfügungsbefugnis über die
zurückgegebenen Unterlagen zusteht, kommt es nach alledem angesichts des
unbedingten Entledigungswillens des Beklagten nicht an.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf Wiederbeschaffung der ehemals bei dem Beklagten
geführten Aktenbestandteile. Das Berliner Informationsfreiheitsgesetz normiert keine
generelle Verpflichtung der auskunftspflichtigen Stelle, nicht vorhandene Akten zu
beschaffen (vgl. zu § 4 Abs 1 IFG NW auch OVG Münster, Beschluss vom 19. Juni 2002,
NVwZ-RR 2003, 800; vgl. zum IFG Bund Schoch, IFG, Kommentar, § 1 Rn. 29; Fetzer, in:
Fluck/Theuer, Informationsfreiheitsrecht, Kommentar, § 2 IFG Bund Rn. 14; Rossi, IFG, § 2
Rn. 19; Scheel, in: Berger/Roth/Scheel, IFG, § 2 Rn. 24). Dies entspricht auch dem Willen
des Gesetzgebers. Daraus folgt, dass grundsätzlich kein Anspruch auf
Wiederbeschaffung von Akten oder Daten besteht, die die Behörde - aus welchen
Gründen auch immer - nicht mehr im Besitz hat und derer sie sich entledigen wollte.
Etwas anderes gilt nach der Rechtsprechung des Senats unter Berücksichtigung des
22
23
24
25
26
27
28
Etwas anderes gilt nach der Rechtsprechung des Senats unter Berücksichtigung des
Prinzips von Treu und Glauben ausnahmsweise dann, wenn sich das Einsichtsbegehren
auf Akten oder Teile einer Akte bezieht, die bei Eingang des Antrags auf
Informationszugang bei der Behörde vorhanden sind, von dieser aber in Kenntnis der
beantragten Akteneinsicht und vor Einsichtgewährung aus der Hand gegeben werden.
Nur in einem solchen Fall ist die Behörde verpflichtet, die betreffenden Akten
wiederzubeschaffen, sofern ihr dies rechtlich und tatsächlich möglich ist (OVG Berlin-
Brandenburg, Urteile vom 2. Oktober 2007 - 12 B 12.07 – und - OVG 12 B 9.07 -, Juris,
mit weiteren Nachweisen).
Insoweit hält der Senat an seiner Rechtsprechung fest, dass eine auf den dargelegten
Ausnahmefall zu begrenzende Wiederbeschaffungspflicht wegen treuwidriger Vereitelung
des Anspruchs auf Informationszugang dem Grunde nach auch dann besteht, wenn der
Dritte, an den die Akten oder Aktenbestandteile zurückgegeben worden sind, eine
Rückgabe verweigert. Ob der Anspruch auf Wiederbeschaffung im Einzelfall durchsetzbar
ist, hängt nicht von der freiwilligen Aktenrückgabe ab, sondern allein davon, ob die
Behörde die Wiederbeschaffung rechtlich durchsetzen kann (a.A. VG Berlin, Urteil vom
24. September 2008 - VG 2 A 135/07 -, Juris). Dies hat das Gericht in dem auf
Verpflichtung zum Informationszugang gerichteten Verwaltungsstreitverfahren zu
prüfen.
Die einen Ausnahmefall begründenden Voraussetzungen liegen hier nicht vor, denn der
Kläger hat seinen Antrag auf Informationszugang erst rund drei Monate nach Abschluss
des Verwaltungsverfahrens und Rücksendung der von der Beigeladenen eingereichten
Unterlagen gestellt. Aufgrund der eindeutigen gesetzlichen Regelung in § 3 Abs. 1 IFG
sowie der fehlenden ungewollten Regelungslücke besteht kein Anlass, im Wege der
Auslegung oder einer Analogie über den dargestellten Ausnahmefall hinaus eine
Wiederbeschaffungspflicht der auskunftspflichtigen Stelle auch dann zu bejahen, wenn
die Akten oder Aktenbestandteile bereits vor Eingang des Antrags auf
Informationszugang endgültig zurückgegeben worden sind. Teilte man die
Rechtsauffassung des Klägers, so hätte dies die Einführung eines gesetzlich nicht
vorgesehenen generellen Anspruchs auf Wiederbeschaffung von Informationen zur
Folge, der nicht mit dem Wortlaut des § 3 Abs. 1 IFG in Einklang zu bringen ist. Es ist
insoweit allein Sache des Gesetzgebers, eine Regelung zu treffen, ob und in welchem
Umfang ein Einsichtsrecht in bei einer Behörde nicht mehr geführte Akten besteht (vgl.
dazu auch Hartleb, in: NVwZ 2009, 825, 826).
Im Hinblick auf die eindeutige Rechtslage kann selbst dann nichts anderes gelten, wenn
das Recht auf Informationszugang durch die Rückgabe von Akten oder
Aktenbestandteilen vor Antragstellung erschwert oder gar vereitelt wird, weil – was der
Kläger rügt – u.a. im Hinblick auf § 10 IFG für den Auskunftsberechtigten nur ein enges
Zeitfenster bleibt und der Auskunft Begehrende oft noch keine Kenntnis von dem
entsprechenden Verwaltungsverfahren hat. Ein Anspruch auf Wiederbeschaffung aus
Treu und Glauben muss in derartigen Fällen – ebenso wie hier - verneint werden, weil bei
der Rücksendung der Unterlagen an den Dritten mangels vorherigen Antrags noch kein
schützenswertes Vertrauen zwischen dem die Auskunft Begehrenden und der in
Anspruch genommenen Stelle begründet worden war. Die – unterstellte – Absicht des
Beklagten, sich der Unterlagen möglichst rasch noch vor Eingang eines Antrags auf
Informationszugangs zu entledigen, reicht angesichts der eindeutigen gesetzlichen
Regelung („geführte Akten“) und im Hinblick auf den von dem Verwaltungsgericht
zutreffend dargestellten Gesetzeszweck nicht aus, um ein treuwidriges Verhalten gerade
gegenüber dem Kläger anzunehmen.
Aus demselben Grund löst die unter Verstoß gegen eine ordnungsgemäße Aktenführung
erfolgte Weggabe von Aktenbestandteilen nicht automatisch eine (Wieder-
)Beschaffungspflicht aus. Diese ist grundsätzlich kein Teil des gesetzlichen
Informationsanspruchs. Ebenso wenig besteht die von dem Kläger behauptete
Parallelaktenführung. Die streitigen Unterlagen werden gerade nicht mehr bei der
öffentlichen Stelle geführt, denn der Beklagte hat sich ihrer endgültig entledigt. Auf die
weiteren Fragen, ob dem Beklagten eine Wiederbeschaffung der streitigen Unterlagen
rechtlich möglich wäre und ob diese dem Anspruch auf Informationszugang
entgegenstehende Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse beinhalten, kommt es nach
alledem nicht mehr an.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit §§
708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten
28 Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten
Gründe vorliegt.
Datenschutzerklärung Kontakt Impressum