Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 04.08.2015
vorläufige dienstenthebung, disziplinarverfahren, ablauf der frist, aussetzung
VGH Baden-Württemberg Beschluß vom 4.8.2015, DL 13 S 1432/15
Aussetzung eines Disziplinarverfahren
Leitsätze
1. Die auf § 13 Abs. 1 Satz 1 LDG gestützte rechtmäßige Aussetzung des
Disziplinarverfahrens ist ein zureichender Grund für dessen fehlenden Abschluss.
2. Das Disziplinarverfahren kann regelmäßig nicht im Hinblick auf ein gerichtliches
Verfahren, in dem über die vorläufige Dienstenthebung und die Einbehaltung von
Dienstbezügen oder Ruhegehalt zu befinden ist, nach § 13 Abs. 1 Satz 1 LDG
ausgesetzt werden.
Tenor
Auf den Antrag des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts
Karlsruhe vom 29. Juni 2015 - DL 11 K 2491/15 - geändert. Dem Antragsgegner wird
aufgegeben, das gegen den Antragsteller mit Verfügung vom 08.07.2013 eingeleitete
Disziplinarverfahren bis zum 31.12.2015 abzuschließen. Im Übrigen wird die
Beschwerde zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt ein Drittel, der Antragsgegner zwei Drittel der Kosten des
Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Gründe
1 Die nach § 146 Abs. 1 VwGO, § 2 LDG statthafte und auch sonst zulässige
Beschwerde hat teilweise Erfolg. Zwar hat das Verwaltungsgericht zu Recht
festgestellt, dass die sechsmonatige Verfahrensabschlussfrist des § 37 Abs. 3
Satz 1 LDG abgelaufen ist, ohne dass hierfür ein zureichender Grund vorliegt.
Allerdings ist die Frist, innerhalb derer das Verfahren abzuschließen ist, vom
Verwaltungsgericht zu kurz bemessen und auf den 31.12.2015 zu verlängern.
2 Gemäß § 37 Abs. 3 Satz 1 LDG kann der Beamte, gegen den ein
Disziplinarverfahren eingeleitet worden ist, bei dem Verwaltungsgericht
beantragen, eine Frist zum Abschluss des Verfahrens zu bestimmen, wenn das
Verfahren innerhalb von sechs Monaten seit der Einleitung nicht abgeschlossen
ist. Liegt ein zureichender Grund für den fehlenden Abschluss nicht vor, bestimmt
das Gericht eine Frist, in der das Verfahren abzuschließen ist (§ 37 Abs. 3 Satz 2
LDG). Anderenfalls lehnt es den Antrag ab (§ 37 Abs. 3 Satz 3 LDG). Bei der
Anwendung des § 37 Abs. 3 LDG ist eine auf § 13 Abs. 1 Satz 1 LDG gestützte
Aussetzung des Disziplinarverfahrens zu berücksichtigen. Zwar hemmt die
Aussetzung des Disziplinarverfahrens nicht gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 LDG in
entsprechender Anwendung den Ablauf der Frist des § 37 Abs. 3 Satz 1 LDG (so
aber: Düsselberg, in: von Alberti u.a., Landesdisziplinarrecht Baden-Württemberg,
§ 37 LDG RdNr. 22), nachdem der Gesetzgeber nicht eigens einen dem § 62 Abs.
5 LDO oder dem § 62 Abs. 1 Satz 2 BDG entsprechenden Hemmungstatbestand
in das Landesdisziplinargesetz aufgenommen hat. Doch geht der Gesetzgeber in
seiner amtlichen Begründung (LT-Drs. 14/2996, S. 107) ausdrücklich davon aus,
dass die Aussetzung einen zureichenden Grund im Sinne des § 37 Abs. 3 Satz 2
LDG für den fehlenden Abschluss des Verfahrens bildet (so auch: Weiß, in GKÖD,
M § 22 RdNr. 66c; vgl. auch Gansen, Disziplinarrecht in Bund und Ländern, § 62
BDG RdNr. 5). Dies ist aber nur dann der Fall, wenn die Aussetzung rechtmäßig
erfolgt ist. Anderenfalls könnte der durch § 37 Abs. 3 LDG verfolgte Zweck, dem
Beamten die Möglichkeit einzuräumen, selbst beschleunigend auf das Verfahren
einzuwirken, umgangen werden. Mithin hat das Verwaltungsgericht im Rahmen
eines Antrags nach § 37 Abs. 3 LDG zu prüfen, ob die Aussetzung des
Disziplinarverfahrens rechtmäßig erfolgt ist, auch wenn die
Aussetzungsentscheidung im Übrigen nach § 13 Abs. 4 Satz 2 LDG in Verbindung
mit § 44a VwGO nicht selbstständig anfechtbar ist (Beschluss des Senats vom
28.02.2014 - DL 13 S 2629/13 -; Nonnenmacher, in: von Alberti u.a., a.a.O., § 13
LDG RdNr. 11 ff.; LT-Drs. 14/2996, S. 71 f. VwGO).
3 Unter Berücksichtigung dieser Umstände ist die Sechs-Monats-Frist des § 37 Abs.
3 Satz 1 LDG abgelaufen, ohne dass ein zureichender Grund für den fehlenden
Abschluss des Verfahrens gegeben ist. Allerdings hat der Antragsgegner das mit
Verfügung vom 08.07.2013 eingeleitete Disziplinarverfahren in der
Einleitungsverfügung bis zum Abschluss des gegen den Antragsteller damals
anhängigen Strafverfahrens wegen des Verdachts des Diebstahls ausgesetzt. Wie
das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, war diese Aussetzung rechtlich
nicht zu beanstanden, so dass für die Zeit von der Einleitung des
Disziplinarverfahrens bis zum Abschluss des Strafverfahrens durch Urteil des
Amtsgerichts ... vom 14.01.2014 - ... ...-, dessen Rechtskraft am 23.01.2014 eintrat,
ein zureichender Grund im Sinne des § 37 Abs. 3 Satz 2 LDG vorlag.
4 Die beiden weiteren Aussetzungen des Disziplinarverfahrens mit Entscheidungen
des Antragsgegners vom 12.06.2014 und vom 13.04.2015 sind hingegen
rechtsfehlerhaft erfolgt. Mit Entscheidung vom 12.06.2014 setzte der
Antragsgegner das Disziplinarverfahren bis zum rechtskräftigen Abschluss des
gerichtlichen Verfahrens wegen vorläufiger Dienstenthebung aus, weil in diesem
gerichtlichen Verfahren zu entscheiden sei, ob der Antragsteller im Zeitpunkt der
Tatbegehung schuldunfähig oder vermindert schuldfähig gewesen ist. Nachdem
dieses gerichtliche Verfahren im Hinblick auf die Versetzung des Antragstellers in
den Ruhestand am 27.01.2015 in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt
erklärt wurde, setzte der Antragsgegner mit Entscheidung vom 13.04.2015 das
Disziplinarverfahren bis zum rechtskräftigen Abschluss des gerichtlichen
Verfahrens wegen Einbehalts von Bezügen aus. Zur Begründung führte der
Antragsgegner aus, dass in dem gerichtlichen Verfahren wegen Einbehalts von
Bezügen zu entscheiden sei, ob die Steuerungsfähigkeit des Antragstellers im
Zeitpunkt der Begehung des Diebstahls am 28.06.2013 im Sinne des § 21 Alt. 2
StGB erheblich vermindert gewesen sei. Zwar habe das Verwaltungsgericht
Karlsruhe diese Frage in seinem Urteil vom 27.01.2015 bejaht, doch bestünden
ernstliche Zweifel an der Richtigkeit dieses Urteils, die mit einem Antrag auf
Zulassung der Berufung geltend gemacht würden. Da derzeit hinsichtlich der
erheblich verminderten Steuerungsfähigkeit noch nicht von einer sicheren
Sachverhaltsaufklärung ausgegangen werden könne, sei die Disziplinarbehörde
durch § 13 Abs. 1 Satz 2 LDG an der Aussetzung nicht gehindert.
5 Diese Begründungen vermögen die Aussetzungsentscheidungen vom 12.06.2014
und vom 13.04.2015 nicht zu tragen. Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 LDG kann das
Disziplinarverfahren ausgesetzt werden, wenn in einem anderen gesetzlich
geregelten Verfahren eine Frage zu entscheiden ist, die für die Entscheidung im
Disziplinarverfahren von wesentlicher Bedeutung ist. Diese Voraussetzungen
liegen hier nicht vor. Denn in den gerichtlichen Verfahren um die vorläufige
Dienstenthebung und die Einbehaltung von Dienstbezügen oder von Ruhegehalt
ist über die Frage der Schuldfähigkeit bzw. der erheblich verminderten
Schuldfähigkeit des Antragstellers nicht (abschließend) zu entscheiden. Dies folgt
aus dem in diesen gerichtlichen Verfahren zu Grunde zu legenden
Prüfungsmaßstab und -umfang. Die gerichtliche Beurteilung der Rechtmäßigkeit
der vorläufigen Dienstenthebung nach § 22 Abs. 1 Nr. 1 LDG (sog.
entfernungsvorbereitende Dienstenthebung) wie auch der Rechtmäßigkeit der
Einbehaltung der Dienstbezüge nach § 22 Abs. 2 LDG oder des monatlichen
Ruhegehalts nach § 22 Abs. 3 LDG setzt - wie der Senat bereits in seinem
Beschluss vom 11.05.2015 (DL 13 S 560/15) im Verfahren auf Zulassung der
Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts betreffend die Einbehaltung
der Dienstbezüge des Antragstellers ausgeführt hat - die Prognose voraus, dass
im Disziplinarverfahren mit überwiegender Wahrscheinlichkeit auf die disziplinare
Höchstmaßnahme erkannt wird. Dabei muss die Disziplinarkammer nicht die
Überzeugung gewinnen, dass der Beamte nach dem Abschluss des
Disziplinarverfahrens mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit aus dem
Dienst entfernt oder ihm das Ruhegehalt aberkannt wird, andererseits genügt es
nicht schon, dass die Verhängung der disziplinaren Höchstmaßnahme möglich
oder ebenso wahrscheinlich ist wie die einer milderen Maßnahme. Maßstab ist
vielmehr, ob im Disziplinarverfahren mit überwiegender Wahrscheinlichkeit auf die
Entfernung aus dem Dienst oder auf die Aberkennung des Ruhegehalts erkannt
wird, ob also die Höchstmaßnahme wahrscheinlicher ist als eine darunter liegende
Maßnahme (Beschluss des Senats vom 09.03.2011 - DL 13 S 2211/10 -, NVwZ
2011, 484). Da insoweit lediglich eine Prognose zu treffen ist, kann im gerichtlichen
Verfahren über die Rechtmäßigkeit der vorläufigen entfernungsvorbereitenden
Dienstenthebung (§ 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LDG) oder der Einbehaltung von
Bezügen oder Ruhegehalt (§ 22 Abs. 2 oder 3 LDG) nicht die Entscheidung über
Aspekte der Tatbestandsmäßigkeit, der Rechtswidrigkeit oder der Schuld der dem
Beamten zur Last gelegten Tat erwartet werden. Dies entspricht der Eigenart der
Entscheidung nach § 22 LDG als mit einer Prognose verbundenen vorläufigen
Maßnahme. Die abschließende und entscheidende Klärung der Voraussetzungen
der (endgültigen) Entfernung aus dem Beamtenverhältnis nach § 31 LDG oder der
(endgültigen) Aberkennung des Ruhegehalts nach § 33 LDG bleibt dem
diesbezüglichen behördlichen Verfahren (vgl. §§ 12, 15 LDG) oder gegebenenfalls
anschließend dem gerichtlichen Hauptsacheverfahren vorbehalten (vgl. dazu: VG
Karlsruhe, Urteil vom 07.12.2009 - DL 13 K 598/09 -, juris). Anders als der
Antragsgegner meint, steht dem der Untersuchungsgrundsatz des § 86 VwGO
nicht entgegen. Denn für die Anfechtungsklage gegen Entscheidungen auf
Grundlage des § 22 LDG ist dieser Grundsatz nach der gesetzgeberischen
Intention (LT-Drs. 14/2996, S. 84) dergestalt modifiziert, dass lediglich die aktuell
vorliegenden Erkenntnisse und Beweismittel die Grundlage für die gerichtliche
Entscheidung bilden, mithin die gerichtliche Überprüfung von vorläufigen
Maßnahmen nach § 22 Abs. 1 Nr. 1 Abs. 2 oder Abs. 3 LDG im Rahmen einer
Anfechtungsklage in der Regel auf der Grundlage der im Zeitpunkt der mündlichen
Verhandlung vorhandenen Ermittlungsergebnisse, ggf. unter Einschluss präsenter
Beweismittel, zu erfolgen hat (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 09.03.2011,
a.a.O.; VG Karlsruhe, Urteil vom 07.12.2009, jew. a.a.O.).
6 Darauf, dass das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 27.01.2015 tatsächlich
zur Auffassung gelangt ist, dass die Schuldfähigkeit des Klägers bei der Begehung
des Diebstahls am 28.06.2013 im Sinne der §§ 20, 21 StGB erheblich
eingeschränkt war (UA S. 11), kann sich der Antragsgegner bereits deswegen
nicht berufen, weil er selbst diese Einschätzung in Frage stellt und der Frage der
erheblich eingeschränkten Schuldfähigkeit im behördlichen Disziplinarverfahren
durch Einholung eines (weiteren) Sachverständigengutachtens nachgehen will
(zur fehlenden Förderlichkeit für den Fortgang des Disziplinarverfahrens vgl. Weiß,
a.a.O., M § 22 RdNr. 53). Der beschließende Senat hat zudem im Verfahren auf
Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil (Beschluss vom 11.05.2015, a.a.O.)
auf den Prognosecharakter der Entscheidung nach § 22 Abs. 2 und 3 LDG
abgestellt und ausgeführt, dass der Beklagte gegebenenfalls im
Disziplinarverfahren der ihm obliegenden Ermittlungspflicht durch Einholung eines
entsprechenden Sachverständigengutachtens nachzukommen hat (§ 15 Abs. 1
LDG).
7 Letztlich hat der Antragsgegner den fehlenden Abschluss des Verfahrens
innerhalb der Frist des § 37 Abs. 3 Satz 1 LDG auch zu vertreten. Das Erfordernis
eines solchen „verfahrensrechtlichen Verschuldens“ (dazu: Düsselberg, in: v.
Alberti u.a., § 37 LDG RdNr. 24; Weiß, a.a.O., M § 62 RdNr. 34) ergibt sich bereits
aus § 37 Abs. 3 Satz 4 LDG, nach dem die gerichtlich bestimmte Frist für den
Abschluss des Verfahrens (§ 37 Abs. 3 Satz 2 LDG) auf Antrag des Dienstherrn
verlängert werden kann, wenn dieser die Frist aus Gründen, die er nicht zu
vertreten hat, voraussichtlich nicht einhalten kann. Hier ist der Antragsgegner
bereits mit auf Grundlage des § 106 Satz 2 VwGO gefassten Beschlüssen des
Verwaltungsgerichts vom 11.07.2014 in den Verfahren DL 11 K 2019/13 und DL
11 K 2170/13 darauf hingewiesen worden, dass in den damals anhängigen
Verfahren betreffend die vorläufige Dienstenthebung und die Einbehaltung von
Bezügen nur die Kontrolle der Prognoseentscheidung, nicht aber eine
abschließende Ermittlung des Sachverhalts oder gar eine Vorgabe zu der von dem
Antragsgegner nach Abschluss seiner Ermittlungen zu treffenden Entscheidung
über den Abschluss des derzeit ausgesetzten behördlichen Disziplinarverfahrens
zu erwarten ist. Dass das Verwaltungsgericht im Verfahren DL 11 K 2170/13
tatsächlich Beweis zur Frage der (erheblich verminderten) Schuldfähigkeit des
Antragstellers erhoben hat, entlastet den Antragsgegner nicht. Die von ihm
erwogene Heranziehung der sog. „Kollegialgerichts-Richtlinie“ (zur Anwendung im
Amtshaftungsprozess vgl. etwa: BVerwG, Urteile vom 21.03.2013 - 3 C 6.12 -,
NVwZ 2013, 1550 und vom 03.06.2003 - 5 C 50.02 -, NVwZ 2004, 104) kommt
schon deshalb nicht in Betracht, weil das Verwaltungsgericht als Kollegialgericht
die in Rede stehenden Aussetzungsbeschlüsse nicht als rechtmäßig bezeichnet
hat.
8 Bei der Bemessung der dem Antragsgegner gemäß § 37 Abs. 3 Satz 2 LDG zu
setzenden Frist für den Abschluss des Disziplinarverfahrens hat das Gericht eine
summarische Beurteilung des weiteren Aufklärungsaufwandes vorzunehmen und
dabei den Besonderheiten des Falls Rechnung zu tragen. Dabei ist einerseits eine
ordnungsgemäße abschließende Bearbeitung zu gewährleisten, andererseits das
Interesse des Beamten an einem baldigen Abschluss des Verfahrens zu
berücksichtigen. Zweck der Fristsetzung kann es demnach nicht sein, auf die am
Verfahren Beteiligten derart Druck auszuüben, dass eine, auch im Interesse des
Beamten liegende sorgfältige Sachaufklärung bei Fristeinhaltung möglicherweise
unterbleiben müsste (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 22.03.1988 - 1 DB 6.88 -, und
vom 22.07.1998 - 1 DB 2.98 -, jew. juris). Andererseits soll die Frist vor dem
Hintergrund des auch unter dem Regelungsregime des LDG geltenden, wenn
auch nicht als Programmsatz normierten Beschleunigungsgrundsatzes (vgl. dazu
amtliche Begründung zum LDG, LT-Drs. 14/2996, S. 107) im Zweifelsfall durchaus
knapp bemessen sein (vgl. von Alberti, a.a.O., § 37 LDG RdNr. 26; Gansen, a.a.O.,
§ 62 BDG RdNr. 10; Weiß, a.a.O., M § 62 RdNr. 35). Dies berücksichtigend ist eine
Frist von neun Monaten nach Eingang der Originalverfahrensakten beim
Antragsgegner, wie von diesem im Beschwerdeverfahren hilfsweise begehrt, zu
weit bemessen. § 37 Abs. 3 Satz 1 LDG geht typisierend davon aus, dass es unter
Berücksichtigung des Beschleunigungsgrundsatzes regelmäßig möglich ist, ein
Disziplinarverfahren auch unter Erhebung der notwendigen Beweise innerhalb von
sechs Monaten abzuschließen. Andererseits ist vor dem Hintergrund, dass der
Antragsgegner in Ausübung seiner ihm gemäß §§ 12, 15 LDG obliegenden
Ermittlungs- und Beweiserhebungspflicht ein Sachverständigengutachten zur
Frage der (erheblich verminderten) Schuldfähigkeit des Antragstellers einholen will,
die vom Verwaltungsgericht bis zum 31.08.2015 gesetzte Frist zu kurz bemessen
und würde eine auch im Interesse des Antragstellers liegende sorgfältige
Sachaufklärung in Frage stellen. Unter diesen Umständen hält der Senat unter
Berücksichtigung der ihm bekannten Dauer einer Beweisaufnahme durch
fachärztliches Sachverständigengutachten sowie weiterer verfahrensrechtlicher
Verpflichtungen (§ 95 Abs. 2 Satz 1 SGB IX, § 81 Abs. 2 Nr.1 LPVG, § 20 LDG)
eine Frist bis zum 31.12.2015 für sachgerecht, um einen Abschluss des
Disziplinarverfahrens zu erreichen.
9 Wird das Verfahren nicht innerhalb der genannten Frist abgeschlossen, stellt es
die Disziplinarbehörde ein. Allerdings besteht nach § 37 Abs. 3 Satz 3 LDG die
Möglichkeit, auf Antrag des Dienstherrn die Frist zu verlängern, wenn dieser sie
aus Gründen, die er nicht zu vertreten hat, voraussichtlich nicht einhalten kann.
10 Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, § 2
LDG.
11 Dieser Beschluss ist unanfechtbar.