Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 26.03.2015
anerkennung, nummer, vorbehalt des gesetzes, vorrang des gesetzes
VGH Baden-Württemberg Urteil vom 26.3.2015, 9 S 516/14
Anerkennung einer privaten kaufmännischen Berufsschule als Ersatzschule;
Erfordernis der Anstellungsfähigkeit von Lehrern für das öffentliche Lehramt;
Zwei-Drittel-Regelung
Leitsätze
1. Mit der Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule geht auch in
Baden-Württemberg einher, dass dem Schulträger hoheitliche Befugnisse verliehen
werden und dieser in die Rechtsstellung eines Beliehenen einrückt. Dies wird nicht
dadurch ausgeschlossen, dass nach § 10 Abs. 2 Satz 2 PSchG die
Schulaufsichtsbehörde die Zusammensetzung der Prüfungsausschüsse bestimmt.
2. Zu der Abhängigkeit der Anerkennung einer Ersatzschule von dem Erfordernis,
dass zwei Drittel der eingesetzten Privatschullehrkräfte die Anstellungsfähigkeit für
das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen.
Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom
29. November 2013 - 4 K 2179/12 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
1 Die Klägerin, die in Baden-Württemberg verschiedene berufsbildende
Ersatzschulen betreibt, begehrt die Verleihung der Eigenschaft einer staatlich
anerkannten Ersatzschule für ihre Schule „..., Private zweijährige Kaufmännische
Berufsfachschule (Wirtschaftsschule) - Fachrichtung Medien“ mit Sitz in ... (KBFW).
2 Bei der KBFW handelt es sich um eine Berufsfachschule im Sinne von § 11 des
Schulgesetzes (SchG) und im Sinne der Verordnung des Kultusministeriums über
die Ausbildung und Prüfung an den zweijährigen zur Prüfung der Fachschulreife
führenden Berufsfachschulen (2BSFS-VO vom 23.11.2008, GBl. 2008, S. 473,
K.u.U. 2009, S. 9, zuletzt geändert durch Art. 12 der Verordnung vom 11.04.2012,
GBl. S. 334, 354).
3 Am 01.04.2008 erteilte das Regierungspräsidium Tübingen der Klägerin für die
KBFW die Genehmigung nach § 4 des Privatschulgesetzes (PSchG).
4 In einem Vergleich vom 09.12.2009 kamen die Beteiligten in einem Eilverfahren
beim Verwaltungsgericht Sigmaringen - 4 K 3711/09 - bezüglich des Berufskollegs
für Grafik-Design (BKGD) der Klägerin überein, dass die Schulfremdenprüfung bis
zum erstinstanzlichen Abschluss des Klageverfahrens - 4 K 3710/09 - unter
erleichterten Bedingungen (Durchführung in den Schulräumen des BKGD,
Berücksichtigung der Anmeldenoten, Formulierung der Prüfungsaufgaben in
beruflichen Fächern durch die Klägerin etc.) abzuhalten sei.
5 Das Urteil im Verfahren 4 K 3710/09 erging aufgrund mündlicher Verhandlung vom
02.03.2010 und wurde den Beteiligten im Juli 2010 zugestellt.
6 Mit Schreiben vom 11.10.2010 beantragte die Klägerin die staatliche Anerkennung
der KBFW.
7 Mit Beschluss vom 17.03.2011 - 9 S 2608/10 - gestattete der erkennende Senat
der Klägerin im Wege der einstweiligen Anordnung für das BKGD vorläufig die
Abhaltung von Prüfungen und die Erteilung von Zeugnissen nach den allgemein
für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften, nachdem vom Beklagten unter den
damaligen Umständen lediglich noch der fehlende Religions- beziehungsweise
Ethikunterricht beanstandet worden war.
8 Die Handhabung der Abschlussprüfungen gemäß dem Senatsbeschluss vom
17.03.2011 wurde von den Beteiligten zunächst auf weitere genehmigte, jedoch
nicht staatlich anerkannte Schulen der Klägerin, unter anderem auch auf die
KBFW, übertragen.
9 Mit Schreiben vom 21.05.2012 teilte das Kultusministerium der Klägerin mit, nach
der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sei Voraussetzung für die
staatliche Anerkennung von Ersatzschulen unter anderem, dass die Lehrkräfte „in
der Regel“ die Anstellungsfähigkeit für den Schuldienst an entsprechenden
öffentlichen Schulen hätten. Abweichungen seien in einem „den besonderen
Gegebenheiten der betreffenden Schule angemessenen Umfang“ möglich. Bei der
Frage, was „in der Regel“ konkret bedeute, und damit bei der Anerkennungspraxis
der Schulverwaltung habe es zuletzt Unterschiede zwischen den
Regierungspräsidien gegeben. Zweifelsfälle habe es besonders bei den
beruflichen Schulen gegeben, wo häufig ein Teil der Lehrkräfte die
Anstellungsfähigkeit nicht besitze. Ausgehend von einem Gespräch, das hierzu
am 14.03.2012 mit einem Träger mehrerer privater beruflicher Schulen geführt
worden sei, sei die Sach- und Rechtslage innerhalb des Ministeriums geprüft und
danach die Angelegenheit mit Vertretern der vier Regierungspräsidien erörtert
worden. Das Ergebnis der Überprüfung der Anerkennungspraxis sei, dass - um der
Maßgabe „in der Regel“ zu entsprechen - mindestens 2/3 der Lehrkräfte die
Anstellungsfähigkeit besitzen müssten. Diese Anforderung diene der Sicherung
der Qualität der Ersatzschule und komme damit den Schülerinnen und Schülern
zugute. Im Zuge der Vereinheitlichung dieser Vorgabe komme es in Einzelfällen zu
Änderungen der Anerkennungspraxis. Ein Teil der Schulen, die einen Antrag auf
staatliche Anerkennung gestellt hätten, über den aktuell zu entscheiden sei, erfülle
damit die notwendigen Voraussetzungen nicht. Deshalb könne diesen Anträgen
nicht entsprochen werden. Rechtlich sei dies nicht zu beanstanden. Art. 7 Abs. 4
GG schütze nur die Errichtungsfreiheit für Privatschulen, also die Genehmigung
zum Betrieb. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts könne
der Landesgesetzgeber für die staatliche Anerkennung weitere, über die
Genehmigungsvoraussetzungen hinausgehende Anforderungen stellen.
Insbesondere das aus der staatlichen Anerkennung folgende Recht der
Privatschule, selbst und ohne weitere Überprüfung staatliche Berechtigungen
(Abschlüsse usw.) zu verleihen, begründe es, dass die Regierungspräsidien im
Verfahren der staatlichen Anerkennung die nach der Vollzugsverordnung zum
Privatschulgesetz geforderte Anstellungsfähigkeit für den öffentlichen Schuldienst
beachteten. Für Schulen, die bereits genehmigt, aber noch nicht staatlich
anerkannt seien, sei vorgesehen, dass sie die 2/3-Quote wegen der Änderung der
Verwaltungspraxis in begründeten Einzelfällen nicht volle drei Jahre lang erfüllen
müssten. Damit werde besonderen Umständen angemessen Rechnung getragen.
10 Der rechtskräftige Abschluss des Verfahrens 4 K 3710/09 erfolgte mit der
Zurückweisung der Nichtzulassungsbeschwerde der Klägerin durch Beschluss
des Bundesverwaltungsgerichts vom 04.02.2013 (- 6 B 55.12 -, juris), nachdem
das Verwaltungsgericht Sigmaringen die auf staatliche Anerkennung gerichtete
Klage mit seinem Urteil vom 02.03.2010 abgewiesen und der erkennende Senat
mit Beschluss vom 04.10.2012 (- 9 S 859/11 -, juris) die Berufung der Klägerin
wegen Versäumung der Begründungsfrist verworfen hatte. Der Beklagte lehnte
eine Fortsetzung der Prüfungspraxis entsprechend dem Senatsbeschluss vom
17.03.2011 über das Ende des Schuljahres 2012/13 hinaus ab.
11 Am 01.08.2012 hat die Klägerin die vorliegende Klage als Untätigkeitsklage
erhoben und beantragt, das beklagte Land zu verpflichten, ihr für die KBFW die
Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule nach § 10 Abs. 1 PSchG zu
verleihen.
12 Das Verwaltungsgericht Sigmaringen hat die Klage mit Urteil vom 29.11.2013
abgewiesen und die Berufung zugelassen.
13 Zur Begründung der Klageabweisung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, ein
verfassungsverbürgter Anspruch auf staatliche Anerkennung aus Art. 7 Abs. 4
Satz 1 GG existiere nicht. Das Grundgesetz erlaube es, Ersatzschulen unter
bestimmten Voraussetzungen als anerkannte Privatschulen herauszuheben. Die
Ausgestaltung der Anerkennung obliege dem Landesgesetzgeber. Alleinige
Anspruchsgrundlage für eine Anerkennung sei daher § 10 Abs. 1 PSchG. Die
Klägerin habe danach keinen Anspruch auf Verleihung der Eigenschaft einer
staatlich anerkannten Ersatzschule, denn nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 der
Verordnung des Kultusministeriums und des Ministeriums für Ernährung und
Ländlichen Raum zum Vollzug des Privatschulgesetzes (Vollzugsverordnung zum
Privatschulgesetz - VVPSchG vom 20.07.1971, GBl. 1971, S. 346, zuletzt geändert
durch Art. 53 des Gesetzes vom 01.07.2004, GBl. S. 469, 502) müssten „f) die
Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende
Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem
den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem
Umfang verzichtet werden.“ Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG sei gültig
und werde von dem Beklagten mit seiner „2/3-Vorgabe“ auch rechtmäßig
ausgelegt. Von den im Schuljahr 2012/13 in der KBFW eingesetzten elf Lehrern sei
nach der Überprüfung des Regierungspräsidiums Tübingen vom 11.07.2013 indes
nur ein einziger im öffentlichen Schuldienst anstellungsfähig.
14 Dem könne die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die Anwendung der
Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ohne Übergangsregelung zu
unverhältnismäßigen Belastungen führe. Der Beklagte fordere von den privaten
Ersatzschulen etwa seit Beginn des Jahres 2012 die Einhaltung der 2/3-Regelung.
Damit seien seit der Umstellung etwa zwei Jahre vergangen. Unter
Berücksichtigung der vom Beklagten angebotenen Nachschulungsmöglichkeiten
und der Beschränkung auf 2/3 erscheine diese Zeitspanne - auch unter
Berücksichtigung der nach den Angaben der Beteiligten angespannten Lage auf
dem Personalmarkt - für die Anpassung des Lehrkörpers an die Erfordernisse für
eine staatliche Anerkennung angemessen. Dies gelte auch deswegen, weil der
Beklagte für die Anrechnung auf die 2/3-Quote lediglich die Aufnahme der
Nachschulung und nicht den Abschluss voraussetze. Damit habe es die Klägerin
in der Hand gehabt, durch die Beteiligung an entsprechenden Kursen oder durch
eigenständige Durchführung zeitnah die Erfüllung der 2/3-Quote zu erreichen.
Dass die Klägerin diese Möglichkeit nicht genutzt, sondern stattdessen
ausschließlich auf ihrer anderen schulrechtlichen Einschätzung beharrt habe, führe
nicht zu einer Unverhältnismäßigkeit der dadurch provozierten Versagung der
Anerkennung. Den Besonderheiten der für berufliche Schulen geltenden
Anforderungen an die dort einzusetzenden Lehrkräfte werde bereits hinreichend
durch die Beschränkung der Forderung der Anstellungsfähigkeit auf 2/3 der
eingesetzten Lehrkräfte entsprochen.
15 Unabhängig davon wäre ein Anerkennungsanspruch aber auch dann nicht
gegeben, wenn mit der Klägerin von einer Unwirksamkeit von Nummer 12 Abs. 1
Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ausgegangen würde. Der Anerkennungsanspruch setze
nach § 10 Abs. 1 PSchG unabhängig von der Gültigkeit der VVPSchG voraus,
dass die KBFW die Gewähr dafür biete, dauernd die aufgrund des Gesetzes an
entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen zu erfüllen. Zu diesen
Anforderungen zähle auch die Einstellung geeigneter Lehrkräfte. Hierfür sehe § 38
SchG in Verbindung mit der Verordnung des Kultusministeriums über die
Laufbahnen seines Geschäftsbereichs (Laufbahnverordnung Kultusministerium -
LVO-KM vom 10.01.2012, GBl. 2012, S. 13) regelmäßig einen Vorbereitungsdienst
und den Abschluss des Zweiten Staatsexamens vor (vgl. Verordnung des
Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung für
die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen, APrObSchhD
vom 10.03.2004, GBl. 2004, S. 192; zuletzt geändert durch Art. 13 der Verordnung
vom 16.11.2012, GBl. S. 659, 665). Nachdem die KBFW im Wesentlichen
Lehrkräfte ohne Vorbereitungsdienst und ohne Zweites Staatsexamen einstelle,
erfülle sie - im Sinne des § 10 PSchG - die aufgrund des Gesetzes an
entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen nicht. Wäre die
VVPSchG insgesamt oder hinsichtlich der Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f
VVPSchG unwirksam, würde der Anerkennungsanspruch an der Nichterfüllung der
Voraussetzungen des § 10 PSchG scheitern. Wäre auch § 10 PSchG unwirksam,
wie die Klägerin wohl meine, fehlte es an jeder rechtlichen Grundlage für die
staatliche Anerkennung der Schule.
16 Ob die staatliche Anerkennung auch am fehlenden Religionsunterricht scheitere,
werde offengelassen. An seiner Meinung im Urteil vom 02.03.2010 - K 3710/09 -,
dass von einer bekenntnisfrei geführten beruflichen Schule ein Religionsunterricht
für die staatliche Anerkennung jedenfalls dann nicht verlangt werden könne, wenn
die ausschließliche Aufnahme von Schülern, die den Religionsunterricht abgewählt
hätten, und die Erteilung von Ethikunterricht sichergestellt seien, halte das Gericht
fest. Derzeit sei allerdings zweifelhaft, ob diese Voraussetzungen bei der KBFW
erfüllt seien. Ob es sich bei der KBFW um eine bekenntnisfrei geführte Schule
handele, ob nur Schüler aufgenommen würden, die den Religionsunterricht
abgewählt hätten, und ob Ethikunterricht angeboten werde, stehe nicht fest. Die
Vermutung des Beklagten, dass die Nichterteilung von Religions- und (anfänglich
auch) Ethikunterricht an der KBFW hauptsächlich auf betriebswirtschaftlichen
Erwägungen beruhe, habe die Klägerin bisher nicht überzeugend zu widerlegen
vermocht.
17 Das Gericht habe ferner nicht geprüft, ob die wirtschaftliche und rechtliche Stellung
der von der Klägerin in der KBFW eingesetzten Lehrkräfte im Sinne der Art. 7 Abs.
4 Satz 4 GG, § 6 Abs. 2 PSchG genügend gesichert sei. Zur Vermeidung weiterer
rechtlicher Auseinandersetzungen weise das Gericht aber darauf hin, dass der
Sicherung der wirtschaftlichen und rechtlichen Stellung der Lehrkräfte bei staatlich
anerkannten privaten Ersatzschulen eine besondere Bedeutung zukomme. Denn
das Fehlen dieser Sicherung könne die objektive Leistungsmessung und die
leistungsgemäße Benotung gefährden. Eine unangemessene wirtschaftliche und
rechtliche Abhängigkeit der Lehrkräfte (zum Beispiel durch Beschäftigung als
Scheinselbständige) könne zu einem Missbrauch der der Schule verliehenen
Befugnisse und zu einer Verzerrung im Wettbewerb der Schulträger führen.
18 Die Klägerin hat die Berufung fristgerecht eingelegt und begründet. Sie vertritt die
Auffassung, sie erfülle alle Voraussetzungen für die staatliche Anerkennung.
19 Auf die Anstellungsfähigkeit für das der Tätigkeit entsprechende Lehramt an
öffentlichen Schulen könne nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2
VVPSchG in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule
angemessenem Umfang verzichtet werden. Mit dieser Regelung solle - wie das
beklagte Land selbst geäußert habe - die Möglichkeit eröffnet werden,
insbesondere für Fächer, für die noch keine Lehramtsausbildung angeboten werde
beziehungsweise für die durch Berufserfahrung vermittelte Spezialkenntnisse
vorteilhaft seien, „Spezialisten“ anstelle von Lehrkräften mit Lehramtsausbildung
einzusetzen. Nach dieser Definition handele es sich bei all ihren Lehrkräften mit
Ausnahme der Fächer Deutsch, Englisch, Mathematik und Wirtschaft/Soziales um
Spezialisten. Damit erfülle ihre Schule eindeutig die Voraussetzungen von
Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG, wie auch immer man die „2/3-Quote“
einstellungsfähiger Lehrer berechnen wolle. Der Begriff des Spezialisten umfasse
jedenfalls alle berufsbezogenen Fächer, denn für diese existiere keine
Lehramtsausbildung. Die besondere Behandlung der Spezialisten sei auch
verfassungsrechtlich geboten, weil nur so der besonderen Situation beruflicher
Schulen Rechnung getragen werde.
20 Selbst wenn man ihrer Argumentation zu den „Spezialisten“ nicht folge, seien die
Voraussetzungen der Anerkennung gemäß § 10 PSchG erfüllt. Bereits für die
Genehmigung einer Ersatzschule sei die Gleichwertigkeit der wissenschaftlichen
Ausbildung der Lehrkräfte erforderlich. Darüber hinausgehende Anforderungen
seien - entgegen dem Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 - § 10 PSchG
nicht zu entnehmen. Der Wortlaut von § 10 Abs. 1 PSchG nehme Bezug auf „die
aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen … gestellten
Anforderungen“. Damit gemeint sein könnten demnach nur Vorgaben, die beim
Betrieb der Schule zu erfüllen seien und von der Schulleitung verantwortet würden.
Das treffe etwa für Entscheidungen über die Aufnahme und die Versetzung von
Schülern zu, aber nicht für die Ausbildung der Lehrer. Über den Lehrkörper
bestimme bei öffentlichen Schulen die Schulaufsichtsbehörde durch Zuweisungen.
Die Schule werde lediglich angehört. Auch die Gesetzessystematik spreche für
dieses Ergebnis, denn die Tatbestände der §§ 5 und 10 PSchG würden
unzulässig miteinander „vermischt“, wenn man meine, die Voraussetzungen der
Genehmigung müssten für die Anerkennung in gesteigerter Weise verwirklicht
sein. Im Rahmen der Anerkennung seien die Genehmigungsvoraussetzungen
nicht nochmals zu prüfen. § 10 Abs. 1 PSchG sei zudem gar nicht zu entnehmen,
welche Zusatzmerkmale zu der Gleichwertigkeit der wissenschaftlichen
Ausbildung der Lehrkräfte hinzutreten sollten. Es spreche nichts dafür, dass der
Gesetzgeber den Regelungsgegenstand der Lehrerqualifikation bei der
Anerkennung nochmals habe aufgreifen wollen, zumal er ihn bei der
Genehmigung ausführlich geregelt habe. Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. e und f
VVPSchG seien Fremdkörper im Regelungszusammenhang der Anerkennung.
Der Sinn und Zweck der Anerkennung unterstreiche dies, denn die
Anerkennungsvoraussetzungen dienten der Gewähr für eine dauernde
Gleichmäßigkeit im Leistungsstand und für die Einhaltung der den Berechtigungen
zugrunde gelegten Normen. Um eine Sicherstellung der Leistung gehe es bei der
Schülerauswahl und Versetzung, nicht aber bei der Organisation oder
Personalausstattung der Ersatzschule.
21 Ferner stehe Nummer 12 VVPSchG ihrem Begehren nicht entgegen. Das
Verwaltungsgericht habe - wie auch der Senat in seiner bisherigen
Rechtsprechung - zu Unrecht angenommen, dass es sich bei Nummer 12
VVPSchG um Verordnungsrecht handele, das ihr gegenüber Bindungswirkung
entfalte. Aus dem Titel der Urfassung von 1957 (GBI. 56) „Vorschriften des
Kultusministeriums und des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und
Forsten zum Vollzug des Privatschulgesetzes (VVPSchG)“ sowie dem Zitat der
Ermächtigung in § 26 PSchG 1956 („Die Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur
Durchführung des Gesetzes erläßt...“) gehe hervor, dass die Rechtsvorschriften
nur eine Teilmenge der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz seien. Bei der
anderen Teilmenge könne es sich demnach nur um Verwaltungsvorschriften
handeln. Durch Auslegung sei die Rechtsqualität jeder einzelnen Bestimmung
festzustellen. Bei Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG 1957 zeige schon der Wortlaut,
dass es sich um eine Verwaltungsvorschrift handele. Im Vordergrund stehe
danach die Interpretation eines gesetzlichen Tatbestandsmerkmals
(norminterpretierende Verwaltungsvorschrift). Darüber hinaus weise die Regelung
zur Anstellungsfähigkeit auch eine ermessenslenkende Funktion auf. Die
Rechtsqualität habe sich auch nicht mit der Neubekanntmachung vom 20.07.1971
als „Verordnung“ geändert. Der Wortlaut von Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG sei
lediglich um einige Worte gekürzt worden, aber inhaltlich unverändert geblieben.
22 Verstehe man die Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz entgegen ihrer
Ansicht als Rechtsverordnung, ändere sich im Ergebnis nichts, weil diese dann
gegen § 10 Abs. 1 PSchG verstoße. Das Privatschulgesetz 1956 habe die
Anerkennung von Ersatzschulen als eine Ermessensentscheidung ausgestaltet.
Nummer 12 Abs. 1 Nr. 6 VVPSchG 1957 (= Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f
VVPSchG) enthalte nähere Bestimmungen zur Ausübung des Ermessens. Durch
Gesetz zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 16.01.1968 (GBl. S. 1) sei § 10
Abs. 1 PSchG grundlegend verändert worden. Seitdem bestehe kein Ermessen
mehr, sondern ein Anspruch auf Anerkennung. Mit dieser Änderung sei Nummer
12 Abs. 1 Nr. 6 VVPSchG 1957 (= Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG) obsolet
geworden. Aufgrund des Vorrangs des Gesetzes sei die Regelung außer Kraft
getreten. Darüber komme man auch mit der Annahme nicht hinweg, der Erlass der
Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz habe am 20.07.1971 stattgefunden.
An diesem Tage sei die Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz lediglich neu
bekannt gemacht worden. Jedenfalls Nummer 12 Abs. 1 Nr. 6 VVPSchG 1957 sei
mit anderer Nummerierung unverändert übernommen und daher keineswegs neu
erlassen worden. Dessen ungeachtet habe der Verordnungsgeber sich nicht über
das Gesetz hinwegsetzen und ein Ermessen eröffnen können, das nach § 10
PSchG gar nicht bestehe. Hinzu komme noch, dass die frühere Ausgestaltung des
§ 10 PSchG als Ermessensnorm wesentlich von der Erwägung bestimmt gewesen
sei, dadurch die staatliche Finanzierungslast zu begrenzen. Dieses
gesetzgeberische Motiv sei durch die vom Bundesverfassungsgericht
angeordnete Erstreckung der Finanzierung auf alle genehmigten Ersatzschulen
überholt worden. Der Gesetzgeber habe dies durch die Novellierung der
Privatschulfinanzierung im Jahre 1990 nachvollzogen. Es sei daher eine
Missachtung des gesetzgeberischen Willens, wenn die Exekutive des Landes eine
einschränkende Tendenz durchzusetzen versuche, die aus völlig anderen Motiven
im Jahre 1957 zum Gegenstand eines Erlasses gemacht worden sei. Die
Änderung der Ermächtigungsnorm führe im Unterschied zu deren bloßem Wegfall
zum Erlöschen einer damit in Widerspruch stehenden Rechtsverordnung.
23 Im Gegensatz zur bisherigen Rechtsprechung des Senats sei Nummer 12 Abs. 1
Buchst. f VVPSchG auch inhaltlich nicht von der Ermächtigungsgrundlage des §
23 PSchG gedeckt. § 23 PSchG bestätige vielmehr das von ihr schon aus § 10
Abs. 1 PSchG entwickelte Auslegungsergebnis, dass im Bereich der
Personalauswahl keine Angleichung an die Anstellungsvoraussetzungen des
Staates verlangt werden dürfe. Nach dem Wortlaut des § 23 Nr. 1 Buchst. b PSchG
werde das fachlich zuständige Ministerium nämlich ermächtigt, durch
Rechtsverordnung die näheren Bestimmungen zu erlassen für die Genehmigung
und die Anerkennung der Ersatzschulen, insbesondere über die Gleichwertigkeit
der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrer. An einer Ermächtigung, für die
Anerkennung einer Ersatzschule mehr als nur die genannte „Gleichwertigkeit“ zu
fordern, fehle es. Die Forderung nach „Gleichartigkeit“ sei als intensiverer Eingriff
mit dem Vorrang des Gesetzes nicht in Einklang zu bringen. Daran ändere das
Wort „insbesondere“ nichts, denn nach Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV müssten Inhalt,
Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung vom Gesetzgeber bestimmt
werden. Hier sei eine eindeutige Begrenzung auf eine Gleichwertigkeit gegeben.
Hinsichtlich der Systematik von § 23 Nr. 1 PSchG sei festzustellen, dass der
Gesetzgeber durchweg Regelungsgegenstände aus dem Bereich der
Genehmigung aufgezählt habe und keine aus dem Bereich der Anerkennung.
Demnach fehle ein Anwendungsfall für die Ermächtigung zur Regelung der
Anerkennung. Auch nach Normzweck und Entstehungsgeschichte habe sich der
Gesetzgeber bewusst dagegen entschieden, die Ersatzschulen einem über die
Gleichwertigkeit hinausgehenden Anpassungsdruck des § 23 PSchG zu
unterwerfen. Das Gesetzgebungsverfahren sei durch einen Gesetzentwurf vom
08.11.1978 eingeleitet worden (LT-Drs. 7/4788), wobei noch eine Nähe zur
Exekutive mit ihrer privatschulskeptischen Grundhaltung nicht zu verkennen
gewesen sei. Die Ausschussberatungen hätten hingegen in eine
Beschlussempfehlung (LT-Drs. 7/5777) gemündet, die im hier interessierenden
Bereich der Lehrerausbildung wörtlich in die bis heute gültige Gesetzesfassung
(vom 19.07.1979, GBI. S. 314 ff.) eingeflossen sei und gegenüber der
Entwurfsfassung die Regelungsbefugnis der Exekutive merklich eingeschränkt
habe. Ein Bericht über die Beratungen im kulturpolitischen Ausschuss vom
25.04.1979 untermauere ihre Rechtsauffassung zusätzlich.
24 Daneben sei mit Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG und der
Verwaltungspraxis hierzu der Vorbehalt des Gesetzes nicht gewahrt. Das
„Berechtigungswesen“ betreffe zwar grundsätzlich nicht den Schutzbereich des
Grundrechts der Privatschulfreiheit. Die Anerkennungsvoraussetzungen seien
aber in hohem Maße grundrechtsrelevant, weshalb es sich dabei um einen
wesentlichen Regelungsgegenstand handele. Die Privatschulfreiheit werde sogar
ausgehöhlt, wenn das Instrument der Anerkennung dazu missbraucht werde, um
eine nicht wegen einer Beleihung gebotene Gleichschaltung mit den öffentlichen
Schulen zu erzwingen. Die Anerkennung diene nicht nur als Prädikat für
Ersatzschulen, das dem Markt eine besondere Zuverlässigkeit signalisiere,
sondern sei der einzige Weg, um der besonders belastend ausgestalteten
Schulfremdenprüfung zu entgehen, die Schüler vom Besuch der Privatschulen
massiv abschrecke. Erst die Anerkennung sorge dafür, dass die Ersatzschule mit
den öffentlichen Schulen konkurrieren könne, denn erst damit werde ihr ermöglicht,
die Prüfung in gewohnter Umgebung abzuhalten.
25 Entgegen der bisherigen Senatsrechtsprechung seien für die Anforderungen, die
eine Ersatzschule erfüllen müsse, um eine Anerkennung zu erhalten, die
laufbahnrechtlichen Grundlagen nach dem Schulgesetz, nach dem
Landesbeamtengesetz und nach den darauf beruhenden Rechtsverordnungen
nicht anwendbar. Der Senat habe übersehen, dass diese Vorschriften nur für den
Erwerb des Beamtenstatus gälten. Für die Anstellung von Lehrkräften bei privaten
Trägern, denen die Dienstherrnfähigkeit fehle, sei eine Anwendung dieser
Grundsätze nicht denkbar. Private Träger könnten nicht an hergebrachte
Grundsätze des Berufsbeamtentums gebunden sein. Würde man sie mit dem
Senat diesen Grundsätzen unterwerfen, so könnten Privatschulen überhaupt keine
Lehrkräfte anstellen. Somit verstoße die Anbindung der
Anerkennungsvoraussetzungen einer Ersatzschule an laufbahnrechtliche
Bestimmungen gegen Art. 7 Abs. 4 GG. Der Gesetzgeber habe auch lediglich die
Voraussetzungen für die Verbeamtung regeln wollen und dabei keineswegs
private Arbeitgeber im Blick gehabt. Regelungen, die eine Übertragung der
Grundsätze auf private Arbeitgeber wie etwa Ersatzschulträger ermöglichen
würden, fehlten völlig. So bleibe unklar, ob die beamtenrechtlichen Grundsätze
insgesamt oder nur teilweise und im letzten Fall in welchen Teilen auf
Ersatzschulträger zu übertragen seien. Zudem gelte Art. 33 Abs. 4 GG, wonach
Hoheitsträger in einem Dienst- und Treueverhältnis zum Staat stehen müssten,
das den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums unterliege, gar nicht
für den Beruf des Lehrers, könne also auch keine Voraussetzung für die
Anerkennung einer Ersatzschule liefern. Die beamtenrechtlichen
Laufbahngrundsätze seien selbst für den Staat bei der Anstellung von Lehrern
nicht bindend, da die Einstellung von Lehrern im Angestelltenverhältnis mit den
Vorgaben des Art. 33 Abs. 4 GG vereinbar sei. Das Land nutze auch den so
eröffneten Spielraum und beschäftige in weitem Umfang Lehrer in
Anstellungsverhältnissen, die laufbahnrechtliche Bedingungen für die
Verbeamtung nicht erfüllten.
26 Die Merkmale „Anstellungsfähigkeit“ und „in der Regel“ im Sinne von Nummer 12
Abs. 1 Buchst. f VVPSchG seien ohnehin zu unbestimmt. Die Umsetzung erfolge
in einer „wild wuchernden“ Praxis von punktuellen Schriftsätzen, internen
Rundschreiben und sonstigen behördlichen Äußerungen - teils ad hoc - und
entziehe sich damit jeder Vorausseh- und Kontrollierbarkeit. Der gesetzliche
Anerkennungsanspruch werde damit faktisch entwertet. Dies gelte umso mehr, als
auch die konkrete Bedeutung der „2/3-Quote“ unklar sei. Dieser fehle jede
rechtliche Struktur.
27 Die Voraussetzung der Anstellungsfähigkeit würde das Grundrecht der
Privatschulfreiheit im Übrigen selbst dann verletzen, wenn sie gesetzlich verankert
wäre. Denn damit werde das Institut der Anerkennung dazu benutzt, die
Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache
nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen. Das Gleichartigkeitserfordernis bei
den Lehrkräften sei ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Privatschulfreiheit. Dabei
sei zu berücksichtigen, dass § 10 Abs. 2 Satz 2 PSchG - anders als die
Rechtslage in den meisten anderen Bundesländern - auch den Trägern
anerkannter Ersatzschulen die Entscheidung über die Bildung der
Prüfungsausschüsse vorenthalte. Die Aufgabe, die Prüfungsausschüsse zu
bilden, bleibe bei der Schulaufsichtsbehörde. Damit fehle es in Baden-
Württemberg an der für eine Beleihung konstitutiven Übertragung hoheitlicher
Aufgaben an ein Privatrechtssubjekt zu selbständiger Wahrnehmung. Die
Prüfungsausschüsse seien stets staatliche Einrichtungen. Die Prüfung sei damit
auch an einer anerkannten Ersatzschule - anders als es § 10 Abs. 2 Satz 1 PSchG
suggeriere - eine staatliche Entscheidung. Der Träger einer anerkannten
Ersatzschule sei in Baden-Württemberg kein beliehener Unternehmer, sondern
lediglich ein qualifizierter Verwaltungshelfer. Damit habe die vom
Bundesverfassungsgericht an die Beleihung geknüpfte verstärkte Aufsicht und
vorverlegte Qualitätskontrolle hier keine Berechtigung. Selbst im Falle einer
Beleihung wäre indes die Forderung nach Anstellungsfähigkeit grundrechtswidrig.
Die Freiheit der Lehrerwahl gehöre zum Kernbestand der Privatschulfreiheit. Die
Forderung nach Anstellungsfähigkeit im öffentlichen Schuldienst sei als
„Qualitätssicherungsklausel“ schon nicht geeignet, denn mit der Gleichwertigkeit
der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrkräfte sei die Qualität der Ausbildung
hinreichend gesichert. Das sei durch die langjährige Verwaltungspraxis erwiesen.
Wenn mit einer Quote der Lehrerberuf für besonders qualifizierte Kräfte ohne
Anstellungsfähigkeit verschlossen werde, beschwöre das sogar eine
Qualitätsgefährdung herauf. Auch sei die Quote verfehlt, weil sie nicht nach
Fächern, Ausbildungsgängen oder sonstigen Kriterien differenziere. Die
Fortsetzung der früheren Praxis, in der allein auf „Gleichwertigkeit“ abgestellt
worden sei, sei ein milderes und mindestens ebenso wirkungsvolles Mittel
gegenüber einer zusätzlichen Gleichschaltung der Ersatzschulen. Die Forderung
nach „Gleichartigkeit“ bei der Ausbildung der Lehrkräfte sei ein unangemessener
Eingriff in ihr Recht auf Privatschulfreiheit.
28 Die Missbräuchlichkeit des Gleichartigkeitsgebots im Sinne von
beamtenrechtlicher Laufbahnbefähigung drücke sich auch darin aus, dass der
Erwerb der Laufbahnfähigkeit durch Ersatzschullehrer nicht möglich sei
beziehungsweise der Beklagte eine Versorgung der Privatschulen mit derart
„anstellungsfähigen“ Lehrern nicht ermögliche. Lehrkräfte an Privatschulen würden
nicht zur Ausbildung an den Seminaren des Beklagten zugelassen, weshalb das
Zweite Staatsexamen diesen Lehrkräften verschlossen sei. Der Beklagte bilde
auch nur für den eigenen Bedarf aus. In die Bedarfsplanung für die Zahl der
Referendarstellen fließe der Bedarf der Privatschulen nicht ein. Die vom Staat
„ausgeschiedenen“ Lehramtskandidaten reichten nicht aus, um den
Personalbedarf zu decken, erst recht nicht in der erwünschten Qualität. Auch
„alternative Zugänge“ seien versperrt. Ihren Lehrkräften werde eine Heranbildung
von Lehrkräften im Sinne des Direkteinstiegs oder die Möglichkeit einer dem § 2
LVO-KM entsprechenden Zusatzausbildung nicht eröffnet. Eine unüberwindliche
Hürde sei schon die Einstellung als Beamter auf Widerruf (§ 16 Abs. 1 Nr. 1
Buchst. a LBG), die sich nach den Regelungen des Tarifvertrags für den
öffentlichen Dienst der Länder richte. Diese Art von Anstellungsverhältnis sei
Ersatzschulen nicht zugänglich. Eine weitere Hürde sei die Unterwerfung der
Ersatzschulen unter die jeweils aktuelle Einstellungspraxis des Landes. Für seinen
eigenen Bereich habe sich der Beklagte in der LVO-KM einen Freiraum
geschaffen, um Lehrer verbeamten zu können, die kein Studium im Sinne der
APrObSchhD absolviert hätten. Er lasse den Ersatzschulen diese gesetzliche
Öffnung aber nur nach Maßgabe der sich ständig ändernden eigenen
Einstellungspraxis zugutekommen und nehme auch keine Rücksicht darauf, dass
der Bedarf der Ersatzschulen ein völlig anderer sein könne als derjenige des
Landes. Auch die „laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung“ der Direkteinsteiger
(§ 2 LVO-KM) werde den Ersatzschulen verwehrt. Das (Staatliche) Seminar für
Didaktik und Lehrerbildung sei (in der Vergangenheit) Monopolist für die
Fortbildung und den Ersatzschulträgern nicht zugänglich gewesen. Es gebe im
Wesentlichen nur vage Ankündigungen bezogen auf „bereits eingerichtete Kurse“
und „im Rahmen freier Kapazitäten“. Es sei zudem mit dem Gesetzesvorbehalt und
dem Vorrang des Gesetzes unvereinbar, dass der Beklagte mit der Einführung des
Gleichartigkeitsgebots keinen gesetzlichen Rahmen geschaffen habe, der den
Ersatzschulträgern einen Anspruch auf Teilnahme an Fortbildungen zu
vorhersehbaren Bedingungen einräume. Dabei handele es sich um einen
wesentlichen Regelungsgegenstand, der einer gesetzlichen Regelung bedürfe.
29 Es gebe des Weiteren keine tragfähigen Angaben zu der Quote der Lehrer mit
Laufbahnbefähigung im Dienst des Beklagten. Es sei zweifelhaft, ob die Lehrkräfte
an den öffentlichen Schulen im Land tatsächlich zu „weit weniger“ als einem Drittel
keine Laufbahnbefähigung hätten und insbesondere, ob sich das auf alle
Schularten und Schultypen beziehungsweise auf jede einzelne Schule beziehe.
Die Unklarheiten, was mit der „2/3-Quote“ genau gemeint sei, schlügen sich auch
hier nieder.
30 Soweit man die Anstellungsfähigkeit nach den Vorgaben der LVO-KM beurteilen
wolle, sei zu beachten, dass diese erst am 10.01.2012 erlassen worden sei. Für
die Lehrkräfte, die vor diesem Zeitpunkt eingestellt worden seien, könnten diese
Regelungen daher nicht ausschlaggebend sein. Somit müssten alle vor dem
Erlass der LVO-KM eingestellten Lehrkräfte als anstellungsfähig behandelt
werden. Dieses Ergebnis sei auch aus dem verfassungsrechtlichen Gebot des
Vertrauensschutzes abzuleiten, da eine andere Sichtweise zu einer unzulässigen
echten Rückwirkung führen würde, zumal sie sich mit ihrer Schule bei Erlass der
LVO-KM bereits in der Bewährungsphase befunden habe.
31 Die Anerkennung scheitere nicht an fehlendem Religionsunterricht. Alle
Schulverträge und die Dienstverträge mit den Lehrern seien im Sinne der
Bekenntnisfreiheit verfasst. Zudem sei eine „Gesinnungskontrolle“ mit dem
Grundrecht der Privatschulfreiheit unvereinbar. Die Pflicht zur Erteilung von
Religionsunterricht bestehe nur an öffentlichen Schulen.
32 Soweit schließlich das Verwaltungsgericht die wirtschaftliche oder rechtliche
Sicherung ihrer Lehrkräfte thematisiert habe, sei diese nicht Gegenstand der
Prüfung im Anerkennungsverfahren. Sie sei vielmehr bereits im
Genehmigungsverfahren zu prüfen gewesen (§ 6 Abs. 2 PSchG). Die
Genehmigung für ihre Schule sei jedoch erteilt und keinen Zweifeln unterworfen.
33 Die Klägerin beantragt,
34 das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 29. November 2013 - 4 K
2179/12 - zu ändern und den Beklagten zu verpflichten, ihr für die Kaufmännische
Berufsfachschule (Wirtschaftsschule) mit Sitz in Ulm die staatliche Anerkennung
zu verleihen.
35 Der Beklagte beantragt,
36 die Berufung zurückzuweisen.
37 Er verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts unter Vertiefung beziehungsweise
Ergänzung seines erstinstanzlichen Vorbringens.
38 Mit Schreiben vom 19.05.2014 übersandte die mit der Klägerin in Verbindung
stehende Verwaltungsgesellschaft dem Kultusministerium ein Konzept zur
Nachqualifizierung von Lehrkräften ohne Staatsexamen in Mangelfächern (Fächer,
die an öffentlichen Schulen zum Direkteinstieg zugelassen sind).
39 Das Kultusministerium genehmigte dieses Konzept mit Schreiben vom 05.06.2014
und führte hierzu aus, Personen, die als Direkteinsteigerinnen oder Direkteinsteiger
- hier mit vergleichbaren Voraussetzungen für das Lehramt im höheren Dienst an
öffentlichen beruflichen Schulen - eingestellt würden, müssten innerhalb von zwei
Jahren die Qualifizierung absolvieren. Nach Abschluss der Nachqualifizierung
werde durch das Regierungspräsidium bei der Lehrkraft ein Unterrichtsbesuch
veranlasst. Dazu sei es notwendig, dass den Regierungspräsidien eine
Mehrfertigung des Zertifikats, das nach Abschluss der Nachqualifikation an die
Teilnehmer vergeben werde, übermittelt werde. Sollte der Unterrichtsbesuch
schlechter als mit der Note 4 bewertet werden, gelte die Qualifizierungsmaßnahme
als nicht erfolgreich absolviert. Die Lehrkraft könne damit nicht zur Erfüllung der
„2/3-Quote“ für die staatliche Anerkennung angerechnet werden. Nicht genehmigt
werde die Qualifizierung und Anrechnung auf die 2/3-Quote von Lehrkräften ohne
Zweites Staatsexamen in Nichtmangelfächern, die bereits bisher beschäftigt seien.
Für diese gelte aber ein Bestandsschutz, das heiße, sie könnten in denjenigen
bereits staatlich anerkannten Bildungsgängen, in denen sie zum Zeitpunkt der
staatlichen Anerkennung bereits unterrichtet hätten, weiterhin unterrichten, ohne
dass dies Auswirkungen auf die staatliche Anerkennung habe. Im Übrigen werde
auf die für die Nachqualifizierung zu beachtenden Eckpunkte im Protokoll der
Besprechung der Privatschulträger mit dem Kultusministerium vom 09.11.2012
sowie auf das Schreiben des Kultusministeriums vom 21.01.2014, AZ 21-
6733.0/18, verwiesen.
40 In der Folgezeit meldete die Klägerin verschiedene bei ihren Schulen
unterrichtende Lehrkräfte zur Nachqualifizierung an, wobei ihr in mehreren Fällen
auch die Erfüllung der Voraussetzungen bestätigt wurde.
41 Dem Senat liegen die Verwaltungsakten des Regierungspräsidiums Tübingen
sowie die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Sigmaringen (4 K 3710-3711/09,
4 K 2175/12, 4 K 2179-2180/12, 4 K 3939/12, 4 K 4232/13, 4 K 4233/13, 4 K
118/14, 4 K 3522/14 und 4 K 69/15) und des Verwaltungsgerichtshofs (9 S
2608/10, 9 S 516-524/14, 9 S 2362-2365/14) vor. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten
wird hierauf verwiesen und auf die im vorliegenden Berufungsverfahren
gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
I.
42 Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage
zu Recht abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte
Verpflichtung des Beklagten, ihrer hier streitgegenständlichen Schule die
Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule zu verleihen oder ihren Antrag unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (vgl. § 113 Abs.
5 Satz 1 und 2 VwGO). Denn die Schule der Klägerin erfüllt die nach § 10 Abs. 1
PSchG und Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG gestellten Anforderungen nicht.
43 1. Für die gerichtliche Prüfung des Begehrens der Klägerin ist die Sach- und
Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat maßgeblich.
Denn der behauptete Anspruch kann nur zugesprochen werden, wenn die
Voraussetzungen hierfür aktuell vorliegen (vgl. auch Senatsurteil vom 12.08.2014 -
9 S 1722/13 -, juris, m.w.N.).
44 Einen verfassungsunmittelbar verbürgten Anspruch aus Art. 7 Abs. 4 GG auf
Anerkennung einer Ersatzschule gibt es nicht. Vielmehr kann der
Landesgesetzgeber die Erteilung der Anerkennung von besonderen, über die
Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden
Bedingungen abhängig machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.01.2013 - 6 C 6.12 -,
BVerwGE 145, 333; Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, juris). Die
Anerkennungsvoraussetzungen sind daher dem Landesrecht zu entnehmen.
45 Gemäß § 10 Abs. 1 PSchG verleiht die obere Schulaufsichtsbehörde - das
Regierungspräsidium (vgl. § 34 Abs. 1 SchG) - einer Ersatzschule, welche die
Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an
entsprechende öffentliche Schulen beziehungsweise an Schulen im Sinne des § 3
Abs. 2 PSchG gestellten Anforderungen erfüllt, die Eigenschaft einer anerkannten
Ersatzschule. Mit der Anerkennung erhält die Ersatzschule nach § 10 Abs. 2 Satz
1 PSchG das Recht, nach den allgemein für öffentliche Schulen beziehungsweise
für Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG geltenden Vorschriften Prüfungen
abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen.
46 Nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz
(VVPSchG) in der Fassung vom 20.07.1971 (GBl. S. 346), zuletzt geändert durch
Art. 53 des Gesetzes vom 01.07.2004 (GBl. S. 469, 502), werden die gestellten
Anforderungen unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG von einer
Ersatzschule im Sinne des § 3 Abs. 1 PSchG erfüllt, wenn
47 a) dem Unterricht ein von der Schulaufsichtsbehörde genehmigter Lehrplan
zugrunde liegt;
b) das Lehrziel der entsprechenden öffentlichen Schule erreicht wird;
c) der Übertritt eines Schülers von der Ersatzschule an die entsprechende
öffentliche Schule und umgekehrt ohne besondere Schwierigkeiten möglich ist;
d) die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und
Versetzungsbestimmungen angewendet werden;
e) der Leiter der Schule die für seine Aufgabe erforderliche wissenschaftliche und
pädagogische Eignung besitzt;
f) die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit
entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese
Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden
Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden.
48 Nummer 12 Abs. 2 Satz 1 VVPSchG zufolge muss die Ersatzschule die gestellten
Anforderungen grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben, bevor angenommen werden
kann, dass die Schule diese Anforderungen auf die Dauer erfüllt.
49 Zeugnisse der anerkannten Ersatzschulen und Prüfungen, die an diesen Schulen
nach den für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden
Prüfungsordnungen abgelegt werden, stehen den entsprechenden Zeugnissen
und Prüfungen der öffentlichen Schulen gleich (Nummer 12 Abs. 4 VVPSchG).
50 2. Diese Regelungen begegnen weder in formeller noch in materieller Hinsicht
rechtlichen Bedenken. An der hierfür bereits mit den Urteilen vom 23.10.2012 - 9 S
2188/11 -, a.a.O., und vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, juris = VBlBW 2014, 457,
gegebenen, ausführlichen Begründung hält der Senat fest und ergänzt sie aus
Anlass des Vorbringens der Klägerin.
51 a) Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 und Abs. 4 VVPSchG beruht auf einer
hinreichenden Rechtsgrundlage und hält sich in deren Grenzen.
52 Bei der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz handelt es sich nicht um eine
Verwaltungsvorschrift, sondern um eine Rechtsverordnung (vgl. BVerwG, Urteil
vom 18.11.1983 - 7 C 114.81 -, BVerwGE 68, 185; VGH Baden-Württemberg,
Urteile vom 27.05.1981 - XI 3377/78 - und vom 12.06.1986 - 9 S 265/86 -; Gayer,
in: Ebert, Schulrecht Baden-Württemberg, 2013, § 5 PSchG Rn. 1). Dies ergibt sich
mittlerweile bereits aus der Überschrift der Norm. Bis zum 31.12.2004 hatte die
Überschrift noch „Vorschriften zum Vollzug des Privatschulgesetzes“ gelautet.
Allerdings wurden die Ursprungsfassung der Norm sowie alle Folgeänderungen im
Gesetzblatt des Landes veröffentlicht (vgl. Art. 63 Abs. 2 LV) (vgl. Senatsurteile
vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, a.a.O., Rn. 33, und vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12
-, a.a.O., Rn. 36). Soweit die Klägerin die Rechtsqualität der Vollzugsverordnung
zum Privatschulgesetz erneut in Frage stellt, sieht der Senat keinen Anlass, seine
bisherige Rechtsauffassung zu ändern.
53 Die Grenzen der zugrundeliegenden Ermächtigung sind auch insoweit gewahrt, als
nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG die Lehrer in der Regel die
Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen
Schulen besitzen müssen, während auf diese Voraussetzung in einem den
besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem
Umfang verzichtet werden kann. Diese Regelung präzisiert - wie der Senat bereits
entschieden hat (Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 39 ff.) - in
zulässiger Weise eine Anforderung im Sinne des § 10 Abs. 1 PSchG.
54 Denn § 10 Abs. 1 PSchG verweist als maßgebliche Anerkennungsvoraussetzung
bereits selbst ausdrücklich auf die aufgrund des Gesetzes an entsprechende
öffentliche Schulen gestellten Anforderungen. Diese ergeben sich aus dem
Schulgesetz, den Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes und
den darauf beruhenden Rechtsverordnungen.
55 Die hier in Rede stehende Berufsfachschule entspricht der in § 11 SchG näher
ausgeführten Schulart (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 4 SchG) Berufsfachschule. Die
Anforderungen an die Ausbildung der an einer Berufsfachschule nach § 11 SchG
tätigen Lehrkräfte folgt aus § 15 Abs. 4 und § 16 Abs. 2 LBG in Verbindung mit § 1
Abs. 1 und Abs. 4 LVO-KM und (bislang) der APrObSchhD. Die APrObSchhD galt
zwar nach der Übergangsregelung in Art. 62 § 1 Abs. 3 des Gesetzes zur Reform
des öffentlichen Dienstrechts (Dienstrechtsreformgesetz vom 09.11.2010, GBl. S.
793, - DRG -) als eine aufgrund von § 18 Abs. 2 und 3 LBG a.F. erlassene
Ausbildungs- und Prüfungsordnung formal nur noch bis zum 31.12.2014 fort, ist
jedoch mangels abweichender Neuregelung weiterhin zugrunde zu legen. Dass
nach wie vor keine anderen Maßgaben herangezogen werden können, wird durch
die Begründung des Dienstrechtsreformgesetzes gestützt, denn dort heißt es, die
bestehenden laufbahnrechtlichen Vorschriften der Ministerien, die aufgrund von §
18 Abs. 2 und 3 LBG erlassen worden seien, müssten an die neuen
laufbahnrechtlichen Bestimmungen angepasst werden. Die bisherigen Vorschriften
sollten für einen Übergangszeitraum weitergelten, auf eine redaktionelle
Anpassung dieser Vorschriften im Rahmen dieses Artikelgesetzes solle verzichtet
werden (vgl. LT-Drucks. 14/6694, S. 606). Dies zeigt, dass nach dem Willen des
Landesgesetzgebers materielle Änderungen nicht angestoßen werden sollten. Es
ist auch bis heute nicht ersichtlich, dass mehr als bloß redaktionelle Anpassungen
an das neue Beamtenrecht für die Zukunft vorgesehen sind (vgl. auch die im GBl.
2014 S. 623 ff. veröffentlichten neuen Prüfungsordnungen betreffend andere
Schularten sowie die aktuelle Auflistung des Landeslehrerprüfungsamtes unter
http://www.llpa-bw.de/,Lde/832032). Danach wird die Befähigung für die Laufbahn
des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen grundsätzlich durch einen
entsprechenden Studienabschluss (vgl. § 2 APrObSchhD) und das erfolgreiche
Absolvieren eines Vorbereitungsdienstes (§ 1, §§ 4 ff., §§ 10 ff. APrObSchhd)
nebst Zweiter Staatsprüfung als Abschlussprüfung (vgl. §§ 14 ff., § 28 Abs. 1
APrObSchhD) erworben, wobei diese Zweite Staatsprüfung nach entsprechendem
Vorbereitungsdienst auch in einem anderen Bundesland abgelegt werden kann
(vgl. § 28 Abs. 5 APrObSchhD). Daneben bestehen besondere Regelungen für die
Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise für Lehrerberufe, soweit diese in
einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union, in einem anderen
Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder in
der Schweiz erworben wurden (vgl. § 1 der Verordnung des Kultusministeriums zur
Umsetzung allgemeiner Regelungen zur Anerkennung beruflicher
Befähigungsnachweise für Lehrerberufe vom 15.08.1996, GBl. S. 564, zuletzt
geändert durch Art. 27 des Gesetzes vom 19.12.2013, GBl. 2014 S. 1, 44, - EU-
EWR-Lehrerverordnung -), für den Fall, dass die Befähigung für eine
Lehrerlaufbahn anstelle des Vorbereitungsdienstes über eine mindestens
dreijährige Berufstätigkeit erworben werden soll (vgl. § 1 Abs. 4 LVO-KM) oder für
den Fall, dass die Befähigung für eine Laufbahn als Technische Lehrkraft an
beruflichen Schulen der gewerblichen, landwirtschaftlichen, kaufmännischen oder
hauswirtschaftlichen Richtung durch eine laufbahnqualifizierende
Zusatzausbildung erlangt werden soll (vgl. § 2 Abs. 2 und Abs. 3 LVO-KM).
Insgesamt sind alle entscheidenden Voraussetzungen für eine Tätigkeit als Lehrer
an beruflichen Schulen in Verordnungen geregelt, die sich auf
Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes stützen. Ein Verstoß
gegen den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes ist nicht erkennbar (vgl.
Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 40).
56 Dies gilt auch, soweit das Bundesverfassungsgericht den Gesetzesvorbehalt auf
alle wesentlichen Entscheidungen im grundrechtsrelevanten Bereich erstreckt (vgl.
dazu nur Huster/Rux, in: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, 2. Aufl. 2013, Art. 20 Rn.
176, m.w.N.). Die in Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG enthaltenen Voraussetzungen
für die Anerkennung einer Ersatzschule sind nicht in dem Sinne „wesentlich“, dass
sie allein dem Gesetzgeber vorbehalten wären. Zunächst betreffen sie das
sogenannte „Berechtigungswesen“ und beeinträchtigen damit grundsätzlich nicht
den Schutzbereich des Grundrechts der Privatschulfreiheit. Im Übrigen obliegt
zwar die Ausgestaltung bestimmter privater Ersatzschulen als anerkannter
Privatschulen dem Landesgesetzgeber (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 -
1 BvL 24/64 -, BVerfGE 27, 195, Leitsatz). Dies bedeutet indes nicht, dass auch
diese Ausgestaltung in allen Einzelheiten einem förmlichen Gesetz vorbehalten
bliebe. Vielmehr reicht es auch nach der von der Klägerin angeführten
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Wahrung der rechtsstaatlich
geforderten Normenklarheit aus, wenn anerkannte Ersatzschulen den „für
öffentliche Schulen gegebenen Anordnungen“ unterworfen werden (zum
Hessischen Privatschulgesetz BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -,
a.a.O., 210). Für die Formulierung der „an öffentliche Schulen gestellten
Anforderungen“ in § 10 Abs. 3 PSchG kann nichts anderes gelten, so dass deren
nähere Ausgestaltung dem Verordnungsgeber überlassen werden durfte (vgl.
Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 41).
57 Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG greift diese lehrerbezogenen
Anerkennungsvoraussetzungen auf.
58 Soweit die Klägerin meint, als Voraussetzung einer Anerkennung könnten nicht die
gleichen Anforderungen an die Ausbildung der Lehrkräfte gestellt werden wie bei
öffentlichen Schulen, weil nur bei Letzteren mit den Anforderungen zugleich der
Erwerb des Beamtenstatus in Rede stehe, überzeugt das nicht. Weder die
Tatsache, dass private Schulträger nicht an die hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gebunden sind noch
diejenige, dass die Einstellung von Lehrern im Angestelltenverhältnis an
öffentlichen Schulen mit dem Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG vereinbar
sein mag (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19.09.2007 - 2 BvF
3/02 -, BVerfGE 119, 247, 267 = juris Rn. 65; Avenarius, in: Avenarius, Schulrecht,
8. Aufl. 2010, S. 611 ff.), berührt die legitime Zielsetzung, bei anerkannten
Privatschulen eine besonders hohe Qualität des Lehrpersonals anzustreben. Dass
dies im Wege der Anknüpfung an die Anstellungsfähigkeit an öffentlichen Schulen
geschehen kann, hat der Senat bereits entschieden. Dass den Privatschulen keine
Verbeamtung ihrer Lehrkräfte oder etwas Vergleichbares abverlangt wird, versteht
sich von selbst. Weshalb nur die Schülerauswahl und die Versetzung, nicht aber
die Qualifikation des Lehrpersonals der Sicherstellung des Leistungsstands dienen
soll, vermag der Senat ebenfalls nicht nachzuvollziehen.
59 Der Senat hat in seinem Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 42,
ferner bereits dem Einwand, auch für eine Anerkennung nach § 10 Abs. 1 PSchG
sei lediglich eine „Gleichwertigkeit“ der Lehrerausbildung zu fordern, eine Absage
erteilt. An der hierfür gegebenen Begründung hält der Senat fest: Der Wortlaut der
aktuellen Verordnungsermächtigung in § 23 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b PSchG ist
schon deshalb unerheblich, weil die Vollzugsverordnung auf diese Ermächtigung
nicht gestützt ist. Auch zur Interpretation des zum Erlass der Vollzugsverordnung
ermächtigenden § 25 PSchG kann die Formulierung der „Gleichwertigkeit“ in § 23
Satz 1 Nr. 1 Buchst. b PSchG nicht dienen. Zwar unterscheidet § 23 Satz 1 Nr. 1
PSchG in der Tat nicht zwischen Genehmigung und Anerkennung, indes stellt § 10
Abs. 1 PSchG an die Anerkennung eindeutig weitergehende Anforderungen, als
sie für eine bloße Genehmigung nach § 5 PSchG ausreichen würden. Diese
Unterscheidung setzt sich in Nummer 6 (betreffend die Genehmigung) einerseits
und Nummer 12 (betreffend die Anerkennung) VVPSchG deutlich fort.
Entscheidend für die Bestimmung von „Inhalt, Zweck und Ausmaß“ einer
Ermächtigung (vgl. Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV) ist der erkennbare Wille des
Gesetzgebers. Dieser hat sich seit Erlass der Vollzugsverordnung vom
20.07.1971, anders als in dem von der Klägerin hier erneut angeführten Fall
(BVerwG, Urteil vom 06.10.1989 - 4 C 11.86 -, NJW 1990, 849), nicht geändert.
Insbesondere hat das Verhältnis von Anforderungen an die Erteilung einer
Genehmigung (§ 5 PSchG) zu weitergehenden, auf die Situation im staatlichen
Schulwesen abhebenden Voraussetzungen für die Anerkennung von
Ersatzschulen (§ 10 Abs. 1 PSchG) seit der Fassung der Privatschulgesetzes vom
14.05.1968, GBl. S. 223, keine Änderung erfahren. Der in § 10 Abs. 1 PSchG
enthaltene Bezug zu „Anforderungen“, „die aufgrund des Gesetzes an
entsprechende öffentliche Schulen … gestellt“ werden, verweist dabei allgemein
auf die Gesetzeslage, wie sie von dem staatlichen öffentlichen Schulwesen
angehörenden Schulen zu beachten sind, und nicht lediglich auf § 5 PSchG. Ein
solcher „interner“ Verweis wäre gesetzestechnisch unsinnig, weil dadurch
Unterschiede zwischen genehmigten und anerkannten Privatschulen aufgehoben
würden, die nach der Systematik des Gesetzes gerade bestehen sollen (vgl. für
den Bereich der Ergänzungsschulen entsprechend die Unterscheidung zwischen
Anzeige, § 13 Abs. 2, und Genehmigung, § 15 PSchG). Außerdem verbietet sich
ein solcher Verweis aus systematisch-logischen Gründen. Da § 10 Abs. 1 ebenso
wie § 5 Abs. 1 PSchG klar zwischen „Ersatzschulen“ und „öffentlichen Schulen“
unterscheidet und gerade im Vergleich zu diesen zum einen die Anerkennung,
zum anderen die Genehmigung von privaten Ersatzschulen regelt, kann der
Hinweis auf die für „öffentliche Schulen“ bestehenden Anforderungen sich nur auf
die allgemeine Gesetzeslage jenseits des Privatschulgesetzes beziehen. Die
fehlende Differenzierung hinsichtlich der in § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG im selben Satz
erfassten Genehmigung wie Anerkennung von privaten Ersatzschulen ist daher als
bloße redaktionelle Ungenauigkeit anzusehen, die mittels des eine weitere
Differenzierung ermöglichenden „insbesondere“ zu korrigieren ist. Die von der
Klägerin vorgelegten Vorgänge aus der Normgebungsgeschichte, etwa über die
Beratungen des Kulturpolitischen Ausschusses vom 25.04.1979 (Anlage BK6 zum
Schriftsatz vom 28.04.2014, versehentlich datiert mit dem 31.03.2014), belegen
nichts anderes.
60 Soweit die Klägerin meint, durch das Gesetz zur Änderung des
Privatschulgesetzes vom 16.01.1968 (GBl. S. 1) sei § 10 Abs. 1 PSchG so
grundlegend verändert worden, dass Nummer 12 Abs. 1 Nr. 6 VVPSchG 1957 (=
Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG) obsolet geworden sei, kann ihr nicht
gefolgt werden. Hiergegen spricht schon, dass die Vollzugsverordnung zum
Privatschulgesetz vom Verordnungsgeber später mehrfach geändert und auch in
der von der Klägerin genannten Bestimmung aufrechterhalten wurde.
61 Das Argument, der Verordnungsgeber habe sich nicht über das Gesetz
hinwegsetzen und ein Ermessen eröffnen können, das nach § 10 PSchG gar nicht
bestehe, verfängt schon deshalb nicht, weil jedenfalls Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f
Satz 1 VVPSchG keine Ermessensvorschrift ist, sondern lediglich eine
Anforderung im Sinne des § 10 Abs. 1 PSchG präzisiert. Soweit es in Nummer 12
Abs. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG heißt, es „könne“ von der Voraussetzung des
Satz 1 in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule
angemessenem Umfang verzichtet werden, dient dies lediglich der Verstärkung
des gesetzlichen Anspruchs auf Anerkennung einer Ersatzschule, ohne einen
behördlichen Spielraum für den Fall einzuräumen, dass die
Anerkennungsvoraussetzungen bereits vorliegen.
62 Auch der Einwand, die Änderung einer Ermächtigungsnorm führe zum Erlöschen
einer damit in Widerspruch stehenden Rechtsverordnung, trägt nicht, da ein
solcher Widerspruch gar nicht besteht.
63 b) Die genannten Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz
sowie die Regelungen in § 10 PSchG sind auch im Übrigen mit der Verfassung
vereinbar.
64 aa) Die in Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG genannten Merkmale
„Anstellungsfähigkeit“ und „in der Regel“ sind hinreichend bestimmt.
65 Welche Anforderungen an die Ausbildung einer Lehrkraft bestehen, um an einer
Berufsfachschule im Sinne von § 11 SchG anstellungsfähig zu sein, ergibt sich aus
den bereits oben angesprochenen Normen des Schulgesetzes, des
Landesbeamtengesetzes sowie den darauf beruhenden Rechtsverordnungen.
66 Auch die Wendung, die Lehrer müssten „in der Regel“ die Anstellungsfähigkeit
besitzen, ist nicht zu unbestimmt. Sie bringt zum Ausdruck, dass nur in
Ausnahmefällen etwas anderes gelten kann (Regel-Ausnahme-Verhältnis). Diese
einschränkende Klausel findet sich auch seit Langem in anderen Vorschriften des
Schulrechts (§ 4 Abs. 2 Satz 1, § 8 Abs. 5 Nr. 1, § 10 Abs. 4, § 11 Satz 2, § 12 Satz
5, § 14 Satz 3, § 85 Abs. 3 Satz 1 SchG) und in mannigfaltigen sonstigen
Regelungen, etwa im Ausländerrecht (z.B. § 5 AufenthG), im Baurecht (z.B. § 6
Abs. 4 Satz 2 BauGB), im Beamtenrecht (z.B. § 51 Abs. 1 Satz 2 BBG) oder im
Gewerberecht (z.B. § 33c Abs. 2 Nr. 1 GewO). Aus anderen Zusammenhängen
gibt es für den Terminus „in der Regel“ bereits eine gefestigte höchstrichterliche
Auslegung (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 30.04.2009 - 1 C 3.08 -, NVwZ 2009,
1239 f., m.w.N., zu § 5 AufenthG: Ausnahmefall, wenn entweder besondere,
atypische Umstände vorliegen, die so bedeutsam sind, dass sie das sonst
ausschlaggebende Gewicht der gesetzlichen Regelung beseitigen, oder das
Absehen von der Regelvoraussetzung ist aus Gründen höherrangigen Rechts
geboten). Bei der Übertragung einer solchen Auslegung auf andere Bereiche mag
nach dem systematischen Zusammenhang, dem Sinn und Zweck sowie der
Entstehungsgeschichte (punktuell) auch ein großzügigeres Verständnis des
Merkmals „in der Regel“ geboten sein (zu Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG
vgl. Gayer, in: Ebert, a.a.O., § 10 PSchG Rn. 4: Absehen „nur in begründeten
Fällen bei einzelnen Lehrkräften“). Dass indes im vorliegenden Kontext mit der
Anstellungsfähigkeit von Lehrern das Merkmal „in der Regel“ zu unbestimmt wäre,
während es in anderen Vorschriften seit jeher einer Bestimmtheitsprüfung
standhält, erschließt sich nicht, selbst wenn bei den sich hier gegenüberstehenden
Vorschriften weiteren Aufschluss vermittelnde Materialien aus der
Normgebungshistorie in sehr unterschiedlichem Maße zur Verfügung stehen
mögen.
67 bb) Dass die Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie
die Regelungen in § 10 PSchG materiell mit der Verfassung vereinbar sind, hat der
Senat bereits ausführlich begründet (Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.,
Rn. 43 ff.).
68 Das Institut der Anerkennung - und die mit ihm verbundenen finanziellen Vorteile -
darf nach der Senatsrechtsprechung nicht dazu genutzt werden, die Ersatzschulen
zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht
gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebots
einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen. Sie dürfen
nicht ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlasst
werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 208 f.). Der Senat hält
indes daran fest, dass die Regelungen der Vollzugsverordnung zum
Privatschulgesetz sowie § 10 PSchG diesem Gebot in vollem Umfang
entsprechen. Aus Gründen der Qualitätssicherung ist es sachlich gerechtfertigt,
wenn an die Lehrkräfte bei einer Ersatzschule, die die Verleihung der
Anerkennung begehrt, in der hier vorgesehenen Weise höhere Anforderungen
gestellt werden als bei einer bloß genehmigten Ersatzschule (unklar hingegen
Niehues/Rux, Schulrecht, 5. Aufl. 2013, Rn. 1167 Fn. 492 und Rn. 1229: einerseits
höhere Anforderungen statthaft, andererseits Quote von Lehrkräften mit
Lehramtsstudium und Vorbereitungsdienst „fragwürdig“).
69 Soweit die Klägerin meint, dies sei deshalb nicht der Fall, weil in Baden-
Württemberg den Trägern anerkannter Ersatzschulen die Entscheidung über die
Bildung der Prüfungsausschüsse vorenthalten sei (vgl. hierzu § 10 Abs. 2 Satz 2
PSchG, siehe ferner Art. 17 Abs. 3 LV), die Prüfung eine staatliche Aufgabe bleibe
und damit im Unterschied zu anderen Bundesländern nicht einmal die Merkmale
einer Beleihung vorlägen, folgt der Senat dem nicht. Mit der Verleihung der
Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule geht auch in Baden-Württemberg
einher, dass dem Schulträger hoheitliche Befugnisse verliehen werden und dieser
in die Rechtsstellung eines Beliehenen einrückt. Denn mit der Anerkennung erhält
die Ersatzschule das Recht, nach den allgemein für öffentliche Schulen
beziehungsweise für Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG geltenden
Vorschriften Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen (vgl. § 10 Abs. 2
Satz 1 PSchG). Damit nimmt der Schulträger funktional hoheitliche Aufgaben wahr
(vgl. BVerwG, Urteil vom 18.11.1983 - 7 C 114.81 -, a.a.O.; Senatsbeschluss vom
08.06.1990 - 9 S 998/90 -, BWVPr 1990, 205, Senatsurteile vom 31.01.1989 - 9 S
961/88 - und vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 44; Gayer, in: Ebert,
a.a.O., § 10 PSchG Rn. 2 f.; Avenarius, in: Avenarius, a.a.O., S. 309 f.; Ehlers, in:
Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 27. Ergänzungslieferung Oktober 2014, § 40 Rn.
440; kritisch zur Beleihung Ogorek, DÖV 2010, 341, 346, m.w.N.). Dass dies nicht
deshalb ausgeschlossen ist, weil die Schulverwaltung über die Zusammensetzung
der Prüfungsausschüsse bestimmen kann, unterstreicht schon § 5 Abs. 2 der
Vereinbarung der Unterrichtsverwaltungen der Länder in der Bundesrepublik
Deutschland über das Privatschulwesen vom 10./11.08.1951 (abgedruckt bei
Heckel, Deutsches Privatschulrecht, 1955, S. 85, 86), wo ausdrücklich beides
zugleich vorgesehen ist (Verleihung von Befugnissen öffentlicher Schulen in Satz
1 und Bestimmung der Zusammensetzung der Prüfungsausschüsse durch die
Schulverwaltung in Satz 2). Wenngleich der Prüfungsausschuss als solcher nicht
dem privaten Schulträger, sondern dem Land zuzuordnen sein mag (vgl.
Senatsurteile vom 31.01.1989 - 9 S 961/88 -, vom 27.03.1990 - 9 S 2059/89 -,
DVBl. 1990, 943, und vom 17.07.1990 - 9 S 707/89 -, VBlBW 1991, 148; OVG
Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19.05.1989 - 19 A 1746/87 -, NVwZ 1990, 678,
679; siehe auch VG Freiburg, Beschluss vom 09.01.2007 - 2 K 2451/06 -, juris),
bedeutet dies nicht, dass dem Träger einer anerkannten Ersatzschule keine
relevanten hoheitlichen Befugnisse verbleiben. Abgesehen davon, dass die
Schule in eigenem Namen und eigener Zuständigkeit mit bindender Wirkung für
andere das Abschlusszeugnis (bei Berufsfachschulen: Zeugnis der
Fachschulreife) ausstellt (vgl. Gayer, in: Ebert, a.a.O., § 10 PSchG Rn. 3), fließen in
dieses Zeugnis neben den Prüfungsleistungen der Abschlussprüfung zum Beispiel
auch Vorleistungen in Gestalt der Anmeldenoten ein (für die Berufsfachschule vgl.
§ 19 Abs. 1 i.V.m. § 18 Abs. 1 bis 3 2BSFS-VO; für die zweijährigen Berufskollegs
für technische Assistenten: § 23 Abs. 1 i.V.m. § 22 Abs. 1 bis 3 TAVO 2005; für die
dreijährigen Berufskollegs für Design: § 22 Abs. 1 i.V.m. § 21 Abs. 1 bis 3
APrOBKDesign). Dass der Umfang der Beleihung einer staatlich anerkannten
Ersatzschule normativ beschränkt werden kann (vgl. VG Freiburg, Urteil vom
29.01.2014 - 2 K 1132/13 -, juris Rn. 25) und dies hier der Fall sein mag, ändert im
Ergebnis nichts. Der Umfang der Beleihung ist jedenfalls noch so erheblich, dass
das hier konkret geforderte Maß der Anpassung an die öffentlichen Schulen
verhältnismäßig ist.
70 Auch die Ansicht der Klägerin, das Gebot der Anstellungsfähigkeit
beziehungsweise der „Gleichartigkeit“ sei missbräuchlich, weil der Erwerb der
Laufbahnfähigkeit für Ersatzschullehrer nicht möglich sei beziehungsweise der
Beklagte eine Versorgung der Privatschulen mit derart „anstellungsfähigen“
Lehrern nicht ermögliche, greift nicht durch. Diesbezüglich kann bereits bezweifelt
werden, dass die Frage, ob der Beklagte genügend unternimmt, um die
Versorgung privater Schulen mit anstellungsfähigen Lehrern zu ermöglichen (etwa
genügend Zusatzausbildungen eröffnet), überhaupt zum Streitgegenstand des
vorliegenden Verfahrens gehört. Der etwaige Befund unzureichender Maßnahmen
der Schulbehörden, die Privatschulen bei der Gewinnung anstellungsfähiger
Lehrkräfte zu unterstützen, würde nicht notwendig die begehrte Rechtsfolge
stützen, der Schule die Anerkennung zu verleihen oder ihr zumindest eine
Neubescheidung zukommen zu lassen.
71 Jedenfalls aber wäre ein etwaiges Defizit behördlicher Angebote nicht für die
Rechtmäßigkeit der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie von § 10
PSchG von Bedeutung, denn ein solches würde nicht diesen Regelungen,
sondern nur ihrer praktischen Handhabung anhaften. Die Umsetzung der Normen
in der Verwaltungspraxis ist eine getrennt zu behandelnde Frage (siehe dazu
sogleich 3.).
72 3. Die streitgegenständliche Schule der Klägerin erfüllt nicht die nach § 10 Abs. 1
PSchG und Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG gestellten Anforderungen. Die vom
Beklagten praktizierte Auslegung von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG
ist nicht zu beanstanden (a). Danach besitzen die an der streitgegenständlichen
Schule unterrichtenden Lehrer nicht in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das
ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen (Nummer 12 Abs. 1
Nr. 1 Buchst. f Satz 1 VVPSchG) (b). Auf diese Voraussetzung kann auch nicht
aufgrund besonderer Gegebenheiten der betreffenden Privatschule in einem
solchen Umfang verzichtet werden, dass der Schule die Anerkennung aufgrund
von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG verliehen werden könnte
(c).
73 a) Der Beklagte legt Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG im Sinne einer
Zwei-Drittel-Vorgabe aus, womit gemeint ist, dass mindestens zwei Drittel der an
der Schule unterrichtenden Lehrer nach den oben (I. 2. a) zusammengefassten
schul- und beamtenrechtlichen Maßgaben anstellungsfähig sein müssen (vgl.
Schreiben des Kultusministeriums vom 24.05.2012, Az. 24-6460.3/29 „Staatliche
Anerkennung von Ersatzschulen - Gespräch im Kultusministerium am
17.04.2012“). Dies begegnet keinen rechtlichen Bedenken (so bereits Senatsurteil
vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.).
74 Gemessen an der nach ihrem Wortlaut „in der Regel“ zu fordernden
Anstellungsfähigkeit der Lehrkräfte auch an entsprechenden öffentlichen Schulen
erscheint diese Auslegung dem Senat nach wie vor tendenziell großzügig und ist
jedenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere ist ein Verstoß gegen den
Grundsatz der Gleichbehandlung, Art. 3 Abs. 1 GG, nicht erkennbar. Dies gilt
insbesondere deshalb, weil die Einstellung vergleichbarer Lehrkräfte an
öffentlichen Schulen deren Laufbahnbefähigung grundsätzlich voraussetzt. Dieses
Laufbahnprinzip ist als hergebrachter Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG
vom Gesetzgeber nicht nur zu berücksichtigen, sondern allgemein zu beachten.
Ausnahmen hiervon sind nur bei Vorliegen besonderer dienstlicher Gründe im
Einzelfall möglich und restriktiv zu handhaben (vgl. Wiegand, in: Plog/Wiedow,
Bundesbeamtengesetz, Kommentar, Stand 352. Aktualisierungslieferung, Februar
2015, § 16 LBG BW Rn. 17; Müller-Beck, Beamtenrecht in Baden-Württemberg,
Band 1, Stand Dez. 2012, § 16 LBG Rn. 15). Zudem wird an öffentlichen Schulen
weit weniger als ein Drittel der Lehrkräfte ohne Laufbahnbefähigung eingesetzt.
Die von an Ersatzschulen tätigen Lehrkräften geforderte „Anstellungsfähigkeit“
geht über die Anstellungsfähigkeit an öffentlichen Schulen nicht hinaus.
Insbesondere werden nicht nur die Lehrkräfte als dem Erfordernis der
Anstellungsfähigkeit genügend angesehen, die über eine zur Lehrtätigkeit an
beruflichen Schulen qualifizierende Zweite Staatsprüfung verfügen (einschließlich
abgeschlossenem Lehramtsstudium oder als sog. „Seiteneinsteiger“ in den
Vorbereitungsdienst), sondern auch sogenannte „Direkteinsteiger“ mit
laufbahnqualifizierender Zusatzausbildung.
75 Zur Bestimmung, in welchen Fächern ein Direkteinstieg zugelassen wird, ermittelt
der Beklagte sogenannte „Mangelfächer“ und führt hierüber eine Liste, die jährlich
aktualisiert und verteilt wird. Verbindlich ist nach dem Schreiben des
Kultusministeriums vom 03.02.2015, Az. 23-6733.0/30 „Nachqualifizierung von
Lehrkräften im Direkteinstieg an Privatschulen“ (von der Klägerin selbst vorgelegt
in der Anlage BK25 zu ihrem Schriftsatz vom 24.03.2015) die ausführliche
sogenannte „Positivliste“ (für das Einstellungsjahr 2014 vgl. das Schreiben des
Kultusministeriums vom 21.07.2014, Az. 23-6733.0/25, Anlage 5 zum Schriftsatz
des Beklagten vom 22.08.2014). Bei den entsprechenden Fächern besteht auch
für die Privatschulen die Möglichkeit, den Bedarf an Lehrkräften wie bei öffentlichen
Schulen über Direkteinsteiger mit entsprechender Nachqualifizierung abzudecken.
Die in der Spalte „Direkteinstieg“ markierten Fächer - auch die für den Einzelfall
genannten - sind grundsätzlich für einen Direkteinstieg an Privatschulen geöffnet.
Soweit daneben im Internet das sogenannte Zulassungsraster veröffentlicht ist (für
die Jahre bis 2014 von der Klägerin selbst vorgelegt in den Anlagen BK7 und
BK13 zu ihrem Schriftsatz vom 12.06.2014, im Übrigen in der aktuellen Fassung
abrufbar unter https://www.lehrer-online-bw.de/,Lde/Startseite/lobw/Direkteinstieg-
Informationen), handelt es sich um eine vereinfachte, teils unvollständige, aber im
hier interessierenden Zusammenhang nicht verbindliche Form der Liste. Dass sich
der Bedarf der Privatschule an Lehrkräften im Hinblick auf „Mangelfächer“ in
relevantem Umfang von dem einer vergleichbaren öffentlichen Schule
unterscheidet, ist weder konkret dargelegt noch sonst ersichtlich, zumal alle
Schulträger ihren Personalbedarf auf einem einheitlichen Markt decken.
76 Darüber hinaus werden bereits solche Lehrkräfte auf die geforderte 2/3-Quote
angerechnet, die eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung nach § 2 LVO-KM
erst absolvieren. Ferner öffnet der Beklagte nicht nur - nach bestimmten
Maßgaben - seine eigenen Nachqualifizierungsangebote den privaten
Schulträgern (vgl. Stellungnahme des Kultusministerium an den Landtag vom
15.08.2012, LT-Drucks. 15/2160, S. 4; Schreiben des Kultusministerium vom
10.09.2012, Az. 21-6733.0/7 „Eckpunkte für die Zulassung von
Privatschullehrkräften zu Schulungsmaßnahmen an den Staatlichen Seminaren für
Didaktik und Lehrerbildung [Berufliche Schulen]“; Schreiben des
Kultusministeriums vom 19.03.2013, Az. 21-6733.0/9 „Berechnungsschemata zur
Ermittlung der Kosten für die Teilnahme von im Privatschuldienst stehenden
Lehrkräften an den pädagogischen Schulungen für Direkteinsteiger und
Direkteinsteigerinnen“; Schreiben des Kultusministeriums vom 24.02.2014, Az. 21-
6733.0/22 „Teilnahme von im Privatschuldienst stehenden Lehrkräften an der
pädagogischen Schulung für Direkteinsteigerinnen und Direkteinsteiger sowie an
Aufstiegslehrgängen“ [Aktualisierung und Ergänzung der Berechnungsschemata
vom 19.03.2013]). Vielmehr besteht die Möglichkeit, eigene Konzepte zur
Nachqualifizierung von Lehrkräften, die in Mangelfächern unterrichten sollen,
genehmigen zu lassen, und die Umsetzung in privater Hand vorzunehmen
beziehungsweise vornehmen zu lassen (vgl. Schreiben des Kultusministeriums
vom 21.01.2014 „Nachqualifizierung von Lehrkräften“, Az. 21-6733.0/18, Anlage
BK9 zum Schriftsatz der Klägerin vom 12.06.2014; Genehmigung des Konzepts
zur Nachqualifizierung mit Schreiben des Kultusministeriums vom 05.06.2014 an
die mit der Klägerin in Verbindung stehende Verwaltungsgesellschaft, Az. 23-
6710.5/892, Anlage BK12 zum Schriftsatz der Klägerin vom 12.06.2014). Es findet
lediglich eine - gebührenpflichtige - Überprüfung durch das Regierungspräsidium
statt, indem sich die nachgeschulten Lehrkräfte im Rahmen eines
Unterrichtsbesuches bewerten lassen müssen.
77 Bei einem solchen Verständnis der Anforderung an die Qualifikation von an
privaten Ersatzschulen tätigen Lehrkräften kann in der geforderten
„Anstellungsfähigkeit“ kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG gesehen werden. Die
aktuelle Auslegung der in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG enthaltenen
Anforderungen an die Qualifikation von Lehrkräften erfolgt auch landesweit
einheitlich. Damit liegt eine allgemeine Änderung der Verwaltungspraxis vor. Ihr
gegenüber kann die Klägerin schon deshalb keinen aus dem früheren Verhalten
des Beklagten herrührenden Vertrauensschutz geltend machen, weil diese
Änderung lediglich auf einer Neuinterpretation einer unverändert bestehen
bleibenden Norm beruht. Schützenswertes Vertrauen in eine bestimmte Form der
Normanwendung ist indes nicht anzuerkennen (vgl. Senatsurteil vom 24.10.2013 -
9 S 2430/12 -, a.a.O.). Im Übrigen ist der Klägerin die Praxis der 2/3-Quote
inzwischen seit mehreren Jahren bekannt.
78 Der allein auf der Ebene der Normumsetzung berücksichtigungsfähige (vgl. oben
2., auch zur Abgrenzung von der Rechtmäßigkeit der Vollzugsverordnung zum
Privatschulgesetz sowie von § 10 PSchG) Einwand der Klägerin, das Gebot der
Anstellungsfähigkeit beziehungsweise der „Gleichartigkeit“ sei missbräuchlich, weil
der Erwerb der Laufbahnfähigkeit für Ersatzschullehrer nicht möglich sei
beziehungsweise der Beklagte eine Versorgung der Privatschulen mit derart
„anstellungsfähigen“ Lehrern nicht ermögliche, ist zurückzuweisen. Unabhängig
von dem bereits oben (2.) geäußerten Zweifel, ob ein mögliches Defizit im Angebot
des Beklagten, die privaten Schulen mit anstellungsfähigen Lehrern zu versorgen,
überhaupt zum Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens gehört, trifft es nicht
zu, dass die Klägerin unzumutbaren Erschwernissen ausgesetzt ist, wenn sie die
vom Beklagten für eine Anerkennung geforderte Zwei-Drittel-Vorgabe erfüllen will.
Wie bereits oben näher dargestellt, gibt es vielfältige Möglichkeiten, die
Anstellungsfähigkeit im öffentlichen Schuldienst zu erlangen. Neben der
Absolvierung eines grundständigen Lehramtsstudiums mit anschließendem
Vorbereitungsdienst und Zweiter Staatsprüfung für das der Schulart
entsprechende jeweilige Lehramt kommt vor allem ein sogenannter Seiteneinstieg
durch Eintritt in den Vorbereitungsdienst ohne Lehramtsstudium in Betracht, wenn
ein geeigneter universitärer oder gleichwertiger Abschluss vorliegt. Daneben ist
hervorzuheben, dass es in Mangelfächern die Möglichkeit des sogenannten
Direkteinstiegs gibt, bei dem auch auf das Durchlaufen des Vorbereitungsdienstes
und die Zweite Staatsprüfung verzichtet wird und stattdessen lediglich eine
pädagogische Nachqualifizierung stattfindet. Für die Privatschulen existieren
darüber hinaus noch die oben skizzierten Erleichterungen.
79 Daneben kann dem Schriftsatz der Klägerin vom 24.03.2015 einschließlich der
Anlage BK21 entnommen werden, dass sie bezogen auf die von ihr betriebenen
beruflichen Schulen mittlerweile in erheblichem Umfang Lehrpersonal eingestellt
hat, das über die Anstellungsfähigkeit im vorgenannten Sinne verfügt. Auch das
spricht gegen die Richtigkeit der Behauptung, es sei unmöglich, die
gegenständlichen Vorgaben zu erfüllen.
80 Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts jeder Ersatzschulträger zur Gewährleistung seines
Schulbetriebs eine angemessene Eigenleistung erbringen muss und nicht etwa
vom allgemeinen unternehmerischen Risiko, insbesondere im Wettbewerb mit
anderen privaten Schulen und auch mit vergleichbar ausgestatteten öffentlichen
Schulen, freizustellen ist (vgl. im Zusammenhang mit der finanziellen Förderung
von Privatschulen: BVerfG, Urteil vom 08.04.1987 - 1 BvL 8/84, 1 BvL 16/84 -,
BVerfGE 75, 40, 68 = juris Rn. 91; zur Wettbewerbslage zwischen Privat- und
öffentlichen Schulen ferner Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, a.a.O., 208;
Urteil vom 06.12.1972 - 1 BvR 230/70, 1 BvR 95/71 -, BVerfGE 34, 165; Beschluss
vom 23.11.2004 - 1 BvL 6/99 -, BVerfGE 112, 74). Die Privatschulen werden dabei
von staatlicher Seite bei der Gewinnung von qualifizierten Lehrkräften auf
verschiedene Weise rechtlich und tatsächlich unterstützt. Dies beginnt damit, dass
examinierte Lehrkräfte an den öffentlichen Hochschulen und im
Vorbereitungsdienst nicht allein für den eigenen Bedarf der öffentlichen Schulen
ausgebildet werden, sondern am Personalmarkt von Privatschulen frei rekrutiert
werden können. Nach § 11 Satz 1 PSchG können Lehrer an öffentlichen Schulen
zudem für eine Gesamtdauer bis zu fünfzehn Jahren zur Dienstleistung an
Ersatzschulen und an Freien Waldorfschulen (Einheitliche Volks- und Höhere
Schulen) im Lande beurlaubt werden (vgl. zu den dienstrechtlichen Verflechtungen
mit dem öffentlichen Schulwesen: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom
11.11.2008 - 4 S 141/06 -, juris Rn. 19 ff.; Beschluss vom 16.12.2009 - 4 S 2217/08
-, juris Rn. 24). Die Beurlaubung kann auf Antrag verlängert werden (§ 11 Satz 2
PSchG). Die Zeit, während der ein beurlaubter Lehrer an einer Ersatzschule im
Lande tätig ist, ist bezüglich der Ruhegehaltsfähigkeit einer Tätigkeit im
Landesdienst gleichzuachten (§ 11 Satz 3 PSchG). Die an Ersatzschulen
verbrachten Dienstzeiten werden bei Einstellung eines Lehrers, eines Schulleiters
und eines Heimleiters in den Landesdienst auf die ruhegehaltsfähige Dienstzeit
wie bei einer Verwendung als Beamter im Landesdienst angerechnet (§ 12
PSchG). Nach Maßgabe von § 19 PSchG erhalten die als Ersatzschulen staatlich
anerkannten Schulen, die den Versorgungsaufwand ihrer Lehrer und deren
Hinterbliebenen übernehmen, nach Eintritt des Versorgungsfalles auf Antrag einen
Zuschuss des Landes (vgl. Senatsurteile vom 27.05.1986 - 9 S 2951/84 - und vom
12.06.1986 - 9 S 265/86 -; VG Karlsruhe, Urteil vom 24.11.2005 - 6 K 769/03 -,
juris). Unter den Voraussetzungen des § 20 PSchG können Lehrer an
Ersatzschulen, welche die beamtenrechtlichen Voraussetzungen für die
lebenslängliche Anstellung an öffentlichen Schulen erfüllen, das Recht erhalten,
die der Amtsbezeichnung eines vergleichbaren Lehrers im öffentlichen Dienst
entsprechende Bezeichnung zu führen (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 26.11.2004 -
10 K 3434/03 -, juris). Mit letzterer Bestimmung wird zugleich deutlich, dass für den
Gesetzgeber die beamtenrechtliche Anstellungsfähigkeit von Lehrern auch bei
Privatschulen eine besondere Bedeutung hat. Im Zusammenhang mit dem von der
Privatschule grundsätzlich zu tragenden unternehmerischen Risiko ist schließlich
zu berücksichtigen, dass eine genehmigte Privatschule mit der staatlichen
Anerkennung auch einen erheblichen Wettbewerbsvorteil erlangt.
81 Soweit die Klägerin beanstandet, es gebe keine genauen Zahlen dazu, wie hoch
die Quote der Lehrer im öffentlichen Schuldienst sei, die ohne eine
Laufbahnbefähigung unterrichteten, weckt sie damit keine rechtlichen Bedenken
gegen die bestehende Verwaltungspraxis. Unter Berücksichtigung der vielfältigen
Möglichkeiten, sich nach geltendem Recht für den Lehrerberuf im öffentlichen
Dienst zu qualifizieren (neben dem Aufbau auf einem Lehramtsstudium vor allem
auch Seiteneinstieg und Direkteinstieg), bestehen keine greifbaren Anhaltspunkte
dafür, dass der Beklagte außerhalb des so gesetzten, bereits weit gefassten
Rahmens der „Anstellungsfähigkeit“ noch in einem hier bedeutsamen Umfang
zusätzliche Lehrer beschäftigt. Der Beklagte hat auf seinen Schriftsatz vom
17.04.2014 im Verfahren 9 S 520/14 verwiesen, in dem er ausgeführt hat, im
Bereich des Regierungspräsidiums Tübingen würden im beruflichen Schulwesen
4.080 Lehrkräfte beschäftigt, wovon 295 sogenannte „Nichterfüller“ (7,23 %) seien.
Mit Nichterfüllern sind Lehrkräfte gemeint, die die fachlichen und pädagogischen
Voraussetzungen des Landes für die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf
Lebenszeit nicht erfüllen (vgl. Nr. 1.2 der Richtlinien des Ministeriums für Finanzen
und Wirtschaft Baden-Württemberg über die Eingruppierung der im
Arbeitnehmerverhältnis beschäftigten Lehrkräfte des Landes ERL - vom
27.01.2012). Dafür, dass der Beklagte bei eigenen Lehrkräften im Übermaß auf die
rechtlichen Voraussetzungen der Anstellungsfähigkeit verzichtet, liefern diese
Zahlen keinen Anhaltspunkt.
82 Auch soweit es um die Zulassung von „Spezialisten“ im öffentlichen Schuldienst
geht, ergeben sich keine Bedenken in dieser Hinsicht. Als „Spezialisten“ (vgl. dazu
bereits den Erlass des Kultusministeriums vom 24.05.2012 - 24-6460.3/29, S. 3)
kommen im öffentlichen Schuldienst zum Beispiel Apotheker zum Einsatz, die im
Berufskolleg für pharmazeutisch-technische Assistenten bestimmte
praxisbezogene Inhalte vermitteln (vgl. etwa Schriftsatz des Beklagten vom
25.02.2014 im Verfahren 4 K 118/14, S. 2). Dass die Zahl solcher Spezialisten
auch nur annähernd eine für die 2/3-Quote relevante Größenordnung erreichen
könnte, ist fernliegend.
83 Dieser Befund wird auch nicht durch das Vorbringen der Klägerin (etwa im
Verfahren 9 S 2362/14, Schriftsatz vom 09.01.2015, S. 2) in Frage gestellt, mit dem
sie für die Anstellungspraxis des Beklagten auf die Statistik der KMK (Sekretariat
der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik
Deutschland) vom 11.04.2014 „Einstellung von Lehrkräften 2013“ verweist.
Danach entfielen von den 142 Direkteinsteigern im Dienste des Beklagten 132 auf
berufliche Fächer. Bei 513 „regulären Einsteigern“ im Bereich „Berufliche Schulen,
Sekundarbereich II (berufliche Fächer)“ betrage die Quote der Direkteinsteiger bei
den Neueinstellungen des Landes auf dem bezeichneten Gebiet somit 27 %. Für
das Begehren der Klägerin ergibt sich daraus allerdings nichts, denn zum einen
werden - wie bereits ausgeführt - auch Direkteinsteiger im Sinne der 2/3-Quote als
anstellungsfähig behandelt. Soweit die Lehrkräfte der Klägerin die
Voraussetzungen des Direkteinstiegs erfüllen, werden sie ihr somit als zur
Erfüllung der Quote geeignet zugutegehalten. Nur soweit die Klägerin Lehrkräfte
beschäftigt, die weder direkteinstiegsfähig noch auf andere Weise anstellungsfähig
sind, kann sie die 2/3-Quote verfehlen. Zum anderen bliebe unabhängig davon ein
Anteil von 27 %, selbst wenn es sich stattdessen - wie die Klägerin wohl unter
Verkennung der zutreffenden Bedeutung meint - um den Anteil „nicht
anstellungsfähiger“ Lehrkräfte im öffentlichen Schuldienst handeln würde, noch
deutlich unter dem Ansatz von einem Drittel, der bei privaten Ersatzschulen, die
ihre Anerkennung begehren, hingenommen wird.
84 Die Klägerin argumentiert weiter, die Praxis, die Anstellungsfähigkeit nach den
Vorgaben der LVO-KM zu beurteilen, sei jedenfalls insoweit nicht haltbar, als es
um Lehrkräfte gehe, die bereits vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung
(10.01.2012) eingestellt worden seien. Diese müssten - vor allem aus Gründen des
Vertrauensschutzes und zur Vermeidung einer unzulässigen Rückwirkung -
sämtlich als anstellungsfähig behandelt werden. Auch diesem Einwand, den der
Senat bereits in mehreren Beschwerdeverfahren der Klägerin zurückgewiesen hat
(vgl. Beschlüsse vom 24.04.2014 - 9 S 519, 520, 521, 522, 523/14 -), kann nicht
gefolgt werden. Er beruht teils schon auf einer falschen Annahme zur früheren
Rechtslage, ist aber auch sonst nicht überzeugend.
85 Die Klägerin behauptet, die vor Inkrafttreten der LVO-KM gültige Verordnung der
Landesregierung über die Laufbahnen der Beamten und Richter im Lande Baden-
Württemberg vom 28.08.1991 (GBl. S. 577, zuletzt geändert durch Gesetz vom
30.11.2010, GBl. S. 989 - Landeslaufbahnverordnung - LVO) habe für Lehrer an
beruflichen Schulen noch keinen „Direkteinstieg“ vorgesehen und habe daher
keine Rechtsgrundlage für die schon vor Erlass der LVO-KM verbreitete Praxis des
„Direkteinstiegs“ geboten. Die vom Land unter Geltung des früheren Rechts
eingestellten Lehrkräfte blieben aber im Dienst, denn die LVO-KM habe keine
Rückwirkung. Im Sinne der Gleichbehandlung müsse es ihr gestattet sein, ihre
ebenfalls vor dem Erlass der LVO-KM angestellten Lehrkräfte weiterhin
beschäftigen zu können. Damit kann die Klägerin nicht durchdringen. Die von ihr
aufgeworfene Problematik der Ungleichbehandlung beziehungsweise des
Vertrauensschutzes würde sich überhaupt allenfalls dann stellen, wenn auch die
behauptete Annahme zuträfe, dass ihre Schule bei unterstellter Fortgeltung des
alten Rechtsstands, das heißt der Rechtslage vor Erlass der LVO-KM, die
Voraussetzungen für die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten
Ersatzschule (zumindest) mittlerweile erfüllt hätte. Dies ist aber nicht der Fall. Damit
kann auch nicht angenommen werden, dass nachträglich die Aussicht auf eine
bevorstehende Anerkennung entwertet wurde beziehungsweise eine im Rahmen
des Art. 3 Abs. 1 GG bedeutsame Benachteiligung gegenüber anderen
Schulträgern in Betracht kommt.
86 Dem Erlass der LVO-KM kommt nicht die Bedeutung zu, die die Klägerin ihm
beimisst. Wie bereits dargestellt, verweist § 10 Abs. 1 PSchG als maßgebliche
Anerkennungsvoraussetzung ausdrücklich auf die aufgrund des Gesetzes an
entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen. Diese ergeben sich
aus dem Schulgesetz, den Ermächtigungsgrundlagen des
Landesbeamtengesetzes und den darauf beruhenden Rechtsverordnungen (Urteil
vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.). Die danach ausschlaggebende
Rechtslage bestand grundsätzlich auch bereits vor dem Erlass der LVO-KM. Die
APrObSchhd mit den maßgeblichen Vorschriften datiert aus dem Jahre 2004, die
Vorgängerregelungen (§§ 14 ff., § 25 Abs. 1 der APrObSchhd vom 31.08.1984,
GBl. S. 584) unterschieden sich inhaltlich in den hier bedeutsamen Aussagen
ebenfalls nicht von dem heutigen Rechtsstand. Die LVO-KM hat lediglich insoweit
Neuerungen gebracht, als sie nunmehr besondere Regelungen vorsieht für den
Fall, dass die Befähigung für eine Lehrerlaufbahn anstelle des
Vorbereitungsdienstes über eine mindestens dreijährige Berufstätigkeit erworben
werden soll (vgl. § 1 Abs. 4 LVO-KM) beziehungsweise für den Fall, dass die
Laufbahnbefähigung durch eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung erlangt
werden soll (vgl. § 2 LVO-KM) (vgl. Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.).
Die zum 31.12.2010 außer Kraft getretene LVO aus dem Jahre 1991 sah
dergleichen nicht vor. Gleichwohl haben sich mit dem Erlass der LVO-KM die
Anforderungen an die Ausbildung der Lehrkräfte nicht in einem Maße verändert,
dass dies nunmehr das Verständnis von § 10 PSchG oder Nummer 12 Abs. 1 Nr.
1 Buchst. f VVPSchG neu prägt. Wie der Beklagte nachvollziehbar ausgeführt hat,
gab es bereits in früherer Zeit eine rechtliche Grundlage für den Direkteinstieg von
Lehrkräften. Danach wurde die Befähigung für die Laufbahn des gehobenen
Lehramts an Berufs- und Berufsfachschulen der gewerblich-technischen Richtung
beziehungsweise des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen im Wege
eines Beschlusses des Landespersonalausschusses gemäß § 31 LBG a.F.
denjenigen Bewerbern zuerkannt, die die in dem Beschluss Nr. 317/2008 (höherer
Schuldienst) beziehungsweise Nr. 318/2008 (gehobenes Lehramt) vom
10.12.2008 des Landespersonalausschusses aufgeführten Voraussetzungen
erfüllten. Soweit die Klägerin meint, die Beschlüsse vom 10.12.2008 hätten nur
Geltung für die Fachrichtungen Pflege und Pädagogik, übersieht sie, dass sich
allein die Befristung in Nr. 2 der Beschlüsse auf diese Fachrichtungen beschränkt,
während sie im Übrigen auch auf andere Fachrichtungen anwendbar sind (vgl.
zum Ganzen bereits Senatsbeschlüsse vom 24.04.2014 - 9 S 519, 520, 521, 522,
523/14 -). Die Beschlüsse Nr. 317/2008 und Nr. 318/2008 vom 10.12.2008 hatten
ihrerseits mit den Beschlüssen Nr. 127/2004 und Nr. 128/2004 vom 09.06.2004
des Landespersonalausschusses bereits entsprechende Vorgängerregelungen
(die wiederum an frühere Beschlüsse, Nr. 235/2001 und Nr. 236/2001 vom
17.10.2001, anknüpfen). Der sogenannte Direkteinstieg wurde somit - auf anderen
Grundlagen - in weitgehend gleicher Form bereits seit Langem praktiziert. Dass
dies unter Umständen nicht für andere Bildungsgänge als die in den zitierten
Beschlüssen des Landespersonalausschusses genannten gegolten haben mag,
bewirkt unabhängig davon keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung der
Klägerin gegenüber anderen Schulträgern und auch keine verbotene
Rückwirkung. Gerade wenn es in manchen Bildungsgängen früher keinen
Direkteinstieg an öffentlichen Schulen gegeben haben sollte, konnte die Klägerin
nicht erwarten, dass sie insoweit im Rahmen der erstrebten Anerkennung ihrer
Schule von derartigen Erleichterungen bei der Lehrerrekrutierung würde profitieren
können. Selbst wenn in früherer Zeit Formen des Direkteinstiegs an öffentlichen
Schulen darüber hinaus rechtswidrig praktiziert worden sein sollten, könnte die
Klägerin daraus schließlich für sich nichts herleiten.
87 b) Die an der streitgegenständlichen Schule unterrichtenden Lehrer besitzen nicht
in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt
an öffentlichen Schulen (Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 1 VVPSchG).
88 Die Klägerin gibt selbst an, an der streitgegenständlichen Schule unterrichteten
insgesamt zehn (bzw. nach Ausscheiden der Lehrkraft ... - gemäß der Anlage
BK21a zum Schriftsatz der Klägerin vom 24.03.2015 - zum 23.03.2015 noch neun)
Lehrkräfte. Davon verfügten (nur) drei (..., ... und ...) über das Zweite
Staatsexamen. Zwei weitere Lehrkräfte (... und ..., wobei für letztere noch kein
Bescheid vorliege) werden als direkteinstiegsfähig betrachtet (vgl. zum Ganzen die
Tabelle in Anlage BK21 zum Schriftsatz der Klägerin vom 24.03.2015). Selbst
wenn man die Angaben der Klägerin als zutreffend unterstellt, haben somit nicht
2/3 der Lehrkräfte die Anstellungsfähigkeit im Sinne des oben genannten
Maßstabes. Maximal könnten fünf von zehn (bzw. von neun) Lehrkräften
anstellungsfähig sein.
89 c) Auf die Voraussetzung der Anstellungsfähigkeit für das der Tätigkeit
entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen „in der Regel“ kann auch nicht
aufgrund besonderer Gegebenheiten der streitgegenständlichen Privatschule in
einem solchen Umfang verzichtet werden, dass der Schule die Anerkennung
aufgrund von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG verliehen werden
könnte.
90 Die Annahme der Klägerin, bei allen Lehrkräften mit Ausnahme der Fächer
Deutsch, Englisch, Mathematik und Wirtschaft/Soziales handele es sich um
„Spezialisten“, weil in allen berufsbezogenen Fächer keine Lehramtsausbildung
existiere, geht fehl. Soweit in berufsbezogenen Fächern ein Direkteinstieg möglich
ist, werden die entsprechenden Lehrkräfte auf die Quote angerechnet und fehlt die
Notwendigkeit einer Ausnahme. Bei vergleichbaren Bildungsgängen an
öffentlichen Schulen wird der Bedarf an Lehrkräften - jedenfalls ganz überwiegend
- mit „anstellungsfähigem“ Personal gedeckt. Auch der konkrete Bildungsgang, um
den es der Klägerin hier geht, wird - wie die Klägerin selbst nicht in Abrede gestellt
hat und es sich auch der Datenbank „Berufliche Schulen in Baden-Württemberg“
(vgl. abrufbar unter http://www.rgs.vs.bw.schule.de/rp-statistik/index.php)
entnehmen lässt - von mehreren öffentlichen Schulen im Land abgedeckt. Im
Übrigen verfügen bei der Klägerin auf der Grundlage der von ihr vorgelegten Listen
(Anlage BK21 zum Schriftsatz vom 24.03.2015) selbst ihre Lehrkräfte in nicht
berufsbezogenen Fächern zum Teil nicht über die Anstellungsfähigkeit.
91 4. Auf die Frage, ob die Anerkennung auch an dem fehlenden Religionsunterricht
scheitern müsste (vgl. dazu einerseits Andrä, in: Ebert, a.a.O., § 96 SchG Rn. 4;
andererseits Gayer, a.a.O., § 5 PSchG Rn. 2 und § 10 PSchG Rn. 4, sowie
Lambert/Müller/Sutor, Schulrecht Baden-Württemberg, Stand September
2014/2009.07, § 96 SchG Anm. 3), kommt es ebenso wenig an wie auf die vom
Verwaltungsgericht thematisierte wirtschaftliche und rechtliche Sicherung der
Lehrkräfte. Jedenfalls die Letztere dürfte allerdings in dem auf die Anerkennung
einer bereits genehmigten Ersatzschule gerichteten Verfahren nicht zu hinterfragen
sein, da die genügende Sicherung der wirtschaftlichen und rechtlichen Stellung der
Lehrkräfte bereits eine Genehmigungsvoraussetzung war (§ 6 Abs. 2 PSchG; zu
der der Genehmigung als Verwaltungsakt innewohnenden Selbstbindungs- bzw.
Tatbestandswirkung vgl. Baumeister, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl.
2014, § 43 Rn. 15; Henneke, in Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, Vorbem.
zu § 35, Rn. 48 ff., jeweils m.w.N.).
II.
92 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Gründe für die Zulassung
der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
93
Beschluss vom 26. März 2015
94 Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 30.000,-- EUR festgesetzt (vgl. §
47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 38.2 der Empfehlungen des
Streitwertkatalogs 2013, VBlBW 2014, Sonderbeilage zu Heft 1).
95 Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3
GKG).